一、引　言

为了打通儿童福利政策和未成年人保护工作的“最后一公里”，儿童主任政策在我国逐步开始全面施行。2010年，“中国儿童福利示范区”^[1]试点首次提出并探索在村(居)设立“儿童福利主任”的做法。2016年，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，要求每个村(社区)设立儿童福利督导员或儿童权利检察员，负责困境儿童保障政策宣传和日常工作，这意味着儿童主任进入国家政策视野。^[2]2019年，民政部等十部门出台《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，明确了儿童主任和儿童督导员的工作定位和工作职责。^[3]2021年，国务院印发的《关于加强未成年人保护工作的意见》要求每个村(社区)至少设立一名儿童主任。^[4]根据国家统计局相关数据，截至2021年底，全国已建成5.3万名乡镇(街道)儿童督导员、66.7万村(社区)儿童主任的基层儿童工作队伍。^[5]

儿童主任政策有助于构建基层儿童服务保护网络，助力儿童服务的递送。^[6]然而，作为中国儿童福利发展中的一项新政策，其执行过程究竟受到哪些因素的影响？这些因素又是以何种方式耦合并作用于儿童主任政策的执行效果？这些关键问题目前并没有得到有效的解答。鉴于此，本文基于对C市的实证调研，尝试从政策执行的角度，运用米特−霍恩政策执行模型来分析影响儿童主任政策执行的相关因素及其作用路径。

二、文献回顾、分析框架与研究方法

(一) 儿童主任政策的相关研究

已有研究表明，儿童主任政策在执行内容、执行主体与执行环境等方面面临着诸多困境。首先，现有儿童主任政策有关工作队伍管理、工作保障条件等方面的内容比较模糊。^[7]现有政策尚未明确儿童主任的任职资格与要求，儿童主任的选拔任用、岗位考核和评价体系都缺乏可操作性的标准，导致现有的儿童主任工作存在管理不规范、培训不足等问题。^[8]同时，儿童主任政策的执行也缺乏相应的制度保障。如缺乏完善的培训机制和激励机制，儿童主任的薪酬、晋升、劳动权益保护等方面也缺乏足够保障。^[9-11]其次，作为政策执行主体的儿童主任面临身份认同偏差、岗位胜任力弱等问题。已有研究表明，儿童主任在实际履职过程中面临职责不清、角色冲突、角色超载、身份模糊等问题。^[12-14]在儿童主任的胜任力问题方面，儿童主任目前普遍存在挂名而不履职、流动性大、主动性差等问题^{[11, 15]}。有学者将儿童主任称为“赤脚社工”，这便反映出儿童主任下沉度高但专业度不足的特征，儿童主任群体专业知识和服务技巧相关培训不足，导致儿童主任能力缺乏。^{[8-9, 16]}最后，儿童主任政策执行环境也面临诸多问题。基层工作繁杂，基层共谋、信息鸿沟、文化差异等因素影响了儿童主任政策的执行。^[17]儿童主任与同级和上下级部门交流沟通不畅，没有形成政策执行合力，存在低联动、少配合的困境。^[14]由于正式政策文件、非正式的监护人和公众对儿童主任政策缺乏清晰的认知和共识，儿童主任在履行职责中往往面临管辖权的冲突，还可能面临政策对象或部分群众对儿童主任的不认可。^{[11, 18]}此外，政策环境完善程度存在地区差异：城市儿童主任政策运行机制完善程度、具体目标实现程度和政策执行实际效果均优于农村；东部地区儿童主任政策具体目标实现程度和政策执行实际效果优于中西部地区。^[19]

针对目前儿童主任政策面临的问题，学界主要从制度支持、责任建构与能力提升、环境改善等方面提出三类建议。一是健全儿童主任政策运行机制。在顶层设计方面，完善儿童主任政策内容，推动配套政策的落实与保障。主管部门要将儿童主任的工作经费和工资报酬纳入每年的财政支出预算范畴。^[16]在运行模式方面，以儿童主任为核心，纳入儿童的临近照护人、社会工作者、高校学者、兼职儿童主任、志愿者、其他社会力量等多元主体，形成多元主体福利责任共担的“儿童主任+ ”模式。^[13]二是明确儿童主任的身份和职责。为儿童主任建立一个能被各方承认并动员相关资源的制度身份，推进儿童主任、妇联主席、共青团“童伴妈妈”工作一肩挑。^{[12, 20]}同时，建立主管部门重视日常工作中的价值引导和培训支持、加强培训和督导、培训儿童保护报告制度等内容，建立儿童主任能力提升培训体系，提升儿童主任的专业能力和服务能力，为儿童社会工作者赋能，形成一支专业化的儿童主任人才队伍。^{[16, 19, 21-22]}三是改善政策环境。加强政策宣传，提升公众对儿童保护和儿童主任政策的认可度。^[11]加强农村和中西部地区的政策支持，正视并缩小城乡、地区间儿童主任政策发展的不平衡。^[19]以儿童主任政策为支点，政府有关部门积极动员并支持社会力量参与基层儿童保护工作，推动成年人保护各方履行责任，实现全社会对儿童福祉尽责。^{[8, 10]}

上述研究分析了儿童主任政策执行以来产生的一系列实际问题，揭示了儿童主任政策执行的部分影响因素，却未能深入挖掘影响儿童主任政策执行中诸多因素之间的相互作用及关系。鉴于此，本研究尝试采用米特−霍恩模型，探求儿童主任政策执行的影响因素及其作用路径。

(二) 理论视角与分析框架：米特−霍恩模型

为了更加细致地分析影响政策执行过程的相关因素，美国学者Meter 和Horn 于1975年发表论文《政策执行过程：一个概念框架》，提出米特−霍恩政策执行系统模型，见图1。^[23]该模型从政策执行系统自身以及外部环境两个层面确定了影响政策执行的六大因素。因素一，政策目标与标准。具体和明确的政策目标和标准有利于政策执行，也是政策绩效评估的依据。因素二，政策执行资源。执行主体在执行政策的过程中需要资金、人力、信息等各种资源，充足的资源是政策得以有效执行的保障。因素三，组织间的沟通。纵向上下级组织之间和横向同级组织之间的有效沟通能够促进政策执行。因素四，执行机构的特性，包括执行机构的正式结构特征和执行人员的非正式特征。因素五，经济、社会和政治环境。这是影响政策执行的外部环境因素，包括国家发展战略、经济社会发展水平、公众态度、社会力量支持等。因素六，执行者的处置。执行者对政策的认知和理解情况，执行者对政策的态度(接受、中立或反对)都将影响政策执行效果。^[24-26]除了对六大因素的分析，米特−霍恩模型最大的创新之处在于更加系统地分析了影响因素之间的相互作用关系，六个因素的互动情况及影响逻辑如图1的线条所示。^{[23, 27]}

相比其他政策执行模型，米特−霍恩模型更适合全面挖掘政策执行的影响因素及其因素之间的相互作用机制。这一模型对儿童主任政策执行影响因素及作用机制的分析有着较好的适用性，可以动态分析影响儿童主任政策执行的相关因素的关联性，并可以从动态分析路径中探索儿童主任政策执行的优化路径。

(三) 研究方法

本文采取文本分析与实证调查相结合的方法开展研究。在文本分析方面，一是全面分析儿童主任有关国家政策和地方政策，总结归纳儿童主任政策执行的体系；二是搜集C市儿童主任相关政策文本进行分析；三是搜集并分析C市有关儿童主任典型案例和各区县特色做法的文本资料。

在实证调查方面，对C市B区、J区、S区的儿童主任政策执行情况开展实证调研，主要采取深度访谈、专题座谈会等方式开展调研。本文通讯作者还参与辅助B区t街道儿童督导员工作，通过深度学习观察了儿童督导员对于全国儿童福利系统的操作使用和儿童工作的实际协调机制。调研地点包括乡镇(街道)未成年人保护站(简称未保站)、村(社区)未成年人保护中心(简称未保中心)、街道办事处、乡(镇)政府、社区服务中心、村民(居民)委员会、承接未保中心和未保站建设的儿童社会工作机构等。深度访谈的对象包括15位儿童主任、6位儿童督导员、2位社区书记、2位街道领导和14位社会工作者。 ¹

笔者在整理实地调研获得的录音转录文本资料的基础上提炼归纳儿童主任政策执行的关键影响要素，并分析要素间的作用关系。同时笔者还采用内容分析法和比较分析法分析儿童主任政策文本资料，归纳儿童主任政策执行的政策要求，分析可能存在的执行问题。

三、儿童主任政策执行影响因素及作用路径分析

本研究依据米特−霍恩模型影响因素之间的相互关系，同时结合实证调研情况，分析影响儿童主任政策执行的作用机制的具体路径，以期呈现儿童主任政策执行影响因素之间耦合作用的动态过程。以米特−霍恩模型的影响因素之间的相互作用路径为参考，本文将政策标准和目标、政策执行资源和执行机构的特性这三大因素作为作用路径的起点，尝试分析影响儿童主任政策执行效果的三条作用路径，见图2。第一条路径关注政策目标对儿童主任的处置产生直接影响，同时关注其通过组织间沟通间接影响执行机构的特性或儿童主任的处置，最终影响政策执行效果。第二条路径主要关注政策执行资源如何影响组织间沟通或执行者的处置。考虑到调研地儿童主任政策所处的经济、社会和政治环境状况相对稳定，本文暂未分析宏观环境要素。第三条路径是执行机构特性对组织间沟通、执行者的处置的影响。在米特−霍恩模型中，第一条路径中政策目标与标准和执行者的处置没有直接关联。第二条路径中政策执行资源与执行机构的特性没有直接关联，第三条路径中执行机构的特性与前端政策影响因素之间相对独立，并不受政策目标和政策执行资源的影响，见图2虚线所示。但是结合实证调研资料分析，本研究认为有必要分析政策目标对标准与执行者的处置的影响、政策执行资源对执行机构特性的影响、政策目标和执行资源前置条件共同作用对执行机构的特性产生的影响。基于此，本文对儿童主任政策执行过程进行动态分析，运用数据与执行模型的对比，印证政策执行的影响因素及其动态耦合下形成的作用路径，最终提出改善儿童主任政策执行的对策和建议。

通过资料分析，基于米特−霍恩公共政策执行系统模型，本文梳理并分析儿童主任政策执行的影响因素及其相互作用关系，总结出儿童主任政策执行因素之间耦合形成的三种作用路径，即政策模糊型、资源约束型和组织缺陷型。

(一) 政策模糊型

政策执行目标是对政策总体目标的具体细化，它能够为评估政策执行效果提供具体标准。从国家层面来看，儿童主任政策要求各村(社区)配备至少一名儿童主任，并确定了儿童主任的六大岗位职责。在地方层面，政策执行需要更加明确的政策目标定位和更加清晰的政策细则。然而，目前调研地的儿童主任政策执行标准尚未细化，政策目标之间边界不清，对于儿童主任的工作流程、政策执行质量及效果等方面的内容尚未形成明确的政策要求。

儿童主任开展工作时，主要依托上级下发的通知和文件，因而政策文本对政策目标的细化就尤为重要。

我们都是比如上面要求我们做什么，我们就做什么。(a社区儿童主任)

但问题却在于，政策文件并没有明确细化儿童主任工作服务流程和规范。由于政策上缺乏相关标准，作为新政策执行者的儿童主任往往不知该如何履行和落实工作职责。根据调研，虽然C市近年来出台了一系列儿童主任相关的政策，下发了相应的文件，但这些文件并未明确儿童主任工作规范和流程，且并未根据区域发展、城乡发展不平衡等因素进行政策细化。

市和区民政局发了对未成年保护、儿童主任工作相关的文件，但是对于我们具体要怎么做，就很含糊。比如要求我们主动发现需要关爱和救助的未成年人，但是我们如何能主动发现？就没有说。(h社区儿童主任)

政策标准细化不足导致儿童主任部分工作职责难以全面落实。以儿童主任的六大工作职责之一的“强制报告”工作为例，虽然各类法律、政策已经明确了儿童工作者的强制报告义务，但对于“什么状况下该报？如何报？”等执行细节却没有明确的规定，这导致儿童主任在遇到需要履行职责的复杂情形时难以正确履职，其执行难以达到预期效果。

虽然我们也知道儿童遭遇家庭暴力等情况时，要强制报告给相关部门，但是你说到底什么情况下算家庭暴力？我们也不好衡量，就不知道什么程度的需要上报。(m街道儿童督导员)

公领域的国家监护与私领域的家庭监护之间的责任边界不清，这导致儿童主任在执行政策中面临两难困境。新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》明确了未成年人监护制度体系包括家庭监护和国家监护。国家监护主要体现为监护支持、监督和干预为手段的兜底保障责任，^[28]家庭仍然在未成年人监护中承担重要责任。儿童主任政策目标既要求儿童主任履行发现报告、监护干预、协助起诉撤销监护权等监督工作职责，又赋予儿童主任资源链接、物资发放和关爱陪伴等服务工作内容。监督家庭履行职责与为儿童及其家庭递送福利服务之间可能存在一定矛盾，这让儿童主任在执行政策时感到困惑。

在进行一些儿童个案处理时，我感到很难办。比如我们这里有个孩子的父亲很早就不在了，母亲今年也去世了。现在是孩子父亲的前女友在照顾这个孩子，照顾得也挺好的，两个人也有感情了。她不愿意办理委托监护或者收养手续，因为办了手续后，孩子就不符合事实无人抚养孤儿。这时候，到底是为这个孩子及实际照顾者考虑，让他们获得更多福利以更好地生活，还是应该严格按照政策要求监督她办理相关手续？(b社区儿童主任)

已有研究表明，在儿童福利和保护的实践中，国家有时难以突破家庭壁垒，家庭成为未成年人伤害的隐秘场域；^[29]国家有时又过度干预，替代和削弱家庭监护责任，让家庭对国家产生依赖。^[30]当儿童主任为家庭监护缺失的儿童持续提供政策要求的关爱服务时，他们发现家庭监护人就更加理所当然地推卸责任，这也让他们对儿童主任政策需要如何平衡国家监护和家庭监护产生了困惑。

有的家长真的是没法说，我们关心孩子，他们直接就说：你们帮忙照顾得挺好的，我就不需要做什么了。(f社区儿童主任)

儿童主任政策目标模糊还直接影响了组织间的沟通。组织沟通是政策运行机构之间的信息共享与沟通平台。政策目标缺乏细化标准，没有协调监督与服务，未考虑到儿童主任工作需要主管部门之间的沟通机制的支持。在现有儿童工作机制下，妇联、团委、教体、公安、检察、司法、关工委等部门承担了不同责任，儿童督导员、儿童主任所在的未保中心、未保站虽根据政策导向要求有上述多部门挂牌入驻，却仅仅是“撑场面”，实际政策执行并未明确沟通机制和方法。未保机构主管部门仍然主要为民政部门，在进行儿童工作开展、解决相关问题方面，由于儿童主任政策模糊的行政授权，也缺少常态化的“联席会议”的机制，一旦需要其他部门协调配合，便需要主管领导出面向其他部门协调，耗时耗力，且沟通成本高。

虽然未保站挂了这么多牌子，但是实际还是由民政来管，我有事也不能找其他部门。(e街道儿童督导员)

政策目标没有明确对儿童主任和未保场所的协调沟通机制，不能解决部门间沟通缺失的问题，使得儿童督导员和儿童主任在处理相关问题时无法快速协调相关部门，进而影响了儿童主任政策的落实。

反正我主要是负责对接民政，在遇到孩子教育方面的问题，我不能直接找教育局(专门的人员)沟通，需要上报我的领导协调，然后我的领导再联系教育局的领导沟通。这就很费时，而且我也不可能催领导办事，所以到底事情能不能办成，我也很难把握了。(e街道儿童督导员)

我们社区和街道都是属于基层部门，要让我们自己联系其他区级部门、市级部门是行不通的。之前区里面搞过一次大整治只让对接直属部门，不让跨级和跨部门。(t街道民政科工作人员)

可见，组织沟通不畅增加了儿童主任的工作负担，进而影响了儿童主任执行政策的积极性。

说实话，除了儿童主任这块工作，我还有很多其他的工作要做，那肯定是哪边工作做起来顺畅就先做哪边。很多时候，要真正帮助到困境儿童和他们家庭，需要我自己去上下沟通，太费劲了，真的推不动，那就只有先放一边了。(h社区儿童主任)

儿童主任的消极回应和处置必然影响政策实际执行效果。

总之，儿童主任政策“模糊的政策目标”既可能直接影响“儿童主任的处置”，又可能通过影响“组织间沟通”间接影响“儿童主任的处置”，从而最终影响儿童主任政策执行效果。前者所述政策目标与标准直接影响执行者的回应路径在米特−霍恩模型的原始模型中尚未建立关联，而本研究发现政策目标与标准和执行者的处置可以发生直接联系。后者所述政策目标通过影响组织间的沟通继而影响执行者的处置与回应这一作用路径与米特−霍恩模型的因素间相互影响的假设一致。

(二) 资源约束型

政策执行资源是政策运行中所需的各类资源，资源的具体情况会对政策实施的众多部分产生影响。政策执行资源包括人力资源、财物资源、组织资源、智力资源、信息资源等。充足的政策执行资源助力政策执行步入“快车道”，而短缺的政策执行资源则无法为政策执行“赋能”。

C市儿童主任政策执行面临缺乏专项资金支持和社会力量支持等资源瓶颈。目前儿童主任政策执行资源支持渠道较为单一，专项资金和拨款体系未形成，导致儿童主任缺乏可支配的资金等资源。“巧妇难为无米之炊”，这使得儿童主任开展工作受限严重。

我们只能做到人文关怀这一部分，然后实际的，经济这一部分，因为我们这边的程序就是要往上报，所以就没办法提供一些经济支持。(c社区儿童主任)

政策执行资源的约束直接体现在执行机构的设置和特征上。C市仅在少数三个区落实了儿童主任津贴制度，并未全面铺开，本研究所调研的儿童主任几乎均为兼职人员且没有专项津贴，这导致儿童主任工作积极性不足。受访儿童督导员和儿童主任表示：

这部分工作完全是额外加的，又没有什么待遇，那不就是干多干少都一样了？(b社区儿童主任)

这也导致了部分儿童督导员和儿童主任对该项工作的认同感不高，工作动力缺失。

没得人、没得经费，我怎么干？还是建议有专人专职做这个事情。(j社区儿童主任)

政策执行资源不足还影响组织间的沟通和协作，进而导致儿童主任执行政策时出现相互推诿、资源链接困难等状况。随着未成年人保护三级服务体系的推行，儿童主任政策成为未成年人保护服务体系的重要一环。截至2022年6月，C市已初步建立起了未成年人保护的三级服务体系，即区级未保中心、街镇未保站和村(社区)未保室或儿童之家。整个体系主要由民政部门牵头，通过政府购买服务，引进社会工作机构负责区级未保中心和街镇未保站、村社区未保室或儿童之家的运营。但是C市未成年人保护工作尚处于起步阶段，财政资金有限，专业社会工作机构的质量和数量也有限。受到资源约束，不少社会工作机构同时负责街镇社会工作站、未成年人保护站两项工作，村社区未保室、儿童之家同时也要承担养老站、新时代文明实践站等职能，儿童主任和社会工作都要兼任其他工作，这会使他们履行职责时面临“角色过载”，难以兼顾所有的工作内容。理论上，儿童主任和承接街镇未保站的社会工作机构均需要参与社区未成年人保护工作。实际上，儿童主任和社会工作双方在递送儿童保护与福利服务的时候，往往相互推诿，儿童主任政策难以落实。

我希望更多的社会工作者去帮助他们，因为毕竟我们不是专业的，最好是社会工作者，他们的服务比我们还要好得多。(a社区儿童主任)

我们负责镇社会工作站，只能辐射到站点所在周边的社区，其他社区我们实在是有心无力了。社区或村级层面的儿童保护工作还是得靠儿童主任，毕竟他们离得更近。(J镇未保站社会工作者)

总之，儿童主任政策“有限的政策执行资源”可以直接影响“执行机构的特性”，进而影响“儿童主任的处置与回应”，也可以通过阻碍“组织间沟通”进而对“儿童主任的处置与回应”产生负面的影响。在米特−霍恩公共政策执行系统模型中，“政策执行资源”与“执行机构的特性”这两个要素之间并没有直接联系，但从J区儿童主任政策的实际执行情况来看，资源约束不仅影响组织间沟通，还影响执行机构的特性。

(三) 组织缺陷型

运行机构的特性是指运行机构的固有属性，它直接或者间接地引导政策执行者的处置方法，进而影响政策执行的实际效果。

基于对C市儿童主任政策的调研，该市儿童主任岗位主要由村(社区)委派或任命，由基层村(社区)工作人员兼任。不少儿童主任在承接工作前没有儿童工作相关经验，也缺少相关专业技能。儿童主任兼任多项工作，平时工作压力大，工作繁忙，直接影响他们执行儿童主任政策的积极性。本研究所调研的儿童主任均兼任其他工作，其中兼任民政救助等工作的占比最高，还有部分兼职社保、妇联等工作。儿童主任在访谈中基本都提到了没有充足的精力、时间和专业能力去完成儿童主任工作。在访谈中，儿童主任也表达了对提升工作水平和专业能力的迫切需求，其中心理专业知识、法律知识、活动策划与服务技能是儿童主任目前需求度较高的专业培训内容。

因为我虽然说是儿童主任，虽然说是，但是我管的工作很多很多，老年低保、残疾人我都要管太多了，而且一个社区这么多的情况，我很难去兼顾。(a社区儿童主任)

说实话，我自己也只能做一些基础性的摸排工作，真的遇到比如受到家庭暴力、校园欺凌等问题的儿童，我其实是不知道要怎么帮助他们的。(g社区儿童主任)

基层组织事务繁忙也是影响儿童主任履职的重要因素。“上面千条线，下面一根针”是当今基层工作的真实写照。村(社区)本身工作面广、工作任务零散复杂，儿童主任设置又采取村社区工作人员兼职的形式，这种执行机构特性很难让基层重视儿童保护工作，进而影响儿童主任对自身工作的排序，导致其儿童工作处置和回应度低，影响了政策“最后一公里”的实际执行效果。

我们自己科室的人员、经费都很紧张，忙不过来，现在各项事务上头都查得很严，我们很难去重视关注儿童主任。(t街道民政科领导)

除了老年津贴和残疾人，民政口子的都是我在做，我还做着医保社保和“4050”就业政策，一天到晚“脑壳都炸了”。(s社区儿童主任)

兼职的儿童主任和专业化不足的机构特性也影响到组织间的沟通。村(社区)通常根据上级职能部门归口确定儿童主任人选，多数村(社区)选择负责民政部门或社保部门相关工作的基层人员兼任儿童主任。这些儿童主任往往更加熟悉民政、社保部门，而较少联系其他部门，在需要不同部门协作解决问题时，这些儿童主任感到比较困难。与之形成对比的是，有少数村(社区)是按服务对象确定儿童主任人选。

我原来的工作就是做儿童这块，平时联系的就是民政、团委、妇联等与儿童相关的部门。现在就是多一份儿童主任工作，本质上差别不大。(h社区儿童主任)

这种情况下，儿童主任本身就熟悉不同部门，在需要与不同上级部门沟通的时候就处理起来更得心应手。可见，儿童主任的选任机制会影响组织机构的沟通，进而影响儿童主任政策执行效果。

调研还发现，执行机构的特性还受到政策目标和政策执行资源这两个前置要素的影响。从政策目标上看，国务院颁发的《未成年人保护工作领导小组关于加强未成年人保护工作的意见》确定的就是儿童主任兼职，“每个村(社区)至少设立一名儿童主任，优先由村(居)民委员会女性委员或村(社区)妇联主席兼任”，这也是各地执行儿童主任时基本都采取每个村(社区)设置一名兼职儿童主任的政策依据，村(社区)是儿童主任政策的执行机构，而受政策影响，儿童主任在村(社区)中的兼任形式也成为一种惯例。另外，街镇儿童督导员在访谈中也提到：

其实不同的街镇、社区情况不一样，儿童数量差异大，尤其是需要帮扶的困境儿童差别也很大，工作量根本不一样。我们觉得可以考虑根据实际情况设置儿童主任数量。(t街道儿童督导员)

虽然政策文件同时还提出“儿童数量较多的村(社区)要增设补充儿童主任”，但是在政策执行资源约束下，无论是儿童福利信息系统的岗位配置还是实际选拔报送的岗位人员，增设或补充儿童主任的要求现阶段存在较大困难。

总之，儿童主任政策“执行机构的特性”影响了“组织间的沟通”，进而影响“儿童主任的处置与回应”，儿童主任政策“执行机构的特性”也可以直接对“儿童主任的处置”产生作用，上述两种方式最终会影响儿童主任政策的执行绩效，这与米特−霍恩模型的假设一致。除此之外，米特−霍恩模型的初始假设中在“政策目标与标准”“政策执行资源”两要素与“执行机构的特性”之间并没有直接联系，但是本研究根据对C市儿童主任政策的实际执行情况的调研发现：政策目标与标准会影响到执行机构的组织架构、人员任命等，资源约束也会影响到执行机构的人力资源分配、硬件条件等。这两个要素共同作用成为影响组织机构特性的前置条件，因此本研究将影响组织机构特性的前置条件纳入了组织缺陷型分析路径。

四、优化儿童主任政策的对策建议

(一) 制度保障：细化儿童主任政策

地方政府未成年保护领导工作小组需要制定儿童主任政策实施细则，完善和明确儿童主任政策执行目标。实施细则可以建立儿童主任工作职责清单，明确儿童主任在各类儿童工作中的具体工作职责，依托专家资源等开发儿童主任履职“工具包”。同时，实施细则应完善人员任用的流程和标准，明确奖惩机制。儿童主任政策实施细则还应在政策层面支持、引导和鼓励社会力量尤其是专业社工力量的参与，做好法律制度与公共服务保障的衔接，让儿童主任能够链接资源真正满足儿童权利保护需求。^[18]实施细则还应尽快细化儿童主任强制报告制度、家庭监护服务流程等政策执行内容。

(二) 资源支持：促进多元协同共建

1. 设置儿童主任专项资金

设立儿童主任工作的专项资金，推进儿童主任工作津贴的发放，是目前儿童主任政策亟待落实的工作。参考全国其他地区的儿童主任政策执行情况，山东省泗水县推出儿童主任“两办法一清单”，制定了《儿童主任补贴办法》《儿童主任绩效考核办法》《儿童主任职责清单及随访业务规范》，^[31]坚持效率优先、兼顾公平、多劳多得、优绩优酬的原则，建立健全科学的考核激励机制，充分调动儿童主任工作积极性。湖南、广西、宁夏3个省份也已建立儿童主任津贴制度。^[32]专项资金用途主要是支持儿童主任日常工作的开展和活动的举办，同时为儿童主任提供岗位补助或激励性津贴，以提升儿童主任工作的积极性。

2. 促进资源协调与整合

首先，建立未成年人保护和儿童福利常态化“联席会议”制度。儿童工作涉及政府、社会多部门参与，“联席会议”制度有利于促进组织间的沟通与协作。强制报告和指定监护方面，需要公安、检察与司法部门充分介入并指导协助儿童主任开展相关工作。就学保障方面，教育部门应与儿童主任做好信息共享，建立教育系统和民政系统的信息共享机制，做好相关儿童校内校外各项帮助工作的衔接。儿童成长与儿童发展方面，应将团委、妇联、关工委、科协等开展的活动及相关资源与儿童主任工作整合，以提升儿童工作的影响力和传播力。其次，拓宽资金整合与吸纳渠道，建立社会力量支持儿童主任工作的体系。儿童主任政策各方主体需要争取捐助资金和慈善力量的支持，充分发挥慈善组织、爱心企业和个人的作用。

(三) 政策运行：政策驱动转向赋能导向

1. 提升儿童主任专业能力

民政部门要加强对儿童主任的能力培训，提升其专业水平和身份认同感。针对儿童主任工作队伍，开展宣誓、最美儿童主任评比等活动，提升儿童主任工作积极性。推进儿童工作的“N社联动”机制，依托专业的儿童机构提升儿童主任的工作专业度。通过政府购买服务等手段，让儿童社会工作组织为儿童主任提供持续性的专业服务。这些服务内容主要包括三个方面：一是开展更加符合儿童主任工作实际需求的专业培训；二是在遇到特殊个案时能更有效地及时处置；三是指导、配合儿童主任开展日常工作，形成“社工+未保场所+儿童主任”高效运行体系。

2. 优化兼任岗位设置

根据C市J区目前工作成绩较突出儿童主任的工作经验，按照服务对象划分工作的儿童主任相比按归口划分工作的儿童主任在时间安排、工作能动性、工作能力等方面都有更佳的表现。因此，在儿童主任岗位设置和人才选拔时，优先选择工作服务对象主要为儿童的工作人员，同时也应避免儿童主任兼任高龄老人、医保社保等相关度不高的工作。同时，也可以根据国家政策精神，破除儿童主任必须由村(社区)工作人员担任且只设置一人的思维定势，参考现有制度下妇女主任、垃圾分类网格员、社区楼栋网格员等优秀基层实践经验，推行专职儿童主任，并在儿童人数较多的村(社区)下设“儿童网格员”，将儿童主任工作进一步分解细化。

五、结论与讨论

本文基于对C市多区儿童主任政策执行的实地调查，运用米特−霍恩公共政策执行系统模型，探究了儿童主任政策执行的影响因素，总结出影响因素之间的耦合形成的三种作用路径。研究发现：米特−霍恩模型所确定的政策执行六大影响因素并不是单独作用于儿童主任政策执行，而是六个因素的相互影响形成影响儿童主任政策执行的三种作用路径，即政策模糊型、资源约束型和组织缺陷型。

本文的理论贡献在于，进一步回应和丰富了米特−霍恩公共政策执行系统模型，为有效分析儿童主任政策执行问题提供了新的理论指导。从动态视角来分析政策制定、外部资源与组织特征对儿童主任政策执行效果的复杂影响效应，弥补了既有研究中过度关注“儿童主任角色身份”等单一因素的影响这一不足。针对已有研究忽视多种影响因素之间的耦合关系这一局限，本文运用米特−霍恩模型的因素间关系这一动态逻辑视角，实证分析了儿童主任政策执行影响因素之间相互作用机制，提出了政策模糊型、资源约束型和组织缺陷型三种儿童主任政策执行的作用路径，以期更好地解释复杂情境下儿童主任政策执行效果的影响因素之间的作用机理。本文还印证了米特−霍恩公共政策执行系统模型较为适合分析我国基层政策执行过程，但是本文也发现，模型也存在着需要修正的部分，例如政策目标、政策执行资源对执行机构的特性可能有着重要的影响关系。

总之，本文采取政策分析与实证调查结合的方法，基于米特−霍恩公共政策执行模型，验证了儿童主任政策执行状况是多种因素相互影响而形成不同路径的结果。受到调查资料和选取理论视角的影响，本研究也存在一些局限性。影响儿童主任政策执行的因素是多元且复杂的，本研究选取的影响因素局限于米特−霍恩模型所提供的六大因素，后续研究仍可以进一步补充和丰富。受制于研究数据的可得性，本研究主要依据某一个地区的儿童主任政策执行数据，难免存在偏颇之处，未来研究可以通过获得更为全面、丰富的调研数据来开展研究。

注释

1 有关C市的数据及相关内容由笔者调研所得。