一、问题缘起：城市社区公共卫生风险治理的空间维度

随着工业化、市场化和城镇化的纵深发展以及由此产生的城市治理结构变迁，我国在非常短的时期内快速形成了一大批以人口持续流动和资源高度集聚为典型特征的特大、超大城市，“大城市化”延伸成为我国城镇化发展的现实格局，导致公共卫生风险在城市空间场域集中和交汇。《中华人民共和国关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出建设“韧性城市”，要求加强特大城市治理的风险防控。^[1]韧性社区既是城市防控化解公共卫生风险的基本单元，也是韧性城市空间治理结构的高度凝练和概括。自1949年以来，城市社会管理体制经历了由单位制到街居制再到社区制的转变。治理体制变革折射出我国人口流动、资源集聚与生态环境的变迁，衍生出人口集中、资源配置失衡、交通拥堵、生态环境遭到严重破坏等“城市病”问题。新型冠状病毒感染疫情暴发以来，上海、武汉及深圳等特大、超大城市的经济社会发展和人民的生命健康承受了巨大压力，奥密克戎变异毒株冲击上海、北京、天津、西安、青岛、大连等特大、超大城市为我们敲响了警钟。社区作为城市公共卫生风险防控的基础防线，其物理空间的韧性即面对风险和冲击时的回应、处置与恢复能力对于城市应急治理至关重要，空间韧性成为社区韧性建设即风险治理的新路径。

近年来，学界对公共卫生风险防治中城市社区空间资源配置与合理布局的探讨和研究主要集中在三个方面。

一是城市社区公共卫生风险应对中空间治理的基本内涵和本质特征的研究。有学者认为具有韧性的社区空间应当兼顾常态下的高质量居民活动空间供给、扰动下的有效应急空间保障和预见性的适灾新常态环境创建。^[2]有学者认为要设计应对灾难冲击的城市韧性空间就需要快速识别灾难时空特征及其机理，理性划分空间类型，以及对时间空间的韧性统筹等。^[3]另有论者从国土空间规划战略引领的角度，对区域空间、城乡空间、城市空间、城市内部空间4个层级中的要素流动与集聚提出国土空间规划的响应战略。^[4]有学者认为公共空间是社会资源配置、公私利益博弈和空间事务集中的糅合体，是聚焦规划治理能力提升的关键领域。^[5]还有学者指出，城市风险产生的后果取决于城市的脆弱性，要超越基于物理空间的治理思维，引入“社区、政区、跨区”的“三圈空间治理模型”。^[6]此类研究为探讨空间治理及城市社区韧性提供了知识基础和价值认知。

二是城市社区应对公共卫生风险的空间治理机制及缺失的研究。有学者认为社区作为城市生活的基础载体，其各项规划都受到相关机制、公众基础、土地供给以及资金保障等现实制约。^[7]有学者认为突发公共卫生事件中，社区存在核心空间资源利用不足、应急空间缺乏、“分”“共”空间组织不当等问题，且治理机制刚性有余、柔性不足，使社区应急防疫、管理服务能力受到较大限制。^[8]有学者认为疫情期间，各个社区暴露出社区工作压力大、责权不匹配、缺乏自组织力量及社区空间缺乏防疫弹性等社区规划与建设管理方面的不足。^[9]有学者认为实践中超大城市社区应急治理往往面临社区自治体系超载、应急基础设施薄弱、应急制度运转欠佳、集体行动力发散、数字技术治理悬浮等现实梗阻。^[10]有论者针对案例社区在防疫过程中存在的疫前预警响应不足、疫中空间利用缺失及疫后治理水平有限等问题，有针对性地提出规划响应提升空间品质等策略。^[11]此类对社区空间韧性治理实践及存在问题的研究，为深化韧性社区建设提供了实践素材与经验指引。

三是城市社区应对公共卫生风险中空间规划治理与优化策略的研究。有学者认为物理空间重组加大了疫情扩散与异地传播的风险，应建章立制辅以精细化管理，筑牢群防群治的社会基础，扩展心理空间，净化网络空间等。^[12]有学者认为基于公共卫生危机治理提出从公共卫生安全角度推动社区空间更新，进一步加强老旧住宅小区综合整治，提升老旧小区韧性能力。^[13]也有研究提出通过规划这一公共政策补齐“医护空间”短板、重视“社区空间”建设、发挥“蓝绿空间”功能及再现“乡村空间”活力。^[14]有学者认为以多功能、灵活性的空间布置和模块化、应变性的设施设计实现社区应对环境冲击时的动态平衡，完成社区韧性构建。^[15]此类研究为推动城市社区韧性治理及空间解决方案提供了思路和方向。

城市社区是阻断公共卫生风险传播的空间载体，其韧性程度是衡量城市应急治理现代化程度和政府风险处置能力的重要标尺。国家相关部门已经认识到建设韧性社区是推动韧性城市构建的必要环节，如2021年11月11日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发的《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》的通知指出，到2025年要建成50个韧性社区的建设目标。^[16]社区空间的风险防控功能也逐步受到国家相关部门的重视，如2022年5月7日，国家卫健委提出在新型冠状病毒感染疫情防控措施方面，要以“空间换时间”，把社区防控摆在重要位置。^[17]虽然有关韧性城市、韧性社区的研究在新型冠状病毒感染疫情暴发后呈现快速增长态势，但是既有文献主要还是集中于城市社区公共空间营造与设计、老旧小区更新改造以及空间治理逻辑与困境化解等方面，缺少对公共卫生风险治理语境下城市社区空间治理维度的探讨。社区是城市的基本构成要素，就此而言，韧性城市建设成效取决于韧性社区的建设情况。空间韧性是韧性城市的重要维度，因此，从空间维度探讨社区韧性治理既是必要的，也具有创新探索价值。从人口、资源与生态视角优化城市社区空间布局、资源与服务供给以及生态环境保护对于城市韧性、安全与可持续发展具有至关重要的意义。

二、公共卫生风险治理中城市社区空间韧性的治理意蕴

城市社区空间韧性是突发公共卫生事件防控与应对的治本策略。面对社会经济体制的转型、社会变迁的加快、流动人口的增加，突发公共事件表现出高度的复杂性、不可控性、不确定性，人类社会已不可逆转地进入贝克所说的“有组织地不负责任”的风险社会。^[18]风险的不断增加，推动城市社区逐渐成为资源与权力下沉的重点场域，其空间资源合理配置是城市社区韧性建设的重要支撑。“空间韧性”是指通过空间资源合理配置为城市风险防控与应对提供弹性选择与空间冗余，从而增强抗压能力。空间韧性治理是指对城市规划、设施、资源以及生态环境的空间布局予以优化从而强化风险防控能力的过程，其中最为关键的是为城市社区应对风险预留各种冗余空间。空间韧性是十分复杂的系统性工程，囊括了城市社区空间治理理念、结构、体系与布局，其中最重要的就是通过物理空间的结构优化来调整并实现城市社区资源的合理配置，从而形成城市社区空间治理体系，以便有效阻断和应对公共卫生风险，助力实现城市社区应急治理现代化。

(一) 基于公共卫生风险治理的基础设施韧性需要空间支撑

基础设施及相关空间资源的合理配置有助于优化城市空间布局，有利于筑牢韧性社区建设的基础防线。随着城镇化进程的加快，人口快速向特大、超大城市集聚的趋势更为明显。这种趋势也导致了城市空间资源与城市风险承载、处置以及恢复能力之间的矛盾，出现了土地、水电等空间资源的需求紧张，火车站、地铁站等大型基础设施空间场所拥挤，建筑密度高、社区甚至街区缺少公共空间，医疗、教育资源非均衡性发展等问题。以教育资源为例，在全国2759所高校中，高校数量排名前十的城市有：北京(92所)、武汉(83所)、广州(83所)、重庆(70所)、郑州(67所)、上海(64所)、西安(63所)、成都(64所)、天津(57所)、长沙(57所)，其中，具有直辖市、副省级城市或省会城市等行政头衔的城市相对较多。广州、郑州、武汉、成都、重庆、北京6城在校大学生总数超过百万，北京、上海、武汉、南京、西安、广州、成都7城在校研究生数量超过十万。^[19]由此可见，教育资源的空间分布集中于特大、超大城市。一旦公共卫生风险打破城市平衡，就会导致城市社区陷入困顿。我们必须以空间资源的合理配置作为韧性城市建设的基础支撑，这也是筑牢韧性社区基础防线的理性举措。

(二) 处置城市社区公共卫生风险所依托的资源与服务需要空间承载

以空间资源合理配置优化城市空间布局，推动人口、资源与环境的均衡发展，提升城市治理韧性，增强社区韧性。在疫情防控与应对中，基础设施、公共资源与服务韧性为防范、遏制和化解公共卫生风险创造条件是城市空间韧性的最终目标。根据第七次人口普查数据显示，上海市以常住人口2 489.43万，城区人口1 987万居全国人口数量排名首位，是中国经济社会发展的重要引擎。从上海市治理经验来看，城市的空间韧性对于资源供给韧性至为重要。一旦城市实施非常规化管理，居民的个体采购行为和社区应急物资保供就会受到约束和限制，这就考验城市社区对物资储备、人员调度、物品保供、应急物资急送以及市民就医等环节的应对举措。近4万人的上海市康城小区在面临蔬菜、米、面、粮、油等生活物资保供的巨大压力下，有序应对公共卫生风险，为其他社区提供了解决方案。该小区居民献言：“我们小区超市、菜场、理发店等都有，居民基本可以做到足不出小区，就可以在小区内完成这些民生工作。”^[20]由此可见，基础设施、公共资源与服务韧性是应对公共卫生风险的重要支撑，是提升城市空间韧性的关键环节。

(三) 城市社区公共卫生风险治理所依靠的社会组织协调需要空间韧性

随着人口的流动与日俱增，各种风险包括重大突发公共卫生风险也往城市特别是特大、超大城市积聚，诸多城市发展中的矛盾也在疫情防控中凸显，而社区是应对公共卫生风险的主战场，其空间韧性建设是促进社区应急治理主体联动与现代化的重要路径。素有“九省通衢”之称的武汉市是全国重要的交通枢纽城市，中部中心城市，发挥着对周边城市的经济带动与辐射作用。2020年初面对疫情的突然暴发，武汉市的百瑞景社区以空间韧性为抓手规划与建设社区成为疫情防控的先进典型。百瑞景社区有居民2万余人，但社区工作人员只有20多人。打赢疫情防控阻击战是对城市社区韧性的一次考验。从社区规划来看，百瑞景社区应对疫情防控具备了“韧性空间”：社区布局上采取“小街区、密路网”模式，方便分区划片，为网格化管理提供有利条件；布局多样化的开阔空间和绿地，通风和采光效果好；社区服务站、运动场等公共服务设施配备齐全。^[21]百瑞景社区的韧性空间以基础设施与服务韧性为主要内容，有效、有序应对疫情冲击，提升城市应急治理水平。社区是阻断公共卫生风险传播的重点场域，必须以空间韧性作为社区应急治理体系的重要内容，推动多元主体协同联动，形成风险治理合力，助力实现城市社区应急治理现代化。

突发公共卫生事件严重影响了城市的运作，增强城市社区空间韧性是公共卫生风险治理的必由之路。风险社会的根本特征是个人生活与社会秩序的不确定性。^[22]2003年暴发的“非典”、2009年出现的H1N1流感病毒、2018年非洲暴发的埃博拉疫情、2020年初暴发的新型冠状病毒感染疫情等突发公共卫生事件都影响了社会秩序的稳定，威胁着人民生命健康安全。合理的社区空间资源配置要根据城市社区的不同类型，在政府自上而下的政策供给和财政支持以及社区多元治理主体自下而上的实践探索中，从城市社区人口规模、国土资源以及生态环境等空间韧性治理维度统筹考虑社区韧性、安全与可持续发展。持续推进城市的微更新、旧城改造就是增强社区空间基础设施防灾减灾防旱能力的重要举措，也是城市社区有效应对公共卫生风险的空间治理策略。

三、公共卫生风险治理中城市社区空间治理的韧性反思

公共卫生风险具有难以预测性，韧性社区是第一时间感知和控制风险的基础场域，理念与规划嵌入性、基础设施冗余性、资源配置弹性以及生态空间韧性等是考察城市社区空间韧性治理的核心指标和考量尺度。随着我国工业化、市场化和城镇化的快速发展，形成了城区人口超过1000万的超大城市7个、城区人口在500万到1000万之间的特大城市14个，部分城市出现人口高度密集、资源相对短缺、空间严重不足等“大城市病”。探索城市应对公共卫生风险及“大城市病”的有效路径，首要是规划与治理社区空间资源。在新型冠状病毒感染疫情及其变种仍然冲击世界的背景下，建立空间上具备韧性的城市社区是人类社会面临的理性选择，诚如有论者所言：“应在疫情防控后营造韧性社区，推动社区管理的升级。”^[23]新型冠状病毒感染疫情应对与防控中城市社区暴露出的治理短板亟待补足，例如多元化的城市社区空间配置差序布局、公共基础设施与服务以及资源供给不足、空间资源配置格局缺失以及生态环境韧性不足等问题仍在制约着韧性城市建设。

(一) 多元化城市社区空间配置差序格局制约风险应对能力

纵观2020年初以来新型冠状病毒感染暴发病例数量较多、频次较高的城市，主要是特大、超大城市。当前，我国城镇化率已高达64.72%，特大、超大城市的经济社会快速发展产生规模效应，呈现出人口高度聚集、产业高度集中、信息高速流动、资源高度汇集、需求高度多元、风险高度密集的“六高”发展特征。^[24]各种治理风险频发某种程度上反映出空间治理在统筹人口、资源与生态方面尚未达到韧性城市的建设目标。这也意味着城市社区作为特大、超大城市的缩影，仍然面临着承接其风险治理和安全发展的隐患与压力。从社区结构来看，当前特大、超大城市呈现出多元化的社区空间配置差序格局，例如，原珂按照居民居住环境和形态将我国城市社区划分为传统街坊式社区、单一单位式社区、综合混合式社区、过渡演替式社区和现代商品房式社区5类。^[25]也有学者认为，我国的城市社区具有地域性、多元性特征，涉及商品房住宅小区、养老社区、企业居民社区、涉农社区、拆迁棚户区、生态社区等多种类型，社区居民结构、产业结构差异较大。^[26]就此而言，多元化的城市社区结构形态形成空间配置的非均衡格局影响其应对公共卫生风险的治理效果。

城市社区因其发展过程中制度政策、资源禀赋以及运转条件等因素的差异化而表现出多样的结构形态。从人口密度分析来看(见表1，表2)，上海市黄浦区人口密度高达3.2万人/平方公里，位居全国第三，是城市人口密度的最佳值1.5万人/平方公里的2倍之多。黄浦区老旧小区有330个，约占全区小区总数的57%，涉及居民25万人。^[27]公共卫生风险具有隐匿性高、传播速度快等特点，再加上老旧小区数量庞大，人口规模大、空间资源紧张、人口老龄化严重和基础设施不完善，是黄浦区防控的重难点，也是公共卫生风险防范和应对失控的重要原因。常住人口超过1 756万人、土地面积仅1 997.5平方公里、人口密度高达8 791人/平方公里(排名全国首位)的深圳市一直面临着病毒肆虐的冲击与威胁，其福田区人口密度也超过上述城市人口密度最佳值。区内南部是城中村社区，因人口流动性大成为奥密克戎变异株疫情的多发地和重灾区。城中村社区和老旧小区容易成为公共卫生风险的爆发地，共同点是具有“超级密度”人口、应急救灾基础设施与服务供给不完善以及社区生态环境较差，相较于有品牌物业、合理规划方案以及设施齐全的精品社区而言，人口密度高、资源匮乏、环境较差的社区是风险汇集处，需要从国土空间规划层面统筹防控和应对公共卫生风险。

(二) 社区基础设施与公共服务的空间配置无法满足韧性城市建设目标

基础设施与公共服务空间配置失衡是特大、超大城市社区风险频发的重要因素，也是特大、超大城市风险承载力不足及迫切需要空间韧性建设的重要原因。人口集聚于特大、超大城市是资源配置差序格局及人们理性选择的必然结果，但人口过度集聚也会导致城市社区的公共卫生风险系数增高。通常来说，具有省会城市、直辖市、计划单列市以及国家中心城市等“头衔”的特大、超大城市往往聚集优良的教育、医疗和交通资源、设施与服务，而这也会造成部分省市区域出现“一市独大”“一区独秀”乃至“一街独大”的发展失衡格局。直观映射到特大、超大城市社区，设施与服务的配置失衡是导致部分城市空间韧性缺失的重要因素，也是特大、超大城市社区风险防控脆弱性的现实根源。教育资源、医疗服务、交通运输、供水供电等都是城市社区应对公共卫生风险的基本保障，需要城市社区提供相应的空间资源与基础设施和服务作基本依托。

城市经济社会可持续发展需要强化城市社区基础设施与公共服务供给韧性。广州市在其经济最发达的天河区仍有员村、石牌村、车陂村等城中村社区，这些区域具有人口流动性大、楼间距狭窄、基础设施陈旧、公共空间极度紧张以及公共服务供给不足等突出问题。外来人口集中、人口密度畸高的城中村社区不仅成为打击违法犯罪活动以及防灾防疫的难点痛点，也是对城市经济社会韧性和市民生命健康安全存在潜在威胁的重要空间，是当前特大、超大城市社区公共卫生风险防控压力大的重要原因。特别值得一提的是，当下很多人口集中的区域，公共空间极度匮乏，难以应对风险挑战。一旦城市疫情传播，只能占用道路作为市民核酸检测的临时安置点，公共卫生风险防控所需的“安全距离”更是难以保证。当前，在一些人口密度过大的特大、超大城市中有不少社区都缺乏基本的公共空间资源保障，这也是部分城市社区规划与治理缺失空间韧性的重要表现。事实证明，空间规划对韧性社区建设具有特殊意义。

(三) 空间资源配置格局及缺失影响城市社区风险应对效果

城市社区的空间资源配置不均衡导致应急物资保障能力缺乏，从而影响城市社区风险应对效果。重大突发公共卫生事件往往冲击城市运行的安全底线，须依靠外界物资援助才能开展风险恢复工作，且既有的应急物资储备存在结构与存量不协调、物资配置存在超量供给与过量需求并存的问题，严重阻滞了城市发展。^[28]城市正常运转依托必要的基础资源保障，相较于城市基础设施与公共服务配置韧性而言，资源保障更侧重于医疗、教育及其他生活相关物资的供应与配备等方面。其中，医疗资源是遏制公共卫生风险传播的核心武器，医疗资源的完备程度决定了城市包括社区能否防范化解重大公共卫生风险。在一些科技、教育、医疗、交通都相对发达、优质且集中的特大、超大城市，医疗资源的空间布局不均衡导致无法解决自身应对疫情突袭的困境。广东省地区发展差距比较大，粤东西北地区医疗资源相对薄弱，在面对公共卫生风险冲击时更是捉襟见肘。庞大的人口规模摊薄了一线城市的医疗资源，床位数相对紧张，一旦发生重大公共卫生风险，医疗资源分配不均衡将加剧城市公共卫生风险传播的可能性，成为风险叠加的外在因素。因此，空间资源作为韧性城市建设的重要维度不容忽视。

城市各类资源的要素流通保障了基本物资供应，从公共卫生风险治理来看，城市社区基本生活物资和应急资源储备以及基础医疗资源的有效供给是韧性城市建设的重要方向与衡量标准。实践中，国家(政府)往往将风险治理的责任下沉到社区，却没有转移相应的权力与资源。资源与权力的有限，使得社区在事件应对过程中不得不作出一些妥协，甚至选择性地处理问题。^[29]从长春、上海、武汉等城市的防控经验来看，基础物资供给和医疗资源服务不仅需要政府强大的应急治理能力，还需要预留足够的应急空间作为载体承接物资储备。自疫情暴发以来，多地遭受冲击时采取非常规管理模式，导致出现物资断供或配送不及时的情况；长期吃药的慢性病患者，面临停药的威胁；核酸检测场所缺乏酒精、洗手液；用于隔离的公共空间匮乏等问题。空间韧性在社区层面要求人口、资源与环境的统筹协调与合理配置，从而从根本上遏制重大公共卫生风险。

(四) 生态空间韧性不足制约城市社区公共卫生风险应对治理效能

生态韧性是城市空间韧性的重要范畴，也是推进城市经济社会发展战略和可持续发展的必然选择。随着我国工业化和城市化步伐的加快，生态环境遭到严重破坏，主要包括气候变化、各大能源的消耗、水资源短缺以及生活垃圾围城等问题，生态环境韧性有助于降低城市发生叠加风险的概率、保障人居环境。从城市空间韧性维度审视城市的生态环境保护，需要摒弃唯GDP论的城市发展与建设的肆意打破生态平衡的模式，转为统筹协调人口、经济、资源与生态之间的良性关系。近期发生的重庆山火就是受到全球气候变化影响出现极端高温而产生的次生灾害，与此同时，极端干旱导致我国南方多地河流断流，衍生出城市水资源短缺、用电紧张等问题，给城市运转和人民生命财产安全带来严重威胁，城市自身根本无法抵御灾害叠加带来的冲击和挑战，当然也就制约了基层社区防灾减灾防旱的治理效能。面对生态环境的日益恶化，社区要从统筹安全与发展全局的高度出发，充分预留环境生态空间，为建立城市生态韧性系统确保城市运行提供基础保障。

韧性社区关乎城市风险防控的整体效能，是助力城市抵御灾害和风险，增强自身恢复能力的关键节点。因此，从城市韧性治理统筹考量包括水资源供给在内的社区生态韧性要素是有效防范和应对风险的强有力工具，生态韧性是社区规划与建设的基本要求。从生态韧性的角度优化社区空间资源的合理配置有助于分散和遏制风险。工业化和城镇化的加速推进导致城市土地无序扩张、空间布局不合理以及环境污染严重等一系列国土空间问题，影响着城市“三生空间”功能性耦合和韧性社区建设。最为典型的是城中村社区，人口流动性大，生活垃圾产出容量大，空气流通质量差，极易滋生登革热和传染病等各类公共卫生风险。若是不将生态空间韧性纳入社区规划与建设，就根本无法从根源上遏制公共卫生风险，而只能陷入“头痛医头，脚痛医脚”的尴尬局面。城市社区是流动人口的聚集地，要由“短期止痛”转变为“长期治痛”，就迫切需要将生态资源韧性纳入国土空间规划中，将自然生态融入城市防灾减灾防旱治理体系中，使城市社区的环境生态具备一定的缓冲空间和恢复能力。

城市建设的密集化、功能化、多元化及其伴生的各类风险因素使我国城市社区的空间韧性治理在应对公共卫生风险时意义重大。现如今，部分特大、超大城市因其经济发展水平较高和行政层级优势等因素吸纳了大量人口，社区为了承载这些转移人口的任务，较多采用高流动、高密度、高强度的集中空间布局模式规划和设计，特别是超大城市的部分区域，如广州市番禺区部分外来人口多的城中村人口密度达到了每平方公里3万人左右，远远超过每平方公里0.9万人左右的空间资源配置标准。^[30]城市空间规划不合理导致社区存在各种潜在的风险隐患。空间配置格局在规划与治理时因缺乏韧性治理的重要理念，导致城市社区在面对“非典”、埃博拉、新型冠状病毒感染疫情等各类公共卫生风险时成为最为脆弱的公共场域。从城市整体安全韧性与风险防控的角度而论，理念与规划韧性、基础设施与公共服务供给韧性、资源配置格局韧性以及生态空间韧性等分而治之的空间治理模式正是有效、有序应对风险的根本策略。

四、公共卫生风险治理中城市社区空间韧性的机制优化

突发公共卫生事件是人类处于风险社会的现实反映，是我国走向现代化过程中需要面对和解决的现实问题。当前世界范围内的疫情发展状况呈现出德国社会学家乌尔里希•贝克所提出的“风险社会”症候，根据他的观点，风险是以系统的方式应对由现代化自身引发的危险和不安，是现代化的威胁力量和令人怀疑的全球化所引发的后果。^[31]与危险不同，风险具有人为性、现代性、内生性、不确定性和系统性等特点。^[32]随着社会风险增加，社区在风险防控中的特殊作用得到了国家层面的高度重视。城市社区作为应对的基础场域，可依托理念与规划韧性、基础设施与公共服务供给韧性、资源配置格局韧性以及生态空间韧性四个维度作为分析框架，探讨优化城市社区空间韧性的治理策略，这是实现国家应急治理现代化的压舱石。

(一) 理念与规划韧性：为城市社区有效应对风险和挑战留有空间冗余

以空间韧性理念和规划引领城市社区为防控与应对突发公共卫生事件提供物理支撑。乌尔里希•贝克将现代社会解释为风险社会，认为“风险同财富一样附着在阶级模式之上，只不过是以颠倒的方式：财富在顶层积聚，而风险在底层积聚”^[31]。同时贝克也认为，现代化治理风险也具有“回旋镖效应”，即使在顶层积聚的财富享有者也最终要承担风险所带来的后果。现代风险治理是伴随着工业社会和城镇化的快速发展而来，超出人类认知且极易陷入“实践—风险—新实践—新风险—……”的风险治理怪圈，打破这一怪圈的首要方式就是理念与规划韧性。近年来，公共卫生风险频发，其危险潜在性和破坏性推动我国不得不重视提升应急治理能力，促进应急治理现代化的发展。党的十九届四中全会提出要“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”^[33]。因此，城市社区应对公共卫生风险的治理能力和水平已经成为国家应急治理体系建设的重要构成，必须要从理念与规划维度加强城市社区应急的空间治理能力建设。

通过统筹人口、资源与生态的合理分布，以空间韧性理念与规划引领城市社区的资源配置和空间布局，是应对社区公共卫生风险发生的重要举措。少数特大、超大城市由于在政治、经济等方面对个人发展有优势，从而成为青壮年人才得到良好发展的首要选择。但这种人才流动与集聚趋势也会带来城市发展的通病，比如房价高企、通勤压力、交通拥堵、风险传播速度快等问题，加剧公共卫生风险的滋生、传播和暴发。城中村社区是青壮年在城市打拼的聚居地，公共空间逼仄，社区空间布局中根本没有预留出风险发生所需的核酸检测场所，一旦发生公共卫生风险，只能占用公共车道或者路段作为临时场所。即使社区内有部分空间可以用来做核酸检测，也由于社区人口规模庞大而无法使得人与人之间达到防控所规定的安全距离(1.5米)，有的社区甚至连最基本的消防通道都没有预留，社区面临公共卫生风险传播的更多可能性。其原因就是在国土空间规划时未将公共卫生风险的空间需求纳入防灾减灾防旱抗洪治理体系。鉴于此，从城市空间韧性规划角度对社区的土地资源、人口规模、基础设施、空间布局以及周边环境等开展综合性的安全与冗余评估是必要的。并以国土空间理念和规划为重要抓手，进而提升社区应对公共卫生风险的韧性。

(二) 基础设施配置韧性：推动城市社区空间治理均衡发展

提升基础设施供给韧性有助于增强城市社区自身应对风险的冗余力和抵抗力。2015年《中华人民共和国国家安全法》在原本设定的11类安全的基础上，进一步扩充了总体国家安全观的涵盖范畴，将基础设施安全纳入其中^[34]，可见，基础设施安全是城市社区减灾防灾抗灾的重要基础和物质支撑。正如有学者所言：“社区是坐落在基础设施之上的，社区福祉的增加依赖于社区基础设施，基础设施(建筑、服务、人力等)的冗余性、稳健性、可持续性对防灾减灾至关重要。”^[35]以合理的社区规划为基础，基础设施空间配置是城市社区应对突发公共卫生事件的硬件保障。社区基础设施包括城市供水、供电、排水排污设施、公用设施、公共空间以及交通设施等各个方面。疫情仍然考验着城市社区的基础设施配置冗余度，城市社区需要预留空间场所建立一个常态化防疫设施安置点，实现社区诊所的平疫转换。如在常态化情况下负责社区的日常医护工作，在非常态化情况下可以转换为核酸检测点。

我国医疗资源呈现区域非均衡分配与发展的局面，优质医疗资源和基础设施大多集中在省会城市、直辖市或者一线发达城市，是公共卫生风险频发的症结所在。根据西部大数据研究院相关信息，中国主要城市床位数排行前十的城市分别是：重庆、上海、成都、北京、广州、郑州、武汉、杭州、哈尔滨以及西安^[36](详见表3)。人口规模大，人员流动性强，导致医疗基础设施和服务根本无法与人口规模相匹配。因此，必须要以基础设施与服务韧性统筹协调与配备城市医疗资源，否则社区层面的医疗设施和服务更是无从谈起。北京市在医疗设施与服务供给韧性方面提供了经验样本，随着北京市基层社区医疗资源投入度的增加，各城区之间社区层面的医疗资源配置正朝着越来越均衡的趋势发展，且当前处于一个比较公平的状态。^[37]可见，对于社区医疗基础设施配置相对不足的区域，应适当增加基层医疗资源的布局或存量进行优化，以预防公共卫生风险的不可控性。基层医疗资源与服务的供给韧性是城市社区应对公共卫生风险的重要支撑，加强城市医疗资源与服务的均衡性也是社区风险防范的前提条件。

(三) 资源与服务配置韧性：搭建“楼栋—小区—社区” 空间联动格局

建构“楼栋—小区—社区”多元治理主体空间联动机制有助于实现城市社区内部各小区之间资源的合理均衡配置。城市社区应对突发公共卫生事件过程中，建立起多元治理主体实现物资调配的空间联动韧性，是确有必要的。自 2003 年“非典”事件后，我国逐步建立起“一案三制”的应急管理体系，社区应急处置主要采取的是政府主导，街道、居委会主管的自上而下的管理模式。^[38]传统的自上而下单向性的国家行政主导应急治理体制由于社区在获得资源与权力时受限和应急压力增加而无法发挥效用，政府依托自上而下的科层制制度优势进行资源配置的时效性不足，集体行动需要建立资源调配小组实现资源的空间联动以防控公共卫生风险。例如，要联合通过正式的民主选举产生并具有一定的职权和影响力的楼长、社区两委、专业社会组织、公安派出所、街道办事处和社区卫生服务中心等共同组建社区空间防疫资源调配服务小组，打造韧性城市社区防控的中坚力量，从而当社区在应对公共卫生风险时，“楼栋—小区—社区”能够发挥空间联动作用，链接内外资源，以多元治理主体的联动力量助力抵御公共卫生风险。

空间资源配置是一个系统性工程。公共设施、医疗、交通、物流等应急资源集中于一地一区域的“单中心”治理模式是城市韧性的“阿喀琉斯之踵”^[39]。因此，要以空间规划合理布局社区区域，划分与预留出空间场所用于储备生活物品和应急救灾资源。具有不确定性的重大公共卫生事件往往因扩散速度快且范围广，会表现出传染病源难以追溯和控制，隔离选址难，生活和医疗物品紧张，灾害扩展阶段社会秩序乱，恢复过程慢的特点。^[40]因此，当社区自身无法抵抗公共卫生风险时，“楼栋—小区—社区”空间联动发展模式可以有效实现风险地区的物品供给、空间援助和资源共享。除此之外，一些城市区域包括超大社区还缺乏基本的风险防控资源，比如一些避难场所的到达距离也远超于《城市抗震防灾的规划标准》所规定的步行10分钟，半径为500米的标准，难以成为社区应对公共卫生风险的载体依托。社区空间韧性要求采用经典区位分配模型构建满足居民基本的“生活圈”基础设施，包含消防站、社区服务中心等行政办公设施；医院、诊所等医疗基础设施；地铁站、公交站点等公共交通设施；购物中心、菜市场等商业服务设施；体育设施、文化设施等文体设施。^[41]因此，要以资源与服务配置韧性推动城市社区空间合理布局，以均衡、合理的国土空间规划应对城市公共卫生风险。

(四) 环境生态韧性：夯实社区应对公共卫生风险的物理空间支撑

生态资源的合理配置是韧性城市建设的基础目标，人口、资源与环境的良性协调是城市安全发展与应对公共卫生风险的重要条件。2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，其中指出：“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。”^[42]2020年4月北京市人民政府发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》指出：“以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，坚持‘以水定城、以水定地、以水定人、以水定产’原则，合理布局生产、生活、生态空间。”^[43]生态资源是城市系统正常运转的先决条件，是城市韧性发展的空间载体，也是保障市民人居环境的重要条件。随着我国城镇化进程的快速推进，城市不能仅只有楼房、工厂、商家和人流，除了工业、服务业，还要有一定的农业，以及足够的水资源。否则，过度集中的人口，包括在特定区域内过高的人口密度，都难以有效应对风险并快速阻止风险传播。实践一再证明，人口过度集中在少数区域特别是“城中村”，不仅在防灾减灾防疫防空等方面存在隐患，而且也为各种社会风险包括违法犯罪活动提供了空间场域。

数据显示，必须高度重视人口规模粗放扩张的部分特大、超大城市的潜在风险。实施强省会战略的陕西省西安市自古以来“以水兴城”，但不得不面临水资源短缺的现实困境。西安市多年平均水资源总量为23.47亿立方米，人均占有量为230立方米，是陕西省人均水资源占有量的1/4，是全国人均水资源占有量的1/8。^[44]无独有偶，天津市和青岛市同样面临水资源短缺的情况，与西安市同属于特大、超大城市之列。水资源短缺是极端干旱天气的衍生后果，为了有效应对生态空间韧性不足之水资源短缺的问题，国家“十四五”规划提出，加强水利基础设施建设，“立足流域整体和水资源空间均衡配置”。^[1]现实说明，基础资源是城市正常运转和安全发展的前提和保障，倘若生态环境仍然遭受破坏，再加上公共卫生风险的强传染性、频发性、不可控性以及不确定性，城市正常运转都难，遑论城市社区的安全发展。社区是人类群体活动和城市安全管理的主阵地，社区风险防控与安全治理是城市韧性的基础。预计到2035年，我国将约有70%的人口生活在居住社区。^[45]因此，要从人口、资源与环境的角度加强城市生态韧性，夯实特大、超大城市的“生态根基”，这也是韧性社区的建设基础。

城市社区空间合理布局是公共性、安全性和可持续发展的内在要求。公共卫生风险防范与应对中建设安全、韧性、可持续发展的应急应灾与居住功能相结合的社区空间，要从韧性与留白理念与规划、基础设施与公共服务配套、资源配置以及生态环境四个维度共建社区空间治理共同体。近年来，中央和地方都在积极探索城市空间规划与治理问题。比如，雄安新区和北京副中心建设是中央为疏解非首都功能而建立起的城市空间资源配置留白区域，截至目前，共有4所在京部属高校明确，将率先在雄安新区规划建设新校区。^[46]通过在中心城市周边地区设立新校区的模式倒逼人才与资源非集聚化，从而推动城市空间资源合理配置与布局，这是城市空间规划与治理的政策导向和理想范式。广东省以“深汕特别合作区”“广清合作区”等市域空间治理举措优化深圳和广州两个超大城市的空间资源配置格局，这些可资借鉴的城市规划对城市社区提出了具体性安排，折射出城市社区空间资源优化配置均衡的重要性。以城市空间联动带动社区层面的空间治理，才能合理、及时、有效地调用与共享资源以应对公共卫生风险和挑战，以市民为中心的空间治理才是应急治理现代化的核心价值取向。

五、结论与讨论

在城市社区规划与建设中嵌入空间韧性理念是特大、超大城市应对公共卫生风险的治本之策。人口集聚于特大、超大城市带来的衍生风险让社区承受了巨大压力。社区是城市公共卫生风险滋生、发展以及处置的基础场域，因此，以社区空间资源配置是否合理、均衡作为韧性城市建设的重要导向和衡量尺度非常重要。唯有强化社区空间韧性即公共卫生风险预防、应对与处置所需的空间保障能力，社区应急治理才有最基础的物理空间支撑。

应对各种自然灾害和公共卫生风险的防治能力是实现国家安全与发展的重要前提。人口规模快速增长的特大、超大城市，其城市功能与资源高度集聚、资源配置不均衡成为风险爆发的重要因素，城市社区脆弱性更为明显。对于像我国这样拥有14亿人口的巨型国家而言，合理引导城市人口分布、合理均衡配置资源以及优化城市空间布局是保障人民生命健康安全的重要条件。城市社区作为城市的基础单元，对人民生命财产安全的充分考量是人民城市的应有之义。因此，必须将城市公共卫生风险防范放在城市空间资源布局的重要方面予以统筹治理，切实提升城市社区的空间韧性，将社区空间规划、基础设施和公共服务配置以及生态环境作为韧性社区建设的重要方向，从而真正做到“防患于未然”。

公共卫生风险仍在冲击世界各国特别是城市的经济社会发展。在城市化进程不断推进的现实中，以人口、资源与生态协调发展为导向改进城市社区空间资源布局，预留适度冗余的社区空间资源，为公共卫生风险防控提供物理空间，从城市乃至国家安全、可持续发展的高度统筹，这既是韧性社区建设的需要，也是韧性城市建设不可缺失的方面。诚如《黄帝内经》所言：“是故圣人上工不治已病，治未病，不治己乱治未乱此之谓也。”^[47]城市社区公共卫生风险治理要通过空间资源合理配置等途径走韧性治理的新模式，协调生产、生活、生态以及风险防控的空间资源需求，尽量避免出现公共卫生风险就动辄采用封闭式管理的非常规措施，以安全、冗余、可持续的空间治理思维引导城市社区风险防控向韧性治理转变，有效提升城市治理现代化水平及风险防治能力。