一、问题提出

中国老龄人口快速增加，社会老龄化问题日益严重。根据第七次全国人口普查统计，2020年全国人口中60岁以上人口为2.64亿人，占总人口的18.7%，其中65岁及以上人口为1.9亿人，占总人口的13.5%。对比第六次全国人口普查，60岁及以上人口的比重上升5.44%，65岁及以上人口的比重上升4.63%。^[1]我国人口老龄化呈现老年人口规模庞大、老龄化进程快等特点。党和政府历来重视人口老龄化问题，民政部门推动构建“9073”养老模式，90%的老人居家养老，7%的老人在社区养老，3%的老人在养老院等机构养老，社区养老作为重要的养老措施被政府所推广。在实践中社区养老通过政府购买服务形式开展，社会组织在社区中运营综合养老服务中心，服务中心作为重要的平台和纽带将社会化的养老服务传递给有需要的家庭。^[2]政府购买服务能够把社会组织传递服务资源的优势与政府获取资源以及发现公共偏好的优势相结合。^[3]

社区养老项目在社区养老中发挥核心作用，一方面，以服务中心的形式嵌入社区，为老年人提供便捷的餐饮、康复理疗、日托、辅具租赁等一站式便民服务；另一方面，作为政府政策实施的重要抓手，把养老服务有效地传递到老年人家庭，特别是为失独、失能、经济困难等弱势老年人提供兜底性支持服务。本研究以H市社区养老服务项目为案例，分析在政府大力推动社区养老服务发展的背景下，社区养老服务呈现整合的趋势，但是社会工作者在实践过程中要面对政策落实、项目运作、服务提供三个方面不同的矛盾，具体表现为整合养老服务政策难以实践，整合社区养老项目面对机构过度竞争和目标替代等矛盾，整合的养老服务缺乏资源开展工作等问题。本研究试图探讨的重点是社会工作者如何在现有的机制之下通过整合政策和社区资源来发挥作用并促进问题解决。

二、文献综述

(一) 社区养老服务文献回顾

过去众多学者对社区养老服务开展研究，把社区养老服务定义为通过政府购买服务，以社区为依托，以专业化服务机构为载体，为家庭提供支持服务。^[2，4，5]结合上述定义以及H市政策中对社区养老服务的描述^①，本研究把社区养老服务定义为以政府购买服务的形式引入社会组织等多元主体在社区中提供的专业养老服务。社会力量通过运营社区综合养老服务中心，统筹社区养老服务资源，为老年人提供上门服务、助餐配餐、康复理疗、文体娱乐等多样的社会化养老服务。

过去的研究主要涉及社区养老发展困境、服务模式、服务评估及影响因素四个方面。发展困境方面，研究发现在社区养老服务发展过程中政府存在角色定位不准、职责不清等问题^[6]，导致市场化的社区养老模式非常滞后。^[7]政府需要在社区养老服务中发挥主导作用^[8]，通过收入保障和服务供给两方面为老年人提供社区养老服务^[9]，同时发挥管理职能、规划职能、推进职能、监督职能^[10]，构建社区养老服务支持体系。^[11]

服务模式方面，主要探讨了社区养老的市场化和社会化模式。张国平通过介绍苏州沧浪区“虚拟养老院”服务经验，认为社区养老需要引入市场竞争机制，充分发挥行政和市场两者的优势。^[12]李凤琴等人通过案例研究认为社区养老服务需要走社会化的道路。^[13]结合外国的社区居家养老服务经验，黄少宽认为，构建和完善社区养老服务体系，需要着重创建多元化的服务主体，满足老年人多样化的养老服务需求。^[14]

随着社会化和市场化模式的引入与实践的开展，部分学者逐渐关注到社区养老服务的绩效评价与服务质量评估。他们用定量和定性的方式构建评估社区养老服务模型，并分析影响其服务质量的因素。^[4，15-18]章晓懿等人运用服务质量模型对上海社区养老服务进行研究，发现由于政府投入不足，社会资源规模有限，社区养老服务供需矛盾突出。虽然上海社区养老服务已经步入规范发展的轨道，但是部分服务仍有提升空间。^[4]对于社区养老服务标准难以量化的问题，^[16]学者构建了养老服务绩效评价指标体系，^[17]认为老年人对社区养老服务有着强烈的需求，但是被满足程度较低，需要从供给侧进行改革，满足老年人多样化的需求。^[18]

影响因素方面，学者分别研究了“互联网+”、智慧养老、医养结合、社会工作介入等因素对社区养老服务的影响。^[19-22]屈贞认为，社区养老医养结合流于形式，主要是源于政策高标准、资源匮乏和社区大量需求三者的矛盾。^[19]通过运用“互联网+”技术^[20]和构建智慧社区养老模式^[21]等技术手段能够有效地整合不同的平台和服务主体，从而提升老年人参与社区养老服务的意愿。成伟、刘海鹰等人认为，社会工作介入社区养老服务能够有效地联动福利服务资源，整合社会多种资源为老年人提供多样化的支持，对于不同技术运用于社区养老，注重通过技术广泛地联动不同服务主体为长者提供服务。^[22]不同的技术能够对资源匮乏的社区养老提供不同的支持，特别是构建社区支持网络，无论是互联网技术还是社会工作的介入，本质上都是加深社区内部的资源链接程度，从而有效增进整体社区老年人福利。

在已有研究中，大量学者已关注到社区养老服务可以整合资源以及各种技术来促进社区养老服务整合资源的作用，^{[2，5，7，8，11]}但是关于社区养老服务“整合”的概念阐释仍然非常单薄，只是简单地停留在资源层面，缺乏对社区养老服务整合的系统阐述。社区养老有着资源匮乏、服务主体多元、老年人需求多样等特点，这使得社区为本的整合养老服务的重要性更为突显。本研究期望通过对H市社区养老服务项目案例的研究，系统分析养老服务在社区中如何整合不同类型的内容，包括政策、服务项目、资源等；并分析整合取向的社区养老服务所面对的矛盾，从而提出整合社区养老服务实践的建议。

(二) 整合取向的社会工作实践

对于当前的社会工作实践，学者从社会工作理论、社会工作服务模式、社会行政三方面进行反思。文军等人认为，目前多元化社会工作理论导致内部出现矛盾甚至分歧，影响了社会工作专业服务的有效性和系统性。^[23]而功能修补性的社会工作模式会导致三大工作手法碎片化，使社会工作者忽视案主问题背后的社会问题根源。^[24]在面对社会失调和变迁所产生的社会问题时，宏观政策与微观服务的不协调导致社会工作无法回应服务对象多元化需求。^[25]为了有效回应社会工作在实践中所产生的问题，有学者认为，需要发展整合取向的社会工作方法，以优势视角评估服务对象所处的环境，社会工作者除了要扮演服务传递者的角色外，更要发挥政策倡导和社会发展的功能，使政策与服务紧密连接，从而有效回应社会问题。^[23-25]在此背景下，不同的学者通过实践丰富整合社会工作理论。

学者从整合的方法、内容、理论以及养老服务等多个方面进行讨论。在整合的方法上，徐其龙提出社区实践整合取向的社会工作模式，整合社区服务、社区营造、社区发展，三者为发展性社会工作的基本方法和策略，各层次相互配合形成复合性的社会工作干预模式。^[26]林淼通过案例研究在农村社区实践中整合文化项目与生计项目，发现这样能够鼓励社区居民参与其中，提升社区居民的能力。^[27]赵一红以社会系统视角整合运用社会工作三大方法，从整体出发有机地处理各部分关系，并运用相应的工作方法为案主解决问题。^[28]在整合的内容上，张昌英针对医务社会工作人员匮乏、专业性不足等问题，认为可以借助专业力量推动医务社会工作专业化进程，运用项目化运作方式把分散的志愿服务整合成一个可持续运作的服务项目。^[29]顾江霞等人通过对社会工作教育的研究发现整合不同学习阶段的资源，包括课堂学习、项目实习、学术研究三个阶段，都可以促进社会工作教育的发展。^[30]赵芳等人通过对自闭症家庭的研究发现，整合能够促使双方发生改变，自闭症家庭的信念会影响父母的参与，而父母参与会促成家庭信念的完善，该双向整合的视角认为整合的双方会相互影响。^[31]这个观点与Lipsky对政策与实施的观点类似。他认为，政策的制定与实施并不是单向线性过程而是互相影响的整合过程，政策实施者对于政策有着自由裁量权，他们可以建立符合自身情景的工作方式。^[32]在整合的理论上，文军等人通过对灾害社会工作的研究，提出以“社区关系重建”为核心的社会工作整合服务，把宏观层面与微观层面相连接，运用服务解决内部世界与外部世界的问题，有效提升社会工作在介入灾后重建工作中的有效性与系统性。^[33]张和清等人通过农村实践提出公共参与、生计发展、邻里互助、文化多元、环境友好“五位一体”的社区整合服务模式。该模式以村民生计为突破口，社区组织发动社区的内生力量，提升村民的能力，从而参与社区建设，整合社区内外部资源，从而使衰败的社区走向复兴。^[34]随着整合社会工作实践的发展，部分学者提出对整合社会工作的反思。田鹏对整合社会工作进行反思，思考整合性社会工作在嵌入社区过程中，整合的服务模式与社区现有的结构是否能够相融。实务层面的嵌入也要求社区工作者有着较强的综合能力，这对目前的社会工作专业能力提出极大的挑战。^[35]部分学者也关注到增加养老服务与整合社会工作实践间的关系，潘屹通过对上海、甘肃和云南的社区综合养老服务体系进行研究发现，当地发展社区养老服务的政策能够使社区资源得以优化，扩展了社区养老服务。^[36]景天魁通过对北京、上海、广州社区综合养老服务体系的研究，提出社区养老有效整合养老服务的主体、内容、方式，有效地弥补了家庭养老的不足。^[37]

以上研究极大丰富了整合社会工作取向的理论探索。Agranoff 提出自下而上把服务整合分为四种类型，分别为服务提供、项目连接、政策管理、组织管理的整合。^[38]服务的提供能够让社会工作者与案主之间产生互动关系。项目之间的连接能够有效地整合多元主体，使其形成社区网络，并在其中使信息和资源得以流动。政策管理能够联动不同类型的服务项目，增强服务体系的连贯性。组织管理指的是政府部门的联动，通过这个层面的整合能够促进前三个层面的有效运转，使组织重构或者再造。

综合Agranoff 的研究成果^[38]，本研究结合案例的实际情况，从宏观、中观、微观三个层面提炼出政策实践整合、社区服务项目整合、养老服务整合三种类型的整合。本研究场域为社区，难以呈现组织管理的整合，因此本研究不涉及该方面的内容。政策实践整合指的是宏观政策的整合，政策的整合取向能够保障社区的养老项目以及养老服务的整合。整合服务项目指在中观社区中，结合政策整合长者饭堂、星光老年人之家等服务项目所开展的综合养老服务项目，这些作为养老服务的载体能够为社区老年人提供支持。养老服务整合指微观的直接面对老年人的养老服务供给，把政策转化为服务直接提供给社区中的困难群体。其中政策实践的整合为基础，社区养老服务项目的整合为载体，整合的养老服务为直接供给。过去的研究主要探讨整合所包含的理论、方法以及服务等维度，较少探讨整合取向的社区养老服务在宏观、中观、微观三个维度所遇到的矛盾，以及社会工作者在面对这些矛盾时所作出的回应。本研究拟通过对案例的深入分析和讨论，发现社会工作者能够发挥自身的专业能力，运用策略有限度地回应问题。因此，本研究能够对整合社会工作理论作出较好的补充。

社会工作者在整合取向社区养老服务模式中扮演核心角色，整合取向的养老服务政策实施需要通过社会工作来推广社区养老服务项目，并为长者提供整合的养老服务，满足其多元化需求。社会工作者作为政策的实践者，需要整合社区资源、发挥专业优势来满足老年人的需求。社会工作者并不是被动的整合政策实践者，而是能够发挥专业能力，有效链接社区资源，与居民建立良好关系，发挥自下而上的整合作用，从而推动政策实施。

三、研究方法

(一) 研究过程

本文采用个案研究方法，2021年3—10月，笔者进入X街道社区养老项目收集研究材料，并进行分析。本研究共有7位研究对象，他们分别是街道工作人员、机构副总干事、社区养老服务项目主管、居委会工作人员、一线社会工作者、长者饭堂供餐方等。主要采用访谈和参与式观察两种方式收集资料，并整理分析资料内容。

(二) 项目概况

研究项目为X街道社区养老服务项目，其每年的运作经费为60万元，从2021年3月起由笔者所工作的机构承接，团队共有6名工作人员，包括项目主管、社会工作者、康复师、护理员、行政工作人员等，项目提供上门服务、长者饭堂、康复理疗、心理支持等十大养老服务。颐康中心为社区养老服务项目的升级版项目，除了原有的服务外，还会增加全托养老床位以及家庭养老床位等服务，按照H市的政策规划，在后续的发展上社区养老项目会逐步并入颐康中心。X街道作为该区颐康中心项目试点，由笔者所在的机构承接X街道颐康中心项目和社区养老服务项目。X街道面积共3.27平方千米，户籍人口45069人，辖区60岁以上的老年人口共8564人，占本地居民的19％以上，其中由政府兜底的长者数量为499人。X街道之前承接该社区养老服务项目的机构三年协议期还有一年没有到期，这为后续项目交接的矛盾埋下了伏笔。

四、研究发现

(一) 整合取向的社区养老服务面对的矛盾

整合取向的社区养老服务实践中养老服务政策实践、社区项目之间机构的过度竞争以及整合养老服务开展均遇到矛盾，特别是在H市颐康中心大规模铺开的背景下，矛盾尤为明显。

H市在2021年颁布政策要求，在全市各街建设颐康中心。根据《H市街镇综合养老服务中心建设提升三年行动方案(2021—2023年)》要求，2021年每个街道建成1个颐康中心，并全面投入运营，颐康中心需要承担设立家庭养老床位建设的任务。^①在这个背景下，各个街道均需要寻找合作方建设和运营颐康中心。根据政策要求，政府对于颐康中心只提供优惠价格的场地租金，前期的装修和后期的运营费用均需要由承接的机构承担，这就要求承接的机构有大量的资金投入。

1. 整合政策实践：养老服务政策与老年人支付能力不足的矛盾

H市推广家庭养老床位政策，分为三方面的服务内容，包括适老化改造、智能化设备以及居家上门照料服务。其中适老化改造基础部分免费，可选部分需要收费，智能化设备全部免费，而居家上门照料服务则要长者根据照顾评估等级付费。根据政策要求长者需要同时接受这三方面的服务，而不能只接受其中一部分。家庭养老床位政策整合了政府优惠政策以及市场化的服务，该政策的目标是让老年人在家中就得到院舍的养老服务，贯彻居家养老的理念。

家庭养老床位政策的目标群体是弱势社区的长者，但是该政策对于家庭经济困难的长者来说，是一个很大的经济负担。社区里的长者普遍只有2 000多元的退休金，要负担自身的生活花销以及医疗费用，连最低每月500元的上门服务套餐都难以承受，更不用说那些没有退休金以及拿低保的长者，这些费用是他们难以接受的。(居委会工作人员，2021年4月12日访谈记录)

家庭养老床位服务对于长者的经济条件要求较高，虽然有两类服务是免费的，但是居家上门服务最便宜的套餐也要每月500元。尽管该价格比市场化的家政服务价格更加优惠，还可以赠送适老化改造和智能化设备，但是老年人的经济能力仍然难以承受。

因此，家庭养老床位政策推动遇到困难。整合政府的优惠政策和市场化服务本意是向老年人提供普惠性的养老服务。然而，老年人付费能力不足，政策难以推行，社会工作者面对社区大量养老服务需求和政策高门槛之间的矛盾，无法有效落实社区养老服务政策。

2. 社区服务项目的整合：整合取向的社区养老服务项目面对目标替代和机构过度竞争的矛盾

(1) 社区养老项目的服务作用削弱与目标替代。机构承接社区养老服务项目的目标，并不一定是纯粹为了服务社区老年人，机构决策层会综合考虑项目未来能够产生的收益，以及能否通过完成项目帮助基层政府解决问题，从而获得更多的政府购买服务合同。

机构承接X街道的颐康中心项目，并不是完全指望该项目能够产生市场化的盈利。领导的想法是通过该项目与X街道建立关系，拿到X街道其他政府购买服务的“入场券”，看后续是否能够获得其他好的项目或者资源。(机构副总干事，2021年8月4日访谈记录)

颐康中心项目的目标是为老年人提供普惠性的社区养老服务，但是在机构的领导层看来，该项目能否通过市场化形式运作似乎并不是最重要的，更加重要的是帮助街道基层政府在上级部门的政策压力之下完成颐康中心项目建设和运营任务并通过评估。在这个过程中，机构通过投入资金支持街道建设颐康中心，满足上级政府对其考核要求，通过颐康中心项目机构和街道建立关系，从而使机构获得进入街道其他服务项目的“入场券”。机构投入资金筹建项目协助街道完成上级任务而建立“关系”，机构以此机会后续获得街道的其他资源。从单个项目来看，机构是亏损的，因为其投入的资金难以获得相应回报，但是从长远来看，机构通过完成项目而后续获得其他项目和资源能够获得更大回报。

在这个过程中，社区养老服务项目既是机构和街道建立关系的桥梁，又是街道完成上级考核指标的重要标志。而该项目本身的目标和运营情况反而成为次要目标，这就形成了一种目标替代的效果。本来设立服务项目的目标是服务社区居民，满足居民需求，但是在实际运作过程中往往由于各种原因，导致项目执行有所偏差。

(2) 政府购买服务背景下机构争夺项目，在项目交接过程中产生矛盾。笔者所在的机构通过公开招投标获得X街道的居家养老服务项目，进入社区开展养老服务。

之前的机构认为项目投标不公平，正在向区民政局投诉，并且表示项目交接只对接街道，不对接新机构，摆明就是要在交接时出难题。你们一定要找熟悉居家养老项目的工作人员来接手工作，做好项目交接，不然到时候居民投诉就更加麻烦。(X街道民政科科长，2021年3月5日访谈记录)

在政府购买服务背景下，机构承接项目会遇到机构之间过度竞争的情况。一线社会工作者对此非常无奈，承接项目的决定权不在其手中，而项目交接的棘手工作却要其解决。特别是当机构领导层不负责任、一味把难题推给一线时，一线社会工作者要承受来自街道、服务开展方和机构的多方压力。

在项目交接过程中，之前的机构非常不配合，既不肯交出开展服务的基础资料，也不肯说明开展服务的具体情况。而街道只能要求新机构做好交接工作，但是给予不了具体支持，导致我们非常被动。(社区养老项目主任，2021年3月20日访谈记录)

在政府购买服务的框架下，机构之间为争夺项目而导致服务交接不顺，一线社会工作者承受来自多方的压力，老年人的福利也受到影响。

之前的机构还建议长者饭堂的供餐企业在与新机构签订合同时乘机涨价。由于项目交接紧急，而且街道要求长者饭堂供餐不能中断，新机构只能把上涨的餐费转嫁到长者身上。这引起了社区长者的不满，每次充值时都会向一线社会工作者投诉餐费上涨的事情。

换机构时，听从了之前机构工作人员的建议，希望在换机构时可以适度涨价。现在百物腾贵，趁着这个机会也希望减轻成本负担。(长者饭堂供餐负责人，2021年4月3日访谈记录)

之前的机构还迟迟不向新机构退还长者在饭堂的预存费用，导致有很多长者退款时无法及时拿到钱。而长者也不管新旧机构交接的实际情况，认为无法退款是新机构运营的问题，要求尽快解决，甚至有部分长者打市长热线投诉餐费上涨以及充值款无法退款的事情。

长者饭堂刷卡系统要求所使用的平板电脑操作系统是安卓9以下，而之前的机构在交接平板电脑前将其操作系统都升级为安卓9以上，导致平板电脑无法立刻使用，我们还要耗费时间做系统降级操作。(社区养老项目主任，2021年3月17日访谈记录)

政府运用购买服务的方式引入机构竞争机制，本意是希望在通过竞争模式提升服务水平的同时减少财政支出。但街道无法充分发挥监督作用，机构之间产生过度竞争，反而使老年人的权益受到影响，新机构的社会工作者只能慢慢把问题逐个解决。

3. 养老服务整合：整合服务与机构急速扩张带来的人员和资源短缺的矛盾

机构通过承接颐康中心项目在H市实现快速扩张，只用了3个月时间就从1个社区养老服务项目发展到6个项目。机构的急速扩张带来了一系列问题，包括人员不足和资金压力等，影响了服务的开展，一线社会工作者承受着很大的压力。面对社区需求增长与资源短缺的矛盾，项目主任只能挣扎求存，社区养老服务流于形式。高期待的政策、相对应的资源短缺以及大量的社区需求存在矛盾，给一线社会工作者带来了极大的压力和挑战。

(1) 项目人员短缺，项目主任一人身兼多职，承受了巨大的压力。琐粹的行政事务工作非常耗费精力，项目主任每日忙于应付和解决各种繁琐的工作，同时还要顾及维系与街道的关系，无法把主要精力集中到服务的持续开展和规划项目的发展上。

机构运营颐康中心项目，由于成本原因，不愿意配备足够的人手，我一人身兼多职，包括社会工作、行政、前台、后勤、卫生清洁，等等。比如，场地空调安装，从空调位置定位、铜管长度测量到设备的安装，都需要我来跟进。虽然机构偶尔会抽调其他项目点的人手来协助开展工作，但只是短时间的协助，根本起不到太大作用，养老服务的开展面临很多困难。(社区养老项目主任，2021年8月4日访谈记录)

机构人事以低工资招聘项目人员，然后再看项目主任能不能把人留住。这样虽然可以降低工资成本，但是只能聘请到工作能力较低的人员，同时还会造成人员流动性大的问题。

机构人事用低于市场价的价格招聘护理员，护理员并不知道工作是如此繁重。当他们到岗了解到具体的工作内容后就纷纷辞职，我只能花费心思尽力留人，但是成效不大。(社区养老项目主任，2021年5月20日访谈记录)

(2) 机构资源短缺，无法支持项目顺利开展服务。机构在急速扩张的过程中，资源尤其是资金会非常短缺，而项目开展离不开资金支持，这将导致一线项目与总部之间产生矛盾。相关工作人员无法到位导致项目工作难以推进，引起服务对象的投诉，现有的一线员工和项目主管都面临着巨大的压力，消磨了意志和工作积极性。

(二) 调整服务策略，整合养老政策、社区力量开展社区养老服务

整合取向的社区养老服务面临不同层面的矛盾，存在政策难以落实、人员流动性大、资金短缺等问题。社会工作者需要以社区为本整合不同的政策和资源，并有效利用专业优势在社区中开展养老服务。

1. 整合各项养老政策，推广家庭养老床位

社会工作者与居委会工作人员可通过家访发掘长者不同类型的需求，整合不同的政策使服务对象获得多样化的支持。比如，对于家庭养老床位政策错位的问题，社会工作者可通过联动长期护理保险政策以及社区中的企业资助，使更多的长者能够享受政策福利。

长期护理保险政策能够每月为购买了居民医保的半失能和全失能长者提供接近2 000元的补贴。长者可以将获得的补贴用于享受家庭养老床位政策服务。(社区养老项目主任，2021年6月25日访谈记录)

社会工作者与居委会工作人员合作能够更好地推广政策，把握政策优势。在宣传家庭养老床位政策时，居委会工作人员较为了解社区中的居民情况，特别是困难的长者以及符合政策的长者家庭，可经他们筛选后，再由社会工作者上门宣传推广政策。在落实家庭养老床位政策时，社会工作者较为了解政府政策执行方法，能够结合实际工作经验行使政策实践的自由裁量权，降低政策门槛，有效落实政策，使更多有需要的长者享受政策福利。

家庭养老床位政策要求要有人照顾长者，一般是要求聘请护理员上门服务，但是这样整体费用较高，经济困难的长者难以接受。社会工作者想了折中的办法，让家属作为护理员照顾长者，以达成家庭养老病床的照顾要求。这样长者就可以在现有服务基础上，免费享受居家适老化改造和智能化设备两项服务。而独居和失独等长者群体既没有足够的经济能力聘请护理员，也没有家属能够照顾他们，社会工作者就通过街道积极联动辖区内的爱心企业为他们提供资助，使其获得居家上门服务。这样他们也可以免费享受居家适老化改造和智能化设备两项服务。(居委会工作人员，2021年7月2日访谈记录)

2. 社会工作者运用“向上管理”的方法使机构管理层正视项目问题

颐康中心由于没有专门项目资金支持，初始阶段开展工作非常困难。社会工作者需要转换思维，充分整合社区中的资源，把这些资源运用于开展服务，而其中最大的资源就是政策资源，这可以转换为领导重视。街道领导重视，社区中的其他部门就会愿意提供资源开展服务，例如，社会工作站、居养平台、护理站、社区卫生服务站、居委会等组织都可以提供资源。很多资源本来就蕴藏于社区之中，社会工作者需要运用自己的专业能力搭建社区资源网络，开展社区养老服务。

社会工作者在社区中需要有效利用政策资源。现在整个H市都在推广颐康中心建设，街道领导非常重视，都希望自己街道的颐康中心能够定期产出养老服务成果。社区养老项目的社会工作者要充分利用政策资源，发动街道的居委会、社会工作站等单位协助自己的工作。例如，社会工作站已经建立了很长时间，聚集了一批老年人服务对象，社区养老项目的社会工作者可以与他们合作，在颐康中心开展免费的康复理疗服务。(社区养老项目主任，2021年8月12日访谈记录)

“向上管理”是一种有效的反馈方式，当从机构内部无法有效地解决问题时，一线社会工作者通过街道向机构管理层施压是一个有效的方法。通过这个方法能够倒逼机构管理层正视机构扩张速度过快导致的资源供给短缺等问题，从而改变策略，把为数不多的资源用于维持已有项目，而不是盲目争抢新的项目。当机构争取新项目时要预计到过度竞争的后果，不能一味把问题推给一线工作人员。

机构之间的过度竞争和机构的盲目扩张，一线社会工作者无力改变，只能接受。而在这个过程中，无论是社会工作者还是接受服务的老年人，都深受影响。最有效的方法就是通过街道向机构施压，让机构重视项目存在的问题。当机构内部的常规途径无法有效解决问题时，就需要通过这种非常规的手段介入，这样才能有限度地维持项目运营。(社区养老项目主任，2021年9月7日访谈记录)

3. 整合社区中的志愿者资源，提供整合的社区养老服务

面临人力资源不足以及资金短缺的问题，社会工作者需要运用整合服务的思维，充分利用自身和居委会的优势在社区中培育志愿者来提供服务。

(1) 社会工作者与居委会共同协作培育志愿者团队。在社区中，单独依靠居委会或者社会工作者都无法运营好志愿者团队。居委会缺乏人手和专业技术来统筹管理志愿者队伍。社会工作者是外来人员，与居民之间缺乏信任关系，且项目运营时间通常不超过三年，工作人员不稳定。而居委会和社会工作者共同协作就可以发挥各自所长，培育建立起在地化的社区志愿者队伍。双方合作互补，能够有效引导社区居民参与社区治理，发挥服务弱势社区居民的作用。

社会工作者拥有组织志愿者的专业技术，但是因为是项目化的形式运作，所以不稳定，也缺乏与社区居民的稳定信任关系。居委会工作人员在社区中扎根，与居民有良好的关系，但是其行政性任务繁重，而且缺乏培训志愿者的专业能力。社会工作者和居委会工作人员合作能够有效地培训志愿服务团队为社区老年人提供支持。(居委会主任，2021年6月8日访谈记录)

(2) 社会工作者在社区内外整合不同类型资源用于开展服务。机构资金短缺，但是服务需要筹集物资持续开展，在这种情况下社会工作者只能运用自身的资源网络整合不同类型资源。一是充分利用机构各个项目点的剩余物资。机构除了养老项目外还有其他的服务点，养老项目日常物资可以利用其他项目点的剩余物资和剩余的活动礼品。二是充分利用社区物资捐赠。社会工作者发动社区居民，鼓励募捐物资用于社区服务。三是有效链接外部资源，将社会资源通过颐康中心传递到社区之中，使困难群体得到支持。

枢纽型社会组织在筹集到资源后就会分发到各个服务型的社会组织。这些组织在各个社区都有服务项目，物资转送到服务型组织后，再下发到各个项目点，通过这种形式能够形成一条有效的物资捐赠链条。

五、研究结论与建议

(一) 研究结论

与过去研究不同的是，本研究着重探讨社会工作者在面对整合社区养老服务的矛盾时如何发挥专业能力，运用专业方法和技巧解决问题，为构建更具实践理性和操作性的社区养老服务模式提供建议和参考。本研究的理论回应有两点。一是本研究探讨了整合养老服务模式在社区层面所面对的矛盾，以及社会工作者如何发挥自主能动性作出有限度的改变，具有较强的现实意义。二是研究发现社会工作者并不是被动地实践整合政策，而是能够发挥专业能力，有效链接社区资源，并利用与居民建立的良好关系，发挥自下而上的整合作用，从而推动政策实施。此外，本研究发现相对于整合社会工作理论而言，社会工作者的专业能力和专业素质是发挥整合社会工作模式作用的重要因素。在面对不同层面的矛盾时，需要社会工作者从优势视角出发，通过整合社区资源和政策为居民提供支持。

在整合取向的社区养老服务中，政府在政策层面构建了系统的服务，但是在社区的实践层面仍然会遇到很多不同的矛盾。作为社区中的政策实践者，社会工作者在面对这些困难时要发挥主观能动性，凭借自身的专业优势以及对于政策的熟悉、对于社区的了解，把不同类型的政策有效地整合在一起，发挥自由裁量权，从而更好地落实政策。除此以外，社会工作者作为倡导者和赋能者，在政策实施过程中要使服务与政策相链接，有效地回应由于社会变革而产生的矛盾与失范。在这个过程中，社会工作者需要从研究者以及政策参与者、实践者的角色重新审视自身的使命与角色。在宏观层面所制定的政策框架之下，仅仅依靠社会工作者的觉醒和反思，以及有自主意识地改变行动策略和模式，并不能从根本上解决问题。更重要的是要发挥社会工作者作为政策倡导者的作用，推动宏观政策结构的改变，这样才能够把社会工作者从社区情景的矛盾中解放出来，维护其专业价值。

(二) 整合为本的社区养老服务模式建议

社会工作者在实践整合取向的社区养老服务中的宏观、中观、微观层面遇到整合养老服务政策难以实施、机构间过度竞争、机构盲目扩张以及资源短缺等问题。社会工作者需要以优势视角为核心，充分发掘社区中的能力和优势，整合不同类型的服务资源以及政策，从而为老年人提供专业服务。本研究发现，整合政策在实践过程中并不一定能达到政策制定者的预期目标，而是会在实际的情境中产生政策错位，甚至会出现目标替代的现象。而社会工作者作为政策的实践者，要善于对政策进行整合和调整，推动政策落地。在此笔者提出以下四点建议。

一是充分发挥社会工作者的专业能力。社会工作者能够运用自由裁量权整合不同的养老服务政策，使政策更好地实施；并且能够运用其专业能力发掘、培育、组织志愿者为社区弱势长者提供服务。需要说明的是社会工作者的专业能力并不是孤立地发挥作用，而是需要与社区居委会等各方合作才能充分发挥作用。

二是运用博弈策略对机构进行“向上管理”。项目的一线社会工作者与机构的利益并非完全一致。当问题超出一线社会工作者的能力和责任范围，而机构又无视问题时，一线社会工作者就需要使用“向上管理”的方法，充分利用街道等第三方与机构博弈，维持项目的运作。

三是充分整合社区和社会资源为服务开展提供支持。面临人力资源和社区资源缺乏的问题，社会工作者开展整合取向的社区养老服务时要转换工作思维，成为资源链接者和培育者，以社区为本思考如何更好地整合社区内外资源为服务提供支持。在社区中需要与各个组织合作盘活资源，在社区外需要充分利用已有的资源网络，引导社会资源进入社区为困难群体提供支持。

四是加强政府部门之间的整合管理。根据Agranoff 整合理论中的组织管理整合^[38]，通过政府部门的联动能够有效推动服务、项目、政策的三项整合。本研究在中观层面社会工作者面对机构间的过度竞争，街道难以提供有效支持的问题，提出需要加强政府部门之间的联动，对政府购买服务加强监督和支持，从而促进政策、项目、服务三方面的整合有效运转。

(感谢蔡天对本文的贡献，若有错漏之处，文责自负。)

注释

①② 根据调研资料整理所得。H市在过去五年颁发多项政策推动社区居家养老服务发展，包括《H市街镇综合养老服务中心建设提升三年行动方案(2021—2023年)》《H市街镇综合养老服务中心建设提升行动计划》《H市支持社会力量参与社区居家养老服务试行办法》《H市社区居家养老服务管理办法》等。