一、研究缘起

随着我国全面建设小康社会，城乡居民的生活水平获得了较大提高。由于低保及特困制度的有效实施，无法维持生存的绝对贫困现象得以消除。与此同时，城市人口相对贫困问题开始获得重视，特别是从2021年全国开展对低收入人口动态监测以来，如何认识和解决城市低收入家庭的相对贫困问题成为政策研究的核心议题^①。

从全球贫困研究进展来看，与绝对贫困不同，相对贫困被认为是以全社会的平均生活水平为参考，被排斥在正常生活、社会活动之外时的生存状态，具体表现为缺乏食物、住房等生活必需品或缺少参与社会活动的资源。^[1]20世纪70年代，阿马蒂亚•森(Amartya Sen)提出的可行能力概念及其相关理论，认为贫困的实质是对基本可行能力(capability)的剥夺，即无法维持正常生活和参与社会活动。^[2]引导人们从多维度去判断个体受到社会排斥和相对剥夺的生活状态，由此开启了多维贫困(multidimensional poverty)的研究。2007年，牛津贫困与人类发展中心(Oxford Poverty and Human Development Initiative，OPHI)成立，该中心的研究团队致力于测算多维贫困指数(multidimensional poverty index，MPI)，提出了多维贫困的测量和评价方法。一些国家已经从单一收入方法转向更丰富的维度指标，基于自身国情发展出多维贫困与剥夺的评估方法。^[3]

长期以来，我国城市绝对贫困家庭的识别以收入作为标准，具有操作简单、适用性强等特点。在进入到相对贫困治理阶段后，需要突破以收入作为唯一标准的局限性，采取多维贫困视角打开低收入家庭治理的新格局。本文通过对南京市J区低收入家庭的入户问卷调查，尝试从多维贫困视角对我国城市低收入家庭所面临的生存与发展困境进行分析，在此基础上提出建构分群分级的救助服务体系。

二、低收入家庭的多维贫困测算和服务需求分析

本研究的数据来自南京大学社会保障研究中心调查团队于2021年3月在南京市J区开展的多阶段立意抽样调查，调查范围涉及J区6个街道、47个社区居委会，共发放550份问卷，回收497份，回收率为90.36%，其中有效问卷494份。在494户低收入家庭中，低保家庭为310户，占比为62.75%；低保边缘家庭为121户，占比为24.50%；特殊困难家庭为63户，占比为12.75%。

(一) J区低收入家庭的现状

J区低收入家庭的基本情况见表1。由此可知，J区低收入家庭中家庭结构小型化趋势明显，家庭规模普遍在1至3人，其中60岁以上老年人口占比较高，平均比例接近半数。成年人未婚、离异、丧偶现象突出，离婚、丧偶的比例超过了1/3。家庭成员的受教育程度偏低，集中在小学、初中程度，低收入家庭的成员健康状况多数自评较差。

从收入来看，2020年J区低收入家庭平均收入约为40 626.9元，人均收入约为16 172.7元，年收入超过5万元的低收入家庭比例仅有1/4。从支出来看，2020年低收入家庭平均支出约为51 950元，人均支出约为21 683.9元，部分低收入家庭入不敷出，约30%的家庭有不同程度的负债。低收入家庭人均住房面积多集中在16—50平方米，约65%的家庭未拥有住房的完全产权，约1/5的家庭有住房困难问题；超过2/3的低收入家庭每月电费支出在100元以下，3/4的低收入家庭每月水费支出在50元以下。另外，低收入家庭主要劳动力的就业率总体偏低，不到30%，就业稳定性较低，劳动合同签订率偏低，无单位、无固定职业比例较高，家庭成员参加社会保险项目较少。^②

(二) J区低收入家庭的多维贫困分析

1. 多维贫困测量方法及标准

Alkire-Foster方法(简称AF方法)是目前多维贫困测量方法中应用最广泛的方法。^[4]设 $X = \left[ {x_{ij}} \right]$ 为 $n \times m$ 维矩阵，表示n个个体在m个维度下的状态，其中行向量 $Xi$ 表示个体 $i$ 在m个维度下的状态，列向量 $Xj$ 表示维度j下n个个体的状态， $x_{ij}$ 表示个体 $i$ 在维度j下的状态； ${\textit{z}}_j\left( {{\textit{z}}_j > 0} \right)$ 表示维度j的剥夺临界值，行向量 $Z$ 表示特定维度的剥夺临界值。多维贫困测量的具体步骤如下。

第一，判断个体在给定维度的剥夺情况。定义剥夺矩阵 $ {g^0} = \left[ {g_{ij}^0} \right] $ ，当 $x_{ij} < {\textit{z}}_j$ 时， $g_{ij}^0 = 1$ ，表示个体i在维度j处于剥夺状态；当 $x_{ij} \geqslant {\textit{z}}_j$ 时， $g_{ij}^0 = 0$ ，表示个体 $i$ 在维度j不存在剥夺。

第二，确定剥夺计数函数。设 ${c_i}$ 为个体 ${\text{i}}$ 的剥夺计数函数， ${w_j}$ 为维度j的权重，则 $c_i = \sum {_{j = 1}^m} {w_j}g_{ij}^0$ 。

第三，判断个体是否处于多维贫困状态。设k为贫困维度临界值， $\rho_k\left( {X_i,Z} \right)$ 为多维贫困识别函数，则当 $c_i \geqslant k$ 时， $\rho_k\left( {X_i,Z} \right) = 1$ ，表示个体 $i$ 处于多维贫困状态；当 $c_i < k$ 时， $\rho_k\left( {X_i,Z} \right) = 0$ ，表示个体 $i$ 处于非多维贫困状态。

第四，贫困加总。在识别出多维贫困个体后，可以对多维贫困个体进行加总，通过计算多维贫困发生率和平均剥夺份额两个指数得到多维贫困指数。设 $M_0$ 为多维贫困指数，H为多维贫困发生率，q为维度临界值为k时识别出的多维贫困个体总数，A为平均剥夺份额，则 $H = q/n$ ， $A = \sum {_{i = 1}^q} c_i\left( k \right)/q$ ， $M_0 = H \times A$ 。

第五，贫困分解。多维贫困指数可以按照维度、地区等不同标准进行分解。以按照维度分解为例，设 $M_j$ 为维度j对多维贫困指数的贡献率， $q_j$ 为在维度j处于剥夺的多维贫困个体总数，则 $M_j = [( {q_j/n} ) \times w_j ]/M_0$ 。

多维贫困维度和指标的选取并无统一标准。参考国际上普遍采用的多维贫困指数(MPI)所包含的维度和指标，结合国内外已有研究成果^[5]，并兼顾数据可得性，选取了生活水平、住房、就业、健康、教育和社会融入等6个维度的8个指标(见表2)。同时，对于各维度的权重设定亦选择既有研究普遍采用的等权重法。例如，墨西哥多维贫困指数包括：当前人均收入、家庭平均教育差距、健康服务、社会安全、住宅空间和住宅质量、室内基本服务、食物、社会融合度，并将这8个维度分为经济福利和社会权利两大类，赋予相同的权重(各占50%)，经济福利用人均收入来测量，社会权利包含剩余7个维度。在社会权利大类下，每个维度都被赋予相同的权重。^[6]借鉴墨西哥多维贫困测量方法，以收入为基础划分低保家庭、低保边缘家庭、特殊困难家庭，在此基础上进一步考察三类家庭的多维贫困状况。

2. J区低收入家庭的多维贫困估计和识别

J区低收入家庭在6个剥夺维度上的单维贫困发生率见表3。总体来看，低收入家庭在社会融入、健康、住房和就业等4个维度的单维贫困问题比较突出，社会融入和健康维度的单维贫困发生率均超过了30%。从家庭类型来看，低保家庭最突出的贫困维度是社会融入，低保边缘和特殊困难家庭最突出的贫困维度是健康。

J区低收入家庭的多维贫困估计结果见表4。由此可知，当剥夺临界值 $k \leqslant 3/6$ 时，多维贫困指数变化较小，贫困发生率较高，超过3/4的低收入家庭至少存在1个维度的剥夺，近40%的低收入家庭至少存在2个维度的剥夺，超过10%的低收入家庭至少存在3个维度的剥夺。当 $k > 3/6$ 时，多维贫困指数和贫困发生率均大幅下降，此时覆盖的低收入家庭虽处于严重多维剥夺状态(至少存在4个维度的剥夺)，但总体数量较少，仅为3%左右。这表明J区低收入家庭面临较为严重的多维贫困，但遭受极端多维剥夺的家庭较少，当前主要存在1至3个维度的剥夺。

J区低收入家庭的多维贫困维度组合识别率见表5。由此可知，当多维贫困临界值k设定为3/6(至少在3个维度存在贫困)时，在所有低收入家庭中，对多维贫困识别率最高的维度组合为“就业+健康+社会融入”，即J区低收入家庭面临的多维贫困聚焦在就业、健康和社会融入三个维度。J区低收入家庭的二维贫困维度组合识别率见表6。由此可知，当多维贫困临界值k设定为2/6(至少在2个维度存在贫困)时，对多维贫困识别率最高的维度组合为“健康+社会融入”，识别率超过了15%，即二维贫困家庭最突出的贫困维度是健康和社会融入两个维度。进一步考察J区不同类型低收入家庭的具体贫困维度，结果显示，低保边缘家庭的三维贫困程度不高，并无突出的维度组合，二维贫困家庭最突出的是健康和社会融入两个维度，识别效率超过了10%。

通过对J区低收入家庭贫困维度的分析，即把家庭按贫困程度划分为绝对贫困(低保家庭)、相对贫困(低保边缘家庭和特殊困难家庭)类型后进行分析，发现最突出的两个贫困维度是健康和社会融入，这个结果是对该区域低收入家庭情况的一般性判断。为此，本文在低收入家庭分层管理(即分为绝对贫困家庭、相对贫困家庭)的基础上，提出低收入家庭分群管理的新思路，进一步推进多维贫困在不同群体类型低收入家庭的运用。分类救助是当前各国社会救助的普遍做法，以家庭为单位，按收支结构、劳动能力等特征细分贫困群体，在精细分类基础上向不同群体整合提供多层次多形式、差异化个性化的救助政策。在分层分类基础上提出分群分级，作为对现阶段社会救助体系发展的进一步深化，其目标定位于创新社会救助方式，促使社会救助根据家庭结构、困境程度和需求差异提供不同干预级别的救助支持。其中，分群是指根据家庭规模和收入水平确定困难家庭后，以家庭为单位进行分群评估，可以分为有儿童的家庭、有老年人的家庭、有残疾人的家庭、有重大疾病患者的家庭以及有劳动能力但失业的家庭等困难家庭，以不同群体类型困难群众的多维需求为导向提供社会救助服务。分级的依据如下，即便是同类型家庭也必然存在困境程度与需求强弱的差异，向不同群体类型家庭提供基本生活照料与支持、精神慰藉与疏导、生活与就业能力提升、社会适应与融入等服务，形成有差异的逐层递进的救助服务体系，使得社会救助服务向纵深方向发展，全面提升困难人群生活质量。

J区低收入家庭不同群体类型的多维贫困识别维度贡献率见表7。由此可知，J区不同群体类型的低收入家庭的贫困维度差异显著：有儿童的低收入家庭主要面临教育和健康维度的贫困^③；有老年人的低收入家庭主要面临健康、社会融入和住房3个维度的贫困；有残疾人的低收入家庭主要面临健康和社会融入维度的贫困；有重大疾病患者的低收入家庭主要面临健康、社会融入和住房3个维度的贫困；有劳动能力但失业的低收入家庭主要面临就业和社会融入维度的贫困。

(三) J区低收入家庭的救助服务需求分析

根据调查问卷，本文对有儿童、有老年人、有残疾人、有重大疾病患者和有劳动能力但失业等五类家庭^④的救助服务需求进行分析，并将低收入家庭的救助服务内容划分为六项：社区养老服务、康复护理服务、就业促进服务、幼儿托护服务、未成年人成长计划以及心理咨询等其他救助服务。其中，就业促进服务主要包括职业介绍、税收优惠、小额低息贷款、技术支持、结对帮扶、免费培训、有偿培训、法律咨询等项目；未成年人成长计划主要包含育儿教育、儿童心理与亲子关系调试、儿童课外素质拓展、儿童课后学习辅导、残疾儿童随班就读支持等项目。

1.有儿童的低收入家庭

在南京市J区103户有儿童的低收入家庭中，平均家庭规模为3.7人，家庭中大多数只有1个儿童，家庭成员平均年龄约为40.6岁。有儿童需要抚养的低收入家庭中，约1/3的家庭表示子女教育负担难以承受，2020年低收入家庭平均教育费用超过1.6万元，且多数支出用于子女的课外辅导，最高课外辅导费用高达8万元。此外，低收入家庭中3/5的儿童由父母照顾，超过1/5的儿童由祖辈负责照顾，还有部分家庭的儿童起居生活无人照顾。

J区有儿童的低收入家庭救助需求情况见表8。由此可知，约半数的低收入家庭对未成年人成长计划教育服务有较高的需求意愿，也有近1/3的家庭对社区养老服务和康复护理服务有需求。

2. 有老年人的低收入家庭

在南京市J区的低收入家庭中，超过2/3的家庭需要赡养60岁以上的老年人，家庭成员平均年龄约为60岁。这部分的低收入家庭中，约70%的家庭在2020年面临家庭成员疾病负担重的困难，超过1/3的家庭有成员需要长期照料，另有7.6%的低收入家庭认为赡养老人的负担较重。

J区有老年人的低收入家庭救助需求情况见表9。由此可知，有老年人的低收入家庭对社区养老和康复护理的救助服务需求意愿较强烈，同时需要心理咨询等其他服务。相比低保家庭，低保边缘家庭中超过半数的家庭需要社区养老服务，约45.24%的家庭需要康复护理服务，两个项目的需求占比均超出低保家庭近20个百分点。

3. 有残疾人的低收入家庭

在南京市J区低收入家庭中，有163户家庭的成员包含残疾人，这部分群体因完全或部分丧失劳动能力而无法正常工作，会给家庭造成一定的负担。这类低收入家庭中，残疾人平均年龄约为47.3岁，属于劳动年龄范围内，且7.4%的低收入家庭中残疾人有一定的劳动能力但处于失业或无业状态。

J区有残疾人的低收入家庭救助服务需求情况见表10。由此可知，J区有残疾人的低收入家庭对康复护理服务的需求意愿较为强烈，其次是社区养老服务需求。这一方面是因为2/3的残疾人家庭中同时有老年人需要抚养；另一方面是因为残疾人平均年龄接近50岁。在这类家庭中，接近1/5的残疾人需要就业促进服务，其中以低保边缘家庭的需求最为突出。

4. 有重大疾病患者的低收入家庭

在南京市J区低收入家庭中，近60%的低收入家庭有重大疾病患者，疾病负担严重。这类低收入家庭中，家庭成员平均年龄约为56岁，多数已超出劳动年龄范围，且缺乏与社会的交往与沟通。

J区有重大疾病患者的低收入家庭救助服务需求情况见表11。由此可知，J区有重大疾病患者的低收入家庭对社区养老、康复护理服务的需求意愿较为强烈，其次是心理咨询等服务需求，患有重大疾病的家庭成员需要长期生活照料，也需要心理咨询等服务以维持身心健康。相比低保家庭，低保边缘家庭的需求更具多样性，涉及不同类型的服务项目。

5. 有劳动能力但失业的低收入家庭

在南京市J区低收入家庭中，1/5的低收入家庭存在有劳动能力但失业的成员，家庭成员平均年龄约为47岁，处在劳动年龄范围内。这类家庭具有摆脱贫困的能力与潜力，可通过就业促进服务，接受职业介绍和培训实现自立。

J区有劳动能力但失业的低收入家庭救助服务需求情况见表12。由此可知，J区有劳动能力但失业的低收入家庭对康复护理、社区养老以及就业促进服务的需求意愿较为强烈，这是由于近1/3的低收入家庭其成员患有残疾而丧失了部分劳动能力，需要更多的康复护理服务以恢复身体健康。

通过对低收入家庭的救助需求分析，发现有老年人的家庭会面临较大的养老和护理需求；有儿童的家庭其需求会围绕孩子展开，学校教育无法满足时会对课后学习辅导和课外素质拓展活动的相关服务有强烈需求；有残疾人的家庭，更加迫切需要康复护理、社区养老及就业促进等服务项目以保障未来的基本生活；有重大疾病患者的家庭，迫切需要医疗救助及康复护理服务；有劳动能力但失业的家庭，因其具有一定的就业能力，在就业促进服务的帮助下可以实现自立。这其中还要重点关注多重劣势叠加的低收入家庭，如有40%的家庭其成员年老且患有重大疾病，也有1/5的家庭其成员年老且患有残疾，而约14%的低收入家庭需要同时照顾重大疾病患者、老年人和残疾人，因此这部分家庭对康复护理和社区养老服务的需求高于一般水平。

三、建构低收入家庭的分群分级服务体系

通过多维贫困视角来分析低收入家庭，可以发现低保家庭、低边家庭和特殊困难家庭在多维贫困维度和服务需求上有所区别，因此需强化分类救助管理，针对不同类型的低收入家庭提供有针对性的、差异化的救助帮扶^[7]。从发达国家社会救助管理经验来看，普遍以家庭结构为基准，遵循儿童优先、强弱有别和积极福利原则，实行差别化救助政策和措施。为此，我国低收入家庭综合帮扶首先要考虑低收入家庭类型，其次要考虑低收入家庭规模，最后还要考虑低收入家庭需要程度。因此，本文在分层分类社会救助制度基础上，提出分群分级社会救助服务体系，其目标在于促使社会救助根据家庭结构、困难程度和需求差异提供多元的干预服务，满足多样化的低收入家庭的发展需求。

(一) 以多维需求为导向，建立分群分级服务体系

随着社会救助体系的不断完善，低收入家庭在相应的救助项目上都能够获得现金和物质救助。针对目前低收入家庭多样化的社会救助服务需求，应通过长期的社会救助服务需求的跟踪调查，对有未成年人的家庭、有老年人的家庭、有残疾人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有劳动能力但失业的家庭等不同类型的低收入家庭的需求状况进行分析和研判，以多维需求为导向提供社会救助服务，逐步形成不同类型低收入家庭的社会救助服务清单。

在社会救助服务供给上，还要重点关注同类型低收入家庭所存在的困难程度与需求强弱的差异等问题。例如同样是有残疾人的家庭，有重度残疾人的家庭较之有轻度残疾人的家庭会需要更为全面、时长更长的照料服务，而轻度残疾人的康复价值和医疗需求可能逐年上升，具有部分劳动能力的残疾人又会对劳动就业、自我价值实现有更高诉求。因此，按分级原则向不同类型家庭提供基本生活照料与支持、精神慰藉与疏导、生活与就业能力提升、社会适应与融入等服务，形成有差异的逐层递进的救助服务体系，推进社会救助服务的精准供给，提升低收入家庭的生活质量和增进其发展能力。^[8]

(二) 以能力发展为目标，健全分群分级救助服务项目

从摆脱贫困、增强可行能力的视角，解决多维贫困还有一个重要目标是在保障基本生存的同时，不断激活救助服务对象“从安全网到助跳板”，重视治本脱贫与发挥救助对象的潜能，促使低收入家庭自立自强，走出生存和发展的困境。因此，针对不同群体的低收入家庭，以能力发展为目标，搭建日常照顾、能力提升、支持融合相衔接的救助服务结构。对学龄阶段的未成年人，提供学业辅导、亲情陪伴等服务，提升其教育水平；对救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人、重病患者，提供必要的访视和照料服务，提高其养老及健康方面的保障水平；对有就业和参与产业项目需求的低收入家庭，提供资源链接、技能培训、就业岗位或产业项目帮扶，提升其自立能力；对有特殊需求的低收入家庭，提供生活指导、心理抚慰、社会融入等精神层面的救助服务，提升其整体幸福感。

围绕分群分级的核心，社会救助可提供不同层级的服务内容。根据五类低收入家庭在生活照料、精神慰藉、医疗护理、就业辅导等多层次服务的需求，可将救助服务划分为基本生活照料与支持服务、精神关爱与疏导服务、预防保健和康复护理服务、生活与就业能力提升服务四级内容(见表13)，逐步达到低收入家庭问题解决、能力建设、社会融合的目的。

第一，提供基本生活照料与支持服务，提高低收入家庭的生活质量。基本生活照料与支持服务主要包括助餐、助浴、助医、助行、助洁、助购等生活照料服务，日间照护等专业照护服务。社会救助服务的提供将会大大减轻贫困家庭日常生活中的困难与不便，使其基本生存条件得以保障。

第二，提供精神关爱与疏导服务，提高低收入家庭的社会融入能力。精神关爱与疏导服务包括心理咨询、心理辅导、心理干预、情绪疏导等四大方面，为弱势群体提供形式多样的关爱探访、生活陪伴、文体娱乐和安宁疗护等支持融合服务，促进社会互动和融入，形成社会支持网络，为能力建设打下基础。

第三，提供预防保健和康复护理服务，实现低收入家庭风险预防与能力恢复。预防保健和康复护理服务包括建立健康档案、家庭医生签约、日常护理、健康监测、肢体康复以及服药训练、器材使用技能培训等。其目的在于在解决残疾人、重大疾病患者等日常照料问题的基础上，进行康复训练帮助其恢复一定的生活能力，提高对这部分群体的基本服务水平，增强其抵御风险的能力。

第四，提供就业与生活能力提升服务，促使救助对象自立自强。就业促进服务目的在于通过技能培训、就业咨询、社区就业等方式，帮助有劳动能力但因制度性、结构性因素或自身竞争力不足而失业的成员实现就业。其内容包括就业咨询、提供公益性岗位、技能培训、就业介绍、职业规划等，提升救助对象的社会参与和自助能力。未成年人成长计划主要包括课后学习辅导、课外素质拓展、家庭育儿教育、亲子关系调试以及残疾儿童随班就读支持等，提升低收入家庭的教育水平，阻断贫困的代际传递。生活能力提升服务主要包括智能产品学用、救助顾问政策咨询、代办陪办服务等，兼顾特殊人群需求，着力解决数字鸿沟等阻碍发展的问题。

(三) 以政府为主导，社会力量为依托，构建分群分级的救助服务共同体

社会救助涉及面广、需求多样，需要在政府主导下，充分吸引社会力量参与，构建救助服务共同体。一是政府部门充分利用社会救助数据库和大数据研判的优势，通过建立信息平台发布救助信息，主动对接企业、社会组织和个人的救助资源，引导社会力量有序参与社会救助。二是推进企业、社会组织和志愿服务力量参与社会救助服务，倡导建立救助服务联合体，设立社会救助服务项目。创新完善社会服务，探索发布企业参与社会救助、履行社会责任方面的报告，激发全社会共同参与社会救助的活力。三是“三社”联动拓展救助服务。借助城乡社区“网格化管理、组团式服务”的优势，建立困难群众救助帮扶小组，如“贫困家庭服务顾问”，建立贫困家庭陪伴式救助服务制度。在城乡社区中，由熟知社会救助政策的人员组成家庭服务团队，向贫困家庭提供政策介绍、解释和指导。根据贫困家庭的实际情况，分析他们所面临的困境及其问题，为他们链接各方面所需信息。鼓励专业社会工作者和社会组织进入城乡社区与贫困家庭“结对子”，长期关注他们的生活和发展需求，并形成“一户一策”的救助方案和赋能方案。推动社会工作与社会救助的深度融合，将社会工作的需求评估、建档访视、资源链接、能力提升等服务内容嵌入社会救助的过程中，形成标准化的服务流程，以提升社会救助服务的专业化水平。

注释

① 低收入家庭的类型主要包括低保家庭、特困家庭、低保边缘家庭、易返贫致贫家庭、因病因灾因意外事故刚性支出较大导致生活出现困难的家庭，本文在此基础上划分为低保家庭、低保边缘家庭、特殊困难家庭三大类。

② 此部分的描述性统计因篇幅有限未做展示，如有需要可与作者联系。

③ 各群体类型的主要贫困维度以表7识别维度贡献率超过20%为标准，若超过20%的维度少于两项，则以识别维度贡献率排序前两项为准。

④各群体类型低收入家庭的描述性统计表因篇幅有限未做显示，如有需要可与作者联系。