一、问题缘起：基层治理专业化视野下的社工站建设

目前在提到社会工作时更多是在讲“专业社会工作”，而专业化是社会分工的结果。涂尔干认为，社会在不断的分化中分工，是一种必然的趋势，“社会容量和社会密度是社会分工产生的直接原因，在社会发展的过程中，分工之所以能够不断进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大”。^[1]从社会分工的角度看待基层治理，基层的分工会随着容量和密度的扩大而逐步展开，展开的过程就是参与基层治理的分工趋向明确与细化。在社会管控和社会管理阶段，基层分别对应着基层管控和基层管理的问题，进入到社会治理阶段，基层就面临如何进行基层治理的问题。基层治理涉及公共服务和社会福利向基层传递的问题，而以行政方式传递存在着“最后一公里”和“最后一米”的问题，如何让基层治理更为有效，这本身就是一个专业化过程。在这个专业化过程中，“社会工作在社会基层治理中的角色和功能彰显其专业理性和人文关怀的优势，在理念、社会技术和人才培养方面为社会基层治理专业化提供了思路和探索的空间”。^[2]从这个意义上讲，乡镇(街道)社工站建设的意义尤为深远。

值得一提的是，乡镇(街道)社工站建设是政策设计与实践探索共同推动的结果。2011 年的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020 年)》中设计了“社会工作专业人才服务社会主义新农村建设计划”，要求到2015年，在国家扶贫开发工作重点县培育发展200个农村社会工作服务站。为社会工作服务站划定了建设目标。实践探索方面，以广东省的“双百工程”与湖南省的“禾计划”最有代表性。2017 年，广东省民政厅以民政部加强基层民政能力建设为契机，启动实施“双百计划”，分两批在全省19个地市109个县(市、区)407个乡镇(街道)建设 407个镇(街)社工站，开发 1 737 个社会工作岗位，助推基层民政工作发展，解决基层群众问题。^[3]在系统总结“双百计划”实践经验的基础上，广东又提出兜底民生服务社会工作“双百工程”，将用两年时间实现乡镇(街道)社会工作服务站100%覆盖、困难群众和特殊群体社会工作服务100%覆盖，^[4]实现从“双百计划”向“双百工程”的跃进。2018年，湖南省民政厅为深化基层民政改革、加强民政基层能力建设，于5月28日印发了《湖南省乡镇(街道)社会工作服务站项目实施方案(试行)》，在全省范围内开展了“禾计划”项目，通过政府购买服务方式建设乡镇(街道)社会工作服务站 1 938 个，实现乡镇(街道)全覆盖，大幅提升了湖南省基层民政服务能力。^[5]2020 年10月，民政部在湖南省长沙市召开加强乡镇(街道)社会工作人才队伍建设推进会，提出加快建立健全乡镇(街道)社会工作人才制度体系，力争“十四五”末，实现乡镇(街道)都有社工站，村(社区)都有社会工作者提供服务，社会工作的作用得到更加充分发挥，社会工作者的地位得到普遍认可。^[6]

在地方探索的基础上，2021年4月20日，民政部办公厅印发《关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》，从国家层面对加快推进乡镇(街道)社工站的建设进度作出指导统筹，加快推进乡镇(街道)社工站建设进度，并提出要将社会工作与基层民政建设紧密结合，打通为民服务的“最后一米”。同年6月份发布的《“十四五”民政事业发展规划》也对社会工作发展和社工站建设全面布局。2021年7月，在《中共中央　国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，强调基层治理是国家治理的基石，明确了统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。以此，加强基层政权治理能力建设，推进基层治理创新同步进行，将创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，支持建立乡镇(街道)购买社会工作服务机制纳入其中。在此进程中，上海市的“两工互动”，广东省的“双百计划”与“双百工程”^[4]、湖南省的“禾计划”^[7]、“三社联动”^[8]与“五社联动”等试点实践前后相续，均可以看作是以社会工作推动基层治理专业化进程中的阶段性探索。

然而，以上仅是在理论和政策层面对基层治理专业化发展的表述，理论上的必要和政策上的必需并不意味着现实中的可行与可及。在具体实际操作层面，基层治理专业化则涉及更为实际的问题，即怎样让专业的人在专门的岗位上做专业的事，这就分别对应三个问题，即“专门岗位的钱从哪里出”“专业的人从哪里来”“专业的事要怎么办”。首先是“钱”，当下社工站建设经费来源于上级政府专项拨款和基层经费统筹，并未作为政府财政的固定模块，基层政府如果经费捉襟见肘，则后续建设无以为继。如何确保经费持续投入，是保证社工站建设的底线条件。有些地区尝试使用公益慈善资金等社会资源，但也存在持续供给的问题。其次是“人”，社工站如果要全面覆盖，如此多的专业社会工作者从哪里来？现有基层工作人员主要以基层干部和公益性岗位为主，均面临着人员紧张、工作压力大等问题，而专业的科班毕业生和持证人员是否愿意进入社工站，均是“人”的问题。最后是“事”，在基层治理专业化视角下，服务本身不仅应具备专业化的外壳和内核，也应该具备专业化的边界，这就使得原有的基层事务的行政化处理逻辑是否需要向专业化的应对模式转变成为非常迫切的问题。实际中的问题如果不去面对和尝试解决，则理论与政策均是一种“画饼”行为。

要在实践中明确上述问题，确保社工站建设的持续稳步推进，就需要深刻透视基层治理专业化的发展进程，明确基层治理专业化过程中存在哪些问题。社工站建设与基层治理专业化进程是什么关系？社工站建设对社会工作专业发展又意味着什么？社工站应该如何开展专业服务、怎样看待所面临的困境以及应该坚持何种发展方向？这些是本文要探寻和回答的问题。

二、基层治理专业化的发展进程

(一) 从单位到社区：基层治理专业化的内在推力

基层治理为何需要专业化^[9]，首先源于基层组织形式转变的需要，其次是因为从管理转向治理的需要。就基层组织形式转变而言，20世纪90年代开始的国有企业改革，促动了城市基层管理体制从单位制向社区制的转变，这一转变在社会生活层面的影响在于，此前由“单位办社会”的单位福利供给模式走向由“社区办社会”的公共福利供给模式。在单位制的组织形式下，单位内的工会组织、党群组织可以在相同的生产和生活空间内进行单位福利供给，由单位工作人员为员工及其家属提供从“摇篮到坟墓”“广覆盖低保障”的服务。由单位制转向社区制之后，社会成员的身份从单位员工转变为社区居民，社会保障体系逐步建立，单位保障逐步萎缩和退出。加之成员不同，生产方式各异，组织形式多元，生活方式不同，社区仅仅成为共同居住的一个区域，此前所享有的单位福利供给则可能处于骤然空缺的状态，而在公共福利从上往下进行传递过程中，就需要有专门的力量来提供“从国家到个人”的福利传递，这是基层服务专业化的内在推力。

就治理转变而言，党的十八大以来，进入到社会治理的新阶段，“多元共治”“多元善治”“服务型治理”成为治理现代化的应有之义，在此过程中，依靠社会管理时代的“人管人”“人盯人”的方式开始式微，需要有更多了解群众需要、掌握社区资源、具备专业技能、精准对接服务的专职专岗人员，为社区居民提供专业服务，这是基层治理专业化的另一内在推力。

(二) 从社区服务到社区治理：基层治理专业化的政策脉络

从20世纪90年代开始，我国对社区服务专业化的推进一直在进行。徐永祥和曹国慧认为：“我国城市基层社会自新中国成立以来，其管理体制经历了从单位制到社区制的转变，而社区制又经历了‘社区服务’‘社区建设’与‘社区治理’三个阶段。”^[10]如果严格区分，在社区建设与社区治理之间，还有“社区管理”的阶段。

具体而言，1986年，民政部首次提出城市社区服务概念，当时的社区服务主要在于概括地“满足居民生活需求”，虽然并未具体到公共服务、社会管理体制等问题，但社区服务本身也是有专业化内核的。与此同时，1987年马甸会议之后，中国社会工作的专业教育也拉开帷幕。

1991年，民政部提出“社区建设”，强调“在党和政府的领导下，依靠社会力量，利用社会资源，强化社区功能，完善社区服务，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量”。可见“社区建设”是包含“社区服务”内容的，这也意味着对社区工作的专业化内核予以扩展和界定。

1996年，上海市等地探索“两级政府、三级管理、四级落实”的城市管理体制改革，基层社区获得更大自治空间。从法律角度看，社区属于基层群众自治范畴，在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中，居民委员会属于“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织”。但伴随着公共福利供给的不断加大(农村与城市均是如此)，当更多公共服务经由政府财政向基层社区转移时，基层社区所具备的自治组织显然无法完全对接和完成这一转移需要，这就需要对标上级政府的要求以确保公共服务和福利资源的有效接入，而上级政府所采取的福利传递手段主要以会议、命令、表格、文件等行政化方式进行，这使得基层工作人员也必然需要采取这种形式，基层服务的行政化由此而来。

同时，1990年底，国有企业改革带来的大量下岗职工——尤其是“4050人员”——需要予以就业安置。一面是需要人手的基层社区，另一面是大量的需要安置的并无社区服务专业化训练的人员，这二者的结合，就催生了各地纷纷出现的“公益性岗位”——以较低的工资和服务社区为职能的岗位设置。这一设置虽然短时间解决了稳定和社区服务的问题，却也导致社区治理专业化进程受到影响。

2013年，党的十八届三中全会之后，在国家治理体系与治理能力现代化框架内提出社区治理的现代化，^[11]尤其是2020年以来，社区治理作为基层治理的核心阵地，突出体现了国家、社会与个人的福利传递，是人民美好生活愿望实现的最关键的观测点，基层社区治理创新、社区治理专业化的要求更为显著。^[12]

(三) 多元联动到专业设站：基层治理专业化的发展进程

在社工站建设之前，基层治理专业化主要是在“多元联动”这个框架下进行的。比如，上海地区最早开展“两工互动”，即社会工作者引领义工开展服务，义工协助社会工作者改善服务；紧接着在2009年至2010年^[8]，民政部提出“三社联动”，即社区居委会、社会组织和社会工作机构围绕社区建设、社区治理、社区服务协商、合作与协同的联合活动；^[13]在此基础上，湖北省民政厅增加社区公益慈善资源、社区志愿者两个因素，称为“五社联动”。但这并不意味着，在“三社联动”时没有使用这两个因素，而是更加细化了联动过程中的社会力量要素。^[14]多元联动的目的，一是在于通过社会工作的专业力量来撬动社区内外的社会力量，参与到多元共治的进程中来；二是在党委的领导下，通过社会工作、社区社会组织等将各种社区力量联动起来，促进社区参与，发挥更大的治理效能。

然而，不论是“三社联动”还是“五社联动”，开展服务的范畴主要是在社区或小区内部，在实际探索过程中，存在“服务盆景化”和无力推广的问题。所谓“服务盆景化”是指，试点社区可以将有限的资源集中起来，做出丰富多彩、富有成效的服务效果来，但其他非试点社区则无法照搬，因为试点社区的成效几乎是其他社区“资源集中办大事”的后果。无力推广则在于在如此众多的基层社区中用项目制去推广“多社联动”的试点，不仅在财力上无以为继，在专业社会工作者、专业机构等方面都是无法保障的。

基于此，在政策层面，既要确保基层治理走向专业化，又要确保政策能够有效覆盖基层，就需要在既有的资源下进行有效调配。“多元联动”主要在社区层面探索如何做的问题，“社工站”则建在乡镇街道层面，更易于进行全面覆盖。

三、现阶段社工站建设的定位与模式

(一) 社工站建设的定位：弥补、培育与服务

1.弥补民政力量不足，提高基层治理效能

在每个乡镇、街道统一设置社工站，可以破解社会工作区域发展不平衡的瓶颈，推动社会工作的全面发展，社工站建立能够充实基层民政服务力量，破解基层民政服务力量薄弱的难题，为民政事业专业化、精细化发展提供人才支撑。^[15]因此，建设社工站的主要目标是承担民政部门的公共服务职能，弥补基层民政力量的不足。一是帮民政部门做一般行政性工作；二是做民政部门与社会工作专业性质密切相关的工作；三是让社会工作者做更专业、更深入、更有效的社会服务。社工站的角色应定位于政府公共服务的转化者、提供者、政府部门与社区组织和居民群众中间桥梁。按照政府各部门的要求，做好面向为居民群众提供高质量、高效率的公共服务工作，同时还应主动研究社区组织和居民群众的实际需要，积极向政府反馈相关意见和服务需要等信息，帮助政府不断改进公共服务相关政策和规划。^[16]作为基层社会治理的新形式、加强基层民政力量的重要工程，社工站建设是一项暖人心、聚民心的民生工程，为社会工作与民政工作提供了一个深度融合基层平台，促进社会工作服务在社会救助、养老、儿童保护、社区治理、婚姻家庭等领域的全面开展，使服务的精准度、精细度不断提高，使得基层民政履职更有力度，兜底保障更有温度，基层治理更有效能。^[17]

2.培育社会工作专业人才，改善基层治理格局

社会工作与社会治理、民政工作具有高度的契合性，二者可以互帮互助。^[18]从社会工作发展的角度看，社工站的建立可以培育一批稳定的、扎根一线的服务人才，推动社会工作机构、社会工作支持平台、社会工作实务的本土化，使社会工作事业的根基更加牢固。^[19]乡镇社工站在具体运行过程中，乡镇社工站需要做聚焦民政工作、有理念的基层工作者；摸清民政对象、有温度的政策输送者；实施精准服务，有专业的管理者；激活公共空间，有活力的打造者；引导公众参与，有情感的和谐守护者；整合社会资源，有爱心的链接者。只有这样，乡镇社工站才能真正做到精细化与专业化。^[20]

在这一过程中，也应当逐步推动在地人才的专业化。王思斌指出，社会工作院校、已有的社会工作机构应把自己当作“局内人”，应该扮演积极促进者的角色。社会工作院校应积极参与县、乡镇、村干部的社会工作培训，在安排社会工作学生实习时对社会工作后进地区给予支持。社会工作机构也应该承担起孵化乡镇社工站的任务。^[21]

3.促进服务水平提升，推动基层治理创新

在社工站建设时，专业化是方向和原则，本地化是基础和载体，促进专业化发展与本地化的结合。^[22]社会工作的宗旨、内容、方法与党和政府的宗旨原则及党的十九大要求改善和保障民生、加强和创新社会治理、打造共建共治共享社会格局的精神高度一致。在现阶段，社工站建设就可以承担“巩固拓展脱贫攻坚成果，助推乡村振兴战略”的任务。^[23]从社区治理与社会发展两个角度分析，社工站建立能够促进基层社会治理水平和治理能力提升；持续培力居民主体、促进参与协商机制、链接多方资源、协力解决社区问题、推动社区发展；也能够促进社区共同体建设、探索新型城乡关系、改善社会结构的弊端，推动基层治理创新机制。

(二) 社工站建设的模式：直聘、外包与混合

社工站建设一般都采用“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理模式，即党委负责顶层设计和党建引领，政府负责资源筹集和向社会组织购买服务，专业社会组织协同政府负责社工站运营和精准服务输送，广大基层民众落实治理主体并积极参与志愿服务。^[24]《“十四五”民政事业发展规划》中要求，同时建立村(社区)—街道(乡镇)—区(县)三级社会工作服务体系，按照“有场地、有设备、有人员、有服务功能、有工作流程、有规章制度”的标准，加快推进乡镇(街道)社工站建设。

目前社工站用人方式主要有三种：直聘、外包与混合。直聘即乡镇(街道)与社会工作者签订劳动合同，乡镇(街道)承担用人单位的义务，社会工作者服从乡镇(街道)的管理和工作安排，享受劳动者的权利。该模式以广东省为代表，从“双百计划”到“双百工程”均采取这一模式，其特点是统一招聘、统一薪酬、统一培训、统一管理、统一督导和统一监测。这一模式的优点是可以避免机构“中间商赚差价”，确保社会工作者工资待遇，缺点在于在身份上，社会工作者归属于乡镇(街道)工作人员，服务过程会受到行政化影响。

外包是由县级民政部门通过购买服务方式确定乡镇(街道)社工站的运营机构，由运营机构招聘社会工作者开展社会工作服务。该模式以湖南省为代表，湖南省的“禾计划”中建立了省级指导、市级统筹、县级为主、乡镇配合、民办机构运营的社会工作机制。这一模式的优点在于多级联动，各司其职，缺点则同样出在联动如果不畅，就会出现“百足虫效应”，机构与社会工作者的积极性都可能受到打击。

混合是指直聘与外包的混合，以浙江省为代表。浙江省从 2020 年初开始推进乡镇(街道)社工站建设，要求配备专职持证社会工作者不少于 3人，可以委托社会工作者机构运营，也可以通过直接招聘的方式配备持证社会工作者。嘉兴市则探索“3+3”人员配备模式，即 3人通过政府购买由运营机构配备，3人为本土新招培养对象，目的是通过“传帮带”培养本土化专业化社会工作人才。^[25]这一模式的优点在于可以因地制宜，确保专业化方向，并且培养在地化专业力量，缺点则在于如何确保服务本身的落地、持续和长效。

四、基层治理专业化与社工站建设过程中的现实困境

(一) 行政化与增量改革：社会工作的体制外发展

基层治理专业化从内容层面来看，其实主要是指社会工作的专业化，在社工站建设之前，在基层治理的专业化过程中已经开始尝试引入专业的社会工作，这一进程也体现在社会工作的“三化”(专业化、职业化和本土化)当中。将这二者结合来看，基层治理专业化过程主要体现为两个特征。

一是基层治理中的行政化，即公共服务传递方式的行政化。虽然行政化可以表示为以“文件、表格、会议、命令、检查”等方式推动工作，但并不能将其狭义地理解为官僚化，这是特殊发展境况所导致的。在公共服务供给不足时，基层服务基本处于“自给自足”“自力更生”的状态，而这种状态下，基层社区的组织形式和运行方式倾向于自然化。当国家公共财政开始向基层社区大量投送公共服务时，在短时间内无法找到可以承载这种资源投送的专业力量，更有效率的做法，并不是从培育基层服务的专业力量入手，而是直接依靠项目制、行政事务层层传递的政府管理手段将公共服务建设向基层社区传递，这就导致了我们所看到的“行政化”。

二是增量改革^[26]，即通过社会组织吸引专业社会工作人员参与基层服务。所谓增量，主要以体制内为参照系，是指在现有体制编制不变的情况下，通过政府购买服务的手段，将基层政府公共服务的部分内容承包给新生的“第三部门”，即具有一定专业性的社会组织(尤其是社会工作机构)，以满足基层群众对于公共服务的现实需求，解决福利传递到服务实现的最后距离(即政府的服务外包)。这种做法可以在缓解基层社会矛盾的同时，减轻基层政府工作人员的工作压力。

在进行基层公共服务改革的过程中，随着行政化及增量改革的推进，基层治理又出现五类问题。

一是基层治理不落地。在科层制的政府体制下，政府将公共服务的具体实施建设通过会议、文件的方式传递到基层政府。科层制式的传递虽然在一定程度上促进了基层公共服务设施的建设，但是并没有打通公共服务与居民群众的“最后一公里”，造成公共服务落地不实，与居民群众的真实需求存在不对等的问题。

二是双方的不信任。社会组织作为体制外的服务力量，基层政府对于社会组织的服务性存在一定的质疑。同时，体制内外有别，也造成两者之间的身份差距，社会组织的独立性、中立性受到影响。

三是基层被困在系统中。基层政府组织作为行政系统的神经末梢，需要承接来自“上级大脑”及“五脏六腑”的实时反馈。正所谓“上面千条线，底下一根针”，来自上级政府各式各样的行政性事务都需要基层社区进行统筹协调，增加了基层社区工作人员的行政工作事务量。群众在进行服务型事务的办理中“底下一根钉，上面万把锤”，基层政府往往将具体事务层层传导至社区，使得本来人手不足的基层社区工作人员压力不断增加。上级各种事务的下放让基层社区服务人员困在行政性的系统之中，难以承担直接服务群众的职能。

四是评估指标化、服务数量化。在政府评估考核时，就需要社会工作组织为服务购买方(政府)提供行政化证明材料，以证明其为居民所提供的服务在行政系统看来是物有所值和行之有效。同时，专业化的个案、小组、社区活动的开展要符合购买资金所应付的数量。由此导致社会工作组织为了应对服务购买方的评估考核片面追求服务数量、过度美化服务过程，甚至为了增加服务汇报亮点进行过程、产出造假，致使社会工作者出现一种“没有功劳但有苦劳，不算苦劳也很疲劳”的精神状态。

五是社会工作机构的生存困境。政府作为社会工作服务购买的主体，两者本身就存在一定的身份差距。所以一旦政府财政资金紧缩，或者购买服务项目不济，社会工作机构为了谋求生存，就会抛弃自我的中立、独立性地位，原本双方之间的平等关系就会丧失。社会工作机构从伙伴变成伙计，为了能让自身在项目持续中生存下来，就会变得苛刻。社会工作机构创办的低起点，使得资本力量可能通过组办社会工作机构获取政策福利。当社会工作者的薪酬待遇没有统一的标准时，一旦缺失有效的监管，资本为了获取更多的利益，便会压缩社会工作者薪酬，呈现一种“中间商赚差价”的形式，最终导致专业社会工作者的流失。

(二) 社工站：正名与存量改革

事物在发展过程中，必然会出现各种问题。增量改革与政府体制外购买服务的尝试，正是在基层治理专业化不断发展的过程中，通过不断试错和调整，才出现以“社工站”为名的体制内发展平台的。

一是名实双存。社工站建设意味着“社会工作”在体制内有了一个“名分”。自2015年起，社会工作在政府工作报告中被提及6次。政府开始承认并重视社会工作发展对于社会治理的积极作用，但是在职业上缺乏一个明确的政策落地。社会工作专业教育者和倡导者一直更强调“有为才有位”和希望社会工作者通过自身的专业服务获得政府与社会的认可与认同。社工站建设使得社会工作专业在现有的职业化体系中具有了这一认同，政策加上职业岗位上的认同使得社会工作“有名有实”“名实双存”，这对社会工作专业发展具有积极意义。

二是基层治理专业化走向新阶段。社工站意味着专业化的服务力量进入基层治理的范畴，走向服务治理。^[27]当然，我们当下所提及的“专业化”与西方所讲“专业化”并不是同一论域，这里的“专业化”与“临时化”相对。在当下情境意味着提供公共服务时，拥有专门、专职、专岗、专技的社会工作专业服务人才，协助基层管理人员进行服务开展，减轻基层工作人员压力。^[12]

三是增量改革和存量改革并重。社工站建设意味着在基层治理中，社会工作者不仅通过政府购买服务参与到基层治理，也可以直接参与基层治理，为基层群众提供专业服务。由于是“设站”而非“项目外包”，本身是一种存量改革与增量改革的并存，其专业化的内核主要是让体制内的服务人员社会工作专业化和让专业社会工作人才进入社工服务站点。

(三) 地域发展不平衡：社工站建设的现实困境

社工站建设过程中，由于区域发展不平衡导致各地实践差距巨大。一方面是东中西地区发展不平衡导致的东中西地区社工站在投入、运行和效果方面各有差距；另一方面在各个地区的省、市、区(县)层面也呈倒挂状态。具体而言，社工站建设的不平衡在三个方面体现得尤为显著。

一是域内覆盖与社会工作机构、专业人才数量匹配问题。截至2020年底，我国现有乡级行政区划单位 38741个，全国共有社会组织 89.4 万个，^[28]截至2021年底，我国取得社会工作者职业水平证书的人员已达到66万余人，开发设置社会工作专业岗位超过44万个，各级成立社会工作服务机构超过1.3万家。^[29]如果以社会工作机构和专业社会工作人才来衡量，目前具有承接乡镇(街道)社工站服务能力的社会工作服务组织在数量和质量上远远不够。况且，城乡发展不平衡，已有注册的社会工作机构织主要集中在较为发达的城市地区，欠发达地区和广大农村地区甚至对社会工作机构和专业社会工作人才的认知普遍不足，如果从城市中招募机构或社工前往农村，又存在服务能力在地化培育的问题。因此，现有的普遍策略是追求“先有后好”，逐步培养专业人才，招聘既懂专业又了解当地情况的社会工作者，^[21]培育在地化的机构和在地化的人才，这将是个漫长的过程。

二是经费来源与持续性的问题。在发展不平衡不充分的前提下，中西部农村很多乡镇街道经费困难，难以较快完成建站进度，有无资金问题直接决定着社工站能否顺利实现覆盖。很多地区社工站建设资金由多方筹集，存在着资金多少和资金的持续性问题，这些都影响着社工站的确立、运行、作用范围和实施效果。资金能否专项化、持续性决定着乡镇(街道)社工站的长效性和永续性。^[30]

三是制度安排与专业内核的问题。社工站政策安排逐步增多，但支持这一工作的上位政策和配套措施还需要一段时间，这就出现了乡镇社工站建设的某些具体工作缺乏具体政策支持的问题，^[21]影响覆盖设站的进度和效果。比如，缺乏全国性的乡镇(街道)社工站建设的指导规范性文件；缺乏地方性乡镇(街道)社工站建设资金使用管理办法；缺乏地方性乡镇(街道)社工站服务与评价标准等制度性规范。^[30]以20世纪90年代以来基层社区服务专业化过程被公益性岗位打断为例，目前社工站建设过程中，最大的问题也是如此，即为了解决疫情和逆向全球化带来的就业问题，基层社工站建设可能会主要承担就业“蓄水池”和基层“稳定端”的功能，这就可能导致大量非专业人员进入社工站之中。虽然冠之以“社会工作服务站”，但所进人员、工作标准、服务成效、治理效能等方面都与专业服务相去甚远，从而被基层行政力量卷入行政性服务或管理序列之中，成为新一轮的“基层临时工”，如果这样，则基层治理的专业化进程将重新被阻断。

五、社工站建设中的专业恪守与现实博弈

(一) 社会工作机构与社会工作者的专业恪守

社工站对社会工作专业而言是一种正“名”，但其“实”即专业性方面，则需要重新考察。张和清、廖其能指出，从已有的社工站运营实践来看，社工站建设在专业性方面存在三大核心问题：一是实务模式中受限于“三大方法”(个案、小组、社区工作)为本的专业实践逻辑及数量指标评估体系；二是理论与实践、教育与实务相脱节；三是市场化导向下的社会工作服务项目招标模式具有项目周期短、服务机构及社会工作者更换频繁等局限性^[31]。

诚然，在现有机构及人员缺乏专业知识的情况下，为了应付基层政府的阶段检查，现有的服务往往倾向于采用“撒胡椒面、拔钉子、热闹热闹”工作方法，以完成既定的工作目标。这导致基层社区工作人员及社区居民对社会工作产生不良印象，影响未来社会工作专业服务的开展。因此，机构应该在专业恪守方面做到以下两方面的要求。

1. 社会工作机构的专业恪守

一是在服务目标和对象上，社工站在专业人员紧张、资源有限的前提下，在自己能力所达到的范围内，精准识别服务对象，做到基层民政对象要着重关照、特殊人群要照顾到、典型个案要帮助到。

二是在地区发展与个人照顾上，要做到社区发展的运用与个案管理的综合。通过对社区内外资源的研判，合理使用地区发展模式，调动社区内部居民参与社区活动的积极性，培养社区意识，让基层群众在服务过程中，养成自我管理、自我服务、自我教育的意识和品质。同时针对多重问题的个案开展个案管理，为其提供一揽子的专业服务计划，确保特殊个案的服务效能，保证社会工作者服务的有效性，进而证明治理的有效性和专业的有效性。

三是在服务方法的使用上，要多方法整合和融合。社工站在使用个案工作、小组工作、社区工作等直接方法服务的同时，融合社会工作督导、社会工作行政、社会工作咨询和社会工作研究等间接方法，形成专业服务的系统性方法体系。

四是在社会力量的撬动与引领上，社工站要综合评估基层社区内外资源，发现可以协助的社会力量。综合利用基层内部的生态、人力资源，通过发掘社区能人，带动基层群众参与活动积极性，寻找活动开展的场地、群众条件。同时，动员基层社区外可以利用的社会力量，大大提升服务开展的资源保障。^[32]

2. 社会工作者的专业恪守

在当下社会专业化、职业化发展水平不平衡、不充分的条件下，要积极稳妥地推进驻站社会工作人才队伍建设。^[33]这个实践过程并不会一帆风顺，所以社会工作者在自身成长中要注意三点。

一是做中学、学中做。中国社会工作的发展不同于西方发展模式，其是一种“教育先行”的发展模式。科班出身的专业人才往往与实务脱节，而社会的发展又衍生一批非科班出身的社会工作者，两者相互脱节，影响社会工作专业化、职业化的发展。所以在社工站建设的过程中，驻站社会工作者要在“做中学、学中做”，促进理论知识和实践知识的相互交融，让服务计划有依据，专业技巧可落地。^[34]

二是会实务、能研究。在社工站建设热潮中，需要培养一批既可热心投入实务，又可静心提升研究的双型人才，促进理论研究与实务实践的相互融合。研究者在实务中，检验自己的理论可行性，将理论自觉拉入现实；实务者在研究中反思自己的实践过程，开展行动研究，^[35]让实务可以反哺专业教育，提升专业教育的实验式教学水平。

三是筛下来、留下来。社会工作作为一个职业，其本身对于从业人员的专业技巧性、价值认同度有一定的门槛限制，所以在社工站建设的过程中必然会筛选掉一批不符合社会工作的从业者。在现在专业领域、专业教育能力不断提升、发展形势一片大好的当下，社会工作者要保守自己的初心，坚守自己的工作岗位。在社会工作发展的春天，播种下社会工作未来发展的希望种子。^[36]

总之，不论是社会工作机构还是社会工作者都要先解决生存问题，在当下社会谋求一方生存之地，而后再寻求发展空间，谋求自身的立体化发展，社会工作机构要在特定领域中做到行业领先，不可替代；社会工作者要在实务过程中，实践锻炼自身的专业技巧熟练操作度，从个案操作到实务督导再到理论研究，形成政策倡导，促进法律法规的完善，不断提升专业知名度。

(二) 政府与机构的实践策略

1. 基层政府的实践方向

社工站作为基层治理多元主体的参与平台，在新时代下对基层社区发展发挥着至关重要的作用。社工站及社会工作者人才队伍的建设应采取积极稳妥、务实开放的发展策略。^[33]在当前社工站建设的发展期，如何建设完善的社工站体系是一个不可回避的话题。在当下社会工作职业化队伍及社工站体制建设不完善，行政管理压力较大、资源相对分散的情况下，依靠社会工作机构承接社工站建设服务是一个必然的选择。

一是社工站在建设时期，要设置专业服务准入门槛。在现行的政策层面，要确保专业性，首先要引进科班专业出身的社会工作者，在实务过程中，培养其社会实践能力，让专业技巧在实践落地。其次是职业资格证考核，要对持证而缺乏专业素养系统培养的工作者人员进行专业化的再教育，提升其对于专业技巧的了解与认知。最终使得持证社会工作者内核化，科班社会工作者实务化。同时，各地方要根据本地专业社会工作发展水平，因地制宜提出适宜的人才队伍建设政策，如深圳市和成都市的“社会工作员”。即便是要招录非专业的人员进入社工站临时充任专业力量，也要让“去基层的大学生要学点社会工作”，^[37]以确保反向专业化。同时，在服务发包时，基层政府、社会工作行业要加强对社会工作机构的监管，避免社会工作机构降低社会工作者的薪酬和压缩其福利待遇，影响服务质量。

二是在服务评价时，切忌片面地追求立竿见影的服务效果。过于片面地追求快速显现的服务效果，必然会使得社会工作机构在提供服务的过程注水与结果造假。社会工作服务关系的建立本身就是一个循序渐进的过程，我们要在一个渐进的服务过程中，不断发现问题，解决问题，以生命影响生命，促进服务对象的改变。但为了避免不评价或缓评价带来的机构懈怠问题，可以通过阶段化的服务评估发现服务效果，并整合在地专业力量，促进阶段性的督导，提高机构服务的容错率和提升度，在服务开展的过程中促动在地专业力量的养成。

三是通过社工站推动基层治理资源平台的整合。就社工站推动的经费来源而言，一般由民政系统以购买岗位来推动，其工资水平一般接近于当地公务员的起步薪资，但由于本身的编制身份并未解决而导致岗位没有吸引力。但其实各乡镇(街道)还有相应的碎片化正式资源，比如妇女儿童之于妇联的部分经费、残障人士之于残联的部分经费、养老之于老龄委的部分经费，以及医务、学校、禁毒、社区矫正、未检青少年等，均有一定额度的正式资源。这些资源由于并不具有直接购买单独岗位的财务权限和能力，而一直处于“待激活”状态。如果在已经有驻站社会工作者的前提下进行激活，可以考虑在社工站平台下，将这些正式的碎片化资源整合到社工站购买服务的增加部分。一方面可以扩展社工站的服务内容，更好服务于所在地的特殊社群；另一方面可以推动和促进社工站在既有特色服务的基础上凝练各自的亮点与特色，同时也能增加驻站社会工作者的工资水平，可谓“一石三鸟”。

2. 社会工作机构的博弈策略

社工站作为协助基层政府进行基层治理创新的伙伴，在开展工作时，要明确自身工作定位，坚持自身特性，保证服务的有效性、独立性和专业性。在当下行政化主导的基层治理，社会站如何谋求自身独立发展是值得我们深思的。

一是专业的服务以联通党政为宗旨。作为一门助人自助的专业，社会工作的专业属性决定了其自身的服务特性，即通过采用专业的工作方法帮助有困难的个人、家庭、社会群体解决现存的问题，提升服务对象自我效能感，促进社会和谐稳定。社会工作的服务性与党和政府的服务宗旨相一致，即全心全意为人民服务。两者服务属性的相通决定了“社工站”在基层治理创新中的重要地位。在开展服务时，可以通过专业的评估方法精准对接基层群众的现实需求，通过精细化的专业分科技巧回应不同群体呼声，让基层服务更加深入民心。

二是保持专业的独立用以抵消身份的依附。作为具有自我独立价值指导的专业化学科，社工站在开展服务时有着自己独特的专业服务方法。其本身对于工作人员、服务内容、服务标准有着严格的专业化要求。由于现行的制度安排，其独立性难免会受到基层行政性事务的影响，致使社工站过于依附基层行政单位，成为基层政府的“临时工”。社会工作者要通过专业方法开展服务活动，让基层行政人员及群众看到服务的有效性，以抵消身份的依附。

三是清晰专业的边界用以脱敏行政的内卷。社会工作机构在开展服务时，要明确自我提供服务的边界，确定服务成效标准，脱敏现行行政化体系考核的内卷，避免无效的过程留痕和文书写作，追求服务对象在服务过程中的获得感和满意度。在评估的过程中，逐步开发符合国情的、行之有效的测量工具和测量标准，让自身的专业性接受基层服务和基层治理的检验。

综上所述，基层治理现代化的要求使得基层治理专业化成为必需。社工站建设本身也是治理专业化进程中的重要创新，要确保专业化在制度和现实层面的双重落地，就需要社工站在开展服务的过程中与基层政权和基层社会力量进行良性博弈，既要保证自身服务效果及自身独立性、中立性，又要确保社工站在逐步覆盖过程中奠定和树立专业性标准，让社工站真正成为回应基层需求、服务基层社群的重要力量，缓解基层难题，推进基层治理的重要平台，这些也成为社会工作中国化与在地化推进过程中的重要创新。^[38]