一、问题提出

党的十八届三中全会以来，将社会治理纳入中央议程，提出创新社会治理体制等开创性、战略性构想，开启了中国社会治理的新时代。“十四五”规划中提到，要“构建基层社会治理新格局，推动社会治理和服务重心下移、资源下沉，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，凸显了中央对基层社会治理的重视。为了更好地推动国家治理能力与治理体系现代化，构建政府与各社会主体共同参与的协同治理体系，2020年10月，民政部在湖南长沙召开加强乡镇(街道)社会工作人才队伍建设推进会，会议提出“将社会工作与基层民政建设紧密结合，通过建立乡镇(街道)社工站，增强基层民政服务能力，加快建立健全乡镇(街道)社会工作人才制度体系，打通为民服务最后一米，探索解决基层民政服务能力不足的可行路径”。2021年4月，民政部发布了《民政部办公厅关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》，鼓励社会工作与基层民政建设相结合，发挥社会工作的专业力量为基层民政服务提供知识、技术及人才支持，为社会工作寻求自身的发展提供了重要空间。在上述制度驱动下，社工站建设作为一项旨在回应社会治理创新议程的政策实践在各地得以迅速推广。

当前相关学者主要集中在对社会工作服务站(下文简称社工站)定位、功能、角色等方面进行研究，具体可归纳为三个方面。一是分析社工站的功能角色。新时期乡镇(街道)社工站的建设需要加快人才培养，明确各方角色，清晰目标次序，增强专业能力，确保专业使命；^[1]需要完善制度设计，促进社工站精准把握政策优势、在场优势、信任关系优势，并注重专业知识体系的内化和专业方法的本土运用。^[2]二是总结社工站建设的地方实践经验。广东省“双百计划”采取个案救助与社区共治的模式和反思性行动研究相结合的策略推进社区共同体的打造；^[3]湖南省以“全覆盖”及“资金保障”为抓手，促进社工站从1.0版向3.0版转变，实现从“有”到“强”的迭代创新；^[4]福建省三明市根据本地实际情况，探索建立社工总站、区域性中心社工站、乡镇(街道)社工站、村(居)社工服务点“四级网络”。^[5]三是研究社工站建设的路径。乡镇(街道)社工站建设是在志愿失灵背景下，新时期中国特色民政兜底工作和社会工作服务相结合的新模式，应以善治逻辑为依据走融合发展的道路、走“内生外补”的道路、走“开源节流”的道路、走“多元善治”的道路。^[6]广东省社会工作“双百计划”将社会工作者推到群众中，坚持以“从群众中来到群众中去”作为社会工作服务的逻辑起点，将以往的先成立社会工作机构承接项目后再招聘社会工作者转变为先培养社会工作者再由社会工作者组成社会工作服务组织，将脱离一线的督导改为陪伴式督导，从事后评估改为过程评估，即“边实施边监测边评估”，保障实施质量。^[7]目前，全国各地政府积极推广乡镇(街道)社工站建设工作，我们可将这一过程视为“政策创新扩散”的过程，然而，既有研究几乎较少关注社工站建设的这一面向。

政策创新扩散理论对于分析我国相关社会政策制定与推广的过程具有恰适性，这与我国在经济转型过程中经常运用“分级制政策试验”，其核心部分是“试点”和“由点到面”的模式内在关联。^[8]此外，在改革开放初期，农民自发的乡村治理政策创新是通过滚雪球方式推动中央政策的出台与扩散；在当前，自上而下的中央政策导向以及中央指导下的地方试验在政策扩散中发挥了主导作用^[9]，因此，可进一步将中国政策扩散路径概括为“地方政策创新—上级采纳—推广实行”的模式，这是一种“吸纳—辐射”的政策扩散模式。^[10]值得注意的是，我国政策创新扩散的主要动力来源包括条块结构、央地关系和同级竞争三类视角^[11]，各地社工站建设可以看作是“条块结构”下相互竞争学习的结果，也是“地方—中央—地方”相互作用与相互建构的结果。

在社会矛盾变革的背景下，为了推动社会工作与基层民政建设紧密结合，增强基层民政服务能力，发挥社工站“打通为民服务最后一米”的作用，需要了解社工站建设这一创新政策的扩散机制。因此，本文在基层社会治理创新逻辑推动下，基于政策创新扩散理论，以社工站政策为主要研究对象，试图探究各地社工站政策创新的内在动力机制，以及社工站参与基层社会治理进程中的政策扩散机制。

二、理论视角与分析框架

(一) 基层社会治理创新：社工站政策创新的解释视角

在波兰尼看来，现代社会中的市场扩张与保护性的“反向运动”同时存在，并镌刻于市民的日常生活，无论是宏观的城市规划还是微观的街区改造，最后都要落实到基层，体现于市民的感受。^[12]基层社会治理创新和基层体制改革突破了中国传统的基层治理理论的掣肘，促使治理重心下移，将家庭和社区作为基层社会治理基本单位。^[13]现有加强和创新基层社会治理的经验研究大致可分为主体策略视角、实践经验视角、情景路径视角、历史过程视角和制度规则视角五类，从多角度对治理内涵的变化、乡村治理变迁和基层社会治理存在的问题、成因及对策进行了详尽的论述。^[14]然而，当前我国基层社会治理仍在自治能力、治理理念、形式主义、行政化和多元共治机制等方面存在问题^[15]，这也要求基层社会治理进行适应性调整与制度创新^[16]。“驻扎式”的乡镇(街道)社工站作为社会治理的“前哨”主动融入到治理布局^[17]，既是地方政府的创新性实践，也是中央推动基层社会治理创新的有益尝试。在这一过程中涉及中央政府与地方政府的双重治理张力，中央政府的“赋权”与“留权”及基层政府的“执行”与“裁量”，因此，也产生了社会公众的“权利”与“生存”的双重需求。^[18]在基层社会治理创新的逻辑推动下，地方政府通过将“创新实践”转化为“政绩生产”，^[19]以外地经验学习为起点、以“策略性精英”筹划为主体、以专家论证和媒体宣传为推手、以上级政府的认可及推广为终点，并结合自身特色和资源进行经验、模式和品牌打造，开展一场场“创新锦标赛”，其动因包括上级政府绩效考核的压力机制、同级政府“创新锦标赛”的驱动机制、体制机制不畅的问题倒逼机制，以及民众期望不断升级的需求引导机制^[20]。基于此，有学者认为，政府政策创新取决于宏观政治环境、上级领导对政府创新的支持、利益契合度(政治激励、组织利益、社会治理)、追求政绩和民众的支持等多个方面。^[21-23]

乡镇(街道)社工站的产生与运作是在基层社会治理创新逻辑下，由地方政府自主探索到中央政府助推的过程，也是“条块”及“块块”之间“结对竞赛”的结果，更是两级政府破解基层社会治理碎片化问题的创新性尝试。因此，本文借助基层社会治理创新视角，分析社工站这一政策创新的内在动力，主要包括：一是基层社会治理能力提升下的倒逼机制；二是社会主要矛盾变迁下民众需求升级的引导机制；三是条块政府下“结对竞赛”的驱动机制，见图1。

(二) 政策创新—政策扩散：社工站政策扩散的分析框架

艾弗利特•罗杰斯认为，“创新扩散”是指“一项创新传播的过程就是扩散”，它包括一种新思想随着时间在社会系统中的交流”^[24]。其中，政策创新是指某项政策对采纳者而言是“新的”；政策创新扩散是指政策的跨区域传播，创新决策者之间相互依赖和相互影响^[25]。政策扩散的主要机制有五种，分别是学习机制、模仿机制、社会化机制、竞争机制和强制机制。^[26]此外，有学者提出整合创新扩散模型，由内部影响因素和外部影响因素组成，其中，内部影响因素包括动机因素、资源和障碍因素，具体涉及政策创新扩散的障碍及克服障碍可用的资源、公共需求、经济发展水平、财政资源、行政级别、区域位置等；外部影响因素具体涉及上级压力、邻近效应、社会稳定及政策网络等。^[27]有学者对当前我国基层社会治理创新的路径进行了总结：第一种路径可称为是创新，即对同一地方政府呈现出不同类型的创新路径；第二种路径是创新的扩散，即考察不同地区相似创新案例并对其效仿。这两种不同的路径背后体现了政府责任风险的大小与治理技术要求的高低。^[28]在此基础上，有学者将中国地方政府政策创新的扩散路径划分为象征采纳、理性学习、上层吸纳和压力辐射四种^[29]。创新变革导向的领导干部推力，是创新扩散的主要力量，从对创新的简单模仿到主动学习，从创新的自发扩散到政府主导的扩散，是创新扩散的主要方式。^[30]

结合政策创新扩散理论，本文从五个维度构建社工站政策扩散机制的分析框架。

1. 强制机制

强制机制主要发生在自上而下的扩散过程中，高层级政府采用激励与惩罚相结合的策略，一方面向低层级政府提供转移支付作为财政激励，另一方面通过全国性法律和最高法院判决强制地方政府采纳政策。^[26]具体包括：上级政府部门以“红头文件”的形式影响下级政府的政策议程；上级政府部门介入内容本身以推进政策扩散^[31]，同时只有合乎中央治理需要的政策创新才有可能成功并得以在各省及直辖市予以扩散^[25]。基于此，我们选取社工站出台政策的各地区在加紧政策制定、坚持党建引领、加强资金监管、强化工作监督方面的四个指标作为分析社工站政策扩散强制机制的主要维度。

2. 学习机制

学习机制指的是政策制定者对他者采纳的新政策，在充分了解信息与有效性基础上的理性决策过程。决策者往往会选择一些具有良好声誉和经济资源的“明星”政府作为学习的标杆，或者选择学习那些容易获得信息的政府。^[26]我国改革开放以来探索出的“摸着石头过河”以及“试点—推广”决策模式都蕴含着典型的学习特征^[25]，其中，政策创新扩散过程中出现的学习机制最直接体现在各地区在出台同一类型政策上的时间差方面^[31]。基于此，我们选取社工站出台政策的各地区在政策出台时间、加大宣传推广、完善工作指引方面的三个指标作为分析社工站政策扩散学习机制的考量维度。

3. 竞争机制

在竞争机制中，决策者基于权衡其他政府已采纳的某项政策对自身带来的损益来判断是否采纳同样的政策^[26]。在进行政策创新的过程中，竞争的动力来自于各地政府对资源以及提高自身绩效水平以扩大自身政治影响的需求，会设定明确的目标，包括以具体的建设目标为发展导向，建立分类支持、分层发展的建设策略，同时提供巨大的资源保障以推动政策的成功实施。^[31]基于此，我们选取社工站出台政策的各地区在加强资金保障、强化资源整合、把握推进步骤^[25]方面的三个指标作为分析社工站政策扩散竞争机制的主要维度。

4. 社会化机制

社会化机制指的是政府采纳某项政策是由于周边地区都采纳某项政策带来的规范同形压力。当采纳某项已经在社会系统中广泛被认可的政策时，组织为寻求合法性会采纳同样的政策^[26]。这一规范压力使得周围邻近省份不断完善自身组织架构以推动政策更好地实行，从而获得社会的认可。社会化机制又被称为模仿机制，它主要指本地政府复制其他政府的行为，关注其他政府怎么做，我们如何和他们做的一样，做出成效？^[24]基于此，笔者选取社工站出台政策的各地区在规范机构建设、强化督导支持、发挥专业优势养方面的三个指标作为分析社工站政策扩散竞争机制的分析维度。

5. 托底机制

社工站建设的目的之一是为了化解基层民政服务能力不足这一困境，其服务的人群大多都聚焦于低保儿童、特困人员、留守儿童等相对脆弱的群体，通过发挥驻站社工的专业性为其提供托底性的支持与服务。基于此，在以往政策创新—扩散理论基础上，本文立足于我国乡镇(街道)社工站的政策目标，增加托底机制(聚焦重点人群)用以分析社工站建设过程政策扩散的动力机制。

基于以上分析，并结合社工站建设处于初级阶段，其学习机制和模仿机制在现实实践中具有相似性，因而，我们选取以下指标作为分析社工站政策扩散的机制，见表1。

在实践先行的逻辑推动下，“倒逼”式发展社工站的举措能够促进社工站自上而下层级扩散，竞争机制及学习机制的运用能够促进社工站“先有后好”地进行建设，以提升基层社会治理效能。基于更好地满足民众的多样化需求、得到上级认可及在同级政府“创新锦标赛”中获得优异成绩等目标驱动，各地政府可能会采取“结对竞赛”的模式，相互学习各地的实践经验，以促进社工站的横向扩散。在这一扩散进程中，“鳏寡孤独”等弱势群体的需求得到进一步关注，社工站中的工作者以日常生活为切入点，能够聚焦民政领域的重点人群，为其提供托底性服务。基于社工站建设处于初级阶段及学习机制和模仿机制在现实情境中的相似性，在基层社会治理创新的倒逼机制、引导机制及驱动机制作用下，本文主要从强制机制、学习机制、竞争机制、社会化机制、托底机制五个维度分析社工站建设过程政策扩散机制，见图2。

三、研究方法及分析文本

本文以质性研究方法为基础，采用质性研究方法，对《民政部办公厅关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》^②中关于推进乡镇(街道)社工站建设的各级要求进行逐级拆分，从政策文本中提取数据，对社工站政策创新与扩散现象进行描述分析，关注各个文本之间的内在联系。具体而言，运用ATLAS.ti 9软件对政策文本进行编码，对各地正式出台的最新社工站建设政策文本进行分析，阐释社工站建设的政策创新—政策扩散机制。

(一) 资料的搜集与选取

笔者通过查询各级政府网站，查询截至2022年2月有关社工站建设的相关文件，选取的标准为：各地颁布的政策文本、以“社工站”为主题且最新的相关政策文本、政策文本的异质性及现行有效性为基准，收集到23个地区推进社工站建设的正式文件，以民政部的政策文本为编码标准，建立三级编码指标，对各省份的政策文本进行分析，见表2。

(二) 研究工具的选择

ATLAS.ti是一款适用于分析多种形式数据的质性分析软件，可以同时分析和处理多个文本文档(如Word或PDF文件)、图片、音频、视频数据等。ATLAS.ti具有很强的数据分析能力和科学的结果呈现功能，对提高定性研究的科学性和规范性有很大的帮助。^[32]笔者采用ATLAS.ti 9软件作为本文的研究及分析工具。

(三) 资料编码方法

本文以扎根理论为基础，采用逐级编码的方式，对《民政部办公厅关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》政策文本进行逐级拆分，对原始资料进行逐条梳理，对相关概念及层级关系进行逐级编码，最终进行主题归纳形成开放式编码(三级指标)，并对三级指标进一步梳理归类，找出各个主题之间的相互关系及类属关系，形成主轴式编码(二级指标)，在二级指标的基础上进一步凝练主题，找出与“社工站”建设有关的核心概念，形成选择式编码(一级指标)，依据指标体系对各省及直辖市的政策文本进行描述性分析，见表3^③。

四、研究发现

本研究基于基层社会治理创新的分析视角，在倒逼机制、引导机制及驱动机制下探寻社工站政策创新的内在动力，并结合强制机制、学习机制、竞争机制、社会化机制及托底机制五个维度分析社工站政策的扩散机制。研究发现，社工站的产生是部分地区为了破解当前基层治理体系中的壁垒而采取的创新性尝试，社工站的在地化实践能够深入到服务对象生活的场域之中促进服务的精细化，使之发挥托底性功能与保障性功能。基于此，将社工站建设纳入我国顶层制度设计之中，鼓励社工站建设在基层社会治理领域通过整合性服务促进治理创新，成为新时代乡镇(街道)社工站建设的主要制度逻辑与实践逻辑。

(一) 实践先行下强制机制促进层级扩散

社工站政策的创新与扩散以民政部发布的正式文本为分界线，可划分为两个阶段：各地自主探索阶段和中央主推阶段，这个过程也是社工站政策得到认可并逐步发展完善的过程。表4按照时间维度展示了“社工站建设政策”在中国各省及直辖市的政策创新与扩散情况，具体包括：地方一般公共预算支出、地方一般公共服务支出(亿元)、公共服务支出所占百分比、第三产业总单位数(个)、社会团体总单位数(个)、社会团体所占百分比。如表4所示，东部的8个地区、中部的3个地区、西部的7个地区及东北的2个地区均正式出台了“社工站建设”的政策文本。其中，全国已出台社工站政策的各地区的公共服务支出占一般公共预算支出的百分比均在7%以上，东部地区一般公共预算支出相较于中西部地区的投入较高，采纳社工站政策创新的各地区拥有较雄厚的财政资本且在公共服务领域的投入也较大。同时，分析不同地区的第三产业总单位数、社会团体总单位数及社会团体所占百分比，总体来说东部地区相对于其他地区，第三产业发展状况较好。

在各地自主探索阶段，东部地区因在财政实力、一般公共服务及社会团体方面都具备一定的优势，质言之，东部地区注重对公共服务领域的投入，因此，东部地区是打造社工站最多的区域，其利用在场化的优势，深耕居民公共服务实践，及时了解其最直接的需求，在一定程度上弥补了当地基层服务能力的不足。

在中央主推阶段，中央政府为了破解现有治理体系的壁垒，将治理创新的重点转移到基层，希望通过“五社联动”机制，尤其是社工站的整合优势以弥补基层民政提供服务专业性不强及服务能力较弱的缺陷，增强基层民政服务能力，创新基层治理体系。在此政策的指引下，各地民政部门加紧政策制定，坚持通过党建引领社工站建设，加强资金监管和工作监督，这些措施为社工站政策的扩散提供了基础。

各地建设社工站一般都是由省民政部门牵头，在得到地方党委及相关政府支持与重视的基础上，地方党委、教育局、民政局、财政局、司法局、共青团、妇联等政府及群团组织共同制定社工站发展的地方标准，推动社工站建设进程。根据图3、图4所示，发现广东、湖南、广西、贵州、河南、辽宁等地对政策的敏感度更强。

但是，社工站政策在党建引领方面做出了详细的指引。在中国，党是一种高度嵌入社会机体的使命型政党，同时也是一种引领社会、形塑社会的政党组织，中国社会的组织模式是以中国共产党的组织网络为枢纽和主干来实现的，这就需要我们不断强调党对社会的“团结带领”功能。^[33]在社区活力尚未得到有效激发的情境下，基层党组织有助于促进社会活力的生长，形成党建激活社会的实践逻辑。^[34]社工站建设过程中所坚持的党建引领，其一方面致力于对社工站进行政治素养审查，督促机构内的党员进行学习，建立党组织以促进和保证社工站的良好运行，另一方面，十分注重社工站对基层党政资源和优势的借用，通过党政资源赋能，社工站更好地发展并发挥功能效用^[35]。研究发现，各地政府对机构政治素养审查的重视度存在差异，其中，广西、海南及湖南较其他地区更注重发挥党建引领的作用建设及运行社工站，发挥党的功能机制，凝聚和团结各个社会主体，发挥社会工作根植于基层的作用，见图5。

在党建引领及地方政府的重视下，社工站积极落实相关要求，积极主动公开政府购买服务的采购信息，主动接受上级政府、基层政府、社会力量等相关主体的监督，建立与完善资金使用管理制度，做到“把钱用在刀刃上”，满足民众的服务需求。同时，在强化对社工站工作监督的基础上，各地积极建立一套完备的社工站评估机制，将其纳入重点工作评估或基层绩效考核之中，并对违纪违法违规违约行为的处理措施做出明确的说明，见图6、图7。

(二) 结对竞赛下学习机制助力横向式扩散

社工站的建设是由民政部牵头，各级政府相互上下联动，横向部门之间互相协同，社会力量共同参与的基础上形成的，通过建立乡镇(街道)、社会工作者、志愿者及慈善资源等多方面的联动机制，深化基层民政服务改革，打通为民服务的最后一米，促进农村社会工作的发展，扎根基层，为社会治理注入活力。根据民政部的政策指引，社工站建设的探索阶段要发挥“自下而上”的作用，要给予地方更多的自主性及发展空间，而对政策的扩散推广需要更多发挥上级部门作用，但要防止批准机关“只管生、不管养”“重复制、轻创新”等现象，要通过加强纵向和横向政府间良性互动促进社工站的推广与扩散。

当一个新的政策有助于地方的经济、财政和投资境况的改善时，该政策就有可能被全国其他地方政府所快速学习。在民政部的推动下，山西省、重庆市、北京市、天津市及海南省等10余地区纷纷出台建设社工站政策。地方政府社工站政策创新的扩散，都有明显的政策传递性，以中央政府的命令要求为原则来制定有关社工站建设政策，呈现出明显的自上而下的层级扩散的特征^[36]，这也是“条块”政府共同努力的结果。

为了更好地提升治理效能及政绩效应，各地积极向其他地区学习，通过实地参观、举行讲座及论坛等途径，积极学习其他地区建设社工站的经验，通过建构优秀社会工作的政治化路径以增强社会工作者的积极性，激励其工作热情，同时通过线上及线下的方式加强对社工站的政策宣传，树立先进典型以扩大社工站的社会影响力，让民众及地方政府知道和了解社工站在基层服务体系中的作用。根据图8、图9，贵州、河北及宁夏等地较之于其他地区更加注重对社工站的宣传与推广，运用信息化的方式搭建信息沟通平台，打破地域限制，加强同级政府之间的经验学习，促进社工站更好地得到基层政府及民众的认可，发挥社会工作者根植于基层的优势，密切联系群众，了解其需求，增强居民参与社会治理的能力并不断激发其积极性，展现社工站的优势，营造“品牌效应”，促进社工站政策的横向扩散。

除了加强对社工站的宣传与推广，各地区在民政部的指引下，明确社工站的服务内容、功能定位、工作范围等建设标准，编制社工站的工作指引及工作规范。同时，社工站可以通过社区、社会工作者、志愿者等力量，对社工站的服务辖区进行需求及问题的评估，根据地方的实际情况制定社工站建设的地方标准。根据图8、图9所示，广西、河南、吉林及河北等7个地区明确了工作指引的具体内容。因此，在中央及地方民政部门的支持下，各地积极学习对其他地区，尤其是那些在民政部正式政策出台之前就探索社工站建设的先发地区的治理经验，希望在社工站建设的“锦标赛”中取得优势。

(三) 治理效能提升下的竞争机制及社会化机制的灵活运用

当前我国正处于社会转型加速期，社会管理模式从单位制向社区制转变发展，出现了基层社会治理的“脱嵌”^[37]、“行政化”及“碎片化”等问题，这也是基层社会治理创新需要突破的重点之一。这一创新逻辑的核心在于，推动各地基层政府治理模式的创新，评估各地的优势与劣势，提供托底性支持，推动形成联动机制，打造共建共治共享的治理体系。

社工站的成立是基层政府治理创新的手段之一。为了推动社工站的发展，各地为其提供资金保障，如通过政府购买服务的方式建设社工站，接收各级政府拨款及采购经费，包括社会救助专项资金及各项财政资金等，也可以通过社会筹款、福彩公益金及基金会等渠道为建设社工站提供资金保障。各地社工站的建设需要联动本地财政厅、人力资源保障厅等政府部门，与本地其他基层政府及社会主体建立联动机制；联动妇联、残联、公安及司法等群团组织，社区、社会组织、社工服务机构等社会力量，以及依托现有的公共设施及活动场地，如“儿童之家”“为老服务站”等现有服务基础设施，对社工站所管辖区的资源进一步整合，把握社工站的推进步骤，明确社工站建设的时间节点，建立社工站与现有社会工作服务的对接模式，强化并确保社工站功能的实现。

根据图10、图11，笔者发现，浙江、河南、山西、陕西、湖南、宁夏及内蒙古等地更加注重对社工站提供资金支持以保障其有效运行。此外，广东、北京及内蒙古等地明确了较为完善的社工站建设的推进步骤与建设的时间节点，有序推进社工站建设进程。在整合资源方面，广东、贵州、重庆、山东、湖南、宁夏及内蒙古等地在社工站建设的进程中，更加注重对社工站的资源进行整合。在中国，各地也会根据相邻地区的社工站建设的相关政策，调整对本地社工站的财政投入及相关资源的整合度以发挥社工站的有效性，为其提供基础性资源支持。各地通过规范社工站建设、强化社会工作督导支持服务、发挥社会工作的专业优势、加大对社工站工作人员，尤其是社会工作者的培养等举措，进一步促进社工站的规范运行，使其他省份及直辖市得以在此基础上进行政策的创新与扩散。

结合图12、图13的分析发现，辽宁、吉林、甘肃、山西及内蒙古等地较之其他地区，更加注重对社工站人才的培养，采取工作培训、实务培训、业务培训及督导培训等多种组合培训方式，提升社工站工作者的专业水平和服务能力。在此基础上，核定社会工作者的薪酬待遇，建立表彰奖励体系，以提升社会工作者对社工站的工作热情与积极性。对于“鼓励参加社工考试”，出台社工站政策的20个地区均鼓励社工站的工作人员参加社会工作者职业资格考试并在聘用人员上优先录取持有社工证的社会工作者。与其他地区相比，河南、山西、重庆、北京及内蒙古等地在一定程度上更加注重对社工站的建设制定强制性的规范，对承接项目的社会组织进行资格审查，对慈善组织进行认定，建立一整套完备的人员管理、财务管理、志愿者管理、组织管理等规章制度，加强社工站人员、服务等各个方面的能力建设。但是，各地在督导服务的来源、认定及资格、评估及审查方面的相关政策仍不够完备。其中，北京市、重庆市、广东省等对社会工作督导进行了较为详细的规定，要求“在专业督导上，要按照《社会工作督导规范》等行业标准制定切合实际的督导机制，选择优秀社会工作专业人才担任督导，鼓励通过政府购买服务方式，引入具有丰富经验的专家、人才担任专业督导，开展培训、督导、评估等服务”。这些政策的制定与落实，能够促进社工站发挥其服务基层、参与社会治理的效能，保障其实施效果，为社工站的运行提供专业性支持。

(四) 社会需求升级下的提供托底式服务

党的十九大以来，我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这在一定程度上需要党委、政府与社会力量协同合作，凝聚合力共同回应民众需求，解决社会问题，寻求民众支持，增加公共服务供给，针对不同领域的人群提供针对性及精细化的服务。社工站建设的目的之一是促进公共服务供给效能，建立与社区、社会组织及基层政府等多元主体的联动机制，通过形成政社分工与合作机制，深化基层民政服务改革，为社会治理注入活力。根据民政部已发布的政策文本，对各地社工站服务的重点人群制定了参考标准。

利用Atlas.ti分析软件，根据民政部“聚焦重点人群”的指标对各地区的政策文本进行分析，对儿童、学校、社区、医务、企业、青少年、老年、妇女、残疾人、矫正、优抚安置、社会救助，以及家庭社会工作十三个领域^⑧进行编码及文本分析，其中，甘肃省和重庆市政策文本对十三领域的描述较为详细。各地较多聚焦于儿童、社区^⑨、老年、残疾人、社会救助等社会工作领域^⑩，可能由于政府部门职能边界的划分，使得社工站在学校、医务、企业、青少年及优抚安置等社会工作领域均鲜少涉及，见图14、图15、图16。养老、困境儿童、残障康复是民生兜底保障的核心领域，为其提供服务能够发挥社会工作在基层社会治理中的兜底保障功能，通过培育居民内生力量与资源整合，推进精细化服务^[38]。

在民政部发布的《关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》中提到：“各地要结合实际，根据群众需求，立足增强基层民政服务能力，落实惠民便民利民政策，围绕为民服务和社会工作服务，研究确定社工站服务对象；重点做好社会救助、养老服务、儿童关爱保护和社区治理等领域特殊困难群众基本生活保障、社区融入和社会参与工作，打造一批群众认可、特色鲜明、具有示范带动作用的社会工作服务品牌项目”。^[39]根据图17可知，部分省及直辖市积极探索，在出台的社工站建设文件中规定了社工站的服务内容，以及鼓励下属辖区根据实际情况积极探索和确立服务内容。但是，宁夏回族自治区、吉林省、河南省及海南省四地明确规定了“未经省级民政、财政部门批准，基层不得自行扩大服务范围，增加服务事项”，这在一定程度上也规避了政策生成风险,降低了政策试错后可能产生的后果。这种规定也可以避免基层服务的随意性和碎片化，可以加强项目服务针对性。如浙江省探索实施“2+2+N”的全新服务模式，由社工站专职社工领办针对困难群体和困境儿童帮扶的基础项目；由专业社会组织运作禁毒帮教项目和海上救援项目的品牌项目；由社区和社会组织根据服务需求进行定制，最后由街道择优录取作为年度重点项目进行扶持的创新项目，^[40]这种服务模式增强基层民政服务的精准性。

五、结论与讨论

在基层社会治理创新逻辑驱动下，我国明确提出要“创新社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局，推动国家治理体系与治理能力现代化”，这一目标指引促使政府积极提升自身的社会治理能力，寻求与社会力量进行协同治理。社工站参与到社会治理进程之中，能够成为激活乡镇(街道)以及社区的内生力量，提升公共服务传递效能，积极倾听边缘群体的声音并及时回应其需求。因此，可以将社工站建设这一举措视为地方政府的自我创新实践，致力于在系统层面促进基层社会治理体系创新以及社会治理能力提升。而社工站驻扎于乡镇(街道)，能够及时识别与发现多个领域中群体的不同需求与问题处境，针对不同的服务领域提供不同的服务方案，以补齐社会公共服务的短板。同时，社工站也可以深入挖掘乡镇的优势及整合社会资源，与居民建立良好的专业关系，拓宽服务渠道，整合乡镇(街道)及志愿者资源，建立乡镇社区、社会组织、社工、志愿者、社会慈善资源等多主体的联动机制，提升居民的参与积极性以推进居民自治，创新社会治理体系，这是社工站能够被中央采纳而促进其政策扩散的优势所在。

因此，本文认为，社工站建设的内在动力是基层社会治理创新驱动的结果，且社工站政策在扩散过程中不断地进行着适应性调整和变化，地方可通过强制机制、学习机制、竞争机制、社会化机制及托底机制予以自我调整。一方面，作为提供托底性服务的社工站，是地方政府为了提升治理能力而采取的一项创新性举措，这是地方政府建立社工站的主要动因。另一方面，当部分地区探索建设社工站并取得一定的成效之后，中央加大支持力度，加之“结对竞赛”的逻辑推动，使得其余地区开始学习社工站建设的经验，根据各地实际情况选择社工站建设模式，致力于弥补基层民政服务能力不足的困境，为服务对象提供托底性服务，这在一定程度上促进了社工站的制度实践，进而促成社工站的政策扩散。

然而，需要指出的是，本研究主要是对全国性社工站政策进行的分析和研究，而具体的社工站运作需要通过实地研究加以论证。当前全国范围内社工站建设如火如荼地进行着，这为更加深刻系统的研究提供了广阔的沃土。本文可能存在以下不足：一是根据政策文本进行的分析与各省、直辖市实际运行成效之间的匹配度并非一定呈正相关关系，这需要今后的实证研究加以验证；二是本研究所分析的政策文本未将民政部出台文件之前广东省、湖南省的早期文件纳入各地的横向分析之中，而是依托于他们最新出台的社工站政策文本作为分析依据，可能导致本文的某些结论未能完全符合事实，这一点将在未来的研究中加以完善；三是本研究运用Atlas.ti 9分析软件进行文本分析，该软件在质性文本的数据化、可视化呈现方面具有十分明显的优势，同时也限制了方法使用与理论阐释之间的深层次连接，今后将进一步关注方法使用与研究学理之间的双重目标。

注释

① 由于大部分已出台社工站建设的地区将社工站的推进步骤及建设的时间节点整合在一起，因此在编码过程中，我们将推进步骤与时间节点统一放入三级指标“建设时间节点”指标中。

② 各地社工站建设的政策文本均是以民政部的文本为范本，根据民政部发布的文件作为编码标准对各省及直辖市的政策进行分析，可探究各地政策标准的落实程度。

③ 指标拆解自民政部《关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》。

④ 数据全部来自于《中国统计年鉴—2021》(2020)。

⑤ 地方一般公共预算支出包括一般公共服务支出，公共安全支出，地方统筹的各项社会事业支出等。

⑥ 公共服务支出所占百分比：一般公共服务/地方一般公共预算支出；社会团体所占百分比：社会团体总单位数/第三产业总单位数。

⑦ 公共服务支出所占百分比：一般公共服务/地方一般公共预算支出；社会团体所占百分比：社会团体总单位数/第三产业总单位数。

⑧ 依据《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试大纲(2018年修订版)》划分为十三领域。

⑨ 把各地政策中社工站服务内容中提到的社区治理，搭建城乡社区支持和培育志愿服务组织、社区社会组织等公益性机构等，同列为社区社会工作领域。

⑩ 除明确规定社会工作领域之外，其他领域的社工站的服务内容均已拆分进十三领域中。