一、问题提出

第七次全国人口普查的数据显示，2020年中国60岁及以上人口占总人口的18.70%，这一比例较第六次全国人口普查上升了5.44%，^[1]我国老龄化问题日益加剧。各类制度设计体现着政府为积极应对老龄化问题所做的努力，我国在推动老龄事业“基本国策化”的进程中产生了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《老年人权益保障法》等阶段性法治成果。^[2]《“十四五”民政事业发展规划》多次在老年服务中提及社会工作，老年社会工作政策正迈向体系化、制度化进程。^[3]完成国家应对老龄化长期战略任务，发展老龄事业离不开系统且有效的制度供给和安排，需要社会工作专业力量的参与。

已有研究肯定了社会工作在老龄事业中发挥的作用。彭华民等认为我国社会工作获得了政治和行政合法性，社会工作理论在党和政府政治视野及政策议题中得到重视。^[4]刘继同将社会工作视作老年福利制度建设的基础和决定性因素。^[5]姚进忠等认为社会工作应在“积极老龄化”的框架下促进老年人社区参与，在“预防取向”实践下，倡导平等获取社会服务机会，满足老年人个性化需求。^[6]由此可见，社会工作在参与老龄事业的合法性、制度性、专业性上都得到了认可。老年社会工作属于老龄政策的重要议题,针对老龄政策目标和工具的研究有两类。一类是规范性理论研究，主要对政策目标的演进、政策规划和阶段的分类进行系统性回顾,^[7-10]以及基于老龄化发展趋势与特点，对老年社会政策的形态、政策注意力进行展望与推演。^[11]这类研究梳理了老龄政策阶段性目标的意旨、特质及问题。另一类是经验性实证研究,研究内容主要围绕工具结构构成，分析各类工具的数量多寡，^[12]以及目标与工具的适配性^[13]。这类研究普遍建构或选择一套政策工具分类框架，并与政策对象相关的主体、阶段、环节等维度进行交叉分析。

然而，鲜有把老年社会工作视为一个独立的政策领域而开展的研究，这与社会工作在老龄政策中日益重要的趋势相悖。老年社会工作政策体系的全貌是怎样的？源头要追溯到哪里？老年社会工作政策的目标分布、工具组合状况如何？现有研究还无法回应这些问题。本文以涉及老年社会工作的政策文本为分析的基础材料，通过梳理制度产生的过程，理清老年社会工作的政策脉络和阶段特征，以内容分析的方法归纳政策在目标和工具上的数量分布，进而了解政府针对不同目标所采用的工具组合策略。

二、数据来源与分析方法

(一) 数据来源

我国主要以“附属模式”来制定老年社会工作政策，即在有关法律、政策中附带规定老年社会工作的内容。^[14]有关老年社会工作的制度规范碎片化地散布于各类政策中。本文通过关键词检索的方法，在国务院、民政部、卫健委等政府门户网站的政策法规搜索页面检索2001年至2022年3月5日之前发布且提及老年社会工作的政策。纳入标准有三项：一是选择由国务院及其部委制定的中央层级政策；二是文件正文同时提及老年人、社会工作或同义替代词的政策文本；三是选择命令(令)、决定、通知、意见、函为体裁的政策，不包括批复、通告和公告等公务文书体裁。经检索和筛选，最终获得58份老年社会工作政策文本(见表1)。

(二) 分析方法

本文采用内容分析法对政策文本进行研究，依据预先确定的分析框架对每一分析单位进行编码，把政策条款分别归类到不同类目中，通过比较不同类目的数量差异总结出政策的特征。首先，依据相关理论，搭建政策的分析框架。其次，搜集和整理政策样本，将文本处理成以句为单位的分析单元。本文从58份政策文本中提取出111条提及老年社会工作的条款，所有条款都被归类到至少1类政策工具中，共得到131个分析单元。最后，使用NVivo11软件对分析单位进行编码和分析。

三、老年社会工作政策分析框架

(一) 政策目标分类框架

老年社会工作是社会工作分支领域，与其他实务领域一样，其属于社会工作制度的构成要素。同时，社会工作是老年服务社会化和专业化的重要力量，社会工作专业人才队伍在老龄政策中得到重视和支持。“社会工作政策”和“老龄政策”在老年社会服务的问题上交汇，勾画出“老年社会工作政策”的制度空间，两者既相互交织，又在目标和定位上存在边界。社会工作政策有人才先行的鲜明特点，^[15]人才队伍建设、政府购买服务、社会服务机构发展与管理是社会工作政策的三个主要议题，其中人才队伍建设是社会工作政策主线和焦点。^[16]老龄政策涵盖养老保障、养老服务、老龄健康服务、老龄产业等领域，^[17]养老服务是老龄政策当下最主要的政策领域。^[18]

基于对老年社会工作政策的认识，本文将老年社会工作政策的目标分为四类。一是养老服务体系建设，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出要健全“居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，^[19]因此，居家、社区、机构养老服务，以及医养、康养结合均属于该目标的有机组成部分。二是老年社会保障，该目标致力于完善面向特殊困难老人的社会救助和社会福利制度，为目标群体提供兜底性服务。三是老龄产业发展，此目标侧重于开放养老服务市场，支持民间资本参与养老服务和产业发展，促进养老服务消费。四是老年社会工作人才队伍和机构的发展。前两个目标强调社会工作在对应的服务场景及相应类型的服务对象上的作为。后两个目标则分别站在老龄产业和社会工作事业的角度来发展老年社会工作。

(二) 政策工具分类框架

政策工具是政府将实质目标转为具体执行的路径和机制，是实现政策目标的基本途径。^[20]胡德认为政策工具选择受到了目标、资源、目标群体组织水平和能力、各国政府使用工具经验的影响。^[21]政策工具是政策目标与政策执行的桥梁，工具的选择与组合会影响政策目标的实现。

政策工具是从政府文件视角来描述和解释社会工作发展的理论进路。本文依据罗斯维尔和泽格维尔德的政策工具分类思想^[22]，把政策工具分为环境型、需求型、供给型三类(见表2)。

在政府购买社会服务的制度安排下，社会工作服务实现了生产和提供的分离，^[23]服务提供方支付服务生产成本、制定政策，生产方负责服务的设计和执行。社会工作服务的生产和输送的环节可拆分为资源投入、专业服务共同体塑造、服务资源与需求对接、管理激励。“构建服务共同体”仰赖于资源投入，具体包括资金投入、人才培育、组织孵化、服务设施建设。“服务资源与需求对接”是把潜在服务共同体中的资源分配到服务对象的过程，政府通过购买服务、示范、试点、人才引进和设置服务岗位实现服务落地。服务的可持续供给需要激励和约束的支撑，其作用力源自行政支持、政策优惠、制度建设、管制。

由此可见，三类政策工具分别对应特定的环节，工具的侧重点也存在差异：供给型工具侧重增量目标，对应培养环节，有扩大供给数量与层次的功能，为服务提供储备人才、组织和场所；需求型工具侧重存量对接需求的目标，对应使用环节，把服务引向服务群体的诉求，向老年群体输送个性化、多样化社会工作服务；环境型工具侧重质量目标，通过监管机制的作用，监督并纠正政策执行中的偏离现象。

(三) 政策工具模糊性

马特兰德的政策模糊冲突模型指出模糊性是政策固有的一种属性。^[24]政策模糊性被视作现代政治产物的政策所具备的一种属性^[25]，既是被动地受决策者有限理性，以及语言的有限表达能力而形成的立法语言模糊^[26]，也是决策者主动选择委婉和模糊说辞的治理实践策略^[27]。政策文本或多或少存在着模糊性，而含糊其辞、模棱两可的制度文本令执行者选择保守的行动策略^[28]，使得政策的变通执行甚至不执行^[29]，政策执行阻滞最终会导致政策目标的偏离及政策内容的失真^[30]。可见，强力高效的政策工具组合的效用会因表述不清、用词含糊而大打折扣。

本文在探讨政策目标—工具的分布和组合基础上，进而从模糊—清晰的带谱中确定政策工具表述的清晰程度。中央对政策工具的产出、效用预期越明确，则越可能通过一种肯定的表述、量化的形式清晰具体地列出政策工具的使用说明。本文根据政策用词和表达对政策工具的清晰程度进行划分(见表3)，以期界定老年社会工作政策三类政策工具的清晰程度。

四、政策制度化过程与政策目标分布

老年社会工作政策的类型主要为国务院和部门的规范性文件，提及老年社会工作的政策可追溯至2001年民政部发布的“关于批准发布《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》和《儿童社会福利机构基本规范》行业标准的通知”。民政部在文件中要求“城镇老年社会福利机构配备具有‘社会工作类’教育背景的专职工作人员”，并指出“社会福利机构主要领导应接受社会工作类专业知识的培训”。^[31]2001年，国家在“十五”时期编制了老龄事业的首个五年规划。2006年，“大力发展社会工作队伍”的声音被载入《中国老龄事业发展“十一五”规划》，^[32]社会工作正式被纳入老龄事业的制度蓝图中。

表4汇总了58份政策的目标分布情况。老年社会工作最早出现在老年社会保障的目标中，“养老服务体系建设”及“社会工作人才队伍和机构发展”目标覆盖了四个阶段，其中养老服务体系建设是老年社会工作政策最主要的政策目标。由此可见，社会工作在以机构、居家和社区为一体的养老服务体系中的参与性、重要性与日俱增。

从发文部门和政策目标来看。“十一五”时期出台的老年社会工作政策主要由国务院和业务主管部门民政部单独签发。这些政策以“规划”为主调，从“养老服务体系”与“社会工作人才队伍”建设为出发点，把提供老年社会工作服务和培育老年社会工作者列入政策议程。在“十一五”末期，中共中央组织部颁布了社会工作专业人才队伍建设的纲领——《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，为社会工作参与老龄事业的发展提供了原则性指导。^[33]

“十二五”时期，政策主体一枝独秀的局面发生了改变，国务院和民政部开始联合相关部委发文，多部门参与政策制定的局面畅通了协同合作的机制。老年社会工作在“十二五”时期被纳入三区计划、社会救助、医养结合、养老服务社会化的工作中，进一步契合并服务于国家政策需要，政府在不断提升社会工作服务对特殊老年人的可及性。同时，老龄产业发展政策在这一时期把社会工作列入其制度内容中。有别于作为普遍性福利概念的养老事业，养老产业是形式多样、需求多层的市场模式的产业概念^[34]，养老事业和产业分别以行政以及市场化为机制。在“十二五”时期，老年社会工作出现在发展养老服务业以及全面开放养老服务市场的任务中。

“十三五”时期，国务院进行了机构改革，把全国老龄委从民政部改设在新组建的卫健委，牵头制定老年社会工作政策的主体已不限于国务院和民政部，卫健委、人社部、住建部等部门从各自职能范围内都提到要发展老年社会工作。机构改革意味着老龄工作重点由社会福利向老年人卫生健康转变^[18]。《“十三五”健康老龄化规划》和《健康中国行动(2019—2030年)》的制定折射出了中央关于健康养老的理念，这一理念为健康养老产业与社会工作融合发展提供契机。^[35]此外，“十三五”时期的政策规范涉及更丰富的服务情境。在以养老服务体系建设和老年社会保障为目标的政策中，老年社会工作服务的场域和领域延伸到老年人的智能技术运用、疫情防控、安宁疗护，政策标定的目标群体进一步细化为农村留守老人、老年痴呆患者、分散供养特困老人，政策更为精准地对接特定群体。

在“十四五”开局之年，国务院、民政部、发改委、卫健委等部门就已在公共服务、民政事业、养老服务体系的规划中提出规范和发展老年社会工作的目标和措施。老年社会工作发展进入更多规划性文件中，如社会工作机构、养老服务体系、公共服务等细分老龄政策领域，政策进入系统计划性发展的阶段。基于前三阶段发文主体和政策目标发展趋势，在“十四五”时期，呈现主要部委牵头、有关部门协同的政策参与者格局，政策目标在既有基础上纵深演变，政策会进一步细化老年社会工作服务的提供者和享有者的类型、行为标准、情境，政策瞄准的精度不断提高，由量变迈向质变。经过十余年的发展，老年社会工作的政策数量逐年增长，国家卫健委、发改委、人社部等部委逐渐加入到政策制定主体的行列中，部门间协同性不断提升，政策目标呈现出以养老服务体系建设为重点，社会工作人才队伍建设与机构发展、社会保障、老龄产业为支撑的格局。

五、政策工具分布及目标—工具的组合配置

在本研究的政策工具分类框架下，笔者发现三类工具的数量结构并不均衡(见表5)，供给型和环境型是中央层级老年社会工作政策的主要政策工具。三类政策工具的平均清晰程度为2.7，需求型工具是模糊程度最低的工具类别。

(一) 需求型工具：占比最低但清晰程度最高

需求型工具把老年人较为突出的需求与已有的服务体系进行匹配，相比供给型和环境型工具，其数量显得不足。人才引进是需求型工具中数量占比最大的次工具，相关部门通过文件鼓励或要求社会福利机构、养老机构、社区配备相当比例的社会工作者，承担老年服务职责。这一措施实质上是在设置和开发老年社会工作服务岗位。购买服务工具精确瞄准了救助家庭、留守和困难老人，政府购买了巡防、心理疏导、家庭调适、社会融入等社会工作服务，这使“购买服务”的清晰程度高于同类的其他两个次工具。受益对象和服务内容体现兜底保障的特征，该工具有效提升了专业服务对于弱势群体的可及性。

(二) 供给型工具：占比最大且模糊程度高

供给型政策是使用最频繁的工具，政府向老年社会工作服务的供给侧投入了最多的政策注意力，其中“服务指引”和“人才培育”备受决策者青睐。针对老年服务供小于求的结构性矛盾，政府通过“服务指引”把其主导下的社会工作专业服务力量布局在有服务需要的场域和领域内。换言之，该工具有界定服务目标群体之用。政策的服务对象指向具有确切身份的老人，如城市空巢、农村留守、贫困、失独、病残、失能老人等；按照特定群体的需求，提供心理辅导、生活照料、精神慰藉、社会参与、文化娱乐、咨询、结对关爱、访视在内的具体服务内容。政策回应了服务面向谁的问题，在顶层设计中规范了老年社会工作服务的对象和内容。“人才培育”是数量最多且最早被使用的工具，这贴合了我国社会工作教育先行的发展规律。具体而言，人才培育围绕教育、培训、学科建设三方面内容，以开设专业课程、提供服务能力培训为手段培养专业人才。比如，2001年民政部发布的《老年人社会福利机构基本规范》要求老年人福利机构的主要领导“应接受社会工作类专业知识的培训”。^[36]人才培育工具数量虽大但模糊程度高，主要采用“加大培养力度、支持开设专业和课程、加快建设人才队伍”的表述，表明支持培养人才的原则，而对于培养什么样的人，以及如何培养人则缺乏明确的交代。相对于人才培育，组织培育工具略显不足。机构是人才和服务的载体，现有政策对于为老服务的专业机构的注意力弱于人才培养。由此可推断，相比基础设施建设，人才输送才是社会工作在老年事业中的发力点。

(三) 环境型工具：次工具间模糊程度差别大

环境型工具为社会工作参与老年事业塑造了友好环境，是三类工具中使用频率第二高的工具，环境型工具下的四类次工具模糊程度大小不一。管制、行政支持和制度建设次工具是环境型工具的重心。管制工具约束和规范了服务机构和专业人员的行为，在从业资格、注册考核制度、绩效评估等方面确保了服务内容的专业性和过程的规范性。管制工具为监督管理提供了依据，是清晰程度最高的次工具类型。制度建设的内容涵盖社会工作服务标准、社会工作服务制度、职业水平评价制度。政府用此工具指导行业探索制定各类服务标准与规范，健全完善体制机制。比如，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提到“打造三社联动机制，以社会工作者为支撑积极探索互助养老服务”^[37]。行政支持和政策优惠的引导意义大于强制意义，工具数量少且模糊程度较高，出现这些工具的政策文本仅提出政府的原则性建议，如“鼓励专业社会工作者参与老年教育工作”。其指明了工作方向，但并无列出具体的措施细则，以及关于政策执行的分工、职责边界、奖惩的清晰界定，该工具只向社会传达了一种“宣示性重视”。

(四) 政策目标与工具的组合配置

在梳理老年社会工作政策的目标和工具基础上，本文进一步探讨决策者用怎样的工具组合来完成不同的目标。由图1可见，政策工具在不同目标上有着不同的侧重点和组合策略。

养老服务体系建设和老年社会保障是面向不同老年人群体提供服务的政策目标，政府采用了“供给为主、环境需求均衡”的工具组合方式。这种工具配置策略的特征在于决策者将最多的注意力放在供给端，而需求与环境型工具保持相当的配额。这一工具组合现状说明，我国老年社会服务的供给仍存在缺口，决策者频频提出培养人才、壮大队伍、提升服务能力的措施，来填补老年人的服务需求空缺。

“社会工作人才队伍与机构发展”目标侧重于人才和组织，政府主要采纳供给型工具，大力推进老年社会工作服务人才队伍建设，提高增量。由此可见，供给型工具是最具普适性的工具类型，被应用于所有政策目标，在涉及服务要素、人才和组织要素的目标中发挥支配作用。

针对老龄产业发展目标，政策工具的配置采取均衡的组合方式，供给型工具的比重较其他三个目标而言下降了，三类工具的比重趋于平衡。老龄产业目标的出现晚于其余三个目标，老年服务市场化是伴随政府职能转型及人口老龄化的产物。因此，政府在该目标中更注重充当规划者、服务者的角色，更侧重于释放支持的信号和政策优惠的红利，刺激和鼓励社会主体进入这一领域，将资金投入、人才培养、组织培育、设施建设与运营的任务交由社会和市场，在老龄产业中发展社会工作。

六、结论与政策建议

(一) 结论

本文从政策目标和工具的视角剖析老年社会工作政策。从政策目标看，养老服务体系建设和老年社会保障贯穿始终，是社会工作服务于老龄事业的施力点，奠定了老年社会工作政策重视服务的底色。从政策工具看，供给型政策工具在老年社会工作政策工具箱中占支配地位，人才培育和服务指引是被使用得最频繁的次工具类别，但模糊程度相对高于其他工具。需求型政策工具在文本表述的清晰程度上表现最佳，相对弥补了该工具数量不足的短板。政策目标和工具的组合存在异质性，政府采用供给优先、需求环境平衡的工具组合来实现服务目标，以供给主导的工具组合完成人才队伍和机构发展的任务，以均衡的工具组合去刺激和推动新进的老龄产业目标。老年社会工作政策以服务供给为主要方式，瞄准养老服务体系建设、老年社会保障、人才和机构发展、老龄产业的目标，与税收优惠、土地供应、财政补贴、为老设施和场所建设等措施一同，组成老龄事业建设版图。

政策分析框架中各类工具的状态和关系可概括为“失衡、模糊的在场”。首先，工具的在场使构成老年社会工作领域政策的基本要件得以完整。“服务指引”工具为服务对象与内容做了界定和划分；“购买服务、试点、资金支持”工具列举了社会工作专业和职业参与老龄事业的路径；“管制”划定了监督管理的内容；“政策优惠、行政支持”工具导出了行政激励措施。由此可见，我国已建立起了含“目标对象、服务内容、参与方式、监督管理和激励”要素的老年社会工作政策框架。其次，工具构成比例的失衡突出老年社会工作政策的重点。工具类别的数量分布反映了政策重点落在社会工作参与老年服务的方式上，而多条参与路径中最主要的是人才供给。这进一步说明政府在老年服务领域依旧遵循人才、教育先行的思路去发展社会工作。最后，模糊是中央层面老年社会工作政策的特征。供给、需求、环境三类工具的平均清晰程度为2.7，说明本文所研究的老年社会工作顶层设计文本是模糊的。政策模糊性存在层级差异，模糊性会随行政层级的下沉而逐级弱化^[38]，中国社会政策体系的突出特征是中央政府只颁布原则性指导方针^[39]，国家层面的政策主要为地方执行政策提供原则性和指导性建议和意见，难以无微不至地罗列实施细则，中央部门在政策制定过程中充当了蓝图规划师的角色。此外，老年社会工作碎片化地分布于诸如老年服务、社会工作人才队伍建设的政策文本中，亟待将“老年社会工作”视作独立的政策议程，支持和规范社会工作在老年事业中的发展。

“全面均衡、适度模糊”是中央层级的老年社会工作政策的理想状态。全面均衡意味着政府要发展使用频率低的政策工具类型。而适度模糊是承认中央文件存在客观模糊性的前提下，尽可能减少这一属性对政策执行的阻碍。

(二) 政策建议

一是优化工具配置结构。随着社会工作与老年服务的进一步融合，政府可适度增加需求型工具的使用频率。民政部在《“十四五”民政事业发展规划》中提到“要进一步扩大家庭养老病床试点范围”，“加快推进乡镇(街道)社会工作站建设，推动乡镇社会工作站在老年人服务等方面发挥重要作用”。^[3]在下一阶段，政策制定者不仅要结合工作规划，通过购买服务和服务试点工具满足服务群体的需求，也要通过人才引进工具在一些服务队伍缺口大的老年服务领域设岗引人，通过财政转移支付支持偏远落后地区搭建老年服务平台和服务队伍。随着国家老龄政策由注重供给向注重需求的导向转变^[40]，政策工具结构失衡的现状有可能得到改善。对于供给型工具，要继续发挥人才培育为社会工作及老年服务的基础性作用，加大力度培育各层次和各领域的老年社会工作服务、研究、管理人才，建设支持型、成长型社会工作继续教育体系。在完善人才培育的同时，加大对机构培育工具的使用，孵化更多专精型老年社会工作服务组织、团体和志愿服务队伍。结合新阶段的发展规划，将“服务指引”工具服务于政策目标和重点任务，在制度层面为服务的组织和开展提供方向性指引，重点引导业界向乡镇(街道)社会工作站、各类养老机构等服务场域输送人才，分类细化回应老年人现实需求。

二是提升政策清晰程度。模糊会弱化政策刚性，但也为下级提供了情境化的政策解释空间，因此中央政策不应一味地“去模糊”，而是应该适当提升清晰度，在保持有限模糊的情况下避免因模糊而导致的政策执行阻滞。一方面，需要中央出台老年社会工作政策的配套措施。另一方面，中央政策在发挥指导意见引领作用的同时，也要指导地方制定可操作的政策实施具体细则，完善政策配套措施，政策自上而下层层具象化，将政策目标的精神与价值落实为可行的行动。

三是推进老年社会工作政策的法制化进程，具体路径有两条。其一是继续在老龄事业立法中进一步把社会工作融入养老服务中，继续突出和发挥社会工作在老年社会服务中的功能。其二是在社会工作立法中围绕社会工作职业化进程中的就业准入制度、薪酬福利制度^[41]，为老年社会工作服务从业人员提供保障，把老年社会工作视作独立的政策领域，需要制定专门针对社会工作及服务机构的主体法律^[42]，从老年社会工作服务的实际需要出发，完善老年社会工作政策体系。