21世纪以来，我国经济社会发展取得长足进步，但是快速工业化和城市化的虹吸效应，使得我国乡村地区基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未得到根本改变。从第七次全国人口普查数据来看，我国乡村人口为5.1亿人，相比第六次全国人口普查，10年间乡村人口减少了1.64亿人。^[1]我国常住人口城镇化率已经达到了63.89%，但户籍人口城镇化率为45.4%，^[2]说明城市中常住人口中有近三成为乡村户籍人口，由此可见我国乡村人口被城市“虹吸”的程度。在人类工业化和城镇化发展过程中，乡村人口减少和乡村适度收缩的情况难以避免。但是作为乡村面积广大、人口众多且以农业为主要经济支柱之一的地区，我国东北地区如何在城镇化进程中保持乡村人口均衡发展，避免乡村过度收缩，实现城乡人口长期均衡发展就是一个非常值得研究的问题。

一、东北地区乡村人口生育问题的现状及特点

20世纪90年代以来，我国东北地区乡村经济发展缓慢、农业农村发展滞后等问题突出，同时受到计划生育政策惯性影响，东北地区乡村生育率显著低于全国农村的平均水平，加之人口流动使得乡村人口空心化、空巢化问题严重，东北地区乡村人口发展面临前所未有的困境。

(一) 东北地区乡村人口总量持续减少，且减少速度和规模明显大于其他地区

从历次全国人口普查数据来看，东北地区乡村人口数量呈现出持续下降的情况。据第七次全国人口普查数据，相比第六次全国人口普查，东北地区乡村人口净减少超过了1400万人，减少比例达到31.4%。^①本来东北地区人口密度就比较低，乡村人口的大量外流必然会使人口密度继续降低，从而对东北地区经济社会的长期发展，尤其是对国家粮食安全产生影响。同时，东北人口变化还呈现出边境地区人口下降速度快于非边境地区的特点。以黑龙江省为例，2010—2020年的十年间全省人口自然增长率为负增长，具体为−16.86%，而边境地区的人口自然增长率均为负增长，且超过全省平均水平，其中伊春市、大兴安岭行署的人口自然增长率为−23.45%和−35.24%，塔河县更是达到−44.79%。^①边境地区(尤其是农村地区) 的人口减少，必然会影响到东北边境地区的国家安全。

(二) 东北地区乡村人口生育持续低迷，显著低于全国平均水平

从辽宁省、吉林省、黑龙江省历年统计年鉴来看，三省分别在2010年、2016年、2015年就出现人口自然增长率的负增长，说明东北地区的生育率已经出现了明显降低。从第五次、第六次全国人口普查数据来看，东北地区乡村总和生育率长期在1.3的“极低生育线”以下运行，辽吉黑三省乡村总和生育率从2000年的1.2、0.92和0.96，减少到2010年的0.96、0.9和0.85，均低于两次人口普查中全国乡村总和生育率1.43的水平，^[3-4]并呈现出与全国总和生育率同向的下行趋势。而第七次全国人口普查数据显示全国的总和生育率为1.3^[1]，也就意味着东北地区乡村人口总和生育率仍然处于低位运行状态。

(三) 东北地区乡村人口一孩占比持续下降，孩次占比不合理

东北地区乡村一孩占新生儿总数的比例在下降，二孩、三孩及以上占新生儿总数的比例在上升，这一趋势说明东北地区乡村人口的长期均衡发展存在隐忧。根据历年人口普查和1%人口抽样调查数据可知，东北地区乡村新生儿中一孩占比从2000年的76.03%下降到2010年的68.32%，2015年一孩占比进一步下降到62.76%；二孩占比从2000年的22.17%增加到2010年的28.61%，2015年二孩占比进一步上升到34.3%；三孩及以上新生儿占比从2000年的1.8%增加到2010年的3.07%，2015年三孩及以上占比变为2.94%。^[3-5]一孩生育率反映了在没有政策限制下的生育情况，可以说，一孩生育率的高低直接体现了东北地区乡村育龄妇女生育意愿减少和行为趋向下降的变化趋势。

(四) 东北地区乡村人口平均初育年龄持续延后，农村新生人口总量下降

在育龄妇女孩次生育不甚合理的情况下，东北地区乡村育龄妇女平均初育年龄^①的推迟，对东北乡村人口总量的影响更加直接。1990—2017年，我国育龄妇女平均初育年龄从23.4岁提高到26.8岁^[6]，平均初育年龄持续延后的趋势十分明显。同时，根据历年人口普查和1%人口抽样调查数据可知，全国乡村地区育龄妇女平均初育年龄也从2000年的23.74岁^[3]提高到2015年25.01岁^[5]，而东北地区的变化与全国趋势一致。以黑龙江省为例，该省乡村地区育龄妇女平均初育年龄从2000年的22.9岁^[7]提高到2015年26.83岁^[8]，平均初育年龄延后近4岁，明显高于全国平均水平。这一变化趋势也充分说明，近20年来东北乡村新生人口实际增长数量较为有限，再叠加人口流动的因素，就直接导致了乡村人口总量下降。

(五) 东北地区乡村新生儿性别比偏高的情况依然存在

从历年人口普查和1%人口抽样调查数据来看，东北地区乡村新生儿男女性别比虽然低于全国乡村的平均水平，但是一直维持在110∶100左右，到2010年更是达到116.80∶100，与公认的103∶100至107∶100的合理性别比相比还有很大差距。^[4]过高的新生儿性别比，会对乡村人口长期均衡发展产生较大社会风险，甚至会在一定程度上恶化乡村人口的婚恋机会和环境，导致家庭结构不稳定和婚恋成本上升。

(六) 东北地区乡村人口年龄结构不合理，育龄妇女减少速度明显快于全国平均水平

东北地区人口年龄结构呈现出“少子化”和“老龄化”叠加的特点。我国0—14岁人口比例已经从2000年的20.89%减少到2020年17.95%，65岁以上老人的比例从2000年的6.96%增加到2020年的13.5%，^[9-10]其中东北地区更是先于全国进入中度老龄化社会。同时，东北地区乡村育龄妇女占乡村女性人口的比例下降较快，从2000年的62.1%下降到2015年的52.25%，较全国乡村平均水平低了1.87%，^[3-5]尤其是受人口绝对数量的限制，东北地区乡村育龄女性绝对数就更为有限了。育龄女性数量和比例的双重下降，必将对东北地区乡村人口可持续发展产生持续性的负面影响。

总之，东北地区乡村面临较为严重的人口数量下降、总生育率极低、年龄性别结构不合理和人力资源弱化等一系列人口问题，急需调整生育政策，为东北地区乡村振兴提供助力。

二、东北地区乡村人口生育问题的成因

(一) 长期执行计划生育政策，东北地区乡村人口生育观念发生改变

东北地区在传统上就是城镇化率较高和单位体制较为严密的地区，长期严格执行计划生育政策，已经对东北地区的生育观念产生了深入影响，改变了东北地区乡村人口传统的生育观念，“少生、优生”已经得到了大家的广泛认同。^[11]乡村育龄人口在选择生育时更加谨慎，在生育、养育和教育方面的需求也越来越高，这大大限制了生育率的提高。受人口流动、职业发展、受教育过程延长等因素影响，晚婚晚育的情况大大增加，使得育龄人口初育时间推迟。同时，东北地区乡村育龄女性生育意愿持续下降。对于缺乏浓厚家族观念和生育文化的东北地区，这一习惯一旦形成，就很难改变。

(二) 生育、养育和教育成本上升，东北地区乡村人口生育意愿显著下降

一方面，受到经济发展、人口流动、家庭规模小型化和婚姻稳定性下降等因素影响，普遍性晚婚晚育导致的育龄女性生育和胎儿发育风险增加，以及教育、医疗和日间照料等优质服务资源的稀缺性，都大大增加了子女的生育、养育和教育成本。^[12]另一方面，计划生育政策实行以来，子女生育数量急剧下降，家庭对于子女培养的期望值和投资都急剧增加，出于对家庭和自身未来投资的需要，“优育”转化为在生育、养育和教育方面的“攀比”，以保证子女在未来的竞争中能够取得优势地位。从2017年全国生育状况抽样调查数据来看，一旦进入非理性的“竞争状态”，出于对成本的考量，具有一定学历的中等收入阶层会由“生育主力”转化为生育的“观望群体”。^[13]同时，对于养育成本不敏感的高收入阶层和低收入阶层而言，生育的积极性突显反而会在一定程度上导致人口生育的逆向淘汰。

(三) 人口流动常态化，东北地区乡村人口生育率难以提高

第七次全国人口普查数据表明，东北地区常住人口中流动人口比第六次全国人口普查时增加了1 273万人。^[10]从流动方向来看，人口从乡村流向城市，从中小城市流向区域性中心城市。同时，流出的人口往往是具备一定知识和能力的青壮年人口，这些人口的迁出必然会导致人口流出地区的生育率下降、人口年龄和性别比例失调、人口素质下降等一系列问题。^[14]同时，除省会城市和城市核心区对人口有较高吸引能力以外，其他城市和非核心区的人口外流现象较为普遍，尤其是资源型城市以及县级以下中小城镇对本区域内乡村人口的吸纳能力较弱。^[15]这使得东北地区的乡村人口无法就近实现市民化，乡村人口跨市域、省域转移成为常态，也呈现出明显的乡村收缩现象。《2019年城乡建设统计年鉴》数据显示，2010—2019年东北地区的行政村减少776个，自然村减少5 899个。^[16]而且这种乡村收缩呈现出明显的由北至南、由边境到内地的梯度差异，说明地理区位、气候等因素在乡村收缩中的作用不能忽视。

三、东北地区现行生育政策现状及其不足

(一) 我国东北地区现行生育政策现状

长期以来，我国的生育政策一直是计划生育体系的重要组成部分，以限制人口生育作为政策重点目标。但是21世纪以来，我国人口增长日趋缓慢、总和生育率下降、人口结构恶化等人口发展的结构性问题日益突出，因此，我国的生育政策开始快速转向以促进生育并实现人口均衡发展为目标的政策调整时期。在21世纪的这20年间，我国政府在政策的顶层设计方面、全国性和区域性生育政策的制定方面都进行了一系列调整和改进，逐渐放弃和取消了抑制生育的政策内容，并逐步形成较为完整的促进人口生育的政策体系。笔者在2022年1月查阅各级政府部门网站后，整理出了我国东北地区现行主要生育政策法规简表(见表1) 。

(二) 我国现有生育政策在应对东北地区乡村人口问题中存在不足

尽管从2011年开始，我国政府在生育政策顶层设计上相继推出“双独二孩”、“单独二孩”和“全面二孩”政策，又在婚孕服务、流动人口服务、婴幼儿日间照料服务和基本教育服务等方面，制定了一系列支持生育的具体政策，力图达到改善城乡生育的目的。但从第七次全国人口普查数据来看，2020年我国的总和生育率仅为1.3^[1]，无法实现《国家人口发展规划(2016—2030年) 》提出的总和生育率达到1.8的阶段性目标^[17]。同时，东北地区乡村的人口减少更是达到了1 400万人以上^①，生育率和人口结构指标都出现了快速恶化的情况，因此，东北地区现行生育政策还存在诸多急需加以完善和优化之处。

1. 生育政策的顶层设计难以有针对性地解决东北地区乡村人口问题

就目前的政策顶层设计来看，首先是受到“政策惯性”和传统认识的影响，政府对乡村地区生育问题快速恶化的情况认识不足。当乡村地区人口生育问题凸现出来以后，又对快速扭转生育问题期望过于急迫，使得各级政府制定《人口发展规划》和开放“二孩”生育等政策时的宏观指标较高，而实践中难以实现。其次，现行生育政策对地方政府制定区域性生育政策的授权并不具体，仅规定了地方政府可以根据地方实际情况制定本地区的生育政策^[18]，但受到现有财税管理体制和人力管理体制的限制，东北地区的各级地方政府难以在实践中制定高于中央生育政策水平的区域性政策。再次，生育及生育支持政策内容庞杂，往往涉及发改委、卫健委、人社部、农业农村部、财政部、民政部等诸多部门，缺乏整合和协调机制，所以生育及生育支持政策的碎片化非常明显。最后，不同部门的政策往往根据本部门的需求来制定，使得政策之间存在冲突，甚至出现南辕北辙的情况。

2. 生育政策缺乏对东北地区乡村人口问题的针对性政策设计

从20世纪80年代开始，我国计划生育政策就对乡村人口生育“网开一面”，历次生育政策调整主要针对城市人口和企事业单位职工。由于大家对乡村生育问题的认识还局限在“传宗接代”和“多子多福”的传统观念上，我国各级政府对乡村生育问题的恶化现状普遍存在重视不足的情况。首先，通过在东北三省政府官网上搜索结果可见，除了延续中央和省级政策以外，绝大数市县级政府都没有制定《人口与计划生育条例》的实施细则，在基层政策执行层面上缺乏针对乡村生育问题的政策设计。其次，吉林和黑龙江两省对边境地区、少数民族乡村居民的生育优待政策虽然被延续下来了，但是随着国家生育政策的一步步放开，原来乡村在生育人口数量上的“优待”已不复存在。再次，因我国农业生产的特殊性，现有生育政策在婚假、产假、陪产假、计划生育休假和生育补贴等方面的规定，事实上把乡村居民排除在相关保障之外。最后，生育支持政策缺乏对乡村人口的实际帮助。关于生育和养育的税收减免，因税收制度的设计难以直接惠及乡村人口；家庭补贴和儿童津贴等政策设计的缺乏，使得在缺乏经济补偿手段的情况下，现有生育支持政策无法在短期内起到改善乡村生育的作用。而其他关于乡村低保、乡村危房、上下水改造等政策，更是侧重于贫困问题的应对，只是兼顾到了儿童生存条件的改善。

3. 生育政策的执行存在不足

首先，随着传统计划生育政策逐渐退出，与之配套的超生处罚、社会抚养费征收等执行的阻力和难度越来越大，传统的人口计划生育管理的方式方法开始越来越不适用于今天的实际。同时，生育政策关注的领域已经越来越超出了传统的生育政策的领域，开始向降低生育、养育、教育成本的家庭支持政策，直接影响人口生育的流动人口政策，间接影响人口生育的性别平等政策等新领域扩展，政策执行领域的挑战与压力反而越来越大。其次，随着我国中央政府部门改革的持续推进，我国人口与计划生育主管机关经历了从“国家计划生育委员会(1981) ——国家人口和计划生育委员会(2003) ——国家卫生和计划生育委员会(2013) ——国家卫生健康委员会(2018) ”的变化，其内设的主管人口计划生育业务机构和资源配置却相对减少，地方各级政府也进行了相应的调整。这就使得这些机构负责的领域在大大扩张的同时，其负责的生育管理服务的内容不断复杂化和多样化，导致各级政府在宏观层面的管理和服务能力有所下降。最后，在基层专兼职计划生育人员的配备方面，《人口与计划生育法》只是原则性地规定了“村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作”^[18]。在省级的《人口与计划生育条例》中，只有吉林省明确规定了从乡镇到村级计划生育机构和专兼职人员的配备、聘任、与管理的具体规范；规定了乡村专(兼) 职计划生育工作人员的报酬标准和来源，^[19]而东北其他两个省对乡村计划生育工作的规定基本上延续了国家的规定。因此，这些法规对东北地区乡村基层政策执行的直接指导作用有限。

综上所述，东北地区乡村生育问题的缓解，需要将秉持“城乡融合”原则、遵循从碎片化到整体化的优化思路、坚持推进乡村经济社会发展作为生育政策完善的最终目标。

四、完善和创新东北地区乡村生育政策的建议

2021年6月26日《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》颁布，提出了对我国生育政策进行综合性设计的要求，尤其是“着眼于我国人口发展面临的突出矛盾和问题”“破除影响人口长期均衡发展的思想观念、政策法规、体制机制等制约因素，提高人口治理能力和水平”等重要提法，指出完善和创新区域性生育政策的必要性。^[20]因此，需要结合东北地区的实际情况，针对乡村地区在社会保障、基本公共服务上的短板，通过差异化的政策设计，对东北地区乡村生育政策加以完善和创新。

(一) 推动区域性生育政策的顶层设计上的完善与创新

首先，合理确定区域性生育政策目标。在中短期目标上，应以适应“少子化”为目标，在短期内起到减缓乡村人口生育率下降速度的作用，最大限度地控制“少子化”的负面影响。在中长期目标上，要以纠正乡村人口的“少子化”为目标。根据东北地区乡村实际情况，对关键性农业生产部门和边远艰苦的乡村地区人口实施倾斜政策，纠正关键部门和关键地区的人口流失问题，实现人口的合理流动，以保障育龄人口的稳定。总之，只有实现区域性生育政策与国家经济社会发展总体规划相协调，才能够实现乡村人口生育的可持续增长。

其次，科学确定区域性生育政策的关键指标。在全国性人口发展规划的基础上，确定东北地区乡村人口的合理规模，确定总和生育率、自然增长率和迁徙率等指标的合理区间，这是科学合理进行具体政策设计的前提。

再次，推进区域性生育政策在宏观层面的整合。我国人口问题面临的挑战，远远超过其他发达国家，同时不同地区面临的人口问题也存在较大差异。因此，需要根据不同地区和城乡差别，不断修订区域性中长期人口发展规划，进行年度人口生育问题汇报和督察制度；在中央和地方层级上建立生育政策的协调机制，充分协调不同地区和部门的需求，实现政策制定的科学全面。

最后，在区域性生育政策评估方面，要合理评价政策力度和效果。需要充分认识到乡村生育问题的艰巨性，不能幻想能够在短期内扭转生育率较低的问题；也需要认识到通过生育政策的优化和切实执行，是能够把乡村人口生育率保持在合理区间内的。所以，既要防止政策“用力过猛”“大起大落”，造成资源浪费和不可持续；又要防止畏难情绪，见不到短期效果，就悲观失望、丧失信心。

(二) 推动生育政策实施细则的完善与创新

首先，要推动各级地方政府根据中央层级的顶层设计和宏观生育政策，制定地方性的配套政策和实施方案，使生育政策的原则性规定可以落到实处。在具体实施细则的制定中，应该改变现行生育政策执行中“重城市轻乡村”“重体制内轻体制外”的倾向，使乡村人口可以在具体生育政策执行的过程中获得更多的实际收益。

其次，恢复独立的生育政策执行部门和其内设的乡村生育主管机构，并以立法的方式明确相关执行部门的权责和资源配置，使其可以专注于乡村的综合性生育服务和家庭支持服务、性别平等支持服务、家庭补贴和儿童津贴服务等工作，以提高生育政策在乡村执行的专业性。

最后，要加强基层执行机关和人员配置的法制化、专业化。通过立法行动明确从乡镇到村级专兼职工作人员的职权划分、配备数量、报酬标准和财政统筹方式；引入专业人才和社会组织，充分动员多元化社会主体参与到生育政策执行中来。

(三) 推动东北地区乡村具体生育政策的完善与创新

首先，推动“区域性”生育政策的突破。尝试全面取消生育限制，并以必要政策促进初次生育时间提前为重点，对乡村育龄人口生育潜力进行彻底挖掘。同时，采取城乡有别的生育政策设计，对乡村人口生育服务、社会保险和经济补偿方面给予必要的倾斜，敢于在中央政策基础上创新政策的内容和执行手段，更好地体现“区域性”生育政策的灵活性和针对性。

其次，完善以降低生育、养育、教育成本为目的的生育支持政策。一是制定为乡村育龄人口的生育提供经济补偿机制，实现生育观念和生育行为的转变。在公共财政允许的范围内，如为乡村人口建立一次性生育补助(按照子女生育次数给予差异性的生育补贴、分娩补贴) ，提高生育保险对乡村育龄人口生育的保障水平等；建立专项生育补偿基金，发放未成年子女的儿童津贴、学业津贴；以家庭为单位和子女数量计算的税收减免等措施，加大对生育家庭的补偿，间接降低生育成本。通过经济刺激生育政策，可以间接提高居民收入以降低他们生育孩子的成本，减轻他们抚养孩子的经济压力。二是从与育儿相关的基本公共服务角度看，为所有乡村产妇和儿童提供具备基本的营养补足与食品援助服务；加强对儿童日间照料服务内容和标准的规划，完善对0—3岁婴幼儿的日间照料服务机构和人才的规划。三是建立以家庭为基础的支持政策，为乡村拥有未成年子女的家庭提供教育、医疗、住房福利等；在政策层面进一步简化结婚登记手续，降低结婚年龄限制等措施，为乡村育龄人口提供婚姻介绍服务、婚姻补贴，鼓励育龄人口承担婚姻家庭责任；依法消除家庭暴力等破坏家庭稳定性的行为；鼓励祖父母和父亲更多地承担育儿责任，防止出现“丧偶式育儿”等情况。同时，要加强不同社会政策之间的相互协调，防止不同社会政策产生矛盾冲突，从而影响了总体政策效果。

再次，在间接影响生育的性别平等政策上，主要围绕着乡村育龄女性在家务工作中的“无薪”现象、非农就业中的歧视、非法的胎儿性别鉴定、因人口流动导致的父母育儿角色失衡等问题展开。通过反歧视地方立法着力提高乡村育龄女性的就业机会，从保护乡村育龄女性职业发展的角度提升其生育意愿；赋予乡村育龄女性平等参与各类社会保险的权利等。

最后，推动生育提高的其他政策完善与创新。在医疗政策方面，推进辅助生殖技术在乡村育龄妇女群体中的应用，通过医疗保险的形式提供经济帮助；对非必要人口流产加以限制，对避孕和促进生育的产品采取差异化审批等方式，以达到提高人口生育率的目的。在生育文化传统恢复方面，通过在影视文学作品中，突出鼓励生育的文案、图片和影像照料的表现，创造鼓励生育的社会氛围，达到扭转现有生育文化、男孩偏好的目的。

综上所述，东北地区乡村的人口问题是生育政策长期实践积累的问题，结合东北地区乡村人口自身发展的特点和未来政策可能的调整看，生育政策的完善与创新一定要结合本地的实际情况来进行，这绝不是单纯放开生育限制这么简单，而是需要在政策的顶层设计、生育及生育支持政策等诸多领域加以必要的完善和创新。

注释

①④笔者根据辽宁省、吉林省、黑龙江省第六次、第七次全国人口普查公报整理而成。

②笔者根据黑龙江省各市第六次、第七次全国人口普查公报整理而成。

③平均初育年龄是指规定时限内育龄妇女生育一孩时的平均年龄。