推进国家治理体系和治理能力现代化是彰显我国社会主义制度优势的重要举措。社会工作机构作为治理体系的重要终端，其建设和发展受到政府高度重视。2003年我国成立第一个社会工作机构，到2019年，我国登记注册的社会工作机构已达7500多家。^[1]社会工作机构的大量涌现与我国社会治理转型的进程紧密相连。在理论蓝图上，政界和学界都对社会工作机构参与社会治理的效果抱有强烈的正向预期。大量的实践也证明，社会工作在保障和改善民生以及加强和创新社会治理行动中发挥了不可或缺的作用。

然而，社会工作机构和社会工作服务在蓬勃发展的同时，也暴露出一些问题。尤其是在2020年抗击新冠肺炎疫情中，专业的社会工作服务存在滞后现象。这个滞后绝不是社会工作者和社会工作机构反应速度的滞后，而是机构的数量与提供的服务之间不匹配，以及服务的质量与治理的需求不匹配。比如，湖北省一些疫情较严重的地方——武汉市、黄冈市等地，在群众对社会工作需求很大的情况下，部分机构角色缺位，参与到抗疫中的机构数量远低于这些地区实际注册的社会工作机构数量。而积极参与疫情防控治理的社会工作机构中，有些机构对社会需求不敏感，回应不及时；另一些机构则较缺乏专业辨识度，提供的服务偏向社区工作。这反映出虽然经过数十年的发展，但当下社会工作服务的能力还比较薄弱。

总结不足之处，增加有效供给，是增强社会工作合法性的必然要求。目前，对抗疫中社会工作服务和社会工作机构存在的问题，学者们认为，抗疫治理队伍中社会工作机构和社会工作者的身影还不够显著^[2]，面对突发公共卫生事件，社会工作的角色定位和介入逻辑依旧模糊^[3]，在各地基层社区防控实践中似乎只见社区(工作者)、志愿者，而不见社会工作者和社会组织，(这)是日常治理实践中缺乏常态化有效治理机制而导致的重大突发事件发生后治理失灵的表现^[4]。换言之，很多专业的社会工作者以志愿者身份参与抗疫工作，而社会工作机构作为组织的力量和形象普遍没有很好地体现。即便是参与到抗疫中的社会工作机构，提供的服务也与社区提供的服务趋同，比较缺乏专业辨识度和不可替代性。这些概括是比较准确的，但似乎流于表面化，因为从这些问题入手，如增加社会工作机构数量，甚至进行专业培训、增加专业人才，虽对解决问题有所裨益，却并不能从根源上提升社会工作机构在危机中的组织和动员能力。因此，必须进一步分析这些表象问题背后的深层次逻辑，才能把握问题的真实脉络。

一个值得注意的现象是，社会工作机构林林总总数量不少，虽然不同的社会工作机构在参与危机治理时的表现有所不同，展现的问题也不一样，但这些问题似乎与社会工作机构的性质、定位和日常运作等有某种关联性。因此，从社会工作机构的分类着手探索问题的根源不失为一种分析策略。

社会工作机构在中国的出现既不是社会自身发育成熟的结果，也不是传统文化的表现，它是随着政府职能转移的需要而植入中国大地的产物，是在政策的支持下被培育出来的。从社会工作机构的类型着手分析解读其困境，并不是把“类型”作为自变量，而是意味着将合法性、承认性、能力建设等多种因素作为可能的自变量，并进行探索。基于此，本文以处于中部地区湖北省H市的社会工作机构为研究对象进行了调研。H市社会工作机构可以划分为专业型和社区型两种类型，在此次新冠肺炎疫情中，呈现出不一样的运作方式，遭遇不同困境。

一、研究现状

过去数十年间，一方面政府不断让渡公共空间，扶持、培育、孵化社会工作机构参与社会治理，专业社会工作俨然已成提供社会服务的主流；另一方面，面对此次突如其来的新冠肺炎疫情，社会工作服务供给的质量和数量尚难以满足社会治理现代化的需求。社会工作机构是专业社会工作服务的载体，以往学者们曾试图通过分析社会工作机构的类型来探寻困境的症结所在。

一是根据发展历程对社会工作机构进行分类。作为社会组织的一种，社会工作机构是我国由总体性社会向分化性社会转变的产物。社会工作机构的发展演化实质上折射的是政府(国家)和社会的关系。比如彭善民根据21世纪初的十年间上海市社会工作机构发育过程，将其分为政府运作型、社会运作型和政社合作型三个类型。并认为，尽管社会工作机构在发展向度上体现出渐进社会化的格局，但“就(当时)上海社会工作机构的现状而言，主要的社会工作机构均属于体制内类型”，造成社会工作机构离开母体举步维艰、重大决策不能做主等自主运作方面的问题，以及偏向出资方利益，成为政府社会职能的机械代理者等代表性问题。^[5]彭善民通过社会工作机构的产生渊源和类型来探讨问题背后的深层次原因，相对传统的管理不善、素质不高、资源不足式问题分析模式是一种创新，但对社会工作机构的分类还是囿于政社二元框架下。随着政府购买社会服务的推进，2010年左右社会工作机构在我国经历了突飞猛进的发展，越来越多的民间力量参与了社会工作机构的创办，社会工作机构的主体更加多元，对社会工作机构分类的研究也需要突破政社关系的架构。

第二种分类方式是根据主办方角色进行划分。2011年，深圳市民政局启动社会工作项目化购买。此后，项目制的实施开启了政府和社会组织的新型关系，在科层制外促进了一批社会工作机构的成立。^[6]朱静君从举办者的身份出发，认为珠海市的社会工作机构可分为五种类型：第一种是高校社会工作专业教师合作成立的社会工作机构；第二种是长期从事某个领域社会服务的机构，如残障、戒毒服务机构，同时兼做社会工作机构；第三类是新成立的、举办者缺乏社会工作教育背景的社会工作机构；第四种是引进的中国香港特区或者其他先行地区的社会工作机构；第五种是街道、社区成立的社会工作机构，是基层政府为了将行政人员与服务人员分离，减少体制外人员编制进行的改革。^[7]朱静君的分类不仅清晰地展现了社会工作机构举办方多元谱系的存在，还指出社会工作机构的优势和问题与举办者的身份息息相关。段慧霞等人在研究上海市浦东新区的社会工作时，将社会工作机构分为社区社会工作站、社会工作专业机构、公益性社会组织以及相关领域内设社会工作岗位等四类，认为社区社工站和社会工作专业机构是社会工作服务的主要承担者。^[8]但是，随着时代的发展，上述机构中有些机构已经被淘汰，或者正被取代。比如，举办者缺乏社会工作教育背景的社会工作机构正被举办者更专业的社会工作机构淘汰，社区社会工作站也开始朝着社区社会工作机构转变。此外，该分类方式对社会工作机构的类型与困境的作用机制也还需进一步深入探讨——因为即便举办者是相关领域的专业人士，如高校社会工作专业教师或毕业生，该类社会工作机构的专业性和独立性也不能让各方满意。

第三种分类方式是多维指标向度的划分。朱健刚、陈安娜按有无独立性和参与感，把Y省社会工作机构分为空降型、新瓶旧酒型、专业主义型和草根自发型四种类型。他们认为，缺乏独立性和参与感的社会工作机构无法解决问题、凝聚社会，而这四种类型中，只有由NGO转型而来的社会工作机构才兼具独立性和参与感，其他的社会工作机构均有所欠缺。^[9]该研究提出了解读社会工作机构困境的两个重要参数，稍显遗憾的是对独立性和参与感的来源没有更深追溯。许小玲、彭华民从政府与社会工作机构的互动出发，根据政府对社会工作机构的态度、社会工作机构业务与业务主管单位关系、社会工作机构内部治理、社会工作机构的资源四个指标，将社会工作机构发展模式提炼为政府主导内生型社会工作机构、政府支持合作型社会工作机构和准市场导向自发型社会工作机构三种类型，认为社会工作机构发展中面临的困境，表面上是不同生成路径造成的获取资源数量不同的结果，然而掩盖在资源表象下的权力才是型塑其生存的重要力量。^[10]该研究从资源依赖角度来解释社会工作机构弱独立性，与资源依赖理论可以相互印证。有限资源的说法在社会工作相关研究中颇具代表性，类似的如张帅从机构成立方式、资源获取、机构人员构成和政府与机构的关系，将社会工作机构分为公办社会工作机构和民办社会工作机构两类，认为公办社会工作机构资源来自于政府，因此缺乏独立性和自主性，存在政府过度管理、专业性提升消极被动等现象，民办社会工作机构资源来源更加广泛，切实承担了政府转移的部分职能，有较强的独立性。^[11]

社会工作机构类型学研究集中在其爆发式增长阶段，此后研究热潮逐渐消退，主要是因为社会工作机构的类型已经逐渐稳定成型。但是对社会工作的“问题意识”并未结束，2011年以来，尤其是2017年中共十九大报告提出加强社区治理体系建设、推动社会治理重心向基层下移、发挥社会工作机构作用之后，学界研究重心转向社会工作参与社区治理与发展。“三社联动”“五社联动”等社会组织参与基层社区治理的机制，作为突破社会工作困境的创新路径吸引了众多学者的目光。

虽然通过机构分类来解读社会工作机构的研究已经较丰富，但是相关研究仍有进一步讨论的空间。例如，对于H市而言，尽管该市的社会工作机构都属于社会组织，但是在此次新冠肺炎疫情中，这些机构的表现并不一样。专业人士成立的社会工作机构与社区负责人成立的社会工作机构的工作方式、内容有所不同。日常情况下，前者更专业，在社会上更活跃，但疫情中，后者在社区中更活跃、认可度也更高，因而需要分开讨论其机制。而资源和权力理论似乎过于侧重社会工作机构被支配的一面而忽略了其自主性的一面。因此，需要重新审视机构分类来寻找分析社会工作机构的治理能力和治理困境的研究空间。

本研究主要采用半结构式访谈法和非参与式观察法来搜集相关资料。访谈前，拟出访谈提纲，以开放式问答为主。分别访谈了1名H市民政局相关科室负责人，2名专业型社会工作机构负责人，1名专业型社会工作机构工作人员，2名社区型社会工作机构负责人和2名社区型社会工作机构工作人员。对民政局工作人员的访谈问题主要包括该市社会工作机构基本情况、发展沿革、项目承担、工作指导交流、社会机构发展中的问题和社会工作开展存在的不足、疫情防控工作部署和执行、存在的困难、未来发展规划等。对社会工作机构负责人和社会工作者的访谈，主要包括疫情防控中专业社会工作开展情况，遇到的困难及主观归因，取得的成就及经验总结、存在的诉求等问题。采用观察法是为了直观地了解社区型社会工作机构开展社会工作的情境。受条件所限，跟随1名社区社会工作者进行了非参与式观察。

二、H市社会工作机构的两种类型及公共危机应对困境

H市是湖北省一家地级市，全市常住人口633万人，下辖10个县区。^[12]2020年，笔者在H市调研访谈时了解到，H市第一家专业社会工作机构成立于2014年，截至2020年该市市级社会工作机构有8家(见表1)。该市的市级社会工作机构均由民间自主孵化成立。其中2家是武汉市社会工作机构在H市的分支机构，3家由H市本地的专业人士成立，3家由H市社区负责人成立。

(一) H市社会工作机构的两种类型及特征

2020年新冠肺炎疫情爆发后，H市一度成为继武汉市之后疫情最严重的城市。为防控疫情，H市采取了严格的封控隔离措施，对所有的小区实施全封闭管理。调查显示，在封闭管理期间，该市8家社会工作机构开展社会工作服务的情况有所不同。

一是部分社会工作机构未开展工作。8家机构中有3家机构在疫情期间并未开展服务。从成立的主体看，这3家均是专业人士成立的社会工作机构。

二是开展工作的机构在工作方式上有所区别。虽然开展服务的5家社会工作机构有工作内容重合的地方，如都通过搭建网群，提供了资源链接、网上宣传咨询等服务，但除此之外，有的社会工作机构的工作人员加入社区作为志愿者辅助进行服务，服务具有一定被动性；有的社会工作机构，工作人员作为社区工作的主体进行服务，服务具有一定主动性。前者主要是专业人士成立的社会工作机构，后者主要是社区注册的社会工作机构。

三是社会工作机构之间具备的优势和资源有所区别。有的社会工作机构资源特长是熟悉服务对象，容易与服务对象直接对接。有的社会工作机构资源特点是身处的同行网络。全国社会工作机构之间存在的横向联系，以及中国社会工作机构联合会的存在，为其提供了资源支援。前者主要是专业人士成立的社会工作机构，后者主要是社区注册的社会工作机构。

从上述情况可以看出，社会工作机构在疫情中的表现与机构主办方关系密切。据此H市社会工作机构可以分为两种类型，一种由高校教师或社会工作相关领域的专业人士成立，聘请专业的社会工作者或者专职人员开展工作。本文称之为专业型社会工作机构。另一种是社区注册成立的社会工作机构，由社区的负责人成立，工作人员由社区工作人员兼职，本文称之为社区型社会工作机构。这个分类与前述研究中段慧霞等对社区社会工作站和社会工作专业机构的分类有一定相似性，不同之处在于当时的社区社工站已发展成为注册的社会工作机构。

对社会工作机构分类的目的是分析其特征，从而探讨公共危机背景下社会工作机构呈现出的困境及根源。

专业型社会工作机构的特点是主管部门认同较强而社会公众认同较弱，与民政局主管科室关系较密切，依靠承接的各类项目维持机构运转，服务对象主要是陌生人，也就是在“陌生人社会”开展社会工作服务。H市专业型社会工作机构共5家，包括2家武汉市社会工作机构在H市的分支机构以及3家本地的专业人士成立的机构。

社区型社会工作机构的特点是社会认同较强而主管部门认同较弱，与民政局主管科室没有往来，也未承接外部项目。服务对象是本社区居民，主要是在“熟人社会”开展的服务。H市社区型社会工作机构共3家。

(二) H市两类社会工作机构应对公共危机的困境及机制分析

突发事件最具破坏性的地方并不在于造成灾害，而在于难以迅速甄别、妥善对待受害者。在突发事件面前，尤其是当受害者众多且存在大量潜在受害者时，政府往往难以面面俱到。这是它必须外移一部分职能的重要原因和社会组织存在的合法性基础。因此在疫情发生后，社会工作机构有责任承担相应的公共服务职能，敏锐地发现直接受影响者和非常态受影响者，并及时给予帮助。

H市专业型社会工作机构的政府认同度高，且该类机构处于社会工作行业链中，背后存在的社会网络使其更善于聚合资源，包括人力资源、物质资源、资金资源等。但部分专业型社会机构在疫情期间既没有接到市民主动求助电话，又缺乏快速识别出受困者的能力，5家专业型社会工作机构中只有3家在开展工作。这3家社会工作机构提供社会服务的方式，除了网络宣传、网上资源链接之外，也只能以志愿者下沉的方式，辅助社区进行一些工作。应该说，这并不是完整意义上的专业社会工作服务，社会工作的专业辨识度和核心竞争力并未完全展现出来。

H市社区型社会工作机构的优势在于社会认同强，与服务对象是有机共同体，因而疫情期间频繁接到居民的主动求助电话。问题主要在于，其工作内容与社区工作融合在一起，呈现较强的社区工作特征。由于缺乏必要的专业性，机构更像是社区居委会的一部分。

通过更进一步的分析发现，两类社会工作机构出现的问题，是其应对公共危机时，由于自身具备的需求感知机制、案主定位机制、社会认可机制和专业性机制不同而产生的不同应对效率所致。深入分析这些机制差异，有助于辨析问题的实质，提供解决问题的思路。

1. 需求感知机制

社会工作机构对各类社会需求反应比政府更灵敏，这是其作为政府公共服务承接者和社会治理主体参与者的价值依据。也只有在摸清需求的基础上，机构才能提供专业化、个性化、针对性的服务，填补政府职能的缺位。而专业型社会工作机构的现状是难以离开政府项目独立运作。没有真正下沉到一线的动力导致一些专业型社会工作机构在判断公众需求时比较迟钝，以致无法做出有效回应。此次新冠肺炎疫情来临的时候，特别在进行封闭管理的情况下，暴露出专业型社会工作机构缺乏前期积累的大量潜在受众信息，无法通过沟通来评估需求，更不可能掌握居民在疫情中浮现出来的特殊状况和特殊需求的短板，只能凭借经验进行外围服务。当然有的机构甚至连外围服务也没做到。一些欧美国家比较成熟的社会组织，在政府采购项目之外，将寻找和发现新的社会需求作为动力，不断开拓新的服务领域。当某一社会组织发现一项新的社会需求时，自己先筹资来开拓这一服务项目，并力求成功以增强政府对他们的信任。而政府发现这些项目的开拓，确实为社区居民带来了受益，又会加大投入力度，给予支持。^[13]

关于需求的重要性，此次疫情中有两个鲜活例子可以说明。一个例子是武汉市临时滞留人员问题。疫情发生后，一些人因突如其来的封城政策滞留武汉，如临时到武汉做生意的业务员、中转武汉滞留的人员以及来武汉旅游的人员等。封城后无处可去，直到媒体对此进行报道后，他们的情况才为公众所知。从2020年1月23日发布封城通告，到2月25日湖北省疫情防控指挥部发布救助通告，这群人几乎在武汉滞留了一个月。^[14]另一个例子是武汉市某快递公司员工汪勇作为民间志愿者为医护人员提供服务的事迹。这是以医务需求为起点，撬动志愿服务的生动案例。疫情期间，武汉市实施封控管理后，很多医护人员上下班没有交通工具，甚至要走4个小时回家。汪勇偶然间看到医务人员发出的一条搭乘求助信息后，开车护送对方回到了家。这个举动让他有了接近医护群体的契机，并能深入了解医护人员的需求。此后他不仅组建了车队护送医务人员上下班，还为医务人员提供热饭菜，解决了7800名一线医护人员的饮食问题。汪勇还专门建了微信群，解决了医护人员修手机、修眼镜、缺鞋子、缺衣物等各类需求。^[15]

这两个例子中，无论是城市滞留人群还是医护工作者，他们的吃饭、住宿、生活需求一开始没有得到解决，前者最终由政府承接了解决问题的责任，后者在民间志愿者介入后问题也得到了解决。无论是临时滞留人群还是早期艰苦抗疫的医务工作者，他们的问题会存在，一个关键原因就是这些群体的需求传导机制在突发疫情状态下被阻断了。汪勇之所以能够为医务工作者提供服务，除了他本人的能力、胆识等因素外，也是因为他确实了解医护人员真实的需求所在。正是由于政府本身的反应没有那么灵敏，行动没有那么快捷，所以需要各类社会组织起到查缺补漏的作用。可以说，“小而灵”是社会组织的优势所在。

相较而言，社区型社会工作机构对需求的感知机制比专业型社会工作机构强。社区型社会工作机构的需求感知优势主要来自两个方面，一是社区本身的工作性质和工作传统，对工作人员联系居民有一定要求，二是社区有资源和平台可借助。社区型社会工作机构目前更类似于社区代理人，摸查和接触居民是常规性工作，这有助于社区工作者熟悉居民情况，了解居民需求。在公共危机发生的时候，工作人员也与居民们在一起。所以疫情发生后，社区社会工作机构能有效回应居民需求。

社区封闭后，我们上门排查的时候有很多人反映没菜了，还有人打电话向我们反映(没菜吃)。当时有些农民在街头卖菜，我们就组织推车把农民的菜全部收购下来运进社区卖给居民。(AJ社会工作机构负责人)

当然有一些社区平常下沉居民工作也不够，但是借助社区的权威，机构可以与小区物业公司联动，而物业公司由于涉及收水电费、物业费等各类费用，往往对本小区住户的情况有一定了解。社区型社会工作机构与社区关系，以及社区平台与物业的互动，都增加了它贴近社区的途径，从而在把握需求方面更具有天然的优势。

2. 案主定位机制

案主定位意味着知晓有需求的案主在哪里。西方社会工作的发展路径是社会性—专业性—行政性。一些发达国家和地区正式推行政府购买服务时，公民社会和各类社会组织经已经比较成熟，社会工作也已经职业化、专业化^[16]，求助者找到社会工作机构是很自然的事情。而我国社会工作是行政性—专业性—社会性的发展方式，推行政府购买公共服务是为了促进社会组织的发展，并没有成熟的社会组织体系支撑^[17]，人们对社会工作认知不多。王思斌在分析社会工作本土化时指出，受传统内隐性的求助文化影响，中国人一般不会公开求助。^[18]再加上需要帮助的个体相当一部分存在文化程度较低、信息渠道狭窄、认知能力有限等情况，即便想主动求助，也对除了政府机构之外的各类援助渠道不甚了解。因此，作为“助人自助”的单位，要实现中国本土化发展，社会工作机构具备主动定位案主的能力很重要。

调研显示，专业型社会工作机构的运作流程，首先是接到项目，然后再找出需要服务的对象。服务对象的确定主要是通过熟悉情况的社区和村委工作人员提供案主名单，有时会进一步对潜在案主进行走访以筛查出更合适的案主。所以案主定位逻辑更多地依靠“知情人士”提供信息和上门走访。如果是在正常的社会运行中，案主定位也并不困难，但是在疫情和封闭管理期间，很多群体需要专业的社会工作服务，比如一些个体因家人感染和去世急需心理支援；一些夫妻均为医生等一线战疫人员的家庭，孩子需要辅导和看护；一些遭受家暴的女性需要精神疏导和援助，等等。这些人是谁？他们在哪里？按照既往的案主定位方式，专业型的社会工作机构难以主动找到这些群体，只能依赖这些群体自发求助，甚至是到社会工作机构相关网站网群中求助。如果这些群体是通过其他渠道求助，有可能就难以被社会工作机构捕捉到。可见，专业型社会工作机构在案主定位机制上缺乏系统化方式，需要更换成更主动有为、更精细化的案主定位方式。

实际上民政部等管理部门已在一定程度上意识到主动定位服务对象的重要性。2020年1月29日，《民政部、国家卫生健康关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》，明确要求城乡社区把特殊家庭和困难家庭作为重点人群，强调对承担隔离治疗任务的医务人员家庭、有成员接受隔离治疗的家庭，特别是生活不能自理且子女亲属已接受隔离治疗的老年人等，加强关心帮扶，帮他们解决实际的困难，提供必要的心理疏导。^[19]疫情发生后，许多社区动员社区党员、社区小组长、门楼洞长、物业服务企业、志愿者对小区特殊群体和困难家庭进行仔细摸排和上门走访。这里的摸排和上门走访，目的就在于落实服务对象。

社区型社会工作机构虽然不存在案主定位的问题，但是其案主过于宽泛，而工作人员专业性不足，所以只能提供最基本的、无差别化的服务，或者说是普惠型的服务。对于案主个性化或者深度化的要求，社区型社会工作机构难以满足。

疫情期间，可能因经济压力、情绪压力等，家庭暴力问题增多。有多位女性打电话向我们请求帮助，但是我们（社会工作机构）没有能力满足她们的需求。(JX社会工作机构负责人)

3. 社会认可机制

专业型社会工作机构期望通过专业性来争取社会认可，但相当一部分专业型社会工作机构成立时间不长、扎根社区基层的工作不足，机构工作者是“外来者”形象，与潜在服务对象之间也是“陌生人社会”状态。当前中国熟人社会的交往原则仍然发挥着重要作用，人情、关系等因素还是认同和信任的重要基础，导致“社会工作存在合法性认同缺失、脱离民众和成效不足等问题”^[20]。

社区型社会工作机构虽然专业性不足，但在社区范围内社会认可度较高，认同来源也比较多元化，不仅有政府权威和福利资源作保证，更有长期互动的“熟人社会”基础以及“自己人”的身份认同。多个研究发现，以社会工作者身份上门提供服务时，公众有疑虑，而凭借社区居委会身份则容易被认可。^[17]王思斌在分析中国社会的“求—助”关系时指出，中国社会存在着官方和民间两个助人系统；官方助人系统以政府和单位为主，民间助人系统主要包括家庭、家族、邻里和亲友。^[18]专业型社会工作机构显然不属于官方助人系统，而是独立于政府和市场之外的社会领域，专业社会工作者也不是居民心中的“自己人”，居民难以快速建立信任关系。而社区型社会工作机构却在长期服务过程中与居民建立了“熟人共同体”的关系。比如，有一次我们在跟社区工作人员进小区时，正好碰到小区停电，电梯关了一个女性居民，社区工作人员跟物业一起把她救了出来。这个女性受了惊吓，一出电梯就抱着社区人员大哭，社区人员抱着她安慰了好一阵子。这个事例说明居民在一定程度上把社区工作人员当作了自己人。

一些专业社会工作机构承接了低保核查项目，但是上门核查时居民根本不开门，项目进展不下去，只好找到我们社区请求协助。在社区人员的陪同下，居民才配合完成了调查。(AJ社区工作人员)

朱健刚、陈安娜等学者也发现，拥有对开展服务至关重要的社区熟人网络是社区工作人员的优势和专业社会工作者的劣势。社会工作者与社区建立的联系是基于职业需要的正式关系，而缺乏个人之间的感情纽带和信任。他们常常要靠上级政府部门的硬性要求才能得到服务居民的机会。社区工作人员在邻里中有权威，他们对居民需要十分敏锐且善于修复居民关系。专业社工在社区内部治理中浅层的、日益边缘的嵌入与其在街区之外政府的深度嵌入成为并存的吊诡现象。^[21]

此外，社区居委会掌握的行政权力和福利资源对居民来讲具有重要地位，虽然社会工作者同样为居民提供福利服务，但是这种服务属于补充性质。主要资源控制权在居委会手中，在寻求居委会就能得到有效帮助的情况下，求助社会工作者无疑舍近求远。居委会的行政执行权力和福利分配职能使得居委会在社区内构建了一套以感情、人情、互惠和信任为基础的地方性互动网络。社区居委会和普通居民、居民积极分子之间构建了一套施恩回报的依附关系，具有路径依赖特征。^[22]这就很容易解释，为何居民有需求第一时间是想到从社区寻找资源和帮助。既然日常生活中居民遇到困难都很少向专业型社会工作机构求助，甚至有疑虑、很排斥，疫情爆发期间就更难想到求助专业型社会工作机构。但是，社区型社会工作机构相对较高的认可度只存在于本社区下辖的小区，在这个范围之外，也并不具备广泛社会承认度。

20世纪50年代西方社会工作机构也曾面临公信力的问题，格林伍德等人认为社区认可是形成专业的必要条件，托伦等人认为社会工作最缺少的是权威和社区认可。^[23]由此可见，社区是社会治理的最基层，无论是专业型社会工作机构还是社区型社会工作机构，要想发挥参与治理的更大作用，都需要争取更多的社区认同。

4. 专业服务机制

社会工作在西方有一百多年发展历史，形成了较为成熟的理论和方法体系，这是社会工作的专业合法性基础。因此专业型社会工作机构强调和注重自己的专业技术性，以区别于传统的行政性服务。在此次疫情中，中国社会工作联合会发布《新型冠状病毒感染的肺炎防控社工支持手册》，对社会工作者参与疫情防控的工作原则、个人防护、重点领域等做出了全面规划，并详细列出了医务社会工作、社区及农村社会工作、老年社会工作等重点领域的工作重点；中国社会工作学会、中国社会工作教育协会等行业组织也在各自职责范围内高效开展工作；全国各地的社会工作机构及广大社会工作者开展了线上线下立体行动。^[24]这些都体现了社会工作的专业性。然而，受限于模糊案主识别以及封闭管理等条件，比如社区成员构成、社区需求、资源配置等基础性资料的缺乏，专业型社会工作机构在网上开展的服务较为泛化，与社区等其他机构在网上开展的服务内容差异不大。

社区型社会工作机构本质上还是社区居委会的一部分，社区居委会承担着高于岗位本身的无限责任，其工作服务范围没有明晰的责任边界，这决定了他们不太可能介入专业服务。社区型社会工作机构日常工作基本上是在行政场域里开展的，以开展行政工作见长。在疫情时期，工作方式的路径依赖更加重了其服务的行政性。

疫情期间社区人手不够，他们首先想到发动党员参与。H市社区党员下沉是从他们社区最先开展推行的。社区登记的党员本来只有570多名，但是疫情期间参与服务的党员达到780多名，就是因为滞留在社区的党员也报名参加了，形成了规模和示范效应，并在其他社区推广。(AJ社区负责人)

行政化的群众工作与社会工作有一些相同的地方，但是也有明显的差异。行政化的群众工作不能替代专业社会工作。如果不能理解二者间的关系，甚至用行政化的群众工作去型塑专业社会工作，就不能实现更好服务群众、加强和创新社会治理的初衷。^[24]

三、造成应对机制的日常运作逻辑

社会工作机构应对公共危机的逻辑与社会工作机构的类型有关。从成立开始，这两类社会工作机构的运作就呈现出不一样的特点，并沿着不同的轨迹发展演化，出现明显的不均衡状态。在非常态管理下暴露出的缺陷，在日常运行中可以追溯到根源。对这两类机构运作逻辑的分析，有助于理解其各自在疫情中的表现。

(一) 运行方式：项目制与代理人制

专业型社会工作机构单一项目制的运作方式影响了它对案主需求的觉察性和案主定位的能力，社区型社会工作机构的代理人制则影响了它的专业能力提升。

H市政府购买服务项目和慈善项目全部由专业型机构承担。专业型社会工作机构维持运行主要依赖政府采购，需要先承接来自政府、官方和企业慈善机构的项目，获得资金，再根据项目要求来提供服务。这意味着专业型社会工作机构，更多地不是去发现需求，而是关注项目信息和相关项目指标。这种运行方式造成社会工作机构在主动识别案主的能力和意识上有所欠缺。此外，精准把握社会动态和公众需求需要与居民群众保持常态联系，尤其要有持续性跟踪调查、访谈。专业型社会工作机构维持日常运作已经比较勉强，没有足够的资金和人员去做这些基础性工作。

社区型社会工作机构的运行更类似于社区代理人身份，具体表现在两个方面，一是成立的目的，二是工作内容。社区型社会工作机构的长远目的也是希望能承接政府采购服务，但是直接动力却不同。有的是为完成上级考核，有的缺乏明确目的，是机缘巧合下成立的。

我们需要一个有资质的机构，这样我们承接上级的项目时，资金就可以打入机构，有助于我们完成考核任务。(AJ社会工作机构负责人)

JX社会工作机构是上一届社区负责人在相关方面要求下成立的。由于没有明确目的，负责人对机构的专业发展缺乏规划和行动，无法在专业性上有提升。(JX社区负责人)

社区型社会工作机构没有承接过政府采购服务项目，个别机构承接了少量来自街道办的项目，但是这些项目并不是政府职能转移和政府采购的公共服务，而是街道行政相关工作。社区型社会工作机构很少与民政部门的主管科室有纵向联系，也很少与其他社会工作机构有横向交流。用H市民政局一位管理人员的话来说，“社区社会工作机构的负责人从来没跟我联系过”。虽然登记在册，但是主管部门并不认为其有专业的资质和能力。从表1看来，社区负责人成立的社会工作机构比专业人员成立的社会工作机构时间上要晚，但是最早的一家社区社会工作机构成立已有3年时间了。这么长时间内没有承担一次政府购买服务，可见成立的迟和早不是关键因素，主要原因在于没有形成专业性工作思路和规划，也没有得到主管部门实质性认可。社区型社会工作机构的认可度只存在于社区范围内，在这个范围之外，无论是社会认可度还是相关管理部门认可度都不高。

(二) 工作对象：陌生人社会与熟人社会

专业型社会工作机构面对的是陌生人社会。“陌生人”身份增加了专业型社会工作机构进入和接纳的难度。由于工作区域广泛——面对的是所在整个行政区域甚至跨区域的、从城市社区到农村社区的全部社区，以及工作对象广泛——为了多承接项目，很少有专业型社会工作机构限定工作对象，而是尽量把儿童、青少年、老年人、妇女、残疾人等各类群体都包括进来。这导致专业型社会工作机构工作对象庞杂，短期内依靠工作对象来传播口碑的效应较弱，社会认可度不高。

社区型社会工作机构是在熟人社会开展的社会工作。社区型社会工作机构的工作人员就是社区工作人员。有政府信用和福利资源做背书，加上工作区域相对有限，社区居民对其认可度和信任度较高，一般会认为社区工作者是自己人。加之社区也是弱势群体向政府求助的首要渠道，日常行政性工作要求做好辖区各类人口登记，社区对弱势群体，如高龄和独居老年人、无业和失业家庭、残疾人、长期慢性病家庭、低收入家庭等情况掌握得比较准确，也比较受这些群体的欢迎。

(三) 工作内容：专业导向和行政导向

专业型社会工作机构工作人员一般都经过专业社会工作理念和方法学习和训练，大多数有专业资格证书，很注重运用专业社会工作方法。在社会工作理论的基础上，经过数年本土化实践，专业型社会工作机构对农村留守儿童、青少年、老年人、残疾人等群体的介入都颇有成效，积累了较丰富的经验。由于专业型社会工作机构的公益性和第三方性质，在突发事件发生时，它能以很快的速度筹集人力、财力、物力等各种社会资源。这是其专业优势的重要体现。

社区型社会工作机构的工作内容比较复杂，它本质上是社区的一部分，与社区是一套班子两块牌子，其工作内容主要是社区日常行政工作。由于社区兜底性特色，社区型社会工作机构工作人员对居民情况比较了解，能够及时掌握居民需求，也在努力针对居民需求开展一些活动。但是这些活动主要是知识普及型讲座和联谊活动。

社区型社会工作机构以柔性行政工作方法为主，辅以传统中国熟人社会交往方式来增进居民的认可度。所谓柔性行政工作方法，本质上还是行政工作的延续，但是方式上通过更亲切柔和的方式来执行和传达。所谓熟人社会的交往方式，是常跟居民有接触，上门服务，长期下来多少混了个脸熟。中国社会历来讲究“人熟好说话”，在这个基础上，通过家长里短的谈心、劝解、说理、告诫等方式来进行。

有的商业机构来社区搞活动，很多老人去参加，结果被推销买了很多东西，所以我们想开展一些更好的活动吸引老年人。我们一开始是办养生讲座，活动没有多少老人参加。我们主动去问居民需要什么样的活动。见了面也经常跟他们打招呼，时间长了，相互熟悉了。居民很认可我们，我们举办活动，参与的居民慢慢多了。有些活动，如果没有看见我们，居民就觉得有疑虑，不去。有一次我们组织的活动，居民没有参加，我问居民为什么不来，他们说，没看见你在场，以为不是正规的活动。(AJ社区的社会工作者A)

参加活动的居民一开始都放不开，(针对这种情况)我们会开展一些游戏活动，帮助他们(彼此尽快熟悉起来)。(其实)刚开始我们(自己)做游戏时也不好意思，后来就放开了。如果我们热情、专业，那别人肯定比不过我们。(AJ社区的社会工作者B)

由此可见，社区型社会工作机构的工作人员虽然十分敬业，自发地利用身份优势开展社会工作，而且融入了中国传统文化意蕴，但是在专业性上还有待进一步提升。社区型社会工作机构具有利他主义理念，但是在专业化服务和协调利益群体的利益表达方面无疑还存在工作短板。

四、建议与讨论

抗击新冠肺炎疫情中，社会工作机构取得了积极的工作成效，但也存在一些不足之处。为理解社会工作机构在公共危机治理中的不足，本文以湖北省H市8个社会工作机构为调查对象，分析了社会工作机构的类型、特征和危机应对困境背后的机制、原因。H市社会工作机构可以分为专业型和社区型两种类型。社会工作机构在抗击疫情中表现出来的不足，实际上是其在应对公共危机时，因需求感知强弱、案主定位快慢、社会认知高低、专业服务不同而表现出来的问题。在疫情中，专业型社会工作机构发掘需求的意识不足、案主定位机制缺乏，以及“陌生人社会”中的人情原则，冲刷了社会工作原本的专业技术优势，导致在疫情期间提供的专业服务有限，专业核心优势并未显现，制约了危机事件的社会治理能力。而社区型社会工作机构尽管需求传感快、案主定位准、社会认可度高，但社会认可范围有限，且没有能力满足居民高层次和差异化的需求，只能提供传统的基本服务。疫情中两类社会工作机构的工作趋同化进一步消弭了专业社会工作的存在感。本文认为这些问题与两类社会工作机构日常运作惯习和场域有关。专业型社会工作机构在专业导向下的项目制运行模式，导致以陌生人社会为主的工作对象和较低的社会认可度；而社区型社会工作机构行政导向下的代理人制，虽以熟人社会为主要的工作对象，但是社会认可度范围有限，专业性也较低。总之，两类社会工作机构作为社会治理参与主体，参与性与治理效率均有待进一步增强。

要发挥社会工作在公共危机治理中的专业优势，均需要从以下三个方面做出一些努力。从专业型社会工作机构的角度而言，一是需要加强与基层社区工作队伍的联动^[26]以及与基层群众的联系，下沉到服务对象群体中去，打造“熟人共同体”，以此作为破解需求感知滞后、社会认可度低等突破口。二是充分运用现有信息技术，构建社区信息治理体系，通过“以人民为中心”的信息资源开发^[27]，协助实施精准案主定位机制。三是把疫情中凸显的各类需求录入危机事件数据库，以资在类似的公共危机中借鉴。此次疫情的一些社会治理需求当时并未得到满足，但是作为社会工作发展的初级阶段，也是必然会经历的过程。做好数据和技术的充分准备，在以后的公共危机事件中就能有备无患。从社区型社会工作机构的角度而言，需要与主管部门以及专业型社会工作机构加强联系合作，提升专业性和工作规划。对于政府主管部门而言，需要把社区型社会工作机构纳入业务指导范围，促进不同社会工作机构之间的交流联系。从本地社会工作机构量和质之间的关系出发，推动社会工作机构供给侧改革，强化社会工作机构的能力建设。

本文的研究对象位于中部地区欠发达城市，社会工作机构数量不多，社会工作行业整体业态发育尚不完善，这些因素或多或少影响到机构的治理能力。限于篇幅，本文并未对此做出讨论。本文仅从机构分类的角度来研究社会工作参与社会治理的不足，一是在调研中发现确实存在两类不同的机构，它们在公共危机应对中各有不足；二是通过分类比较的分析方式，更容易凸显问题的个性与共性。但是，类型学研究虽然与现实契合度高，理论贡献方面还有待提升。对于两类社会工作机构参与常态性的社区治理是否存在类似困境，也有待学者进一步研究。