一、导　言

我自己并未选择这个题目，本题目是别人为我选定的。^①尽管得到这种协助，事实上，我必须要说明的是，我现在已经不再像二十多年前那样迷恋这个难以名状、抽象性的“福利国家”概念。那时候，国民健康、国民保险和其他一系列法规刚刚创立实施，“福利国家”这个概念在英国和国际上都非常流行。

然而，结果是概念的流行并未完全刺激和促进智识发展。简化的口号极少能使人聚精会神地集中思考。更为经常的现象是，它们反而会妨碍和阻止我们提出有关社会现实的重大性问题。我们带着道德上的满足和智力上的平庸，重新沉浸在自己假想的、舒适的英国式福利世界之中。与此同时，在英伦诸岛内外也有很多经济批评家和政治批评家，他们被误导而混淆目的和手段，而且在英国这样一种错综复杂的资源配给权利结构的现实社会中，他们被阻止去从事理解未来哲学与当前真相之间、收入与财富之间、机会与自由选择之间，这些令人痛苦的区别。

因为我们对国际银行家和经济学家的阅读习惯知之甚少，我认为合情合理的说法是，他们并没有涉猎多少穷人福利和生活状况的研究。那么，他们关于英国式“福利国家”的观点是如何形成的呢？我们无从知晓这个答案。但是至少可以确定的是：假如我们自己误导自己，我们将误导他们。然而，问题的关键并不在此。公共福利的模型可以采取截然不同的形式，而且对目的和手段蕴含截然不同的假设。正如我们从 Study Group 给这次英国全国社会福利会议提交的报告中所看到的那样，多种多样的福利概念对于不同的人群可能千差万别，意味着截然不同的事情。

一个比较特殊的模型是福利的公共负担模型。一般而言，该模型将公共福利支出——尤其是那些专门用于再分配的福利支出视为负担，认为其会妨害经济增长和发展。从福利的公共负担模式角度看，英国是个病人，这个诊断结论似乎是简单明了，显而易见的是我们为“福利国家”花费了太多的金钱。而且嵌入在国民收入核算技术中的私有经济人概念又进一步支持了这类解释。当前公共退休年金的增长被看作是一种经济负担 (就像1964年国际性支付余额危机时期一样)。^②但是，在职业(公共补助私人)年金者群体中，这种相似的开支能力增长则并没有被看作是一种经济负担。然而，这两种类型开支的增长均涉及额外的消费需求。

再来看另外一个例子——公共和私营的医疗照顾服务。现在，有人主张，通过一个担保人系统，以及通过允许人们外包税收体系，来鼓励私营医疗照顾服务的增长，就可以降低健康服务的“负担”。这样做的目标看起来是减轻假想的“负担”。这样，那些“外包者”降低了负担水平。照此逻辑，我们应向这些外包公共责任承诺的人表达感激之情和道德上的敬意。然而，假如Enoch Powell先生可以被认为是权威的话，我想引述他在最近的著作《医学与政治》中提出的一个观点，这个“担保人服务计划解决其本身问题的办法只会增加国家对医疗照顾服务的支出”。^[1]换句话说，这是一种只会将更多医疗资源再分配给私营机构病人的建议方案。因此，对外包税收体系这一情况的讨论必须以证据为基础，而不是以“福利负担”这个论断为基础来说明。

二、福利的国际性视角

如果我们坚持继续使用甚至是误用或是滥用“福利国家”这个概念的话，那么，我们就必须接受国际社会误解所带来的各种后果。我们不能假想海外观察家们共享或者是愿意共享，我们英国人可能应用于福利之上的那些社会性或是道德性标准。对于我们那些来自西德、法国、美国的债权人和货币圈的众多同仁而言，“福利国家”等同于国家性的不负责任和撤退，这是一个远离依靠外国借贷为生的简单方法。对政治学家和经济学家来说，这些观点与一些社会学家提出的“人们认为社会阶级是什么，社会阶级就是什么”这类相关的事实是一模一样的。况且，这些观点与银行家、保险经理、金融家和伦敦金融城的其他从业者^[2]，在过去五十年里所公开发表的有关福利的言论相比，并没有什么显著性差别和不同之处。

诸多海外货币专家们似乎将那些严重依赖人力资本“借贷”国家与那些依赖金融资本借贷的国家区分开来，给予截然不同的评价。因为人力资本借贷这种交易，既无须向借出国支付费用，又没有利息支出，而且不必有偿还贷款的想法。

从1949年起，美国从其他发达国家和发展中国家吸收(而且一定程度上是蓄意招募)了大概10万名医生、科学家和工程师。培养如此大规模人才所需的教育和培训费用估计需要4亿美元，美国在18年的时间里，通过人才引进的方式将这笔巨额费用节省下来。^[3-5]美国把更多的钱花在消费品上，更少地花在公共服务上。美国对较为贫穷国家征收越来越重的税，与此同时它自身的税负则更轻了。有人估算，自1949年起，美国获得的这种形式的外国“人力援助”已经等同或者是超过它向海外国家所提供援助的总和。而且，这种估算还没有考虑人力资本流出对英国社会和经济的影响 (而且这种影响对世界上众多的穷国更加显著)。因为英国和穷国需要培养更多医生、科学家和工程师，而且还需要建立严重虚高的奖励机制以便应对美国的招募，这种奖励机制又会对收入、物价和税收水平等带来负面的影响。

仅以医药领域为例，现在美国每年新增的医疗专业人员中，近20%并不是美国本土培养的。^[6]把目前全世界向美国提供的这种人力援助换算成美元的话，这种援助的总开支等于或者是远多于美国向外国提供的私营或是公共医疗援助的总和。^③最近，我研究了从1951年到1966年间《英国医学杂志》和《柳叶刀》的专栏，发现面向英国医生的广告(这些广告通常还伴有招聘活动，而且有时候还有来自高年资英国医生的积极鼓励^[7])数量从1951年的平均134条增长到1966年的超过4 000条^④。1966年英国新获得资格的医生总数约有1 700名，培养一个医生大概需要10 000英镑，这还不包括医学生阶段的生活费用。^[8]

并非只有美国试图通过发现的这一事实，即以更贫穷国家的付出为代价来发展其本国社会福利制度和医疗照顾体系。现在，比起自己来教育和培养医生、科学家和其他有资质的工人，直接引入他们的花费要更加便宜，而且承担更少的公共负担；英国当前也严重依赖来自穷国技术高超的医生，一部分原因是在于，差不多5到10年之前，一些部长和医疗专业领袖们认为“我们面临培养过多医生的危险”。^⑤与此同时，我们可以再增加的一个原因是，那时在自由主义学派经济学家和医疗专业某些部门看来，英国对健康服务投入太多，这会使整个国家陷入破产的险境。即使到了1962年，依然有来自英国医学会的一些有影响力的人们宣称，最近医疗行业正在经历“医生供过于求”的状况，而且有必要避免在20世纪60年代末出现医疗行业失业现象。^⑥尽管当我们给予外国医生相关待遇时心怀愧疚，而且也为过去没能培养足够的健康工作者来满足我们本国自己的需要而惭愧，但至少是不能这样说：我们蓄意地在经济欠发达的更为贫穷的国家中开展招募医生的活动。

我认为，从某些福利观的国际性视角的引导性反思来看，可以归纳出三个总体性的结论。第一，他们强调使用“福利国家”概念的危险性。第二，他们提醒我们：今后不能仅在单一民族国家的有限性框架内思考福利制度问题。福利制度正在变化之中，我们之所为或是无所为不仅影响自己，还会影响其他国家。第三，建议采用一个标准来定义“福利社会”，即一个社会应该公开地承担起教育和培养自己的国民，以便满足本国对于医生、护士、社会工作者、科学家、工程师和其他人员需要的政治责任。正如我们已指出的那样，在不受任何限制的物资、材料和资本的国际自由交易中，产生了许多不公和浪费现象。因此，我们现在必须认识到，世界上的富裕国家应承担起对穷国的保护责任，以便使穷国的专业人力资源免于遭受掠夺。

为实现这个目标，我们可以采取一系列措施，一些是单边性措施，一些是国际性的协议。对于富裕国家来说，最重要的是应决定减少对个人消费品的投入，转变为培养更多社会服务专业人才提供更多投入；应决定将他们的资源更多地分配给更为贫穷国家的真正的国际援助；应决定禁止蓄意地在海外招募专业技术人员；应决定修订并且放宽他们的移民政策，从而使得国家之间的人员流动不仅仅局限于受过良好高等教育和训练的人员；最后，还应采取其他一些将在本文中予以讨论的复杂性措施。

对于世界上富裕国家来说，若能按照上述思路采取行动，将代表迈向“福利世界”理念的一小步。这些富裕国家在“福利世界”性质的政策上所肩负的领导责任，远远要比某些为他们自我辩护“福利社会”的合法性更大。

为了实现国家立法目标而提供足够福利资源的共同体责任原则与整个福利领域格外的密切相关。在任何国家的社会服务中，即教育、医疗照顾、精神健康、福利、儿童和其他个人性社区服务，在总量、地域分布和质量上，都高度依赖相关工作人员、专业人员、技术人员、辅助人员和管理人员的数量和质量。为了实现创建和发展社会服务的立法目标，却不充分投资于培养医生、护士、社会工作者、教师和诸多其他类型的专业技术人力资源，这显然是背离了前述共同体责任的原则。依靠私人市场和自治性专业组织来满足这些人才培养的需要，这完全是异想天开、缘木求鱼。令人悲哀的是，在英国和美国，全国性自由市场都不能生产培养足够的医生、教师、社会工作者和护士。然而，诉诸国际性市场来弥补富裕国家社会政策的亏空缺陷，只会给世界上更为贫穷的国家带来悲剧性的后果。

在转向其他会议主题之前，我希望就福利人力资源的国际性视角的那些议题提出进一步的看法。我个人认为，一方面，世界上富裕的国家向贫穷国家宣扬家庭计划 (family planning) 的经济效益，与此同时，另一方面，却通过攫取穷国的专业技术人员和熟练的人力资源，从而使得这些贫穷国家难以开展家庭生育计划服务，因为这些专业技术人员是家庭计划生育服务的基础结构设施体系所需要的。

得益于本次会议广泛多样、包罗万象的宽泛主题，我可以表达我自己对这些主题的观点。现在，我打算思考福利制度中其他的原则性问题了。

三、普惠性与选择性社会服务

当前，所有关于(所谓的)“福利国家”未来讨论的观点中，都涉及普惠性社会服务和选择性社会服务的目标和原则。两年前，为此次会议准备的《研究指南》一书的第二章和第四章都体现了此议题的极端重要性，这一议题的极端重要性也并未随着时光的流逝而消减。

有鉴于此，我想根本没必要提醒你注意此类争论中所涉及的原则、目标、方法和假设等诸多错综复杂问题的细节。对于其中的一些问题——而且尤其是选择的自由这一问题——我已经在最近发表的演讲：“选择和福利国家”一文中表明了我的观点。^⑦

简而言之，我会再次重申这个《研究指南》中所强调的那些更为一般性的观点。首先，那些在过去一段时间里有助于形塑英国福利立法主要范围内容的广泛性原则的本质属性、尤其是普惠主义原则的本质属性根植和体现在战后的一系列法案之中，如全民健康服务法案、1944年教育法案、全民保险法案和家庭津贴法案。

采纳普惠主义原则的一个根本性历史原因是希望以这种普惠性方式，使全体人民都可获得和可及各项服务，而且是在服务使用者的地位、尊严或是自尊免遭羞辱性折损的情况下获得和可及各项服务。在使用公共服务时，人们不必感到自卑、被救济、羞愧或者污名化，也不会被视为或者是变为一种“公众的负担”。此处所强调的是，通过共同体在自由市场和家庭无力或是不愿意提供某些需要的普惠性服务的情况下获得各项服务。作为负责任的人，所有公民都拥有使用或是不使用这种普惠性服务的社会权利。如果这些服务不是来自全民，由全民提供而且为了全民，它们必定是无法为所有人获得，或者是只为那些有能力付费的人提供，而且对其他的人来说，以这种状况所提供的服务，将会涉及服务使用者所承受的那种自卑和污名化感觉的痛苦。

当然，避免污名化并不是社会权利和普惠主义这两个孪生性概念发展的唯一原因。在过去的一个多世纪里，混乱、革命、战争和变迁中，许多其他的力量——社会的、政治的、心理的力量——都有助于这些概念澄清、阐释和接纳。举例来说，Webb夫妇和诸多其他变革拥护者提出“预防”这个创新性理念，至少在19世纪时“预防”对很多人来说是很新颖的理念，就是另外一股强劲的动力，它强化了社会权利和普惠主义的概念。具体来说，“预防”理念认为，预防和打破贫穷、疾病、忽视、缺少教育和愚昧无知，以及匮乏之间存在“恶性退行性循环“，并据此向决策者进言(现在依然如此)，以强调尽早提供便捷可用的预防性、补救性和康复性服务的关键性意义。汲取教训的过程缓慢而且痛苦，人们经历过后才会意识到，在一个高度分化、不平等，而且是充满阶层渗透的社会中，假如这种服务在时间上是有效用的，而且在行动上是有效果的，他们就必须通过一种为社会认可的渠道来提供服务，这就是说，不能让服务使用者和他们的家庭丧失自尊。

预防理念不仅仅是生物学和心理学理论家们的产物，至少有一位知名经济学家是预防理念的早期创建者，他具有强烈的民族主义倾向。正如Bentley Gilbert教授在他的新书《国民保险改革：福利国家的起源》一书中所提到的那样，“国家性效率”和福利被视为是相互补充的关系；^[9]人力资源的浪费是不可饶恕的罪恶。因此，要求福利必须防止浪费。因而才有了我们当代四项普惠性社会服务的发展：退休养老金、健康服务、失业保险和学校饮食服务。

第一次世界大战前，国家效率运动曾紧锣密鼓地开展，如今已经销声匿迹、被人遗忘。我想提醒大家注意的是，那次围绕全部社会福利争论的是一个奇怪的混合体，它混杂了人道主义、平等主义、生产力，以及陈旧的帝国主义。感谢上苍，如今，帝国主义已销声匿迹，没有声音。人们对“增长之神”的膜拜，已经取代了“国家健康和谐之神”。然而，现在到了我们说“已无其他目标可追求”这样话的时候了吗？

在讨论如此充满修辞色彩的问题之前，我们需进一步检视普惠主义的原则。这个原则本身可能看起来很简单，但是其实践——我说的是当前英国正在运行的福利模式，却极其复杂。如果我们从一系列截然不同的角度来分析福利的话，本文的界定包括所有公共供应和津贴的各种服务，各种法定的、职业的和财政性福利，我们就会发现这种错综复杂性的某些端倪。

四、一个分析性框架

不论社会服务的本质属性是什么，是一项行动，还是具有某种功能，是一种现金实物服务、一种集体性的便利设施或者是现金或账目形式的转移支付，我们都需要考虑三个中心问题。此处为了简洁明了起见，下面我采取逐条陈列问题的形式。

(1) 使用应得权利的本质属性是什么？应得权利是由法律、契约，或者贡献、财政、专业自由裁量权决定的，还是由专业性决定的？

(2) 谁被授予权利和基于哪些条件授予权利？会考虑个人的特征、家庭的特征、地域的特征、群体的特征，或者是社会生物学的特征吗？实际上，授予权利的各种规则是什么样的？授予权利是有特定条件和契约性的 (譬如根据年龄授予某些权利)，还是可变的、独断的，或者是无条件的？

(3) 在确定服务的获取、利用、分配和支付上，将会采取哪些方法、财务和管理性措施？

接下来，我们必须要反思服务，或者是福利津贴的本质属性。

现金、设施或者是实物形式的福利津贴要实现的目的是什么？举例来说，它们可以实现如下一系列功能，单一的功能或者是几种功能的混合。

(1) 作为部分补偿以弥补由社会造成的、经过识别确认的损害，譬如失业、某些种类的工业伤害补贴、战争津贴等。而且，有时候还包括由国际社会造成的损害，比如，最近发生的托里坎荣号(Torrey Canyon)油船灾难性污染事故，就花费了至少200万英镑的补偿金。^[10]

(2) 作为部分补偿以弥补由社会造成的、不可识别确认的损害，譬如那些针对贫民区清拆、城市病、烟气污染控制、医院交叉感染，以及许多其他由社会导致损害所提供的有关福利津贴项目。

(3) 作为部分补偿以便提供给那些不应得的残障人士。比如为移民儿童提供的语言班，以及为被剥夺困境儿童和出生缺陷儿童提供的服务等。

(4) 对社会来说，作为一种保护的形式。比如，感化服务、一些精神健康服务和传染性疾病的防控服务等。

(5) 作为一种面向未来的个人或是集体性收益的投资。专业的、技术的和工业的教育就是一个极佳和显而易见的例子。为了自我提升、自我改善目标的某些类型的税收优惠减免，以及某些类型的职业津贴也是典型案例。

(6) 作为一项当前或是延迟的个人性福利增值，或者，换言之，增加个人当前或是未来掌控资源的收益(效用)。举例来说，自住业主和政府公屋住户的津贴、针对利息费用的税收优惠减免、养老金、补充性福利津贴、治疗性医疗照顾服务和诸如此类的福利收益。

(7) 作为整合性目标的构成要素之一，它是社会政策区别于经济政策的一个关键性特征。正如博尔丁(Kenneth Boulding)所说，“社会政策的核心在于聚焦于那些能够产生社会整合，而且是减少社会疏离的制度”。^[11]这正是社会政策常常与个人身份问题紧密相关的原因，然而，经济政策核心和主要关注点是交换，或者是双向转移。

前文的论述主要是勾画了一个基本性或者是局部性的结构图，这个结构图有助于人们理解当今福利的错综复杂性。毫无疑问，任何想要更加深刻地分析福利津贴体系发挥的实际性功能，都需要一种更加严密、成熟的指导。然而，我并不打算现在就更新这个研究的框架，我也不能通过使用前面提到的那些分类，来分析当今英国实际上正在运行的数百项特征和功能上相互分离的服务。

未来的研究还需考虑对资产审查服务模式和运作的解释。根据我的研究助理M.J. Reddin的估算，在当今的英格兰和威尔士，地方政府至少负责管理着3 000项资产审查服务，这其中约有1 500种资产审查项目是相互独立、完全不同的。^[12]这个估算还只是涵盖了与教育、儿童照顾、健康、住房和福利部门有关的服务。仅仅是在这些领域中，就存在大概1 500种截然不同的贫困、经济财政困难、支付能力和那些影响个人与家庭收费规则的定义。英国一定存在着数量巨大的具有多种需要和多种残障的贫困家庭，他们对当今福利现实的认知是一个只充斥着资产审查的世界。我好奇的是，谁来帮助他们去填写那些所有的表格？

我用列举的方式指出这些社会事实，因为它们确实是构成1967年运行的错综复杂福利的组成部分。但是，我提出这个分析性框架的主要目的有两个方面。首先，我想强调在概念化和类型化需要、原因、应得权利，或是守门人功能、利用模式、福利津贴和补偿方面存在重重困难，绝非易事；其次，我认为，对于那些从普惠性服务和选择性服务的角度观察到当今主要问题的福利学生们来说，这无疑是提供了一幅天真幼稚和过于简单的政策选择图画。

我认为，之所以存有这样简单而且表面肤浅观点的一些原因，是因为这样的事实：福利学生们是被在概念或是模式上将福利视为是一种“负担”的观点所主导，他们认为，为那些据说是并不需要它们的人们提供福利津贴，可以视为是一种资源的浪费。因此，他们给出的最终解决方案看起来既简单又浪漫，那就是消除福利的错综复杂性，而且只为那些最需要的人提供帮助。

这种解决方案在理论和实践两方面都相当不成熟，它意味着将公共服务局限于人口中一小部分人，绝大部分人都必须去假想的自由市场上去购买他们自己所需要的教育、社会保障、医疗照顾和其他服务，因为这还需考虑一些其他的重要问题。

因为所有这种为一小部分人提供的选择性服务，必然要完成某些要求——资格性的审查。因此，我们要考虑，在什么基础上进行这类审查？而且，更为重要的是，在哪里划分各式各样福利津贴之间的边界？这些福利津贴包括对确定的损害发挥补偿功能，对不可识别确认损害的补偿功能，不应得残障的补偿功能，作为一种社会保护形式的功能，作为一种投资的功能，或者是作为个人福利的一种增值功能？在确定应得权利和可及性规则之时，可以仅仅基于“支付能力”这一标准，而不去考虑具体的成因吗？此外，如果需要的成因无法辨识确定，或者说，成因太过于复杂多样，以至于法律的智慧都不足以应对之时，因为这是现今经常遇到的状况，那么对此的答案不会是“不补偿和不救济”吧？换句话说，选择性服务针对的状况是将其解决之道聚焦于这样一个论断主张上，即允许经济体系的社会成本和负福利留在它们发生的地方(即社会成本和负福利的受害者得不到补偿——译者注)。

当前，关于对“福利”和“福利的益处”的强调总是倾向于模糊一个基础性事实，那就是对于许多消费者来说，那些使用的服务根本上就不是福利津贴，或者是对福利的增加。实际上，它们代表的是对急速变迁中工业性城市社会给人们所带来的各种损害、各种社会成本和各种不安全的部分性补偿。它们是我们向那些承担其他人进步的成本而支付的部分代价。这些损害、成本和不安全包括技术淘汰、劳动力冗余、提前退休、意外事故、各式各样类型的疾病和残障、城市萧条和贫民窟清拆、烟气污染，以及其他成百上千类由社会产生的损害。这些损害都是社会性原因导致的负福利，也是总体性福利收益中的折损部分。

另外一个当今十分重要的事实是，我们发现在现代社会里越来越难以界定厘清成因主体或者是责任机构，而且这样就越来越难以分配损害的成本，谁是应该对此负责任的付费者。这不仅仅是一个那些“福利国家”之人福利津贴分配的问题，而且也是那些“负福利国家”之人损失分配的问题。

假如我们能够明确界定负福利的罪魁祸首，假如我们可以在法律上命名和谴责罪魁祸首，那么，至少在理论上，我们可以通过法院实现对损害进行货币补偿形式的纠正和补偿。然而，损害的多样性成因和广泛分布、模糊不清——这是变迁的现代霍乱——使这种解决方案难以实现。因此，社会治理必须做出其他抉择，要么提供社会服务，要么对这些系统性的社会成本听之任之，不加干预。19世纪的社会选择了后者——自由放任和不干涉主义策略，因为当时既找不到关于疾病的细菌病毒理论，也没有关于因果关系的社会理论；如今，人们不再关注这样的答案，因为当今社会更加富足，而且对社会变迁的动力机制有了更多的知识。当然，在这种现代性的社会处境下，知识并不能等同于智慧。

假如这种观点可以接受的话，那么我们就可以再回到前面关于福利津贴的功能性概念的分析框架中去，而且在这个概念框架的处境中去讨论普惠性和选择性社会服务的角色问题。非歧视性的普惠性服务在一定程度上是无法识别因果关系的结果。假如各式各样的损害是一种“浪费”(使用经济学家“浪费”的概念)，那么，福利就一定是“浪费性的”。

接下来自然出现的另一个问题是：在提供福利津贴和补偿时(这两者在实践中很难区分开来提供)，我们能否以及应否在“个人层面的过错”(道德的、心理的和社会的)和“社会层面的过错”之间做出区分？假如提供的所有服务，都是以歧视条款和资产审查为基础，无论它们是以福利津贴、基础设施、社会保护或是补偿形式，难道我们不是既创造了个人的失败感，又创造了公共负担的污名化吗？所有这类资格审查的根本性目的，都是要把一些人拦在门槛之外，而不是让他们得到服务。因此，他们实际上被看成是申请者或者是乞求者，而不是福利受益人或是消费者。

令人遗憾但是符合人性的事实是，金钱的缺乏与个人和家庭层面的自尊密切关联，这也是所谓“资产审查的污名化”的一个因素。另一个因素是历史性证据，那就是我们为穷人提供的分割性、歧视性的服务通常都是低质量的服务。可以阅读全民健康保险体系中保险病人系统的历史，或者是读读贝弗里奇报告中关于工人补偿的内容、Newson关于第二现代学校的报告、普洛登(Plowden)报告中关于在贫民窟地区设置小学的标准、汤森在《最后的难民》第三部分中关于住房的论述，以及诸如此类的历史性证据。^[13-14]

之所以过去提供给穷人的服务通常是低质量的，是因为“福利”在当时的社会里被视为一种“剩余物”，被视为一种公共负担。因此，这个系统和歧视性方法的主要目的是“威慑”，它也是一种有效的定额供给机制。为实现这个目的，最有效的方法是在服务接受者(儿童与成人)中营造一种个人过错或是个人失败的感觉，即便福利津贴实际上是对社会造成的损害的部分或是全部性补偿。

五、福利面临的真正性挑战

今天，由于拥有这些历史遗产，我们面临在一个数量巨大而且范围错综复杂的福利体系内向穷人提供选择性、高质量服务，面临以地域、群体或是“权利”为基础的，有利于穷人、残障者、被剥夺者、有色人群、无家可归者，以及我们社会中那些社会性成因受害者给予差别性对待的积极性挑战。在医疗照顾、在与工资有关的社会保障领域，以及在教育领域之中，单单依靠普惠主义本身是不足够的。这其中相当多的部分是我们从过去二十多年里收入和财富分配不平等，以及我们在我们社会服务的特定领域中，未能够缩小在有差别的获取和有效利用上存在的诸多差距的事实上学习到的历史经验。^[15-16]

假如我是对的话，我认为英国已经开始认识到，在维持收入、教育、住房、医疗照顾和精神健康、儿童福利，以及在移民和外国移民的融入等工作领域，特别是在预防和阻止第二代变为(以及他们自视为)二等公民上所面临的这种积极性、差别性对待的各种不同层面。我们一直在寻找合适的方式和手段、价值观、各种方法和不同技术，寻找那些不会带来实际上或是想象中的个人失败感和个人过错感的积极性差别化对待。

在考虑到探寻本质属性本身错综复杂这一点上，现在，我必须陈述我的总体性结论。这就是：我们所面临的挑战，并不是在普惠性和选择性社会服务两者之中选择。我们必须回答的真正挑战性问题是：普惠性服务需要什么样的基础结构设施体系，以便提供一个以价值观和机会为基础的框架，这个框架可以发展社会上可以接受的选择性服务，目的是积极性、差别化对待，它既具有最低程度的污名化风险，又有利于那些最需要服务的人？^[17]

福利提供在不同地区应该采取不同方式，我认为这才是我们面临的根本性挑战。补充性福利津贴委员会(Supplement Benefits Commission)、西博姆委员会(Seebohm Committee，其主要职能是研究发展NGO政策——译者注)、全民健康服务(NHS)、住房和地方政府部(MHLG)、联邦移民全国委员会(NCCI)、Newson报告和普洛登(Plowden)报告关于教育优先区决策者类的读者、社会工作和社区，以及全国范围内成千上万的社会工作者和行政管理人员，都在为需要和优先问题而努力奋斗。在所有主要的需要领域中，某些普惠性主义的结构是选择性积极的差别化对待的一个基本性前提条件，它可以提供一个总体性的价值观体系和一种共同体的感觉。它可以为服务对象、病人和消费者，而且也在各个层面为员工的招募、培训和发展提供社会性认可的机构。它认为福利不是一种负担，而是将福利看作是社会变迁的一种补充和一种工具。而且，最后，它允许根据社会领域的优先次序和其他客观的分类方法，为各种不同类型的人群和各种不同类型的需要，提供作为一项权利的积极性差别化服务。

总的来说，我的结论是，没有这种福利资源和价值观框架的基础结构设施体系，我们就无法确定“福利社会”这一概念，而且也不能讨论下一步如何朝着一种“福利社会”前进。

注释

① 本演说发表于1967年4月在伦敦举行的英国全国社会福利会议(British National Conference on Social Welfare)，后公开发表在会议手册之中。

②作者注：例如，见1965年7月28日和1965年8月6日《泰晤士报》的报道；Heymann H. 的文章“在伦敦的瑞士银行”；1966年1月18日《泰晤士报》的报道和1967年4月4日《泰晤士报》经济类记者P, Jay的报道；《经济学人》1966年7月23日的《走进荒原》社论和1967年4月22日的《贫困》社论。

③作者注：“美国每年收到的这笔‘国外援助’的价值大概相当于我们给外国提供的全部(含私营和公共的)医疗支持”。此外，美国所有国外医学实习生中约有3/4来自发展中国家。

④作者注：像许多其他国家一样，以色列也受到美国医生短缺现象的影响。1963—1965年间，以色列医学院校毕业的265名医生中有近40%离开本国去了美国。

⑤作者注：苏格兰卫生部部长和委员会审议未来的医生和医学学生数量，这个由11人组成的委员会中有7人是医学界的杰出成员，主席是前卫生部长亨利•威林克爵士。

⑥作者注：1962年5月，英国医学会成立了一个特殊的委员会来处理医疗从业者的招聘问题，该委员在报告中称，尽管某种程度上医生短缺的迹象变得明显，它们并不打算在对医学生的需求方面开展工作(泰晤士报，1962年5月11日)。同时，委员会主席R. G. Gibson博士两个月后称: “这一行业最近经历了医生过度供应，现在看起来问题变成短缺了，但是接下来的几年内，我们必须考虑该行业可能出现的失业问题。”

⑦详见本卷中的第九章。