一、问题提出

社会治理的重点在于以社会建设为基础，以基本公共服务均等化为保障，以社会治理体制创新为路径，着眼于维护最广大人民群众的根本利益，最大限度增加和谐因素，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。^[1]残疾人是社会大家庭的重要成员，也是有着特殊困难的弱势群体，他们的平等、参与和共享是社会治理的重要目标。正如习近平总书记所指出的那样：“中国梦是民族梦、国家梦，是每一个中国人的梦，也是每一个残疾朋友的梦。”^[2]2006年联合国大会通过了《残疾人权利公约》，2008年中国政府在公约的指引下，制定并通过了《中华人民共和国残疾人保障法》，用立法的形式保障了残疾人的各项权利。近十几年来，中国残疾人事业突飞猛进，残疾人的各项权利也在逐步得到落实，尤其是在一些发达地区，相关法律法规、政策落实较好。但是，纵观全国，相关法律法规和政策在落实过程中存在很多抗阻，残疾人的社会排斥现象还是普遍存在，残疾人面临的各种问题还有很多，亟待解决问题的新模式、新方法。

社会治理概念的提出，标志着治理主体的多元化，意味着政府和市场的相继失灵而使社会成为第三大治理主体出场。因此，现代社会治理的关键在于如何形成具有联动性、协同性、有效性且权责分明的多元社会治理体制，合理划定党和政府、社会组织之间的权力界限，形成党领导下的政府部门、社会组织与企业组织合作共治的格局，充分发挥社会组织的作用，进一步强化其管理职能，推动社会自治的实现。^[3]

中国残疾人联合会(以下简称残联) ，是经国务院批准和国家法律确认的残疾人自身代表组织，由中国各类残疾人代表和残疾人工作者组成的全国性残疾人事业团体，成立于1988年，此后，各省、市、地、县以及大部分乡镇都建立了残联组织，形成了全国统一的残疾人组织体系。残联具有代表、服务、管理这三大职能，即代表残疾人共同利益，维护残疾人合法权益；开展各项业务和活动，直接为残疾人服务；承担政府委托的部分行政职能，发展和管理残疾人事业。^[4]残联的这种“半官半民”群团组织性质，使其具有独特的优势地位和社会资源，但也具有一些致命弱点，比如作为公务员或者事业编制身份的残联工作人员基于个体理性追求，会更倾向于顺应维稳需要，而减弱基于残疾人需求的维权服务和制度创新。

残联为了顺应时代的发展，突破现有的弱点和困局，一直在努力寻求改革与创新，如推动专门协会法人化，激活专门协会的力量，发挥专门协会的功能等。2019年残联出台《关于加强和改进专门协会工作的意见》(残联发〔2019〕27号) ，意见指出：“按照‘成熟一个，登记一个’的原则，稳妥推进协会社团登记工作，指导其依法依章程开展工作，充分发挥法人治理优势，活跃协会工作。”^[5]2014年残联、民政部出台《关于促进助残社会组织发展的指导意见》(残联发〔2014〕66号) ，^[6]同年财政部、残联等6部门出台《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》(财社〔2014〕13号) 。^[7]这些政策文件都在推动助残社会组织积极参与社会治理，协同党和政府、残联共同解决残疾人问题。这里的助残社会组织是指在民政部门依法登记，以为残疾人提供服务、增进残疾人福利、促进残疾人平等参与社会生活和共享社会发展成果为宗旨，以开展残疾人所需的各项服务为主要业务的社会团体、民办非企业单位和基金会。^[6]

那么，助残社会组织如何更有效地参与社会治理，与党和政府、残联产生协同效应?具体的行动路径是什么?现有研究还没有给出答案。本文采用个案研究法，对广东省盲人协会（以下简称“广东省盲协”）的行动过程展开深入分析，探讨助残社会组织参与社会治理的行动路径，具体的研究问题是：助残社会组织的行动空间是什么？行动策略是什么？行动目标是什么？

二、文献综述

(一) 国外研究现状

国外对社会组织参与社会治理的路径研究比较丰富，主要从各国的实践经验出发探讨社会组织参与社会治理的模式，归纳起来分为两种模式。一是政社合作模式，社会组织主要提供公共服务、自主运营，开展公益活动、排解社会矛盾，协助维护社会治安等。^[8]二是政社协定模式，很多学者分析了具有代表性的英国“Compact”协定和加拿大“Accord”协定。“Compact”，即政府与志愿及非政府组织关系协定(The Compact on Relations between Government and the Voluntary and Community Sector，简称Compact) 。1998年，英国政府为了完善和拓展非政府组织参与社会治理的方式，与全英社会与慈善中心签订了关系协定，这一协定对于英国非政府组织的发展具有里程碑式的意义，是对非政府组织参与社会治理方式的一种改革与创新。^[9]随着“Compact”的影响效应，2001年，加拿大也发动研究并出台了加拿大政府与志愿部门协定(An Accord between the Government of Canada and the Voluntary Sector，简称Accord) 。这一协定同样明确了非政府组织参与社会治理的方式方法以及相关责任等问题。^[10]

Xavier Mendoza在其研究中认为面对复杂社会问题的解决需要多方共同合作，但并不存在所谓的“唯一最好路径”来实现这一合作，决策者面前会有多种合作方案，因而决策者做出正确的选择并设计一套关系策略尤为必要。^[11]

(二) 国内研究现状

国内学者对社会组织参与社会治理的研究起步较晚，发展很快。自2013年十八届三中全会明确提出“社会治理”理念以来，围绕“社会组织参与社会治理”的相关研究不断丰富，现有研究主要从社会组织参与社会治理的理论阐释、意义、作用、功能、问题与路径等方面展开。关于社会组织参与社会治理的路径研究并不多，笔者于2021年3月9日以“社会组织参与社会治理的路径”为篇名在中国知网搜索得到44篇学术期刊文献、10篇学位论文文献。笔者认真阅读和梳理这些文献后发现，现有研究主要从四个方面展开。

一是结合时代背景和中国现实情境，依据相关理论，基于宏观顶层设计，提出促进社会组织参与社会治理的发展路径。李嘉美、贾飞霞提出，加强社会组织自身能力建设，重塑对社会组织的认知理念，完善法律法规的制度保障，加强监督评估机制的效力，大力培育社会组织的发展。^[12]喻凯、何玮和秦杨认为，必须优化公共服务质量，承接政府购买服务项目；发挥社会资源的整合作用，推进配套工程建设；加强合作沟通，推动政府和社会组织合作；强化法治保障，明确治理主体地位。^[13]王帆宇提出，理顺及优化政社关系，打造社会组织外部支撑体系，提升社会组织自身能力建设，建构科学严格的社会监管网络。^[14]周学荣认为，必须从提升内部治理能力，大力培养专业人才和树立品牌意识，建立与其他组织和公众的合作协同关系，加强外部监督和评估。^[15]石作洲提出，切实加强党的建设，推动构建共治格局，不断强化自身建设，完善法律法规体系，建立监督评估机制。^[16]赵晓雷认为，必须通过加强制度供给、完善相关法律法规、完善权力运行机制、建构信任关系、培育和发展乡村社会组织等手段，推进社会组织有效地参与乡村治理，实现社会组织与基层政府协同共治。^[17]胡建华、钟刚华提出，推动社会组织有效参与社会治理的制度嵌入、利益嵌入、文化嵌入等外部嵌入路径，合理架构、自我造血、强化自律等内部增能路径，互信互动、协调协作、共督共评等多元协同路径。^[18]房琦、刘军认为，需要从社会组织自身、政府和外部环境三个层面综合施策，形成合力，共同推进社会治理体制创新。^[19]

二是从政府和社会组织的关系出发，提出社会组织参与社会治理的路径。马立、曹锦清提出，政府应该从“分类控制”转向“嵌入引导”，这包括制度引导和资金引导两方面，而社会组织要从“绝对依赖”转向“最小化依赖”。^[20]王兴广、韩传峰等人认为，要创新政府与社会组织的合作形式，通过制度优化、空间让渡，构建政府与社会组织协商合作、有序参与的治理网络。^[21]

三是基于实地调查分析，讨论社会组织参与社会治理的路径。党秀云、谭伟认为，优化民族地区社会组织发展的制度环境，完善民族地区社会组织的政策扶持体系，加强民族地区社会组织主体地位建设，创新民族地区基层社会治理体系，是实现民族地区社会组织有效参与基层社会治理的重要路径选择。^[22]刘金伟通过对北京市朝阳区麦子店街道的实地调查，提出社会组织需要通过政府、社区、居民转变理念，通过加强自身建设，完善参与机制，健全监督机制等一系列具体路径来实现有效参与基层社会治理。^[23]徐越倩、吴丹阳以浙江长兴县为个案，提出进一步优化社会组织参与社会治理的标准化建设应超越工具主义取向，将技术革新放置于当代治理转型的总体脉络之中，关注标准化与推进政府行政体制改革、营造宽松的制度环境、培育社会组织公共性与主体性等改革进程的衔接配套问题。^[24]

四是从不同类型社会组织出发，探讨社会组织参与社会治理的路径，这主要集中在青年社会组织方面的研究。童潇认为，深入推动青年社会组织参与社会治理，应进一步培育青年社会组织主体，形塑信任并释放组织参与的活动空间，优化社团支持管理相关政策，积极搭建参与网络平台，培育一批青年社会组织人才。^[25]张虎祥、吴凯铭和宋慧认为，青年社会组织参与基层社会治理创新的路径包括：首先，青年社会组织要成为联系居民日常生活与公共问题的中介，以公共议题凝聚共识；其次，青年社会组织要发挥其专业化与社会化优势，推动社区组织协同；最后，青年社会组织在参与治理实践中要善于引导和培养社区骨干，并以此来推动社区动员与参与。^[26]周巍、李开提出要从政治、社会、文化三个层面推进共青团组织有效参与社会治理的路径。^[27]张学本、高德提出，加大激励和扶持力度是青年社会组织参与基层社会治理的重要支撑；建立动态的监督评价机制是青年社会组织参与基层社会治理的关键；巩固自身基础是青年社会组织参与基层社会治理的根本。^[28]浙江省团校课题组、王雁提出，构建正确的社会价值认知，健全系统的制度框架，建设完善的内部治理体系，组建全面的监管机制，拓展有效的资源渠道，健全协同的共治体系；继续创新治理模式，更有效地发挥青年社会组织“协同者”作用，提高治理效能。^[29]赵雪瑶认为妇联组织参与社会治理的路径如下：首先，重塑妇联参与社会治理的多元主体互动关系，实现良好的政社互动和多元主体协同共治；其次，完善政策支持、资源支持和人才支持机制，为妇联转型参与社会治理提供必要保障；最后，强化妇联组织自身能力建设，增强其独立性运作能力、社会资源链接能力和社会组织互动能力，进一步提高妇联参与社会治理和提供社会服务的能力和水平。^[30]沈依琳认为，应当从功能互补视角出发综合考虑女性社会组织参与社会治理的有效因素，积极创新参与机制，通过完善政府支持系统、凝聚妇联枢纽力量以及探索女性社会组织自身成长，寻找有效提升女性社会组织参与社会治理的发展路径，共同完善社会治理，推动社会治理创新。^[31]

综上所述，现有研究对社会组织参与社会治理的宏观路径指明了方向：一是建构社会组织能够有效参与的外部制度性环境；二是理顺社会组织与政府的关系，确定好各自的边界，形成良性协同机制；三是社会组织自身的能力建设。那么，接下来的研究重点应该放在实践和中观层面：合适的外部制度内容是什么，社会组织与政府的良性协同机制是什么，社会组织自身的能力建设是什么。

三、研究方法

本文采用个案研究法，即对一个个人、一个事件、一个社会集团或一个社区进行深入全面的研究，它的特点是焦点特别集中，对现象的了解特别深入、详细，通过对事物进行深入的洞察，能够获得非常丰富、生动、具体、详细的资料，能够较好地反映出事物或者事件发生、发展及变化的过程，为以后的总体研究提供理论假设。^[32]本研究选择广东省盲协为个案，是因为：该协会成立于1988年，2013年在广东省民政厅注册为独立法人登记的社会团体，成立时间比较长，积累了一定的经验；同时，该协会在参与社会治理方面做出了杰出成绩，得到了广东省政府、广东省残联的高度认可，也得到了社会和视障人士的肯定，个案具有典型性。本个案研究主要采用访谈、参与式观察等方法收集资料，按照整理记录、分类编码、提取核心概念等步骤分析资料。

(一) 资料收集方法

1. 访谈法

本研究主要采用半结构式的访谈法。由于广东省盲协的工作人员大都有视力障碍，他们通常用口头表达，保留的文本资料很少，因此本研究的大部分资料都是访谈所得。首先，针对研究主题设计访谈提纲，开展第一次深度访谈。访谈提纲有两份，一份针对广东省盲协主席以及工作人员，主要了解广东省盲协的工作内容和职能定位。另一份针对视障人士，主要了解他们的困境、需要以及对于广东省盲协所提供服务的看法。之后，开展第二次或第三次访谈。因为第一次访谈是在具体的时间、地点和情景下进行的，研究者和访谈对象的对话会受到双方对问题理解的主观限制，所以，会针对一些需要扩展的问题及访谈内容不清楚的地方进行第二次或者第三次访谈。最后，对所收集的资料进行文本转写。本文的访谈对象采取目的抽样的方式进行选择，主要选取广东省盲协的工作人员、与广东省盲协有紧密合作关系的机构负责人以及接受广东省盲协服务的视障人士，具体资料如表1所示。

2. 参与式观察法

本文第三作者是一位从事残障服务的R机构负责人，其本人也是视障人士，并在广东省盲协担任理事，对盲协的运作很熟悉，很多工作也是亲力亲为参与其中，有很多深切体会和感受，并用工作日志的方式记录下来。本文第二作者曾在R机构实习过两个月，参与过多场由广东省盲协组织的社会活动，并将活动中观察到的客观事物和主观认识通过田野日志的方式记录下来。

(二) 资料分析方法

1. 第一阶段

对上述访谈记录、工作日志、田野日志等资料进行整理和分析，形成类别化案例资料。首先，将访谈录音材料转化为文字，对于没有录音的访谈，通过头脑中的记忆以及当时的文字记录，将其用详细的文字整理出来；其次，对整理出来的文字进行检查，看是否漏掉了信息，针对缺失的信息进行补充性访谈，形成完整材料；最后，按照时间序列、事件类型等方式对资料进行归类、编码，形成类别化案例资料。

2. 第二阶段

对类别化案例资料进行初步分析，借助增权理论、社会排斥理论的核心概念，采用解剖麻雀的方式，对案例进行深入分析，抽取出本文的核心概念，探讨概念之间的联系、事件之间的逻辑，从而形成本文的观点和思想。

四、个案分析

经调查分析，广东省盲协主要从视障人士和社会环境两方面入手开展工作，充当视障人士与残联、政府、社会之间的中介和桥梁，通过践行代表、服务和维权三大职能，有效参与社会治理，取得良好效果。^②

(一) 通过服务视障人士增强其权能

Pinderhughes认为“权能”是一种能力，是可以掌控自己生活空间与发展的各种有利动力。^[33]陈树强进一步分析后认为，这种能力不但表现为一种客观的存在，而且表现为人们的一种主观感受，亦即权力感。^[34]

1. 通过自我服务，增强视障人士的权能感

第一，建立互助团体。根据视障人士的差异性需求，广东省盲协推动视障人士建立不同类型的互助团体，比如科技委员会、妇女委员会、RP病友委员会 (视网膜色素变性，简称RP)等。在这样的同质团体中，视障人士能够信息共享、相互支持，从而增强其权能感。

RP是一种退行性眼病，患者视力会逐渐下降，视野缩小，最终多半彻底失明。相当部分视障人士在刚查出自己患有RP时往往手足无措，情绪陷入崩溃，无法面对家庭、工作和生活。广东省盲协的RP委员经常到各地组织当地的病友一起走出来，分享经验、结识朋友；还在YY语音上开展线上分享会，病友与病友之间相互鼓励、信息共享，一起面对黑暗的彷徨恐惧，一起解决困难问题。

第二，发挥榜样的作用。广东省盲协通过树立榜样的方式激发视障群体的权能感。视障人士常常会有无能感和无力感，如果能为他们树立成功有为的榜样，也会激发他们想要改变自我的意识。广东省盲协理事会成员就是视障群体中一个个鲜活的榜样。广东省盲协的前任主席富教授是全国有名的榜样人物，他在失明以后仍然站在大学讲台上，坚持教书育人，还评上教授，带硕士生、博士生，做科研工作。很多时候，当广东省盲协理事会遇到一些比较难说服的个案，富主席、陈主席他们就会主动上门，而很多刚失明的视障人士见到他们就感受到力量和希望，很快就愿意出来参加协会组织的活动，在活动中又认识很多视障朋友，渐渐形成归属感，就可以慢慢接受自身视力障碍的事实，重新面对生活。

第三，提供展现自我的机会。由于身体残疾以及排斥性社会环境，与一般人相比，视障人士缺少展示自己能力的机会，他们对自身产生认知偏差，形成低自尊的心理状态，认为自己什么事情都做不好。为此，广东省盲协为他们搭建可以展现自我能力的平台，增加他们的成功体验，让他们认识到自己的价值。广东省盲协为了提升视障人士的自我效能感，举办各种可以展现视障人士风采的活动，并积极动员视障人士参加。为了展示盲人风采，广东省盲协每年举办各种符合盲人特点、丰富多彩的比赛和活动，比如诗歌散文朗诵比赛、歌唱比赛、读书征文比赛、漂流探险活动、马拉松跑、盲人象棋邀请赛等。这些活动的开展将视障人士从封闭的空间中“拉”出来，展现自我的能力和价值，提升权能感。

2. 利用优势通过就业服务，切实增强个人权能

第一，增强个人权能，即增强个体控制自身生活和心理的能力，提升自我效能感、权能感和幸福感。^[35]广东省盲协运用优势视角，让视障人士意识到自身的优势，动员他们将自身的优势发挥出来，使他们相信自己有能力改善自己的生活、自食其力，并为他们提供多元化的就业服务。

推动盲人按摩职业发展。就视障人士而言，部分或全部丧失视觉，听觉功能有所增强，触觉感受性高于一般普通人群，这为视障人士学习按摩提供了天然优势。而且视障人士一般抽象推理和逻辑思维比较发达、善于思考、记忆力好，在学习经络、人体结构等系统性、严密性知识方面具有优势。因此，按摩工作是适合视障人士的就业主渠道，众多视障人士学习了按摩手艺，走出家门、融入社会，成为自食其力的人。

第二，开拓话务员、速录员等新型职业。考虑到并不是所有的视障人士都愿意或者适合从事按摩工作，广东省盲协设法开拓视障人士就业的新渠道。虽然视障人士眼睛看不见，但他们的听觉灵敏、口齿伶俐、记忆力强，加之许多视障人士已经能比较熟练地运用电脑技术，话务员、速录员也适合视障群体。为此，广东省盲协理事会积极推动各部门开展多样化的视障人士话务员培训班、速录员培训班，并且链接企业资源，促使他们成功就业，大大提升了视障人士的个人权能。

3. 用正面积极的面貌再造视障人士社会形象，促进社会参与

在社会大众的印象中，视障人士是一群生活在黑暗中的群体，他们的生活暗淡无光、“凄凄惨惨”，因而形成了一种视障人士可怜的形象。广东省盲协推动视障人士以积极正面的面貌出现在日常生活中，更新社会大众对视障人士的认知，再造视障人士的社会形象，促进社会参与。

第一，维护广东省盲协骨干工作人员的自尊形象。据研究者的观察，广东省盲协骨干工作人员在与其他组织谈合作时从来都是一种自尊和平等的姿态，并不会把自己放在一种弱者的位置。他们表现出来的态度、能力常常颠覆了合作方头脑中“可怜、自卑、弱能”的刻板影响，从而产生了强烈的合作意愿。

第二，鼓励视障人士走进公共场所，参与社会活动。广东省盲协为视障人士和社会大众打造互动空间，让社会大众对视障人士有更多的接触机会，重新认识视障人士，改变对视障人士的负面印象。

第三，充分利用盲人节开展丰富多彩的庆祝活动，展示视障人士自强不息的精神风貌。盲人精神大讨论、盲人读书沙龙、经验交流均成为了盲人节庆祝活动的精彩内容。近几年，广东省盲协还深入基层开展盲人节庆祝活动，先后在茂名和珠海等地举行了盲人节庆祝活动，让更多人重新认识身边的视障人士。

第四，积极把握、创造机会向社会展现视障人士的才华和能力，刷新社会对视障人士的刻板印象。在亚运、亚残运招募志愿者之初，广东省盲协副主席带头在网络上报名参加了志愿者，然后又组建了盲人按摩志愿服务队。这支服务队刚开始不被人接受，后来受到服务对象的普遍欢迎，展现了盲人的才华和能力。

(二) 代表视障群体通过维权行动减少社会排斥、促进社会公平

丁启文提出，残障并不是造成残障人士问题的根本原因，是社会为残障人士提供的条件不足，从而使残障成为一个问题。^[36]中国当前在国家制度层面给予了残障人士“平等、参与、共享”的权利，但因为社会环境中还存在着各种各样的社会排斥，导致视障人士无法以平等的身份参与到社会中、共享社会发展成果，广东省盲协代表视障群体通过维权行动减少社会排斥、促进社会公平。

1. 通过视障人士自我宣传消减视障歧视

很多时候，歧视源于无知和误解。要解构社会上的歧视观念，首先就要向社会传达正确的视障知识，倡导社会平等理念。广东省盲协借助大众传媒，通过视障人士自我发声、自我宣传，消减不合理的歧视观念，推动社会大众对视障人士的观念更新，重建平等的、理解的、支持性的和谐文化。

为更广泛宣传残疾人和残疾人事业，在广东省盲协的积极协调下，按照《中华人民共和国残疾人保障法》的要求，广州市残联、广州市盲人协会和广东人民广播电台新闻台联合开办了残疾人专题节目《用心看世界》。茂名市残联、茂名市盲人协会联合茂名电台制作《美丽人生》节目，传播残疾人中的故事。这些活动在让社会理解和尊重残疾人、支持残疾人事业的发展、搭建沟通社会大众和视障人士之间的桥梁等方面发挥了积极的意义。

2. 推动盲用辅助器具的研发和使用

辅助器具可以让视障人士重获生活的掌控感，提升生活的独立性，这是其改善功能、提高生活质量、增强社会参与能力的最直接有效的手段。目前的盲人辅具有4类：学习类、生活类、信息类、出行类，具体包括盲用写字板、读书机、语音电饭锅、电脑读屏软件、盲杖等。广东省盲协认识到盲用科技对于视障人士的重要作用，一直以来都十分重视将对视障人士有用的科技应用到盲人事业中，也努力学习科技，让政府、有关科研单位研发盲人辅助器具，帮助视障人士提高工作、学习和生活能力。

盲人在刚开始接触B电子有限公司出品的读书机时，发现使用还是十分不方便。于是，广东省盲协运用已掌握的技术，不断向B公司提出盲人的需求，使读书机更加符合盲人的使用习惯。同时，为了让更多的盲人能够使用读书机获取知识，广东省盲协争取到广州市福利彩票中心的资助，免费给拥有广州市户籍的盲人发放了2000多台读书机，大大地激起了盲人读书的积极性，为提升盲人的知识水平、拓宽他们的就业渠道发挥了重要作用。除此之外，每年的世界读书日，广东省盲协均联合广东省立中山图书馆、广州图书馆举办盲人读书活动，图书馆会向盲人赠送电子图书以及有声读物，并且还为盲人开通了SD卡外借服务，他们只要把卡往读书机里一插，就可以阅读到各种书籍了。

3. 推动无障碍环境的建设与完善

无障碍环境包括物质环境、信息和交流的无障碍。物质环境无障碍主要是城市道路、公共建筑物以及居住区的规划、设计、建设应该便利残障人士的使用。信息、交流的无障碍主要是公共传媒能够让视障人士、听障人士和言语障碍人士无障碍地获取信息、进行交流。对于无障碍环境的建设，广东省残联、广东省盲协一直认为，只有争取在各行各业的服务中为视障群体服务腾出空间才是最为有效且影响广泛的办法，参与的服务机构越多，参与的行业越多，视障人士公共服务体系就越庞大。为此，广东省盲协积极与公交、地铁、图书馆、移动通信等单位交涉，致力于发动各方力量共同建设广东省的无障碍环境。

2000年，广州市出台了在市区禁鸣喇叭的规定，结果把公共汽车外喇叭报站服务也禁止了，这给盲人乘车造成了很大的麻烦。广东省盲协联系广州市政府法制办，找到起草这份文件的处长，讲述盲人乘车的困难，对方表示同意再次为盲人开通外喇叭报站服务。然而，没想到却引来了更大麻烦，因为外喇叭报站产生了噪音，有很多居民跑到客管处投诉，令客管处感到很大压力。为了解决盲人的利益与社会大众的利益相冲突的问题，广东省盲协又积极与科技企业合作共同开发了语音导盲系统，又让公共汽车公司给汽车安装了设备。公交导盲系统经过不断改良，操作模式不断完善，如今已经能够做到准确报站，极大地方便了盲人的出行。

考虑到出行是视障人士最为紧要的需求，广东省盲协尤为重视出行的无障碍环境建设，不仅推动在公交系统中安装导盲系统，还积极和地铁公司协商，推动广州地铁率先建立了盲文导向系统。如今，在盲人导向带经过的地方和站台均有盲文指示，形成了广州视障人士独立乘坐地铁的新模式。

此外，视障人士外出时容易迷路，针对这一问题，广东省盲协根据电话数字可以大致了解所在区域的原理，向移动通信公司提出为视障人士提供定位导向服务的建议。经过可行性研究，在广州移动通信公司的帮助下建立了广州市盲人定位导向、聋哑人紧急呼叫中心。中心的主要功能是盲人定位、盲人语音信箱和聋哑人紧急呼叫。在此基础上，广东省盲协引导科研人员增加了视障人士工作信息电话语音流程和读报功能。现在，视障人士不管走到哪里，都不会有迷路的担忧了，这为他们走出家门、回归社会起到重要作用，同时也为信息交流无障碍作出了积极贡献。

除了室外的无障碍环境建设，室内的无障碍设计对于视障人士实现生活自立、行动自理也十分重要。广东省盲协顺应视障群体对于室内环境的要求，利用科技手段对一些室内的公共场所进行改造，广东省立中山图书馆、广州图书馆、广州白云国际机场、广州南站等都在广东省盲协的建议下开展无障碍改造并提供无障碍服务通道，为视障群体的自立提供了良好的环境支持。

广州图书馆在进行新馆无障碍建设时，广东省盲协积极地向他们推荐最新的导盲技术，希望可以把导盲技术运用到图书馆建设中。盲人在进入图书馆后，他们拿着遥感接收器就能接收到电子阅览室、图书阅读区、洗手间等语音消息，盲人只要按动接收器里的相应位置，设备就能用语音引导盲人去相应的地方。例如，盲人想去电子阅览室，选中并按动按钮，阅览室的喇叭就会引导盲人前往电子阅览室。

4. 代表视障群体自下而上推动政策创新

现行的政策制度之所以出现缺漏，其很大原因是在于政策制定是一种自上而下的行动，缺乏对视障人士特点和需求的充分理解。广东省盲协理事会成员主动走近视障群体，与他们打成一片，建立信任关系，并且在这个过程中倾听视障人士的心声，收集他们的需求，代表视障群体自下而上推动政策创新。

在广东省残联维权部的大力支持下，广东省盲协到珠三角10个地级市进行公交导盲系统调研，采用问卷调查、实地考察和座谈的形式进行，撰写了20万字的评估报告。受广东省康复中心的委托，对全省低视力儿童分布状况、康复状况康复需求进行摸查调研，对全省5个地级市采用问卷调研和实地调研，形成了8 000字的调研报告。

2003年，广东省出台了盲人可以参加高等教育考试的政策，这是全国的首例，而这个政策就是广东省盲协提议的。当时，广东省盲协听到盲人有参加高等教育考试的需求，就去找广东省教育厅高等教育处的委员，向他们反映盲人的需求。当时那个委员提出了很多问题，广东省盲协都一一作答，并且提出了解决方案。当所有的问题都有解决策略后，高等教育处的委员终于答应让盲人参加高等教育考试。

在广东省盲协的维权行动作用下，视障人士教育、就业、无障碍环境等方面的社会政策不断细化和完善，实现了政策创新，保障视障人士的社会参与，共享社会发展成果。广东省盲协推动的政策创新如表2所示。

五、结　论

中国残疾人问题非常复杂，涉及的人群规模大，残疾类别多，需求多元。中国残疾人联合会官网的数据显示：2010年末我国残疾人总人数8 502万人，重度残疾2 518万人，中度和轻度残疾人5 984万人；各类残疾人分布为视力残疾1 263万人，听力残疾2 054万人，言语残疾130万人，肢体残疾2 472万人，智力残疾568万人，精神残疾629万人，多重残疾1 386万人。^[37]

残疾人问题的社会治理涉及康复、教育、就业、扶贫开发、宣传文化、体育、维权、组织建设、服务设施、信息化建设等方方面面，仅仅靠政府、残联等主体远远不够，需要党和政府、残联、社会组织、企业、残疾人等共同参与、协同治理才有可能解决。那么，社会组织在残疾人社会治理中到底承担什么角色，发挥什么功能，实现这些角色和功能的行动路径是什么？根据上一部分广东省盲协的个案分析，通过抽象的方式，提炼出助残社会组织参与社会治理的行动路径：行动空间、行动策略和行动目标，如图1所示。

(一) 行动空间：残疾人与社会环境的双重聚焦

残疾人由于身心方面存在一定障碍，对他们参与社会、提升生活品质带来一定影响，同时由于社会排斥的大量存在，残疾人的身心障碍进一步加剧。残疾人的身心障碍往往被人们赋予丑陋、低能、残缺、可怜等消极的社会隐喻，并据此对残疾人的社会身份进行理解和建构，在潜意识和意识层面对残疾人做出区分，从而形成观念歧视。这种观念歧视还会通过家庭、学校、组织等系统不断强化，直接对残疾人采取消极态度甚至放弃的行为。除了观念歧视，社会上还存在制度区隔。所谓制度区隔，指的是由于制度的局限或缺漏，使得某一部分人群遭受制度的排斥而无法获得必要的社会资源支持，从而沦为弱势群体的过程和现象。^[38]在中国，针对残疾人的社会保障制度还未形成完整体系，因而在制度政策上还存在某些缺漏，当残疾人遇到某方面的问题而又难以寻求制度帮助时，就可能被逐渐排斥出社会生活，变得弱势和边缘化。

因此，残疾人问题是残疾人与社会环境互动的结果，社会组织需要从残疾人和社会环境两方面出发提供服务。社会组织的专业人员需要具备系统的观点，懂得从残疾人自身和社会环境两方面看问题，比如提供就业服务的社会组织，如果只是一味地从残疾人入手，提升残疾人的就业意识、能力，但是企业不接受、无障碍环境不健全，就会导致无法真正实现就业。单一社会组织的能力是有限的，也许只能提供就业培训，但社会组织可以联合起来行动，还要懂得利用残联的枢纽地位和社会资源，共同解决问题。

(二) 行动策略：服务、代表和维权

助残社会组织的优势是民间性、群众性、灵活性、专业性，在参与社会治理的行动中可充分利用和发挥自己的优势，协助党和政府、残联解决残疾人问题。依据广东省盲协的经验，助残社会组织参与社会治理的具体行动策略主要为服务、代表和维权。

第一，服务方面。助残社会组织可以借助政府购买服务政策，利用自己的专业强项，提供社会化、个性化、差异化服务，利用政府和社会资源将服务做到精和专。政府提供的直接服务往往具有政策性、普遍性、一般性特点，会受到科层制的负面影响，导致服务缺乏弹性、灵活性、个性化。助残社会组织合理定位自己的服务角色，并发挥自己的专业优势，可以与政府提供的服务形成优势互补性。

第二，代表方面。残疾人往往是社会的弱势群体，而且分散在各个家庭和社区，缺乏为自己发声的意识和能力。在调研的过程中发现，很多残疾人的需求得不到关注，残疾人缺乏维权意识和能力，这时候就特别需要助残社会组织作为代言人，助残社会组织中的残疾人专门协会在这方面具有独特优势。中国残疾人联合会下设的中国残疾人专门协会主要有五大专门协会，即盲人协会、聋人协会、肢残人协会、智力残疾人及亲友协会、精神残疾人及亲友协会，各专门协会是党和政府、残联联系本类别残疾人的桥梁和纽带，为自助型/互助型的社团，履行本类别残疾人代表、服务和维权职能。^[39]因此，残疾人专门协会的代表职能具有政治合法性和群众合法性。

第三，维权方面。党和政府、残联、助残社会组织在维护残疾人的合法权益方面，根本立场是一致的，但由于中国当前的经济发展水平还不够发达，用于发展公共服务的公共财政还比较有限，社会保障、社会服务体系还不够完善，需要照顾的弱势群体还有很多，精神文化层次还不够高，人们对公平正义的理解也存在差异，党和政府、残联需要在平衡和维稳的前提下维护残疾人权益，不容易做得很到位，助残社会组织的群众性、民间性特点可以在维权方面发挥自己的优势。但是助残社会组织在维护残疾人权益的过程中也容易发生群体冲突事件，需要讲求一定的策略和方法。

根据广东省盲协的实践经验，有四点策略供助残社会组织参考和学习。第一，平衡残疾人权益与社会大众的权益。比如公交报站服务，对盲人是一种基本需要，但对于非盲人是一种噪音。为了平衡这个冲突，广东省盲协找科技公司开发了语音导盲系统，又让公共汽车公司给汽车安装了相应设备，盲人通过手机与司机产生连接，有盲人在车站时才提供报站服务，并且盲人在自己的手机中听到，就不会影响到其他人。第二，多采用公众教育、少采用对立反抗的维权方式，社会大众的歧视很多时候来自对残疾朋友的误解，比如不懂怎么帮助残疾人就干脆躲着走，公众教育让大家更好地理解和帮助残疾人。第三，支持残疾人积极参与到社会生活，在交往互动中达成残疾人与健全人之间的理解与接纳，在潜移默化中消除误解与歧视。第四，发挥相关部门之间的桥梁作用，促进相关部门通力合作、相互配合，做好无缝链接，保障残疾人权益的真正实现。

(三) 行动目标：增权能与减排斥

残疾人以平等的方式参与社会、共享社会发展成果(即“平等•参与•共享”) 是社会治理的总目标，需要党和政府、残联、社会组织、企业、公众、残疾人共同努力才能达成。围绕这个总目标，助残社会组织参与社会治理的核心目标主要是服务残疾人增强其权能，代表残疾人维权减少社会排斥。

服务残疾人要同时增强其能力和权利意识，平等、参与、共享目标的实现，残疾人自身是主体，他们需要具备平等、参与、共享的意识和能力，其中参与社会是关键，只有在参与社会的过程中，平等和共享才能发生。

代表残疾人维权减少社会排斥，让社会成为一个具有包容性、滋养型的生活环境，支持残疾人参与社会，实现其合法权益，提升生活品质。残疾人由于身心障碍的客观性，在参与社会的过程中必然会遇到各种各样的限制和困难，需要社会的每个人、每个单位都提供合理便利和必要协助。

注释

①表1资料为笔者于2017年至2020年在广东省盲人协会调研时获得。

②本部分的各类论述资料，如无特别标注，均为笔者于2017年至2020年在广东省盲人协会调研时获得。