国务院在粤港澳大湾区发展规划纲要中提出要积极推进三地职业资格互认。^[1]这就要求我们在比较粤港澳三地社会工作市场法制优缺点的基础上，寻找能同时被粤港澳三地共同认可和接纳的社会工作市场法制模式，推进三地社会工作职业资格互认。

社会工作市场有自由准入、许可准入与激励准入等三种模式。自由准入模式主要适用于社会工作立法空白、尚无社会工作市场法制的国家和地区，如中国的澳门特区。许可准入模式主要适用于美国、加拿大、新西兰、中国香港等国家和地区。这些国家和地区普遍实行社会工作市场许可准入法制，只有取得法定的社会工作职业资格并取得社会工作监管机构执业注册的人士方可进入社会工作市场、提供社会工作服务。激励准入主要适用于社会工作市场在实行自由准入法制基础上，推行社会工作者职业水平认证制度的国家和地区。在这些国家和地区，是否取得社会工作者职业水平认证证书或是否具备法定社会工作教育项目毕业证书，不是进入社会工作市场的前提，任何人均可自由进入社会工作市场、提供社会工作服务，但国家对社会工作职业能力达到一定水平的申请人发给相应等级的社会工作者职业水平认证证书。社会工作者职业水平认证制度虽不具有阻隔其他人自由进入社会工作市场的制度功能，但持证人可凭借国家颁发的社会工作者职业水平证书的公信力赢得市场信任和市场机会。粤港澳三地的社会工作市场法制分属于自由准入、许可准入与激励准入这三种模式。推进粤港澳大湾区社会工作领域职业资格互认，就需要在自由准入、许可准入与激励准入这三种模式之间架起一道互认桥梁，以推进粤港澳三地社会工作事业的发展。

社会工作市场立法不仅是粤港澳大湾区社会工作领域职业资格互认的需要，也是中国社会工作事业迅猛发展的需要。近年来，专业社会工作服务在社会治理中的积极作用日渐凸显，各级党委和政府日益重视发挥专业社会工作的社会治理作用。2020年2月，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上专门提出：“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。” ^[2]此前，国务院政府工作报告在2015—2018年连续4年提出要“支持专业社会工作”“发展专业社会工作”；在2018年的党政机关改革中，民政部和地方各级民政部门根据“三定方案”普遍设立“慈善事业促进和社会工作”机构；为应对全面推进依法治国方略对社会工作事业法制化的需要，民政部早在2015年就开始了社会工作立法调研。^[3]此外，社会工作市场立法更是总结中国社会工作事业发展经验教训的需要。从2008年举办首次社会工作者职业水平考试和次年印发《关于促进民办社会工作服务机构发展的通知》至今，社会工作事业已有十多年，其间应有很多经验教训。广东省中山市于2017年发生了“星晖社会工作案”^[4]，该案曝光了社会公众对社会工作者职业水平公信力的怀疑。未来中国内地社会工作市场立法是实行国际通行许可准入法制模式，还是中国特有激励准入模式以及如何吸纳中国社会工作事业这十多年的经验教训，是中国社会工作市场立法无法回避的重要课题。本文试做尝试，以期推进兼具理论合理、实践可行的社会工作市场法制框架建构。

人们过去的选择决定了他们现在可能的选择，^[5]初始的制度选择会提供强化现存体制的刺激和惯性。经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至还会被锁定在某种无效率的状态之下。经济和政治制度的变迁一旦进入了锁定状态,要脱身而出就会变得十分困难。^[6]社会工作市场立法能否成功不仅取决于立法者的主观愿望和最终目标,还依赖于初始的制度选择。初始的制度选择是否合理直接决定日后制度演进的方向和效率。社会工作市场激励准入法制模式是我国社会工作事业的初始制度选择，社会工作立法提供了社会工作法制变迁的机会。这就需要我们比较分析社会工作市场的许可模式与激励模式，检讨二者孰优孰劣，以便决定初始制度选择的“取舍”。

(一) 社会工作市场许可准入模式及其检讨

社会工作市场可细分为社会工作职业市场与社会工作服务市场，社会工作职业许可准入模式蕴含了社会工作服务市场的许可准入法制。社会工作职业许可准入法制规定，社会工作职业名衔仅限社会工作执业注册者使用，社会工作服务市场使用社会工作者职业名衔、面向社会工作服务对象直接提供社会工作服务的社会工作者必然也只能是社会工作执业注册者。^[7]不管是否存在专业社会工作服务机构准入法制，社会工作服务的社会工作机构供给者必然是专业社会工作服务机构，社会工作服务市场许可准入与社会工作职业许可准入具有同一性。

社会工作职业许可准入是指国家以法律形式规定公民参加社会工作市场必须先行依法取得社会工作职业资格；取得社会工作职业资格的公民欲从事社会工作职业、提供社会工作服务，应向社会工作行政机构申请执业注册，社会工作行政机构或其授权组织根据社会工作职业资格持证人的申请，依照法定条件和法定程序对符合条件的申请人依法颁发社会工作执业注册证书的制度。其包括社会工作职业资格许可法制与社会工作者执业注册法制两个部分，社会工作职业资格是社会工作执业注册的前置条件。社会工作职业资格证书蕴涵的是以政府信用担保的、表明持证人掌握必要社会工作价值观与伦理规范、专业理论知识和实务知识以及专业知识与社会工作实务相结合的能力，达到社会公众期待的必要职业水平。执业注册证书蕴涵的是以政府信用担保的、表明持证人不但具备社会公众期待的必要水平的社会工作职业能力，而且具备遵纪守法这一良好的道德品质，具有职业能力与职业道德品质的双重担保功能。对雇主和消费者来说，社会工作执业注册证书就是一种信息符号，说明有社会工作职业头衔的持证人已经满足了社会公众期待的社会工作职业条件和职业素质，^[8]有利于克服社会工作职业市场上雇主与社会工作者、社会工作服务市场上服务对象与社会工作者之间就职业能力、职业道德品质这个问题上存在的信息不对称缺陷；有利于保证雇主对作为雇员的社会工作者、服务对象对作为社会工作服务提供者的社会工作者的职业能力、法制意识和道德品质的期待；有利于维护雇主利益、服务对象权益和社会工作职业的崇高声誉。但社会工作职业许可准入也有导致社会工作职业门槛和职业成本以及社会工作服务价格提高的风险与缺陷。^[9]

(二) 社会工作市场激励准入模式及其检讨

社会工作市场激励准入包括社会工作职业激励准入和社会工作服务市场激励准入两部分。前者体现为社会工作者职业水平认证制度，后者体现为民办社会工作服务机构核准注册制度。社会工作职业激励准入的核心是社会工作职业既无法定专业门槛，也无法定学历门槛，更无法定职业资格门槛，自然人只要具备完全民事行为能力即可自由进入社会工作市场，不受限制地自由从事社会工作职业活动，具有最大限度促进就业的制度优势。社会工作职业激励准入法制模式的“激励”二字体现在国家实行社会工作者职业水平认证制度上。国家对社会工作职业能力和职业道德品质达到社会公众期待水平的社会工作者分别根据其职业能力颁发助理、中级和高级社会工作者职业水平证书。国家以国家信用担保。社会工作者职业水平证书持证人具有与其职业水平相对应的社会工作职业能力，吸纳了社会工作职业许可准入模式克服社会工作职业市场与消费市场信息不对称缺陷的制度优势。社会工作雇主可根据各自的服务需要和薪酬支付能力在社会工作职业市场上自主决定选聘是否持有、持有何种等级的社会工作者职业水平证书持证人。

社会工作服务市场激励准入的核心是社会工作服务市场没有法定市场准入门槛，任何公司、企业和社会组织都可自由进入社会工作市场，都可不受限制地自由从事社会工作服务活动，具有最大限度促进社会工作服务竞争和繁荣社会工作市场的制度优势。社会工作服务机构设立核准法制虽无阻挡缺乏必要水准社会工作服务能力的社会团体、基金会、社会服务机构和企事业单位进入社会工作服务市场的制度功能，但社会工作服务机构注册证书及其名称以国家信用担保和公示了注册社会工作服务机构必要水准的社会工作服务能力和服务水平，克服了社会工作服务市场采购人与供给者之间存在的信息不对称的缺陷。注册社会工作服务机构可凭借社会工作服务机构注册证书赢得社会公众对其专业能力和专业水平的信任，进而赢得市场份额，此即社会工作服务市场激励准入模式的“激励”所在。社会工作市场激励准入模式因此具有许可准入模式无法比拟的制度优势。

社会工作市场由社会工作服务供给者及潜在供给者、社会工作服务、社会工作服务需求者及潜在需求者等三个要素组成。社会工作服务机构核准注册制并不具有阻隔注册社会工作服务机构以外的社会组织以及企事业单位进入社会工作服务市场的制度功能，社会工作者职业水平认证制度并不具有阻隔未持有社会工作者职业水平证书的人进入社会工作职业市场的制度功能。社会工作服务机构供给者可根据机构供给者是否持有社会工作服务机构注册登记证书，二分为专业社会工作服务机构与非专业社会工作服务机构，前者专指注册登记为社会工作服务机构的专业社会工作服务机构；社会工作从业者可根据是否持有社会工作者职业水平证书为标准，二分为专业社会工作者与非专业社会工作者，前者专指社会工作者职业水平证书持有人；社会工作服务可根据是否符合专业社会工作服务标准，二分为专业社会工作服务与非专业社会工作服务，前者专指专业社会工作者依照专业标准向社会提供的符合专业标准的社会工作服务。专业社会工作服务机构及其专业社会工作者，因其固有的优于非专业机构及其从业者的专业服务能力和专业服务水平，其提供的服务品质和服务成效显然优于非专业机构及其从业者提供的社会工作服务，价格也可能高于于非专业社会工作服务。社会工作市场激励准入法制因此蕴含着社会工作市场二分为普通社会工作与专业社会工作“二元市场结构”的可能。

(一) 社会工作“二元结构”的初步形成

专业社会工作相对于非专业社会工作的服务品质优势，使社会工作市场的二元结构化由“可能”转变为“现实”。当下，公益创投和政府采购公益服务项目是政府培育和激发社会组织活力的主渠道。各地民政部门在设计公益创投和公益服务项目申请书时明确注入了社会工作元素，如在项目执行团队栏目专门设置了“社会工作职业资格”这一项目；在设计供应商资格时，江苏省民政厅规定“有专业社会工作参与项目执行(提供专业社会工作的中华人民共和国社会工作者职业水平证书复印件)”^[10]，旨在倡导公益项目的社会工作专业化。笔者自2015年起在扬州和泰州两地主持公益创投和政府采购社会组织公益服务项目的第三方监管业务时发现，当前的公益创投和政府采购公益服务项目实践出现两个引人注目的现象。其一，部分项目执行团队“名不副实”，部分社会工作者职业水平证书持有人并未真实参加或主导项目实施，这些项目有的还直接冠名为“社会工作项目”。其二，民办社会工作服务机构承接的、由缴纳社会保险、持有社会工作者职业水平证书持有人主导的公益服务项目，不管是否冠名为“社会工作项目”，都相对较为规范，项目成效也较为明显，表明面向专业社会工作服务机构及其专业社会工作者的专业社会工作市场呼之欲出。

在政府采购社会工作服务实践中，广州率先探索专业社会工作市场。行政规范性文件对承接社会工作服务的社会组织提出专业社会工作服务机构资质，对社会组织直接提供社会工作服务的从业人员提出社会工作者职业水平证书持证率和缴纳社会保险的专业、专职要求，建立仅面向专业社会工作服务机构及其专业社会工作者的专业社会工作服务市场。如《越秀区关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施意见》(2012年)第3条规定:“街道家庭综合服务中心运营服务由民办社会工作服务机构承接，每10万元购买服务经费必须配备一名全职工作人员，全职工作人员总数的1/2以上为社会工作专业人员。”^[11]社会工作专业人员按《广州市社会工作专业人员登记管理实施办法(试行)》第1条的规定，包括社会工作员、助理社会工作师、社会工作师、高级社会工作师，社会工作员是指未通过国家社会工作者职业水平考试、持有接受社会工作专业训练证明、依据本办法登记的社会工作从业人员。^[12]广州据此在全国率先建立起面向专业社会工作服务机构的专业社会工作服务市场和面向社会工作者职业水平证书持证人的社会工作职业市场，广州的社会工作市场正式分化成专业社会工作市场与普通社会工作市场“二元结构”。

(二) 社会工作“二元市场结构”的逐步推广

2015年是中国专业社会工作市场形成史上的分水岭，“专业社会工作”首次被写入《国务院政府工作报告》。其后“促进专业社会工作”“发展专业社会工作”连续4年被写进《国务院政府工作报告》。发端于广州等局部地区的专业社会工作服务市场逐步推及全国。江苏、湖北、四川、福建等地纷纷出现对社会工作服务供应商及其项目团队提出专业资质要求的专业社会工作服务招标项目。如武汉市武昌区民政局于2019年7月采购的社会工作服务项目，其招标文件规定供应商必须满足三个资格要求。其一，投标人必须是在中华人民共和国境内依法注册的社会服务机构，业务范围包含专业社会工作服务类，具有独立承担民事责任和履行合同的能力。其二，投标人内部管理制度、财务会计制度健全，具有专业社会工作服务管理业务流程与规范，并具有良好的商业信誉。其三，本项目拟投入人员不少于5人，项目负责人具有中级及以上专业社会工作职业资格证，具有2—3年以上相关工作经验，社会工作要求至少2名已经取得助理社会工作师/社会工作师职业资格证书，具有1—2年以上相关工作经验。^[13]社会工作市场正式分化成普通社会工作市场与专业社会工作市场并存的“二元结构”，“二元结构”成为中国社会工作市场最重要的特征。

以江苏为例进行说明。^①江苏省民政厅2013年以“以奖代补”的形式举办江苏省首届公益创投大赛；2014年起改“以奖代补”为面向社会组织的社区公益服务项目采购招标；2015年沿袭2014年的社区公益服务项目采购招标方式。为促进公益服务项目社会工作专业化，江苏省民政厅对社区公益服务项目申请书的项目团队栏目设置了“社会工作职业资格”项目，对项目评分标准设置了“项目执行团队社会工作职业水平证书持证人分值”指标，积极推进社区公益服务项目的社会工作专业化。2016年，江苏省民政厅首次在社区公益服务采购中设置“专业社会工作服务项目”分包，资助32个项目，每个项目资助资金15万元。招标文件规定：“机构专职工作人员中应有三分之一以上取得社会工作者职业水平证书或社会工作专业本科及以上学历(提供投标机构专职工作人员花名册、为专职工作人员缴纳社保的记录证明及专业社会工作职业水平证书复印件或学历证明)。”^[14]2017年，江苏省民政厅的社区公益服务项目为“专业社会工作服务”设置2个分包，1个“专业社会工作服务”分包资助10个项目，30万元/项目；1个“专业社会工作服务示范项目”分包资助5个项目，40万元/项目。2017年招标文件在2016年的基础上增加了专业社会工作服务机构的资格门槛和专职专业社会工作门槛。招标文件规定，参加投标的社会组织“应为民办社会工作服务机构(由注册地民政部门依据有关政策要求予以确定，并出具证明材料)”，专业社会工作服务项目“每个项目要求配备不少于2名专职社会工作服务(提供专业社会工作职业水平证书复印件、证书登记信息表打印件或学历证明以及专职工作人员缴纳社保的记录证明)”；专业社会工作服务示范项目“每个项目要求配备不少于3名专职社会工作服务(提供专业社会工作职业水平证书复印件、证书登记信息表打印件或学历证明以及专职工作人员缴纳社保的记录证明)”，开始规范专业社会工作服务市场。2018年，江苏省民政厅将多年一直使用的“社区公益服务项目”改为“社区公益服务与专业社会工作服务项目”，突出“专业社会工作”概念，继续为“专业社会工作服务”设2个分包，“专业社会工作服务”分包继续资助10个项目，30万元/项目；“专业社会工作服务示范项目”分包资助5个项目，40万元/项目。与2016年和2017年相比，江苏省民政厅2020年的招标文件对专业社会工作服务市场的建设思路更清晰、更法制，招标文件对专业社会工作机构供给者和专业社会工作者做出了“注册”的具体规定。^[15]社会工作机构供给者必须是“在各级民政部门登记且2018年度以来年检合格”的民办社会工作服务机构，专业社会工作服务项目必须“配备不少于2名专职社会工作服务(提供专业社会工作职业水平证书复印件……缴纳社保的记录证明)”，而且应该“在江苏省社会工作信息管理系统注册登记”(提供证书登记信息表打印件)；专业社会工作服务示范项目必须配备缴纳保险，持有社会工作者职业水平证书，在江苏省社会工作信息管理系统注册登记的专职专业社会工作不少于3人(含项目主管，项目主管一线专业社会工作经验不少于3年)。^[15]这些规定表明，江苏正在按照《国务院政府工作报告》、社会工作法规规章和行政规范性文件的要求构建和推进江苏专业社会工作市场。

社会工作市场激励准入法制模式是形成社会工作 “二元市场结构”的制度根基。社会公众和政府对富有绩效、较高品质专业社会工作服务的需求是形成社会工作“二元市场结构”的需求根基，“二元市场结构”是社会工作市场激励准入法制与专业社会工作社会需求互动相爱的“果实”。社会工作市场激励准入法制相对于许可准入模式具有显著的制度优势。

专业性是专业社会工作市场最根本的特征，也是专业社会工作市场赖以生存的价值基础。专业社会工作服务机构及其专业社会工作者只有可持续具备社会公众期待的专业服务能力，只有可持续地提供满足社会公众期待的富有绩效的专业社会工作服务，专业社会工作市场才可得以可持续生存。这就需要建立有效保证专业社会工作服务机构及其专业社会工作者专业服务能力和专业服务水平的法律机制，以法律为专业社会工作护驾保航，确保专业社会工作可持续赢得政府、社会工作服务采购人员、社会工作服务对象与社会公众的信任和支持。在社会工作分化为“二元市场结构”之初，广州这一社会工作改革的“弄潮儿”就以行政规范性文件的形式对专业社会工作服务市场建立起保证专业性的准入门槛。如《越秀区关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施意见》(2012年)第3条将“工作人员总数的2/3以上为社会服务领域或相关专业人员、1/2以上为社会工作专业人员”^[11]规定为社会组织进入广州街道家庭综合服务市场的准入门槛。《广州市社会工作专业人员登记管理实施办法(试行)》第1条规定：“社会工作专业人员包括社会工作员、助理社会工作师、社会工作师、高级社会工作师。社会工作员是指未通过国家社会工作者职业水平考试、依据本办法登记的社会工作从业人员。”^[12]这两份相互配套的行政规范性文件将专业社会工作市场与普通社会工作市场相区分，在两者之间架构起一道保证专业社会工作专业性的“制度防火墙”，保证专业社会工作这一“优币”不至于被普通社会工作这一“劣币”驱逐出社会工作市场。各级民政部门在促进、发展专业社会工作的政策倡导下，根据实践需要不断以制度形式修改、提高和固化专业社会工作门槛，确保专业社会工作服务机构及其专业社会工作者可持续具备社会公众期待的专业社会工作服务能力、可持续提供满足公众期待的专业社会工作服务。广州市政府于2018年6月印发的《广州市社会工作服务站(家庭综合服务中心)管理办法》第4条规定，社会工作专业人员包括“持有助理社会工作师、社会工作师、高级社会工作师职业资格证书、缴纳社会保险的全职人员”^[16]，删除了《广州市社会工作专业人员登记管理实施办法(试行)》第1条规定的社会工作员这一人群。^[12]这一修改在制度层面上极大提高了专业社会工作市场的准入门槛，为提高和保证专业社会工作服务机构供给者的专业社会工作服务能力、专业社会工作服务水平和专业社会工作服务品质提供了制度保证；同时也将专业社会工作市场与普通社会工作市场进一步区分，在两者之间筑牢“制度防火墙”。

社会工作“二元市场结构”对社会工作市场的法制调整提出了是统一调整还是区别调整的挑战。社会工作市场激励准入模式既是中国社会工作市场的初始制度选择，也是富有绩效的理想制度安排，是社会工作立法理应坚守、不宜动摇的法制基石。专业性是专业社会工作服务市场最根本的特征。这一特征来自于社会公众对富有绩效的专业社会工作服务的强大市场需求而非制度的强制性制度安排。这类服务品质较高于普通社会工作的专业社会工作服务需求是将普通社会工作市场与专业社会工作市场相区分的决定性因素。普通社会工作市场与专业社会工作市场如果实行一体化的统一调整模式，普通社会工作市场的一体化法律调整模式将导致专业社会工作与普通社会工作同质化，专业化、高品质的社会工作服务需求难以满足，劣币必然淘汰优币，法律必然走向与社会生活需要相对抗的道路；专业社会工作市场的法律调整模式将导致普通社会工作与专业社会工作同质化，社会工作市场激励准入法制将形同虚设，社会工作市场将走向许可准入的法制轨道。专业社会工作服务不仅关涉专业社会工作的专业声誉和专业社会工作者的职业声誉，而且关涉专业社会工作服务采购人员及消费者对专业社会工作服务的预期权益。在专业社会工作服务主要由政府购买的现阶段，专业社会工作的服务品质和服务绩效还关涉财政性资金的社会效益。这就需要构建维护兼及专业声誉、职业声誉、行业利益和消费者权益的专业社会工作市场法律制度。一方面维护消费者权益，另一方面维护专业社会工作者的职业权益，进而构建服务品质和服务绩效可满足社会公众可持续期待的专业社会工作市场法律秩序。这就决定了适用于专业社会工作市场、保证专业社会工作服务品质的诸如专业社会工作服务机构资质(民办社会工作服务机构)、督导岗位(专业社会工作服务机构服务质量内控制度)、专业社会工作者资质(持有社会工作者职业水平证书)、专业社会工作者执业注册登记等制度需求无法适用于普通社会工作市场。普通社会工作市场必须适用有别于专业社会工作市场的法律制度。这就需要构建有别于普通社会工作市场的专业社会工作市场法律秩序，建立富有中国特色、调整社会工作市场的“二元法律调整结构”。

“星晖社会工作”案表明，现行社会工作者职业水平认证制度存在一定程度的公信力危机。这一制度在社会工作立法之际面临“存、改、废”的挑战，理论上充满无比优越性的制度选择何以遭遇公众质疑?《社会工作者职业水平评价暂行规定》第5条规定：“通过职业水平评价，取得社会工作者职业水平证书的人员，表明其已具备相应专业技术岗位工作的水平和能力。”^[17]笔者认为，以水平评价类社会工作职业资格出现的社会工作市场激励准入模式的最大缺陷在于，未能通过制度设计充分保证社会工作者职业水平证书持有人具有相似于境外社会工作执业注册证书持有人的专业社会工作知识水平(包括理论知识和实务知识)和专业社会工作实务能力(社会工作知识与社会工作实践相结合的能力)，以及良好的个人道德品行。

社会工作者职业水平认证的对象是持证人的社会工作知识水平和社会工作实务能力，认证路径是法定科目的笔试，认证标准是考试合格。助理社会工作师考试的法定科目是《社会工作综合能力(初级)》《社会工作实务(初级)》；社会工作师考试的法定科目是《社会工作综合能力(中级)》、《社会工作实务(中级)》和《社会工作法规与政策》。^[18]“社会工作综合能力”考核的是持证人对社会工作价值观、伦理规范、社会工作理论知识、社会工作专业方法和社会工作研究等理论知识的掌握程度；“社会工作实务”考核的是持证人对社会工作实务理论及其在社会工作各实务领域的实务知识的掌握程度，并无将社会工作理论知识、实务知识与社会工作实践相结合的社会工作职业实践能力的考试科目。这是目前社会工作者职业水平认证法制在考试科目设置上的重要缺陷。

社会工作者职业水平认证制度的设计者显然已经注意到认证制度存在的这一重要缺陷，企图通过非社会工作专业毕业持证人从事社会工作满法定年限这一制度管道予以克服。如《社会工作者职业水平评价暂行规定》规定，参加助理社会工作师考试，高中或者中专学历者应从事社会工作满4年、社会工作专业大专学历者应从事社会工作满2年、其他专业大专学历者应从事社会工作满4年。^[17]这些规定给非社会工作专业本科毕业者分别设置了社会工作实务资历门槛要求，唯一没有社会工作实务资历门槛的是“社会工作专业本科应届毕业生”。这可能与社会工作专业设置了规定时数的实习课程有关。制度设计者推定社会工作专业本科应届毕业生当然具备将社会工作理论知识、实务知识与社会工作实践相结合的社会工作职业实践能力。这一制度设计存在两个问题。其一，非社会工作本科专业毕业的申请人需要从事法定年限的社会工作，由哪个机构依照什么标准来审查和认定申请人自我主张的社会工作实务资历符合法定年限社会工作实务的门槛要求?其二，社会工作专业本科、硕士毕业生有规定科目的理论课程、实务课程和较长时间的全日制实习课程，由哪个机构依照什么标准来审查和认定社会工作教育项目自我主张的理论课程、实务课程和较长时间的全日制实习课程的师资队伍具备必要的专业胜任能力?我国社会工作者职业水平认证考试制度缺乏足以保证非社会工作专业毕业持证人社会工作职业实践能力的社会工作实务资历认证制度和足以保证社会工作专业毕业持证人社会工作职业实践能力的社会工作教育项目认证制度。这应该是社会工作者职业水平认证制度公信力危机的根源。

中国社会工作实务领域长期存在专业社会工作服务机构缺乏、专业社会工作服务资源匮乏的问题。社会工作专业学生缺乏专业实习机会和专业实习训练，社会工作实务能力无从培养，社会工作专业本科、硕士教育项目的全日制实习形同虚设。此外社会工作实务课程教育长期存在师资队伍缺乏专业性、社会工作实务课程存在与社会工作实务相分离的致命缺陷，社会工作教育项目培养的社会工作本科、硕士人才队伍因缺乏必要的实务能力而无法胜任社会需要，无法满足社会公众对社会工作的职业期待。^[19]正是这两大缺失导致社会工作者职业水平证书遭遇社会公众的怀疑和面临公信力危机。

普通社会工作市场不需要专业社会工作市场必须的专业性，可适用通行于各类市场的普通市场规制法律制度。国家建立了适用于各类市场的普通市场规制法律制度，就市场秩序与消费者权益保障而言，有民法总则、民事侵权法、反不正当竞争法、产品质量法、标准法和消费者权益保障法等；就市场监督制度机构设置而言，有从中央到地方的各级市场监督主管部门。普通社会工作市场适用这些普通市场规制法律制度，可有效保证普通社会工作市场的有序运行。专业性是专业社会工作服务的灵魂和生命线，专业社会工作市场只面向专业社会工作服务机构及其专业社会工作者开放，专业社会工作服务机构仅限于在民政部门注册登记为专业社会工作服务机构的民办社会工作服务机构、其他社会组织、企事业单位；专业社会工作者仅限于在专业社会工作服务机构执业、在民政部门办理执业注册的社会工作者职业水平证书持证人。只有实行这样严格的许可准入管制，专业社会工作市场的专业性才能得到可持续保证。因此未来的社会工作立法宜采适用范围严格限于专业社会工作市场的注册社会工作师法立法思路。

(一) 注册社会工作师法的性质

注册社会工作师法专事调整专业社会工作关系，属于社会工作关系各方主体可经协商一致排除适用的法律规范，属于强制但不强行的自治法律规范范畴。^[20]社会工作关系当事人一旦约定选择适用普通社会工作关系而非专业社会工作关系，或明确排除适用注册社会工作师法，则当事人建立的社会工作关系属于普通社会工作关系范畴，自动适用调整普通社会工作关系的普通市场规制法律制度；当事人一旦明确约定适用专业社会工作关系或明确适用注册社会工作师法，则当事人建立的社会工作关系属于专业社会工作关系范畴，整个法律关系自动适用调整专业社会工作关系的注册社会工作师法，而且适用全部而非部分，注册社会工作师法在这个意义上具有强制法的性质。

(二) 专业社会工作市场许可准入法制的构建

专业社会工作市场需要不辱专业声誉和职业声誉的专业社会工作服务。这就需要专业社会工作市场的机构供应商和社会工作者具备公众期待的职业水准。我们建议，参考一些国家和地区社会工作者执业注册与职业名衔专有权制度，以社会工作者职业水平认证制度为基础建立注册社会工作者执业注册制度，以助理社会工作师职业水平证书为注册社会工作师的法定职业门槛。我们建议，可以注册社会工作师执业注册制度为基础建立区别于普通社会工作市场的职业名衔专有权制度，社会工作师、社会工作者及其简称“社会工作师”“社会工作”等职业名衔可适用于普通社会工作市场，由未经执业注册的普通社会工作者使用；但注册社会工作师、注册社会工作者、专业社会工作师、专业社会工作者及其简称“注册社会工作师” “注册社会工作”“专业社会工作师” “专业社会工作”等职业名衔专属于注册社会工作师。

一些国家和地区为保证注册社会工作者具有社会公众期待的专业水平，实行社会工作教育项目认证制度、职业资格考试制度和社会工作者执业注册制度。以中国香港为例，认证合格社会工作教育项目毕业学历持证人无须参加社会工作者职业资格考试，实行社会工作教育项目认证制度与职业资格考试制度相结合的二合一法制。为保证中国香港特区社会工作者注册局认证合格国内外社会工作教育项目学历持有人的社会工作职业能力，中国香港特区《用于社会工作者注册事宜的认可社会工作学历评审准则》对社会工作教育项目各类理论课程、实务课程和实习课程的设置及主要内容，各类课程授课教师(含实习课程校内指导教师和实习机构指导教师)接受教育的专业、学历、职业资格和实务资历都做了具体规定。中国助理社会工作师、社会工作师职业水平考试只设置理论与实务两科目考试，未设认证持证人实务能力科目考试；同时教育部门未对社会工作专业的课程设置及其主要内容、各课程授课师资资格条件，尤其是实务课程、实习课程指导教师的专业、学历、职业资格和实务资历设置强行性门槛，社会工作专业学历持有人和社会工作职业水平证书持有人的实务能力与社会公众的期待存在一定差距。我们建议注册社会工作师法可以实行助理社会工作师职业资格证书取得的“双规”路径：其一，认证合格社会工作教育项目学历教育路径，注册社会工作师法可建立社会工作教育项目认证制度，授权民政部门牵头。由具备一定社会工作职业资格与实务资历的实务专家、教育专家、政府官员、法律专家和群众代表组成的社会工作教育项目认证委员会，制定社会工作教育项目的认证标准，对社会工作教育项目实行定期复核，赋予认证合格社会工作教育项目学历证书相应等级社会工作职业水平证书的功能，如认证合格本科社会工作教育项目学历具有助理社会工作师职业资格证书功能，认证合格社会工作硕士教育项目学历具有中级社会工作师职业资格证书功能。其二，注册社会工作师法可继续保留现有社会工作者职业水平认证考试制度。考虑到社会工作者职业水平考试科目未设置社会工作实务能力科目，建议设置助理社会工作师执业实习制度，申请人应在专业社会工作服务机构实习满1年方可申请执业注册。由于认证合格社会工作教育项目已经设置了确保学历持有人社会工作实务能力的全职实习制度，认证合格社会工作教育项目学历持有人可豁免执业实习要求，直接通过雇聘的专业社会工作服务机构申请执业注册。

注释

① 该部分资料来源于江苏省政府采购网。www.ccgp.jiangsu.gov.cn.