一、研究缘起

公共服务概念最早源于19世纪后半叶的德国社会政治学派和20世纪初期的法国公法学派。19世纪中后期，瓦格纳(Wagner)第一次提出了“公共服务”的概念，他认为，政府除了应该维护市场经济正常运作外，还具有增强社会文化和福利的作用，而公共服务则是政府财政支出的重要部分。^[1] 20世纪初期，莱昂•狄骥(Leon Duguit)对公共服务做了较为系统的论述，他认为，作为公法基础的公共权力观念应该被公共服务观念所替代,“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括，即那些事实上掌握着权力的人并不享有行使公共权力的某种主观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手中的权力，来组织公共服务，并保障和支配公共服务提供的义务”。^[2]基于这样的认识，狄骥给出了公共服务明确的定义：“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为。任何因其与社会团结的实现和促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”^[2]20世纪50年代以后，关于公共服务的讨论逐渐增多，其含义和运作方式处于不断变化中，并日益成为政治学和公共管理学界研究的核心主题。后来，为了进一步明确公共服务提供的优先性和紧迫性，学者和政策制定者们在公共服务的基础上，引申出基本公共服务的概念，并认为基本公共服务作为人类最基本的生存和发展权利，是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，因而是公共服务中最核心、最基础的部分。^[3]

尽管关于公共服务与基本公共服务的概念与本质逐渐取得了共识，但由于其外延与范畴较广，包含其中的不同服务体系和项目在服务供给责任、受益人群和水平等方面存在较大差异，而具体的项目构成又因不同的社会环境和经济发展水平而定，因此，为了使基本公共服务能够具有明确的实质性意义，并为学术和政策研究提供指导，国内外不同的机构和学者尝试对基本公共服务进行分类。其中典型的，如联合国按照“政府职能分类”体系，认为政府基本公共服务应包括四个方面：普通公共服务和公共安全、社会服务、经济服务以及未按大类划分的支出。^[4]国内学者中，常修泽把基本公共服务分为基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务四类；^[5]陈昌盛等把基本公共服务分为社会性服务、经济性服务和维持性服务；^[6]国家发改委宏观经济研究院课题组把我国基本公共服务的范围划定为医疗卫生、基本教育、社会救济、就业服务、养老保险和保障性住房等方面。^[7] 而《“十三五”基本公共服务均等化规划》则正式将我国基本公共服务明确划分为基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务等八大类。^[8]

尽管表述略有差别，但不论从哪一种分类来看，基本社会服务都是基本公共服务的最重要组成部分之一。尤其是近年来，随着我国“共享发展”理念的提出以及社会主要矛盾的转换，新时代背景下已将基本公共服务作为保证和改善民生的总抓手被置于中心位置，其中基本社会服务作为基本公共服务的重要组成部分和与人民生活福利最密切相关的方面，被给予了重点关注。同时，其存在的问题，例如各级财政投入不足、服务供给不足、区域差距较大、均等化水平较低、统筹协调不够等，与人民群众日益增长的基本社会服务需求之间的矛盾也日益凸显。

从我国基本公共服务政府职能划分来看，经过新一轮国务院机构改革方案的出台，目前基本社会服务成为民政部的主要职能。在2019年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知提出了“基本社会服务”，民政部进一步表示要履行“最底线的民生保障、最基本的社会服务、最基础的社会治理和专项行政管理职责”(“三最一专”)^①。^[9]这表明由民政部门负责“基本社会服务”范围更加清晰，工作内容更加集中。从服务对象来看，当前民政部门负责的基本社会服务主要分为两部分。第一，弱势群体救助，这部分工作是民生保障中的兜底工作，包括解决困难群众的基本生活，完善社会救助体系，完善儿童、妇女与老年人服务体系，完善各项残疾人保障等。这类基本社会服务的对象是社会成员中的弱势群体，对弱势人群提供服务有利于充分发挥民政在保障和改善民生中的托底作用，为这类群体成员提供维系基本生活的安全网。第二，面向全体社会成员的相关基本社会服务，包括优化行政区划设置，加强婚姻管理与服务，规范殡葬活动等。这类服务有利于满足全体社会成员对美好生活的需要，提高了社会成员所接受的社会服务的质量，进而提高了社会成员的生活质量。

本研究以民政部门提供的基本社会服务为研究对象，从供给−需求匹配的视角分析基本社会服务的供给问题和供需匹配现状，并进一步研究影响基本社会服务发展的因素。

二、供给−需求匹配视角下的基本社会服务分析框架

从目前对基本公共服务的研究来看，已有研究主要集中在服务供给主体、供给模式、供给效率、基本公共服务均等化、标准化与质量评估方面。总体来看，现有研究存在三点不足。第一，从研究视角来看，对服务的供给侧关注较多，多从“自上而下”和“单向投入”的视角对基本公共服务的提供现状进行分析；对需求侧的研究较少，并未充分将民众的需求考虑在内；从供需匹配的角度来分析则更少，而供需是否匹配直接影响了基本公共服务的质量。第二，从研究内容来看，缺少对基本社会服务的研究。当前学术界对基本公共服务的概念、内涵、特性、范围、供给主体、实现机制等问题的研究成果较多，研究对象多为基本卫生公共服务、基本社会保障公共服务，缺少对基本社会服务，尤其是针对弱势群体的基本社会服务的关注。第三，从研究方法来看，缺乏对基本社会服务的实证研究，尤其是对影响服务提供要素和服务满意度的系统性研究，而满意度逐渐成为衡量服务提供质量和供需匹配度的重要指标。

因此，本文试图构建一个综合的分析框架以弥补以上不足。从研究内容来看，本文既避开了对基本公共服务总体的笼统分析，也避免了对某一类具体服务项目的分析，而是选择了目前最受关注的基本公共服务子体系基本社会服务进行分析。从研究视角来看，本文首先承接已有研究，借鉴国际上评价基本公共服务的标准^[10-11]，从宏观层面对基本社会服务供给现状从投入、产出和受益三个维度进行全面分析，通过合成综合指数来考察，基本社会服务随着时间的发展趋势及省际间发展差异和均等化水平；其次通过全国层面的微观调查数据库，考察目前居民对于主要基本社会服务的需求以及供需匹配情况，以弥补现有研究不足；最后在描述性分析的基础上进一步运用计量分析技术，考察宏观层面影响基本社会服务发展的因素以及微观层面影响居民服务满意度的因素。从研究方法来看，本文则在规范分析的基础上增加了实证分析。

三、基本社会服务供需现状

为了厘清基本社会服务体系所包含的具体内容，本文主要参考了2017年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》^[9]和《民政事业发展第十三个五年规划》^[12]；同时，根据新一轮国务院机构改革方案的政府职能划分进行调整，最终，由民政部门承担主要责任的基本社会服务可以分为以下七类：社会救助、儿童保护、老年保障、殡葬服务、残疾人帮扶、婚姻服务和地名与行政区划管理。每一类下面又包含若干子项目，例如，在社会救助中包括最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助、流浪乞讨人员救助；儿童保护包括孤儿养育和收养、困境儿童保障、农村留守儿童关爱保护、未成年人保护；老年保障包括养老服务、经济困难老年人养老服务补贴、高龄津贴和护理补贴制度；殡葬服务包括惠民殡葬政策；残疾人帮扶包括困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度、精神障碍社区康复等。

(一) 基本社会服务供给分析

中华人民共和国成立以来，我国民政相关基本社会服务的发展主要经历了三个阶段：计划经济时期民政相关基本社会服务阶段(1949—1977年)、转型时期民政相关基本社会服务发展阶段(1978—2002年)、民政基本社会服务体系和框架确立和调整阶段(2003年至今)。

本文关注的时间段主要是民政基本社会服务发展的第三个阶段期，同时基于最新数据的可得性，选取了2001年到2016年的数据。由于2018年3月国务院出台了机构改革方案，将医疗救助、退役军人优抚安置、救灾三块职能移交出民政部门，因而在考察历年社会服务事业费支出情况时，这三项费用减去。根据2001—2016年民政部《社会服务发展统计公报》的数据，笔者绘制出社会服务事业费支出总额及增长率变化(见图1)。从社会服务事业费支出总额来看，额度从2001年的143.1亿元增加到了2016年的3 556.4亿元，增长接近30倍。目前社会服务事业费支出年增长率稳定在10%左右。^[13]

本文从供给项目和省际间供给差异两个方面对基本社会服务的供给结构进行分析，选取指标兼顾基本社会服务的投入、产出和受益方面，作为衡量投入效率的结果，重点关注产出和受益，并对选取指标进行了无量纲化处理，为了简明起见，通过计算算数平均数的方式，得到每个项目的指标得分；在此基础上，对每个项目在类别内计算算数平均数，最后采取等权重的方式，对各个类别的得分进行加总求平均。有一些服务类别的数据难以获得或无法找到适合的可以量化的指标，例如婚姻服务和地名与行政区规划等社会事务方面的服务，因而不予考察。本文主要考察5大类服务项目，最终形成的指标体系，如表1所示。同时，根据民政基本社会服务的发展阶段，并兼顾数据的可得性，本文考察的时期主要是十二五以来的状况，即2011—2016年，数据来源主要有《中国民政统计年鉴》、各省的《民政统计年鉴》以及全国和各省的民政事业发展统计公报。

具体分析之前本文对每一个指标进行标准化处理，在标准化过程中，还需要关注的一个问题是要保证省际之间和年度之间的指标具有可比性。具体计算过程^[14]如下。

如果该指标与基本社会服务发展水平呈正向关系，则按照第一个公式：

第i个指标得分 ${\rm{ = }}\dfrac{{{S_{i\left( t \right)}} - {S_{imin\left( 0 \right)}}}}{{{S_{max}} - {S_{min}}}}*$ 10，其中，S_max是所有省份各年中该指标对应原始数据中最大的一个，S_min为最小的一个。

如果该指标数值与基本社会服务发展水平呈负向关系，则按照第二个公式：

第i个指标得分 ${\rm{ = }}\dfrac{{{S_{imax\left( 0 \right)}} - {S_{i\left( t \right)}}}}{{{S_{max}} - {S_{min}}}}*$ 10

上述标准化处理方式可以消除量纲的影响，使得不同省份的单项指标可以求平均和加总，同时各年度的得分也可以进行纵向比较。通过上述处理方式，各单项指标的得分、各类指标的得分以及各个省份的总得分，都与基本社会服务发展和保障程度正相关。经过上述方式处理后，各个省份基年，即2011年的得分处于0.1到0.41的区间内，以后各年份得分视具体情况来说进一步提高或降低；全国各年度平均得分由各个省份当年得分求平均获得(见图2)，而各年度的标准差与变异系数也根据当年各个省份得分求得(见表2)。

由图2可知，从2011年到2016年，各省级行政区基本社会服务总体平均得分稳步增长，从2011年的0.2上升到2016年的0.29；但是可以看出，该得分上升速度非常慢。为了在总量分析的基础上，进一步考察2011年至2016年省际间基本社会服务均等化状况及其动态变化，本文计算了31个省级行政区(港澳台地区除外)各年度基本社会服务发展得分的标准差和变异系数。由表2可知，2011年到2016年的前三年，基本社会服务发展差距变化不大；但从2014年起，不论从标准差还是从变异系数来看，各省级行政区之间社会服务发展差距变大；2016年，标准差和变异系数分别达到0.089和0.442。

为了进一步考察基本社会服务发展水平的变化和差距来源，我们将分别计算从2011—2016年间，东、中、西和东北地区基本社会服务得分的变化情况，具体用区域内部各省级行政区^②得分加总求平均得到(见图3)。

由图3可知，2011年，东部地区基本社会服务水平明显高于中部、西部和东北部地区；此后，东北部地区基本社会服务发展水平迅速上升；随后，西部地区也呈现出较快的发展，中部地区则发展较慢，2016年已经基本与西部地区持平；可以预测，西部地区基本社会服务的发展水平很可能会超过中部地区。通过对表2和图3进行综合分析也可以得出，除了区域之间，区域内部各省级行政区的差距有扩大的趋势，需要进一步关注。

(二) 基本社会服务需求分析

本部分使用的数据来源于2016年“社区治理动态监测平台及深度观察点网络建设”项目调查，该调查由民政部政策研究中心委托北京大学中国社会科学调查中心(Institute of Social Science Survey, ISSS)进行，其调查对象是2015年城乡居民、社区、社工和社会组织的相关内容，抽样范围涉及全国29个省(市、自治区)。^③[15]该中心利用城乡社区调查问卷，考察社区居民及其社区相关负责人对基本社会服务的需求情况，从而分析城乡和不同区域居民对主要基本社会服务的需求现状以及供需匹配状况，经过对缺失值的处理，共得到城市样本2 169个，农村样本1 235个。

问卷中涉及的城乡共同关注的基本社会服务项目为居家养老服务、机构养老服务、残疾人服务、儿童保护服务，而在城市，还包括流动人口帮扶与救助服务。具体来说，根据是否有服务供给和是否有服务需求两个维度分为四种情况：既有供给又有需求，有供给没有需求，有需求没有供给以及既没有供给也没有需求。以下主要通过描述分析和交叉分析的形式对问卷内容进行统计分析。详见表3—6。

由表3可知，城乡居民对基本社会服务的需求程度都较高，但项目之间和城乡之间存在差异。在城市内部，对残疾人服务和儿童保护服务的需求最高，其次是流动人口帮扶与救助和居家养老服务，而对机构养老服务的需求程度最低，大多数人还是愿意选择居家养老的方式。在农村内部，需求程度最高的依然是残疾人服务和儿童保护服务，而农村对于养老服务尤其是机构养老服务的需求较低。从城乡对比来看，农村地区对基本社会服务的需求从每个项目来看都低于城市，这和农村地区传统和质量较低的服务供给不无关系。

由表4可知，整体来看，东部和东北部基本社会服务的需求程度最低，尤其是在养老服务方面，中部地区最高，西部居中；中西部地区亟需提高基本社会服务供给的数量和质量，而东部发达地区则需要通过进一步提高服务质量，提供更优质的服务来拉动需求的提高。从全国来看，机构养老服务的需求度都是最低的，其次是居家养老服务，对残疾人服务的需求最高。

由表5可知，从城乡居民基本社会服务供需匹配分析来看，尽管对机构养老服务的需求相对较低，但是不论在城市还是农村，都有超过65%的调查对象表示服务需求没有被满足。除了机构养老服务以外，在城市地区基本社会服务需求匹配状况由好到差依次是居家养老服务、儿童保护服务和残疾人服务，在农村也依次是居家养老服务、儿童保护服务和残疾人服务。然而，在农村，供需矛盾要严重得多，这三项服务有需求但未得到满足的比例依次是64.37%、60.32%和55.22%，远大于城市的44.86%、40.84%和31.93%。由此可见，农村基本社会服务发展依然远远落后于城市，相当大比例的服务需求没有得到满足。同时，不论在城市还是农村，表示基本服务供需恰好匹配的比重偏低；而总体来说，农村也远滞后于城市。

由表6可知，通过对不同区域基本社会服务供需匹配状况进行比较，东部和东北部地区供需匹配度都是最高的；中部与西部总体情况相似，但是在服务需求满足和供需匹配方面，中部略差于西部。在残疾人服务方面，从需求满足和供需匹配来看，东北部地区最好，东部和西部地区类似。而在儿童保护和流动人口帮扶和救助方面，反而是西部地区情况最好；但总体来说，在这两项服务的需求满足和供需匹配方面四个区域差距不大。由此可以看出，在供需匹配方面，区域差距不像城乡那么大，说明这几年推动区域基本公共服务均等化，尤其是对西部地区的公共服务投入较有成效，但同时看到，出现了“中部塌陷”的问题。

四、影响基本社会服务发展的因素分析

(一) 基本社会服务发展影响因素分析

为从总体上来考察影响各地区基本社会服务发展的因素，本文构造了从2011年到2016年来自全国31个省(市、自治区，港澳台地区除外)的面板数据，因变量为以上根据指标算得的各省份基本社会服务得分，自变量主要为政府供给能力和地区需求状况两个方面。其中，政府供给能力包括地区经济发展水平和财政水平，具体来说，包括人均GDP、人均公共财政支出和财政自主性三个指标^[16]。用财政收支指标作为标准，即财政支出自主性为一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值，如果比值小于1，则意味着地方财政收入无法满足支出需求，需要中央财政弥补。地区需求状况主要包括城镇化率、老年人口抚养比^⑤和儿童抚养比^⑥。模型主要选用静态面板数据中的固定效应模型和随机效应模型，并用Hausman检验以甄别出最佳模型。具体分析结果如表7所示。

通过Hausman检验证明固定效应模型更适合用于分析。从回归分析结果来看，作为影响基本社会服务发展的政府供给能力因素，作为经济发展主要衡量指标的人均GDP，虽然有正向影响但不显著；真正影响基本社会服务的因素是地方政府的财政能力，表现在人均公共财政支出和财政自主性这两个变量对因变量都有显著影响。从地区需求状况来看，城镇化率越高的地方，基本社会服务发展越完善，表明我国各地区间城市化进程的不同是导致服务发展水平不同的原因之一，也印证了我国城乡二元结构导致的服务差别的存在。而老龄化水平越严重的地方，发展水平也相对较好。由此可见，基本社会服务的发展受供需双方的双向影响。

(二) 以满意度为导向的基本社会服务分析

通过将民政部政策研究中心2016年“社区治理动态监测平台及深度观察点网络建设”调查项目^[15]的城乡居民数据库和城乡社区数据库进行匹配，最终得到 3 915个居民样本。

限于数据的可获得性，主要考察养老服务、儿童保护服务和社会救助三项主要基本社会服务的满意度。该满意度主要是通过主观评价的方式进行测量，从1到5依次是非常满意、比较满意、一般、不太满意和很不满意，数字越小表示满意度越高。微观个体层面的变量包括被调查对象的性别、年龄、教育程度、政治身份、婚姻状况、收入情况、户口所在地等；基于对已有相关研究的借鉴和比较分析后，宏观层面指标包括人均GDP、人口密度、老龄化水平、城镇化率、地方财政自主性和人均公共服务投入；同时，根据当前政策导向，还考察了社区或基层政府设施建设情况、政府购买服务情况、多元主体参与情况等。在模型设置方面，由于因变量满意度是一个次序变量，所以本文选择ologit模型进行分析。不同的服务类型所考察的影响因素变量略有不同，会在模型中做调整。例如，在宏观层面的变量上，分析养老服务满意度时，还增加了老年人口抚养比；在个体微观变量上，在分析社会救助服务时，考察了该家庭是否接受过社会救助服务。具体分析结果如表8所示。

由表8可知，从养老服务满意度来看，个体层面只有收入水平对养老服务满意度有影响，表现为收入水平越高，满意度越高，这可能是因为较高的收入水平可以获得更高质量的服务。在宏观地区层次变量上，调查对象所在省份人均GDP越高，人均可支配收入越高，则对养老服务的满意度越高，说明经济发展对于养老服务建设具有明显的促进作用。而与预期相反，人均财政支出和地方财政自主性反而对养老服务满意度有反向影响。这与国内一些研究结论一致^[17-18]，认为财政自主性并不能增进地方政府对基本公共服务的投入，反而可能促进对基础设施建设等的投资进而对基本公共服务的投入产生资源挤占；也反映出可能尽管近年不断加大对基本公共服务的投入，但由于采取由上到下的供给主导模式，并没有很好地考察居民真正的服务需求。人口密度越高的省份，人们对养老服务的满意度越高，城镇化水平越高，人们对养老服务的满意度越低。前者可能由服务提供的规模效应引起，而后者与基本社会服务的不均等化有关，基本社会服务的均等化速度慢于城镇化速度导致城市非户籍人口无法享受服务，降低了满意度。而在服务提供主体方面，与政府直接提供相比，专业社工机构提供服务满意度较高，有社工参与服务提供的满意度较高，表明社工介入有利于提高养老服务的专业化水平从而提高人们的满意度。

在儿童保护服务方面，从个体层次来看，年龄越大，教育程度较高，具有党员身份的被调查对象对儿童保护服务的满意度较高，而已婚群体满意度较低。从宏观地区层次来看，经济发展水平越高，人们对儿童保护服务的满意度越高，表现为人均GDP越高、人均可支配收入越高的省份，被调查对象对儿童保护服务的满意度越高，表明经济发展水平依然是影响服务供给数量和质量的最重要因素。而人均财政支出、财政自主性和城市化水平对满意度依然有负面影响，人口密度越高，则满意度越高。这与以上对养老服务的分析情况基本一致。农村地区对儿童保护服务的满意度甚至高于城市，这一方面与预期较低有关，另一方面也与乡村邻里社会有关。此外，专业社工的介入和儿童保护中心的设立，提高了服务提供的专业化水平和可得性，因此，也对满意度的提高有促进作用。

在社会救助服务方面，从个体层次来看，年龄越大、受教育程度越高、具有党员身份的被调查对象对社会救助服务满意度较高，收入水平越高满意度也越高。从宏观层次变量来看，经济发展水平对于社会救助服务满意度有促进作用，一般来说，经济发展水平越高的地方，其社会救助的水平和投入也越高。而人均财政支出和财政自主性的影响变得很小甚至不显著，城镇化水平越高，对社会救助服务越不满意，而城市地区的满意度明显高于农村。享受社会救助的对象由于对服务提供有亲身体会而满意度较高。

由上述分析可知，第一，影响不同基本社会服务项目满意度的因素并不完全相同，但经济发展对于提高服务满意度的作用不论在哪一项服务中都表现明显。第二，目前地方财政投入的不断增大并没有显著促进满意度的提高，其他项目对财政资源的挤占和供需不匹配是主要原因。第三，社会组织和专业化社工的介入，对于提高基本社会服务满意度具有显著促进作用，应在以后进一步加强。第四，基本社会服务的不均等供给影响了服务满意度，导致满意度较低。

五、促进基本社会服务发展的政策建议

(一) 提高基本社会服务供给总量和供需匹配度

第一，以影响基本社会服务供给因素的分析为基础，从供给侧结构改革出发，提高基本社会服务供给总量。在基本社会服务领域，一是继续基本社会服务的财政投入总量。提高各级政府向社会服务事业的财政投入总额，加大各级政府向基本社会服务的转移支付比例，促进人均社会服务公共财政支出增长，保证社会服务供给的增量发展需要。各级政府针对当地基本社会服务薄弱项目、急需项目建立专项财政资金，提高市县政府的基本社会服务能力，优先保证对贫困地区的转移支付力度，逐步缩小城乡差异。二是进一步拓宽筹资渠道，积极采取税费减免、以奖代补、贴息等方式，鼓励和引导社会、企业和个人投入。加大政府向各类主体购买社会服务的力度。只要符合条件的企业、社会组织、事业单位等都可以公平参与基本社会服务购买竞标。

第二，鉴于主要基本社会服务项目供需匹配度不高和满意度亟待加强，应建立基本社会服务的需求发现机制和表达参与机制，提升服务的供需匹配度。改变惯有的“单向投入型”基本社会服务供给机制，构建以需求为导向的“双向互动型”供给机制，全面提高基本社会服务供给与需求的匹配性。一是建立需求调查机制。通过大数据分析、信息挖掘、民意调查等实时收集社会公众对基本社会服务供给的需求情况，并通过需求信息分析研判变迁规律与趋势，为基本社会服务的政策议程与规划制定等提供信息参考。二是建立需求回应机制。根据社会服务对象需求动态调整国家和地方基本社会服务供给的范围、标准、方式等；拓展基本社会服务供给中公众参与的路径与渠道，推行政策听证、民主恳谈、公民议事会等方式，构建需求表达机制；通过满意度调查等反馈公众对政府社会服务供给结果的认同状况，从而进行动态调整，确保基本社会服务供给有效。

(二) 促进基本社会服务均衡发展

第一，制定省级城乡基本公共服务发展规划，并将基本社会服务予以重点强调。对基本社会服务分阶段、分步骤实现城乡一体化，从政策制度、资源投入、项目设置、设施建设等方面进行统筹管理，加快缩小城乡基本社会服务差距；对于城乡相同的服务，统一城乡服务标准，对于有差异的服务，推动城乡服务内容相衔接；鼓励和引导公共资源向农村基本社会服务延伸。

第二，推进区域间基本社会服务均衡发展。基于《“十三五”国家基本公共服务清单》，在省级层面建立各省基本公共服务区域发展战略，重点推进基本社会服务均衡发展，加强省级跨区域统筹合作，在服务项目和服务标准方面进行衔接；对于中西部地区，在中央政府给予政策上和财政转移支付上的扶持外，需要东部发达省份予以对口支援，在提高经济发展水平的基础上，加强中西部地区基本社会服务的供给能力，尤其要注意已出现的“中部塌陷”的问题。

(三) 建立省级基本公共服务清单制度

鉴于近几年各省份基本社会服务发展差距扩大的趋势，针对各地服务供给能力和社会成员需求以及基本社会服务执行中存在的问题，为健全基本社会服务项目，需建立省级层面的基本公共服务清单制度；特别是针对最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助、流浪乞讨人员救助、孤儿养育、困境儿童保障、农村留守儿童关爱保护、老年人福利补贴、基本殡葬服务、残疾人基本社会服务等主要基本社会服务方面，列出服务对象、服务内容和保障标准，向全社会公布，便于监督和落实。

注释

① 在《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》中提出民政部门职能转变，应强化提供基本社会服务。在2019年全国民政工作视频会议中明确提出，2019年应做到民政部门机构改革全部到位，新时代民政部门主责聚焦“三最一专”。

② 东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏；东北部地区包括辽宁、吉林和黑龙江。

③ 调查省份包括北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏省。

④ 该行只包括城市样本。

⑤ 统计年鉴中老年人口抚养比是指某一人口中老年人口数与劳动年龄人口数之比。其中，老年人口定义为65岁及以上人口，劳动年龄人口定义为15到64岁人口。

⑥ 统计年鉴中儿童抚养比是指某一人口中儿童人口数与劳动年龄人口数之比。其中，儿童定义为0到14岁人口，劳动年龄人口定义为15到64岁人口。