2018年是中国改革开放四十周年，作为中国改革开放的排头兵、先行地、实验区，广东的改革开放也走过了四十年风雨征程，见证了改革开放深刻改变中国、深刻影响世界的伟大功绩。^①四十年来，广东完成了从封闭、半封闭向全方位开放、从计划经济体制向社会主义市场经济机制、从落后的农业省份向全国第一经济大省的历史性转变，^[1]迎来了以中高速经济增长为主要特点、以经济结构调整升级为主要任务、以创新驱动为主要动力的全新发展阶段。

习总书记言，“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜”。在以改革开放促进创新发展、以创新驱动深化改革开放的互动实践中，广东持续发扬“敢为改革开放潮头浪”的精神和勇气，解放思想、实事求是，不断探索推进创新驱动发展战略实施的体制机制改革；彰显了“力争创新驱动先锋旗”的决心和实力，与时俱进，开拓创新，不断顺应国际社会创新发展的潮流，推动广东经济高质量发展，逐步打造“广东创造”的竞争新优势。

一、广东创新驱动发展的“三阶段”演变历程

得益于改革开放先行者的优势，广东在市场经济建设、外资引进和国际市场开拓等方面占据了先机，在全国率先实现了社会经济的快速发展；地区生产总值从1978年的185.85亿元增加到2018年的9.73万亿，连续30年位居中国首位。^②因此，广东较早地面临了产业结构调整升级、国际市场竞争加剧、经济发展模式转型、经济发展动力转换等问题，对创新发展的渴求更加热切。广东的创新发展实践大体经历了三个阶段的演变。

(一) 以引进模仿为特点的创新起始阶段

从20世纪80年代开始，广东以引进港澳台资起步，加强了“三资”引入和技术设备引进，希望借鉴发达地区“引进模仿—消化吸收—再创新”的技术创新演进路径，逐步改善技术水平低、经济发展落后的境况。这一时期，在广东迅速崛起了服装、陶瓷、灯饰、家具等一批以“劳动密集”为特征的传统产业，形成了大批带有产业集群特点和一定技术基础的专业镇经济，实现了工业产业的跨越式发展和产业技术水平的一定提升。“广东粮、珠江水、粤家电、岭南装”蜚声国内外，以电子信息制备制造为代表的技术密集型产业发展崭露头角。然而，“三来一补”的对外贸易形式、“以市场换技术”的技术引进制度，都未解决关键技术受制于人的问题，产业技术大多停留于简单地加工组装、模仿制造阶段。为此，20世纪90年代后，广东重点加大了对技术和高技术产业发展的引导和宏观管理，并于1998年正式提出“科教兴粤”战略，力求以科技进步推动广东经济发展再上新台阶。

(二) 以提升核心竞争力为目标的自主创新发展阶段

进入21世纪，广东工业结构“重型化”特点日益突出，但是与世界先进制造技术相比，仍有较大发展差距，尤其是产业发展的科技含量较低，而经济结构调整、经济发展方式转型的压力也逐渐彰显。这促使广东开始以新眼光、新视野重新规划创新发展事业，提出构建“创新型广东”、实现制造大省向创新大省转变的战略取向，以提升核心竞争力为目标，着力全面、系统推进广东的自主创新发展。这一时期，广东围绕产业与技术发展规划、技术改造与创新、知识产权与技术保护、中小科技企业、产学研战略合作、科研平台建设等内容，进行了大量政策创新和实践，有力地促进了广东区域创新体系的建设和自主创新实践发展，强化了在电子、先进制造业如装备、石化、汽车、钢铁等产业的科技研发水平。2001—2012年每年的《中国区域创新能力报告》显示，广东区域创新能力在全国(除港澳外)的综合排名均位居前三甲。2012年，广东研发强度达到2.17%，比2000年提高了1.1%，超过了国际公认的创新曲线2.0临界点，标志着广东开始进入创新驱动发展的全新阶段。^③

(三) 以全面实施创新驱动战略为导向的创新深化阶段

近年来，以信息技术为代表的第三次科技革命发展方兴未艾，人工智能、机器人、清洁能源等新技术革命又在孕育当中，新产业、新业态层出不穷。中共十八大后，广东进入以全面实施创新驱动战略为导向的深化发展阶段。这一时期，主要表现为深化科技创新对产业发展的引擎作用，加快推进产业新体系的形成；通过建设国家科技产业创新中心、深化产学研协同创新、发展新型研发机构等转化平台、培育创新型企业等措施，使创新聚焦于产业发展、服务于经济发展。2018年，广东全省预计研发经费支出超过2 500亿元，技术自给率达73%，^④国家级高新技术企业数、专利授权量、区域创新能力综合排名均跃居全国首位。超材料、基因工程、人工智能、大数据等领域核心技术和设备研发取得重大进展，4G及5G、新能源汽车、无人机、柔性显示、基因测序等技术处于全球领先水平，^⑤有力地支持了“广东智造”发展。

二、广东全面大力实施创新驱动战略的实践总结

(一) 明确优势所在

1. 政府顶层设计比较完善

“有效市场”离不开“有为政府”。^[2-3]广东省为实施创新驱动发展战略，出台了一系列政策法规措施，逐步完善推进创新驱动发展的顶层设计。2012年广东省率先出台了首部地方性自主创新法规《广东省自主创新促进条例》，2014年出台的《关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定》，成为中共十八大后国内首个出台深化科技体制改革、实施创新驱动发展战略的省份。此后，广东还先后出台了《关于加快科技创新的若干政策意见》、《广东省系统推进全面创新改革试验 加快建设创新驱动发展先行省方案》等三十多份重要文件，系统部署了高新技术企业培育、新型研发机构建设、企业技术改造、孵化育成体系建设、高水平大学建设、自主核心技术攻关、创新人才队伍建设、科技金融融合等“八大举措”，切切实实为广东创新驱动发展创造了良好的政策环境。

2. 创新发展体制机制灵活

以创新体制机制建设为重点，广东着手推进了科技与产业、科技与金融的深度融合，初步构建了有利于创新要素自由流动和高效配置的创新生态系统。通过科技创新“12条”、8个配套实施细则，深化了高校科研体制机制改革实施意见等改革政策文件，在科技业务管理、科技人员激励与评价、科技成果转化、科技资源市场化配置等多方面取得了新进展，以务实管用的新体制，支持省科学院等新型研发机构的组建，不断探索更加灵活的创新研发机制，更好地推动科技创新。

3. 创新发展氛围比较浓厚

广东以推进创新体系和创新平台建设为重点，孕育了比较浓厚的创新发展氛围。一方面，以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的区域创新体系建设得以深化发展；另一方面，创新平台建设由数量增加转向质量提升，形成了一批研发实力强、协同创新效益好、引领示范作用强的创新平台。2018年，广东高新技术企业总量继续保持全国第一，其中国家级高新技术企业数量超过4万家；国家级高新区增至14家；全省新筹建9家省级制造业创新中心，新增新型研发机构25家、科技企业孵化器89家、众创空间151家。珠三角国家科技成果转移转化示范区的成功获批，更是使技术合同成效金额突破1 000亿元。^⑥

4. 区域创新合作发展良好

近年来，广东与港澳经济深度融合，在推动粤港澳创新合作、服务贸易自由化、强化粤港澳国际贸易功能集成与构建粤港澳金融合作新体制等方面发挥重大引领作用。此外，广东把握了国家建设“21世纪海上丝绸之路”的发展机遇，深化了与德国、新加坡等多个国家的创新合作，推进了高水平科研团队、创新人才、高新技术等创新要素的集聚。珠三角国家自主创新示范区的获批，更为广东全面创新改革提供试验田。珠三角自主创新示范区“1+1+7”的空间布局，旨在形成分工互补的区域创新整体，推进创新要素聚集，提高创新资源配置效率，从而推进珠三角一体化创新发展，成为带动全省创新发展的引擎。

(二) 正视存在问题

1. 自主的核心技术供给不足

长期以来，广东一直充当世界工厂职能，企业创新动力相对不足，创新体系整体效能相对较低。传统科研机构的综合实力不够强，一流的研究性大学和综合性科研机构不够多，尤其缺乏从事基础研究的高层次人才。同时，新型研发机构正在兴起，但其成效显现尚需时间。一些核心技术和设备严重依赖进口、受制于人的局面还未根本改变，自主创新技术，尤其是支撑产业升级、引领未来发展的核心技术储备不足，这些都严重制约着产业向高端化方向发展。

2. 创新资源链建设有待完善

当前广东仍存在创新资源链衔接不畅的问题，导致创新要素配置效率不高，创新成果难以真正跨越“死亡之谷”而实现产业化应用。^[4]与此同时，也存在风投、银行机构对创业发展期的科技型企业信贷支持动力不足、适合科技型小微企业的融资机构、产品和服务相对不足等问题。

3. 创新人才引育面临新问题

广东省通过引进人才的方式，建立了庞大的科研队伍，科研人员总数位于全国之首。但是，随着广东人才引进力度加大，人才对外依赖度加大问题显现，人才结构问题日益突出，主要表现为R&D人员中高学历人口比例低、中小企业R&D人员较规模以上工业企业明显匮乏，领军人才和高技能人才依然不足。

4. 创新发展存在区域不均衡

广东省内长期存在的区域经济发展不均衡问题，影响了创新资源分布和创新环境构建，直接造成全省创新发展区域不均衡的问题。以2017年为例，广东高新技术企业数量达到3.3万家，其中珠三角地区高新技术企业占比超过80%，深圳、广州两市的数量更是遥遥领先，分别达到10 988和8 700家。^⑦而省内其他地方，尤其是粤东西北地区科技资源不足、科技企业较少、中小企业研发能力较弱的问题还未得到根本改观。

(三) 辨析发展机遇

1. 供给侧改革为创新驱动提供了先机

2015年，在国家推进“供给侧结构性改革”的号召下，广东在省委十一届五次全会上明确提出，要以创新驱动发展为核心战略，加快实现由制造大省向制造强省转变。由此拉开广东供给侧改革的序幕。创新战略的出台和策略的实施，为广东省创新驱动战略提供了先机。

2. 新技术的应用为创新驱动提供动力

新一代信息技术、新材料、清洁高效能源、先进高效生物等新技术、新工艺不断突破和广泛应用，催生了大量新产业、新模式、新业态，为广东创新驱动发展注入了新动力。“互联网+”和“大数据+”等信息技术的推广和应用，带来了新一轮的信息革命和商业革命，以前所未有的方式和能量全面提升全要素生产率，加速了经济运转周期，正逐步成为影响广东省经济运行质量的新动力。

3. 开放共享环境为创新驱动提供活力

国家“一带一路”战略和粤港澳大湾区建设规划的实施，为广东创新发展提供了新机遇。《广东省参与建设“一带一路”的实施方案》明确提出将“打造科技创新中心”作为战略实施的重要内容，推动金融、科技、产业融合创新发展。同时，广东作为粤港澳大湾区的龙头之一，城市群的整合给广东带来难得发展机遇，通过大湾区建设促进广东与港澳经济的深度融合，将为广东推进产业要素集聚、发展跨区域产业合作提供更广阔的平台。

(四) 迎接新的挑战

1. 国际贸易摩擦的羁绊

一方面技术进口替代本国部分技术创新活动，“挤出”本国的研发投入，导致对国外技术的依赖；另一方面，国际贸易竞争不断加剧，贸易保护主义日益盛行，贸易摩擦不断，对产业创新造成威胁，羁绊广东贸易发展和创新驱动战略实施。

2. 知识产权纠纷的阻碍

随着经济全球化的深入、全球创新创业浪潮的高涨，知识产权作为一项高级生产要素，直接影响创新发展科技进步和生产力改善。实施创新驱动发展，要不断地对新知识开发、引进和利用。但目前知识产权摩擦纠纷正演变为我国对外经贸摩擦的主要形式，对广东创新驱动发展的阻碍也越来越大。

3. 区域创新定位的雷同

随着国务院《关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见》的颁布，广东、安徽、山东、山西、浙江等十多个省市陆续出台了实施创新驱动发展战略的地方性文件，都希望通过创新功能和服务功能的构建，提升整个区域的地位。然而，各省市在创新驱动战略推进过程中存在战略定位雷同而导致浪费和恶性竞争的问题。对广东而言，这一局面意味着国内对创新资源竞争的加剧、对新技术研发的重复投入、对协同创新环境的干扰和对新兴产业发展的冲击。

三、推进广东创新驱动战略实施的政策建议

(一) 把握新定位，优化战略布局

围绕落实“四个走在前列”为目标，以解决当前我省创新驱动发展的主要矛盾为出发点和落脚点，通过“双核引动、双向带动、双轮驱动”，进一步发挥我省改革开放先行先试和对外开放优势。

1. 区域空间布局：“双核引动”

“双核引动”，就是以广州和深圳两个核心引擎，通过“1+1+7”模式加快国家自主创新示范区建设，在区域空间布局上以双核辐射到珠三角乃至粤东西北地区和大珠三角地区，形成“龙头企业—产业创新集群(专业镇)—城市—城市群”的多维创新空间。

2. 对外开放布局：“双向带动”

“双向带动”，就是既要“引进来”，也要“走出去”，以国家“一带一路”战略、广东省自贸区建设、亚太区域经济一体化(APEC)、粤港澳一体化等为契机，对外进一步扩大开放，加大与“一带一路”沿线国家的互利合作，加强重点领域和重点区域的国际创新交流与合作，聚集国际创新资源，主动融入全球创新价值链体系。

3. 对内改革布局：“双轮驱动”

“双轮驱动”，就是以科技创新为核心、体制机制创新为保障，系统推进全面创新。在科技创新方面，重点关注颠覆性创新，通过综合运用各种政策工具构建保护空间，^[4-5]帮助新技术跨越“死亡之谷”^[6-7]，进而培育成战略性新兴产业和经济发展新增长极。在继续深化科技体制、行政管理体制和经济体制改革的基础上，不断健全技术创新的市场化导向和管理机制，强化各种创新要素联结，激发创新主体活力，释放创新发展的新动能。

(二) 打造特色的区域创新生态系统

着重建设和完善一个多要素、多层面、可持续的开放式区域创新生态系统^[8]；通过打通科技、经济和社会发展之间的导向通道，打破创新“孤岛效应”，产生创新链式反应，形成创新良性的循环系统，激发全社会创新活力，并为创业创新与经济社会发展提供源动力。

1. 优化创新驱动发展的政策环境和市场环境

以体制机制建设为重点，着重解决影响广东创新驱动发展的重大核心问题。在政策环境方面，政府应着重推动上述改革创新性政策与措施的落地，进一步优化科技创新政策体系，改革科技人才培养、引进、使用和评价的体制机制安排，推进创新人才的合理流动、优化创新资源配置；同时，加大创新创业人才和团队引进，创新人才培养模式。在市场环境方面，政府要突出市场作为优化配置创新资源的主要手段，充分发挥企业及企业家在创新决策中的重要作用，营造公平、开放、透明的市场环境，加快搭建完善的创新服务平台；加强知识产权保护，优化利益分配机制，完善薪金、股权、升迁、社会认同等各类激励机制设计，以更好地激发全社会的创新创业热情，投身于创新发展事业。

2. 明确多元创新主体的功能定位和作用

区域创新生态系统建设过程中，多元化的创新主体既各司其职，又相互配合才能产生良好的协同效应。政府是创新发展事业的发起者，也是重要助推者，肩负政策导向、引导协调、监督管理等功能。高校及各类科研机构作为知识储备和人才储备与培养的聚集地，理应完善基础研究，拓展应用研究，将其自身打造成为创新发展的重要策源地，并不断探索通过产学研合作发展，加快创新成果的产业化应用与推广。而企业，尤其是大中型企业作为创新发展的中坚力量，在广东的创新发展过程中始终扮演着重要角色。在创新驱动大发展的背景下，不仅要推进企业的创新研发与成果转化，更要鼓励企业积极产学研合作，拓宽创新组织边界，丰富创新发展成果。此外，各类中介机构应发挥“融合剂”功能，通过人员培训、科技咨询服务、金融扶持等各种方式，推进以上各类创新主体间实现有效合作，促进创新成果的孵化、推广和产业化应用，直至形成良好的区域创新生态系统。

3. 营造敢为人先、崇尚创新、宽容失败的创新文化氛围

长期以来，广东得益于敢为人先、开放兼容、务实敏行的文化基因，创新意识与文化氛围总体较强。然而，随着经济的发展，目前广东逐渐出现小富即安、踌躇满志的疲态。在创新驱动发展的趋势下，作为创新先行者的广东必须充分认识当前的发展现状，让理论阐发引领创新，让智库建设点亮创新，让舆论导向倾情创新，让文明创建涵养创新，让价值体系导航创新，让文化艺术滋润创新，让教育人才推动创新，^[9]营造敢为人先、崇尚创新、宽容失败的创新文化新氛围。

(三) 明确提升全要素生产率的关键抓手

1. 打造以新型研发机构建设为核心的创新平台

通过新型研发机构及其研发平台的建设，聚集创新人才、资金、技术等关键创新资源，开展跨学科、跨部门、跨机构、跨区域的现代创新研究工作，推进新技术培育和应用，为新产品、新产业的出现创造无限可能。^[10-11]完善新型研发机构的平台建设，重在三方面工作。一是改善新型研发机构内部的创新资源共享平台，提高创新资源的配置使用效率。例如高校内部信息资源共享平台的搭建，有利于促进以高校为核心的新型研发机构内部实现跨学科、跨院系合作，增强其整体科研实力和对外的协同创新能力。二是完善新型研发机构的创新信息交流平台，以推进创新供需双方对接为目标，及时发布共性技术、关键技术、合作项目、专家等核心信息，兴建并不断完善相应的信息库。三是以推进创新全过程发展为主旨，完善新型研发机构创新平台建设，为新技术中试、孵化、产业化应用、人员培训、技术评估、产业检测提供各种配套的科技服务。

2. 探索金融、科技、产业的“三链融合”创新

广东应着力破解“三链”融合的两大困境：一是围绕产业链部署科技链，破解“技术孤岛”困境；二是围绕科技链完善金融链，破解“产业旱地”困境。^[12]为此，政府应推进相应的管理体制机制改革，完善市场导向机制，鼓励以企业为主的多元创新主体，积极促进产学研合作的深化发展；积极探索和完善科技投融资体制机制改革，在完善财政扶持的基础上，设立针对新技术、新产业的专项发展基金，引导各类金融机构逐步加大对科技型中小企业以及新兴产业的信贷支持力度，并通过多层次的资本市场、多样化的科技金融创新产品，助推创新科技与新兴产业的发展。^[13]

3. 以制度创新集聚高端人才和创新团队的引进

以全球视野和创新精神谋划和推动创新人才工作，着力构建与国际接轨、具有中国特色、符合市场经济规律的创新人才集聚与培养制度体系。第一，不断改善高端人才的聚集政策和配套的重点扶植项目建设，并加强高端人才创业载体建设，为高端人才提供创新创业平台。第二，持续推进人事制度、薪酬制度和社会保障制度改革，努力探索生产要素参与收益分配的有效实现形式，为科技人才、优秀创新人才提供公平有竞争力的报酬和社会保障。第三，创新经费管理及使用制度改革，完善各类科技项目经费预算方式，适度扩大经费自主支配权，调整项目经费支出结构，增加科技人员绩效支出比例，进一步简化各类科技、人才项目经费使用及报销流程。第四，创新服务保障制度，加大住房资源的建设和整合力度，实行高端人才住房安置和货币化安置并举制度，提供宜居便利的硬环境，完善在知识产权等方面的软环境建设。

4. 加大扶持颠覆性创新，培育广东的未来产业

颠覆性创新作为后发企业赶超领导企业的重要创新方式，是广东企业参与国际竞争的重要法宝。因此，广东要敢于实现颠覆性的创新，积极推动新产业颠覆旧产业，在国际重要产业领域改变长期以来的低端地位。一是要侧重遴选颠覆性创新技术苗圃，着眼未来产业创新；二是要主动培育颠覆性产品市场，着眼新兴市场扩散；三是要系统构建颠覆性产业体制，着眼未来产业颠覆。^[14]

5. 全面加强国际科技合作，主导新兴产业创新

发挥广东自贸区优势，推进广东与“一带一路”沿线国家的创新合作大发展，以互惠互利为原则，相互支撑，共同发展。一是加快推进以政府为主体的创新平台建设，发挥公共资源在推动创新、促进发展中的“四两拨千斤”作用引领创新资源国际流动。二是以市场力量推进科技创新创业平台建设，借助国际创新资源，发展实验室经济。^[15]三是推进企业间的跨国创新合作，完善以企业为中心的创新平台建设。正是由于着眼全球创新资源配置，加强国际科技合作，广东才有可能实现主导新兴产业创新，提升在全球价值链中的优势。

注释

① 国家主席习近平2018年4月10日在博鳌亚洲论坛开幕式上的主旨演讲中，提出“改革开放这场中国的第二次革命，不仅深刻改变了中国，也深刻影响了世界”。

② 国家主席习近平在2018年11月18日亚太经合组织(APEC)工商领导人峰会上做的主旨演讲。

③⑤⑥ 2018年数据来自广东省省长马兴瑞2019年1月28日在广东省第十三届人民代表大会第二次会议上所作的广东省人民政府工作报告。

④ 数据来源于2012年广东科技创新发展情况简析。见广东统计信息网 www.gdstats.gov.cn/tjzl../tjfx/201311/t20131115_129904.html。

⑦ 数据来源于中国城市高新技术企业数量排名：长三角、珠三角城市群成绩亮眼。见搜狐网http://www.sohu.com/a/278528964_99964340。