中共十九大提出，中国特色社会主义进入了新时代，社会的主要矛盾已是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，要求“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”，“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。作为以社会底线公平为职责、以公众福祉为目标的社会政策，面临挑战，既需要应对现存的社会问题，也需要迎接新时期出现的新问题。因此，如何更好地适应新形势的要求，提高社会政策的成效，便成为新时代社会政策亟须面对的重大课题。笔者认为，在国际学术界愈益取得重要影响的、强调证据依据的循证社会政策对于我国当前的社会政策建设具有重要的指导意义。本文将回顾循证社会政策的发展以及作为其基础的循证实践思想，进而探讨循证实践思想对我国新时代社会政策建设的借鉴意义。

(一) 循证实践概念的渊源

循证实践(Evidence Based Practice)概念可以追溯到循证医学(Evidence Based Medicine)。美国医学会杂志(JAMA)在1990年开辟了“临床决策——从理论到实践”专栏，希望建立对传统决策具有创新意义的临床治疗模式。之后盖特(Gordon Guyatt)团队引入循证医学(evidence-based medicine)概念，“将经过严格评价之后的文献知识用于帮助住院医生临床决策”，并成立循证医学工作组。^[1]1991年，循证医学(EBM)一词首次正式出现在《美国内科医师学会杂志俱乐部》(ACP Journal Club)期刊。1996年，牛津大学循证医学中心主任戴维•萨克特(David Sackett)教授等在《英国医学期刊》上第一次对循证医学概念做出明确定义，将其视为“个人的临床经验与通过系统研究能够获得的最佳外部临床证据的结合”。^[2]

其后循证医学的影响不断扩大，涉及护理、临床心理和社会工作等领域。在护理领域，一些医院为了吸引并留住优秀护理人员、完善病人治疗环境和护理水平，推出了医院吸引力认证项目(Magnet Accreditation)。^[3]项目对经验事实在认证过程中作用的重视，为扩大证据为本的方法在护理领域的影响奠定了基础。在临床心理领域，为解决临床治疗过程中面临的传统认知理论的矛盾，心理学家早在20世纪50年代便试图寻求临床实践的证据支持。经验研究得到越来越广泛的重视，并突出反映于儿童心理学家罗斯(Alan O Ross)20世纪60年代初出版的《临床儿童心理学》一书以及美国心理学会在20世纪90年代建立的“经验支持治疗”工作小组及其“经验支持治疗”报告中。这些发展与循证医学的影响汇合，水到渠成地推进了循证临床心理的发展。^[4-5]在社会工作领域，循证医学方法在促进社会工作领域关于干预服务有效性评价^[6]的同时，也在更好地回应服务对象需要的过程中赢得自身新发展。循证医学对于证据在医疗服务过程中作用的强调，无疑对于评价社会工作服务的成效具有直接指导意义，但是社会工作干预相对于医学治疗需要更为关注服务主体的需要。甘布丽尔对于研究获得的证据、服务对象偏好等个性特点和社会工作者经验与专业知识三者关系结合的研究，不但对于循证社会工作的发展具有重要指导作用，而且也为循证实践成为一种人类服务的一般模式做出了重要贡献。^[7]

随着循证医学影响的扩大及其在不同领域应用的普及，其证据为本或循证实践的特点也愈益超越具体领域而呈现广泛的一般意义，并成为一种跨学科的实践模式。^[4]一方面，由循证医学开创并提出的证据为本的理念及其方法在越来越多的学科和服务领域得到普及，除了上面提到的护理、临床心理学和社会工作以外，它在下面将要评述的社会政策等政策科学与实践领域也得到了广泛运用，这说明循证实践具有其方法论方面的一般意义。另一方面，不同学科和实践领域的不同特点，也令循证实践在其发展过程中得以进一步发展，加深我们对其本质属性的认识。例如，不同学科专家总结以往各特定领域的循证实践存在的缺陷之后提出，作为跨学科的循证实践在证据的界定上应该更为全面，即要包含定量数据也不能否认非数字性的定性数据，应该针对不同学科的属性对循证实践的证据做出具体规定。同时，研究认为，跨学科的循证实践应该具有生态系统的框架，在分析和决策过程中考虑到研究证据、系统可提供的资源以及对象的特征和偏好的因素。^[4]

(二) 循证实践发展的现代方法论基础

循证实践之所以萌芽于循证医学，在循证护理等具体学科和实践领域得到普及，并最终超越具体学科成为跨学科的模式，具有其深刻的方法论思想基础。诚如上面分析指出，循证实践在相关学科和实践的运用，都是与特定学科在其发展过程中对证据的重视及其运用有着密切的内在联系。而所有这一切，又是现代社会科学的认识论和方法论思想发展的直接体现。现代社会科学方法与自然科学的发展休戚相关。人类对自然科学规律的认识以及在此基础上形成的各类发明及其引发的生产力和社会进步，深深影响了人们对社会的认识模式，由此孕育了实证主义这种运用自然科学研究方法研究社会现象的认识模式。^[8]

当然，现代社会科学方法已经超越了早期的实证主义单一模式的束缚，认识到人类社会不同于自然世界的复杂性，由此催生了人文主义的研究方法。韦伯曾经指出，社会科学主要是关于社会行动的意义，特别是关于个人社会行动的意义以及共同享有的文化影响个人行动方式的学科。^[8]人文主义认为，对于有意义的世界的认识需要有自己独特的方法。人类行为是人们对世界理解的产物，要想理解人们的行为，我们就必须从行为主体的角度来看待事物，对研究客体的意义世界进行移情式理解。^[9]人文主义认识论的发展，引起人们对人类社会行动过程的主观属性及意义的高度重视，而不是仅仅停留在事实的层面。

从循证医学到循证护理、循证临床心理学和循证社会工作乃至跨学科的循证实践，不难看到现代实证主义和人文主义相结合的方法论影响。循证实践对事实证据的强调，重视证据在决策过程中的作用，集中体现了实证主义的方法论思想。而如今循证实践对于事实证据以外的对象偏好、决策者及环境因素的重视，无疑又是对人文主义重视行动主体行为意义的一种回应，反映出人们意识到人类社会在事实存在之外的意义世界，并突出了这种价值追求在决策行为中的作用。由此可见，循证实践的产生和发展并不是偶然的，而是有着十分深厚的认识论和方法论基础，这对于我们把握政策科学的发展方向无疑具有重要的启示作用。

(一) 政策科学及社会政策的起源

作为政府行为的指导原则，政策的历史源远流长。现代政策作为研究对象，通常被认为始于威尔逊对于政治与行政的区分。威尔逊关于公共行政的界定虽然提出了对于政策执行过程的科学研究任务，但它并不是政策研究的全部内容。政策科学的诞生通常被认为与拉斯韦尔出版的《政策科学》一书相联系，除了强调科学方法，还提出了合理性及价值取向问题。^[10]作为政策科学发展历史上的标志性人物，德罗尔更是强调政策制定和政策科学的哲学思想基础，明确提出政策与价值判断之间存在紧密联系。^[11]相对而言，社会政策学科的产生更晚，它直接与蒂特马斯对于社会政策研究相关。由于社会政策关注弱势群体基本需要的满足，以追求社会公正为使命，因而具有更强烈的价值取向。这种学科特点一方面使得人们因为社会政策的价值取向而将其视为伦理学研究，另一方面也令社会政策的研究成果呈现出明显的思辨色彩。

但是，政策研究自公共行政概念确立之时开始，便努力追求以实证主义特征为代表的科学化。从拉斯韦尔到德罗尔，政策科学研究一直在政策分析过程中重视应用社会科学研究方法，并在第二次世界大战之后受运筹学家、系统分析家和数学家的影响，大大推动了政策研究的实证主义定量研究。^[12]在社会政策研究领域，尽管以蒂特马斯及伦敦经济学院为代表的社会政策研究与费边的社会问题经验研究有着密切联系，而此后诸如艾斯平•安德森的《福利资本主义的三个世界的研究》也呈现出强烈的实证主义研究特色，^[13]总体上仍然具有价值取向的思辨研究特色。同时需要指出的是，传统政策科学与社会政策研究中的经验性基础，与循证实践强调经过严格评价的研究证据仍有着相当的距离。

(二) 循证社会政策的产生与发展

英国是最早在政策领域引入循证理念的国家。20世纪70年代，受石油危机影响，西方发达国家经济停滞，传统社会保障面临重大挑战。1996年，英国皇家统计学会主席艾德里安•史密斯(Adrian Smith)建议“以证据为基础的方法”制定政策来提高政府决策的有效性与合理性。布莱尔在其首相竞选过程中也在“基于证据的政策”这一理念下提出了“重要的是什么有用”(what matters is what works)的竞选纲领，试图摒弃政治偏好，确保公共服务成效。真正将循证实践理念应用于政策制定的标志，是1998年9月在英国举办的第一次循证决策及其实践的学术会议。^[14]作为政府改革的长远蓝图，英国政府1999年3月发布了《政府现代化》(Modernizing Government)白皮书，将循证实践作为政府制定政策过程中的重要方法，明确要求政策应该具有“前瞻性并基于证据，而非迫于短期压力忽略症状的解决方案”^[15]；同年发布的《21世纪的专业政策制定》也进一步明确体现了循证决策的理念。^[14]

就政策领域来说，最早提出将循证实践的理念应用于政策研究和决策的是公共卫生，试图借此解决传统卫生政策面临的挑战，将有限的资源服务于社会群体，维护人类的健康。1997年，詹尼斯克(Jenicek)提出了循证公共卫生政策(EBPH)的概念，将其界定为谨慎地使用现有最佳证据对社区和人群的保健、疾病预防、健康维护和改进 (健康促进) 领域做出决策。^[16]

同一时期，循证实践也在教育和青少年犯罪的政策领域得到运用。随着高中毕业率的下降和青少年暴力行为问题比率的提高，美国联邦和州政府迫切需要提升青少年犯罪预防政策的成效。汉斯金斯(Ron Haskins)等人要求决策者借助科学证据指导政策制定和现金资助。^[17-19]循证犯罪预防就是依据系统评价之后得到的最佳证据制定犯罪预防政策，由此实现以科学方法预防犯罪行为的目的。

除了公共卫生、犯罪预防和教育领域，循证实践的理念也越来越多地出现在福利、社会保障等领域的决策研究之中。澳大利亚在无家可归者政策的制定过程中，决策者根据需要评估后提出了住房救助计划。^[20-22]为了确保政策的循证实践基础，政府组织了对无家可归者住房问题的研究。研究发现，除了缺少定向的、经济承受范围内的房源以外，个人问题也是决定无家可归者数量的问题所在。经过对证据的系统评估，政府最后出台的政策将聚焦在无家可归者个人问题的社会干预，而不是仅仅提供更多定向的住房。

(三) 循证社会政策的特点

循证社会政策(Evidence-based social policy)是循证实践在社会政策制定中的发展和应用，在决策的依据和政策研究方法上，均显示了不同于传统社会政策的特点。

第一，循证社会政策改变了以往依靠政策制定者的陈旧知识、个人经验来制定政策的做法，反映了以意识形态为基础的政策决策模式向有据可循的科学决策模式的转型。本文在前面关于政策科学的发展部分指出，政策科学具有强烈的价值取向，反映了人们对什么是正确方向的诉求。科尔(Cole)早在1945年便撰文指出，社会政策历史上各种不同制度观念的对立，本质上是资本主义和社会主义意识形态、自由放任思想和国家干预思想冲突的反映。^[23]乔治与怀尔丁在其《意识形态和社会福利》一书中详尽分析了西方社会20世纪80年代包括新右派、中间道路、民主社会主义、马克思主义、女性主义和绿色主义等各种主流意识形态在社会政策上的不同价值取向。^[24]虽然艾斯平•安德森关于福利资本主义的三个世界的研究具有扎实的实证依据，但是从他关于北欧民主社会主义、美国的自由主义和欧洲大陆的合作主义的划分，本质上也体现了不同福利体制之间的意识形态差别。^[13]然而，尽管意识形态是一种系统的思想观念，但它本身并不是建立在科学的证据基础上。就像20世纪80年代新右派对国家福利的种种指责以及对自由市场竞争的推崇，本身并没有多少事实依据。邓广良曾通过有关文献回顾研究认为，就所考察的公共服务领域而言，私人部门并不必然比公共部门更为有效。在消防、废物回收、清洁和公共交通服务方面，私人部门比公共部门更有效率；在供水和供电领域，两者之间互有千秋；而在资源管理方面，公共部门可能更为有效。^[25]显然，循证社会政策注重研究证据的做法，对于超越单纯的意识形态的众说纷纭、增强决策的科学性具有重要意义。

第二，循证社会政策除了在决策模式上带来的革命性变革以外，也给传统社会政策研究方法带来了根本性的变革。其颠覆了以往政策研究的思辨主导性，突出了政策科学的科学性。现代科学的发展是与经验性和可验证性联系在一起的。虽然现代社会科学方法摒弃了传统单一的实证主义方法，但是人文主义方法的加盟仍然没有背离现代科学方法的经验性基础，这也是西方现代社会科学与人文学科的本质区别。然而，与一般科学不同，政策学科的应用性、特别是社会政策所追求的公正性，决定了它不同于一般社会科学，不可能完全置价值取向于不顾。这就造成了社会政策研究方法与社会政策的决策相类似，有关论点的论证以相关的意识形态为依据，具有鲜明的思辨特征。循证实践方法的导入给社会政策研究带来的方法上的变化便是经验性取代思辨性，强调结论的可验证性。这种经验性既表现在政策所应对的社会问题的研究方面，需要对政策所要回应的社会问题现状及其形成机理做出经验性研究，又对相关问题提出的对策也要求有经验性依据，需要与“通过系统研究能够获得的最佳外部证据的结合”。循证社会政策的这一特点，对于中国社会政策研究方法传统的影响更是颠覆性的，对此我们将在后面做进一步阐述。

(一) 循证实践对中国新时代社会政策发展的意义

当前，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这样一种新的历史时期，社会政策的发展一方面面临新的机遇，另一方面也接受着新的挑战，因而循证实践便有十分重要的借鉴作用。

第一，循证社会政策对于我们更为科学准确地把握新时代社会政策的目标具有重要作用。改革开放40年来，我国的社会经济高速发展，经济总量跃居世界次席，人民追求美好生活的要求愈益迫切，努力提升人民的福祉水平建设和适度普惠型福利成为社会的重要发展目标。与此同时，中国的社会经济结构也发生了重大变化，不同社会阶层之间的差别也日益明显。如何贯彻科学发展观，让发展成果惠及社会各个阶层，进而实现包容性发展也成为重大社会议题。21世纪以来，随着全球化以及一带一路的推进以及移动网络的发展和人工智能技术的进展，中国社会经济发展进一步呈现出新的态势。这些新发展在给人们带来新的发展机遇和生活质量提升的同时，也引发了基本社会保障方面的众多新挑战。如何认识这种新的发展及其挑战，无疑是新时代社会政策建设需要面对的重大课题。循证实践提出的证据为本的思想，注重事实在政策制定和决策过程中的重要作用，同时也重视证据与政策环境的协同作用，强调环境与人类需要在社会服务目标确立过程中的地位。这种新的政策模式，对于我们更好地认识和把握新时代社会政策建设必须面对的各种客观问题以及我们合理协调不同政策要素之间的关系，都提供了重要指导。

第二，循证实践思想对于我们更好地反映社会弱势群体对美好生活的诉求具有重要的保证作用。作为新时代社会政策的重要内容，一方面需要体现全体公众对美好生活日益增长的需求，另一方面也要重点保障社会弱势群体的基本社会需要，确保社会底线公平。不同于市场性服务消费者直接购买服务，社会服务，尤其是弱势群体的社会服务很大程度是第三方购买。那么，这种第三方购买能否真正满足服务对象对基本需要以及对美好生活的追求呢？这一问题始终是社会政策制定过程中必须加以关注的课题。相对于早期对研究证据的绝对遵循，当代循证医学也开始在强调证据为本的事实基础上考量患者的个人偏好。这种对服务对象的意愿和需要的考虑，在其他人类服务领域，特别是在循证政策的决策过程中显得更为重要，成为现代循证社会政策的重要构成要素。循证社会实践这一思想也督促我们更为强调社会政策以人为本的原则，在更好地研究和把握新时代人民对美好生活的诉求，特别是社会弱势群体对基本生活需要的基础上，高度重视服务主体的需要在社会政策决策过程中的作用，从而真正使社会政策起到增进各个阶层社会福祉的功能，确保包容性发展目标的实现。

第三，循证实践的思想对于我们更好地落实社会政策的成效具有促进作用。自从中共十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的目标以来，各级政府加大了民生建设的力度，各类社会开支大幅增加。但是，传统社会政策的制定更多取决于经验，取决于政策制定者的个人偏好。虽然社会服务不同于经济活动，社会效益高于经济效益，但是如何确保制定的社会政策及其实施环节达到预期目的，仍然是决策过程中不可忽略的要素。循证实践在社会政策领域的运用，便是基于全面研究的事实依据在决策过程中的作用。虽然我国在以往的政策实践过程中也十分强调试点，但是这种做法在理论和方法上与循证实践的要求相比仍然有许多可以完善和提高之处。特别是面对中国特色社会主义建设新时代的挑战，社会政策建设更是应该重视事实依据的全面性，确保社会政策制定及其实施成效。

(二) 借鉴国外循证社会政策经验促进我国社会政策研究发展

21世纪以来，特别是随着中共中央提出科学发展观，确立构建社会主义和谐社会的目标，力图让发展的成果惠及社会各个阶层，我国从经济政策时代进入到社会政策时代。^[26]与此相适应，我国的社会政策研究也进入高速发展轨道。根据我们对中国知网关键词为社会政策的核心期刊和CSSCI期刊统计，从2001年到2017年总共有559篇文章，整体上呈现稳定增长的趋势。但是，与国际社会政策研究发展相比，我国的社会政策研究仍然呈现出明显的思辨性色彩，具有现代社会科学经验数据基础的研究不多，其中有定量数据基础的文章仅54篇，有定性数据基础的几乎没有，总共不到总论文数的10%(见表1)。

表 1(Table 1)

表 1 中国知网2001—2017年社会政策论文数量 年度 论文数(篇) 定量研究论文数(篇) 2001 5 0 2002 8 2 2003 10 1 2004 15 1 2005 21 2 2006 29 1 2007 41 4 2008 47 6 2009 46 4 2010 61 4 2011 49 0 2012 41 7 2013 38 5 2014 44 8 2015 36 6 2016 42 1 2017 26 2 合计 559 54

表 1 中国知网2001—2017年社会政策论文数量

近年来，中国社会工作教育协会与南加州大学社会工作学院共同组织了循证社会工作高级研究方法研修班，2016年又在南京年会上召集循证社会工作专题论坛。作为专题培训和研究的成果，2017年第四期《社会建设》集中发表了四篇循证实践研究论文，^[27-30]集中展现了循证实践方法在社会科学及实践研究领域的运用。如果从这样一种规范的角度来审视我国社会政策研究，那么可以说我们的循证社会工作发展仍然任重而道远。不论是定量和定性数据的运用，还是作为证据的经验数据的系统性都有待进一步加强。

但是，在其他领域特别是循证医学领域，我国循证实践的发展还是十分令人瞩目的。根据中国知网数据，以篇目中包含的循证医学一词进行检索，最早的研究成果可以追溯到1998年。截至2018年8月中旬，我国学界发表的论文数目更是高达4 159篇。这说明，我们在循证社会政策的研究方面，不仅需要直接借鉴国外有关研究成果，我国同行的研究经验也同样值得借鉴。

第一，要重视社会政策研究的经验性基础。循证实践最显著的特征就在于将系统研究能够获得的证据与决策相结合，而这恰恰是我国社会政策研究最为薄弱之处。诚如上一部分的分析指出，社会政策研究本来便有重视意识形态的倾向，而我国学术界又具有重思辨的传统，这对于当前我国新时代社会政策建设及研究面临的新问题是极其不适应的，必须予以高度重视并加以改变。应该说，循证社会政策的发展为我们实现这一决策和研究转型提供了最好的机遇和手段。为此，我们必须在思想上予以高度重视，认真把握循证实践的特点，深入领会其在新时代社会政策建设和研究中的意义，真正实现思维模式的转变，强化社会政策决策和研究的经验基础。

第二，要重视社会政策研究与应用的结合。传统社会政策研究有两种偏向，一种是从固有的观念和认识出发，决策和研究缺乏经验基础；另一种是坚持学术中立，忽略研究结果在决策中的运用。循证社会政策要求将决策建立在经过系统研究获得证据的基础上，无疑对上述传统做法提出了挑战。就决策者来说，循证社会政策要求其重视证据，借助系统的研究获得可靠的决策依据。对研究者来说，也应该时刻将政策研究结果在决策等实践中的运用作为研究的重要目标。循证实践的发展要求我们的实务工作者和研究工作者在一定程度上实现角色的整合，从而推动新时代社会政策决策的科学性以及研究成果的实效性。

第三，要重视对社会政策实现机理的研究。循证社会政策要求实际工作者和研究人员为政策提供证据，其实是要求其对政策运行机理进行认识。然而，由于社会情境的复杂性与影响因素的不可控制性，传统政策研究往往将政策实现过程视为黑箱，仅仅关注投入和产出的关系。但是，在缺乏对政策实现机理充分认识的情形下，我们并不能保证某一成功政策在其他社会情形下的普遍适用性。为此，一些研究者提出了项目理论评估，直接把项目干预实现及其条件和结果作为研究对象，从而打破了项目运行过程机制的黑箱。^[31-33]循证社会政策对政策运用机理把握的要求，督促我们及时把握政策评估研究的最新进展，促进新时代社会政策决策和研究水平的提升。