2010年被学术界称为中国“儿童福利元年”，“儿童福利政策首次成为国家级政策议题”，“标志中国社会进入儿童福利时代”。^[1]这一论断的主要标志是国务院出台了《关于加强孤儿保障工作的意见》，首次赋予全国城乡孤儿普惠性津贴，也是第一个面向家庭的儿童现金福利；这一年也是《中国儿童发展纲要(2001—2010年)》完成之年和《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》的预备之年。新纲要首次增加独立的儿童福利部分，成为中国儿童福利事业发展的重要推力。同年11月8日，与会各国通过了《亚太地区儿童权利南南合作北京宣言》，承诺为促进与实现本地区近12亿儿童的权利而努力，并在降低灾害风险、改善儿童生活、儿童保护与儿童福利体系、确保经济和社会发展的公平性惠及所有儿童等领域加深区域合作。^[2]2010年以来，我国儿童福利政策密集出台，相应的政策研究也取得长足进展。

儿童福利政策有广义和狭义之分，“从广义上讲，儿童福利政策可指一切涉及儿童福利的活动和政策立法，包括医疗政策、教育政策及未成年人保护立法等各个方面；就狭义而言，仅从儿童社会工作的角度探讨，则指涉及儿童生存环境状况的、地区性的、针对儿童的问题及需要而提出的、有利于儿童的成长与发展的政策保障”。^[3]本文的儿童福利政策在广义层面上被界定为针对不满18周岁的儿童/未成年人的社会福利政策，包括狭义的儿童福利与服务、儿童保护、儿童教育、儿童卫生保健与医疗等，以促进儿童身心健全发展为目的之政策内容以及国际公约、法律、行政法规与部门规章等政策形式。

本文采用文献研究法，以2010年以来的儿童福利政策文件为主，以相关研究文献为辅。首先，2018年1月和8月两次检索中国政府网、教育部、卫计委、民政部、公安部、最高人民检察院、最高人民法院等官网，选取国家层面出台、内容与儿童福利直接相关的88个政策文件纳入分析范围，并补充10月出台的《儿童福利机构管理办法》；其次，2018年5月1日以“儿童政策”“儿童福利政策”^①为主题词在中国知网上检索，采用数量最多的1 152条儿童政策检索结果，选取2010—2017年的856条结果阅读题目、关键词和摘要，最后确定70篇与儿童福利政策相关度高的文献逐一阅读。基于对政策和研究两类文献的分析，本文试图回答3个问题。2010年以来的中国儿童福利政策有哪些新发展和新特点？发展中存在哪些问题？新时代的政策发展方向是什么？以期为我国儿童福利政策的顶层设计、体系完善和政策执行提供参考。

一、2010年以来儿童福利政策的新发展及特点

从政策内容维度分析，我国2010年以来的儿童福利政策有很多新发展，弥补了多项政策空白或漏洞，呈现出新的特点。

(一) 凸显儿童福利和儿童权利的价值理念

长期以来，我国儿童福利政策被认为理念不清，^[4]或没有真正体现联合国《儿童权利公约》精神。2010年以来的很多政策提出指导思想和基本原则，在强调意识形态的同时，也开始凸显儿童福利和儿童权利的一些价值理念，体现在4个方面。第一，强调“儿童优先”和“儿童最大利益”，认识到儿童时期的独特价值。相较于1992年和2000年的纲要，《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》不仅首次增加了“儿童与福利”部分，而且增加了“坚持儿童优先原则，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，缩小儿童发展的城乡区域差距，提升儿童福利水平，提高儿童整体素质，促进儿童健康、全面发展”的指导思想以及“依法保护、儿童优先、儿童最大利益、儿童平等发展、儿童参与”的基本原则。这些新的指导思想和原则也逐渐体现在其他一些政策文件中。第二，开始申明以儿童为本，儿童作为独立主体逐渐受重视。相比早期儿童是祖国花朵、是未来事业的接班人，如今更关注儿童的需要和权利，强调“儿童的本体性价值”^[5]，认为儿童是行动之“本”与“目标”^[6]，此阶段儿童福利政策基本是从儿童需要和权利出发的。第三，高度关注儿童/未成年人权益保护，不仅2012年修订的《未成年保护法》和一系列新出台的儿童福利政策体现对儿童权益的重视，而且中共十九大报告也强调保障儿童合法权益和关爱留守儿童。第四，明确家庭、国家和社会对儿童的共同责任，儿童不仅是家庭的，更是国家和社会的。2016年国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》和《关于加强困境儿童保障工作的意见》强调坚持“家庭尽责、政府主导”、“全民关爱”或“社会参与”的基本原则，“监护人要在家庭发展中首先考虑儿童利益”。

作为政策发展的指导思想和价值观，清楚的理念有助于国家同一时期儿童福利政策的一致性和前瞻性。但写进政策文件并不等于人们在观念上和行动上真正接受和落实这些理念，价值冲突仍然存在，特别是儿童优先、儿童最大利益和儿童参与等理念的落实尚需时日。目前对中国儿童福利理念的研究极少，有学者呼吁“新时代儿童福利理念创新”^[7]。

(二) 确立“适度普惠型儿童福利模式”的政策取向

长期以来，我国儿童福利属于补缺(Residual)模式，关注长期或短期失去家庭依靠的弃婴、孤儿和流浪儿童群体。随着我国经济发展、社会进步和福利水平的提高，儿童福利对象也逐步扩展，是选择普惠型(Universal)或制度型(Institutional)福利模式还是继续补缺模式呢？2011年，《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》正式提出“扩大儿童福利范围，建立和完善适度普惠的儿童福利体系”^②。2013年，中共十八届三中全会的《决定》提出“健全困境儿童分类保障制度”。同年，民政部《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，强调儿童福利制度要“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”，并在不同经济发展水平的4个县市试点实践。^[8]2014年试点扩展到其他46个市(县、区)，并提出“扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变，建立健全城乡一体化、保障制度化、组织网络化、服务专业化、惠及所有儿童的儿童福利制度和服务体系”。^[9]这“四化”明确了我国儿童福利发展的目标，指导试点地区政府因地制宜地开展适度普惠型儿童福利制度建设，有条件的省份还建立了省级试点。

儿童福利模式成为2010年以来的研究重点，学者提出了多种模式，可概括为两类。一类是普惠型模式，主要有全面普惠型^[10]、组合式普惠型^[11]、普惠型^[12]、适度普惠型^[13]等。陆士桢等建议从福利对象、原则、理念、内容、政策体系、责任主体建构中国适度普惠型儿童福利体系。^[14]也有学者提出了促进福利保障水平提升的生存政策及补缺为主适度普惠的发展政策。^[15]另一类是非普惠型模式，从政策取向、责任分工、首要关注群体等考虑，涉及发展取向的参与型儿童福利^[16]、选择性社会福利^[17]、国家监护视角的社会福利制度^[18]、以政府为主导及儿童为核心和监护人承担首要责任的福利保障模式^[19]、预防式积极福利模式^[20]、三级未成年人福利预防机制^[21]、以社会照顾为基础的儿童福利制度模式^[22]等。通过“三步走”战略，从托底保障型儿童福利经过适度普惠型儿童福利到普惠型儿童福利体系，实现全体儿童普惠的高层次福利保障和高水平的服务供给，是我国儿童福利制度的发展路径和方向。^[23]适度普惠型儿童福利模式这个新的政策取向得到广泛认可，但是这种模式本质上仍然是一种扩大的补缺模式。

(三) 扩大儿童福利政策对象范围，重点关注困境儿童和农村留守儿童

适度普惠型儿童福利制度建设要求政策对象从对孤儿弃婴、流浪儿童扩大到更多的困境儿童。同时，教育政策、医疗卫生政策也扩展了对象范围。2013年，民政部将儿童分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次，^[8]困境儿童包括残疾儿童、重病儿童和流浪儿童等自身状况存在困境的儿童。接着，政府相继出台有关这3种困境儿童的政策，并开展了全国性“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校园”两个专项行动。2016年，国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》重新界定困境儿童，分为3类：“因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。”^[24]特别是困境儿童的概念包括了受虐待和受伤害儿童是个新发展。概念的界定有利于政府和社会针对性地提供福利保障，提升困境儿童的福利水平。

研究普遍认为，2013年困境儿童的概念并不清晰，^[25]并分别从困境原因^[26]、困境时长^[27]、困境群体^[28]、整合视角^[29]等分类或界定。虽然学者界定标准不同，但对困境儿童的群体指向相对一致，包括孤儿弃婴、事实无人抚养儿童(事实孤儿)、流浪儿童、受暴力侵害儿童、残疾儿童、受艾滋病影响的儿童、患重病或罕见病的儿童、贫困儿童等。目前，学术界和实务界通常采用2016年国务院文件对困境儿童的界定。

这一时期儿童福利政策关注的另一重点群体是农村留守儿童。国务院在2016年2月出台了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，同年，民政部普查出全国农村不满16岁的父母双方外出或一方外出另一方无监护能力的留守儿童902万人。^[30]2017年，民政部发布《关于在全国开展农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动的通知》，为期一年的专项行动重点解决36万无人监护留守儿童的监护缺失问题。^[31]2018年，民政部又发文开展全国农村留守儿童关爱保护“百场宣讲进工地”活动，为进城务工的留守儿童父母宣讲应该如何关爱保护孩子。^[32]截至2018年8月底，全国留守儿童有697万人，比2016年首次摸底排查的数据下降了22.7%，^[33]显示了政策干预的效果。

2018年，《民政部关于开展全国农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范活动的通知》提出，要“着力打造一批领导重视、制度健全、机制有效、措施有力、服务规范的农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障示范地区”。再次显示政府对这两个儿童群体的重视，儿童福利制度保障焦点明确。

(四) 填补儿童保护政策漏洞或空白，聚焦监护和安全问题

针对儿童的家庭暴力、虐待、性侵、伤害和忽视等长期存在且在我国不受关注。2010年以来，一系列导致儿童伤亡的重大事件通过媒体报道引起全社会的广泛关注，打开了“政策之窗”，很多应对儿童虐待、伤害及安全问题的带有应急性质的政策陆续出台，成为亮点，大多数是新政策、新措施。第一，2013年和2014年，民政部分别在全国98个县市(第一批20个^[34]，第二批78个^[35])开展未成年人社会保护试点，建立未成年人保护中心，从关注流浪儿童救助保护转向更多受伤害儿童的社会保护。第二，首次提出一系列报告制度或强制报告制度，包括家庭暴力报告^[36]、留守儿童监护和伤害强制报告^[37]、困境儿童强制报告^[24]、社区流浪未成年人发现和报告等制度或机制^[38]。第三，首次制定防治儿童性侵的一系列新政策。^[39-40]第四，2016年首次发布防治校园欺凌和校园暴力政策，开展校园欺凌专项治理。^[41]第五，2011年首次发布“网络游戏未成年人家长监护工程”等保障儿童网络安全和净化互联网环境政策，^[42]2013年发布综合防治网瘾工作方案。第六，2014年首次明确规定监护人“可被剥夺监护权”的7种情况，激活依法剥夺监护权的“僵尸法条”，并聚焦于监护制度。^[43]第七，2015年底颁布的第一部《反家庭暴力法》包括保护儿童免受家庭暴力等内容，并规定法院可以对受害人出具“人身安全保护令”和公安机构可以对加害人出具“告诫书”。第八，在未成年人刑事检察、刑事诉讼程序、社区矫正、国家司法救助方面建立专门的司法保护制度。2010年，六部门联合制定《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》，对保障涉案未成年犯罪嫌疑人和受害人权益保护做出全面规定。随后，公检法系统分别制定相应的具体政策。2012年，《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》和《刑事诉讼法》均得到修订和完善。2010年以来《刑法》有3个修正案，2015年修正案(九)专门修改了虐待罪“不告不理”的规定和增加虐待罪主体包括非家庭成员看护人。

大量儿童保护新政策的出台和对旧法律的修订，弥补了我国儿童保护政策的空白、不足和滞后，特别是2012年到2016年，儿童保护政策发展迅速，并且明显地更重视家庭监护问题。这一切也得益于媒体对伤害儿童案例的报道和政策倡导，体现了媒体在儿童保护发展中的作用^[44]增强。

(五) 丰富和制度化儿童福利政策内容

2010年后，儿童福利政策内容不断丰富，除上述儿童保护政策以外，还表现在儿童教育、养育和营养、医疗卫生和健康保健、文化娱乐等方面的新政策，特别是国务院《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020)》重点关注贫困地区儿童教育和健康等问题。

在儿童教育和养育方面，除了义务教育外，新政策特别关注了未被义务教育覆盖的学前儿童和高中学生以及无法就学的重残儿童，表现在7个方面。第一，加大对学前教育的重视程度和财政投入，2010年国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》、2011年财政部出台《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，并和教育部一起出台《关于建立学前教育资助制度的意见》等，实施学前教育三年行动计划(2015—2017年)，减轻家庭养育孩子的压力。第二，强调教育的公益普惠性，注重保障特殊儿童群体的受教育权，实施特殊教育提升计划(2014—2016年)，对义务教育阶段适龄重度残疾儿童“送教上门”。第三，提出到2020年普及高中教育，^[45]2012年《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》保障流动儿童异地中考和高考的权利，促进教育的公平性。第四，保障国家财政性教育经费支出，2012年实现国家财政性教育经费占国内生产总值比例4%的目标。^[46]第五，首次出台家庭教育政策，2016年九部门联合发布第一个《关于指导推进家庭教育的五年规划2016—2020年)》，使家庭教育制度化。第六，2010年，国务院《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“提高贫困地区农村学生营养水平”，2011年10月，国务院正式实施《农村义务教育阶段学生营养改善计划2010—2020》，为学生提供营养餐补助，并发布专项资金管理办法等。第七，改善农村学生学习和文化娱乐条件，如2016年发布《中央专项彩票公益金支持乡村学校少年宫项目管理办法》、2018年加强农村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设^[47]等。

在医疗卫生与保健方面，新政策不仅延续对母婴保健、托幼机构和学校卫生保健的重视，而且出台了一些新政策。第一，2010年，卫生部“开展提高农村儿童重大疾病医疗保障水平试点”，提升居民基本医疗保险和大病保险对儿童的覆盖率和保障水平，对困难的重病、重残儿童给予倾斜，最早是对先心病和白血病儿童的政策支持。2018年，国家启动“新生儿先天性心脏病筛查”项目^[48]，发布《关于开展儿童白血病救治管理工作的通知》，明确白血病儿童药品供应等问题。第二，建立残疾儿童康复救助制度，国务院2017年出台《残疾预防和残疾人康复条例》，2018年发布《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，提出逐步实现0—6岁视力、听力、言语、肢体、智力等贫困残疾儿童和孤独症儿童免费得到手术、辅助器具配置和康复训练等服务，到2020年基本实现残疾儿童应救尽救。第三，六部委2016年印发《加强儿童医疗卫生服务改革与发展意见的通知》，完善儿童医疗卫生服务体系。第四，推进母婴设施建设和母婴安全，2018年国家卫计委开展母婴安全行动计划(2018—2020年)和健康儿童行动计划(2018—2020年)，并强调婴幼儿配方乳粉质量安全的管理。

民政部门负责的狭义的传统儿童福利也有了新发展。第一，2010年首次建立孤儿基本生活保障制度，要求集中供养孤儿和散居孤儿的生活费分别不低于每月1 000元和600元，^[49]并建立了孤儿基本生活费自然增长机制，各地均有不同程度的增长，中央财政对地方财政给予补助。第二，建立困境儿童分类保障制度，^[24]不同类型的困境儿童分别归入孤儿保障、特困人员供养、低保、临时救助等制度保障其基本生活；此外，还专门建立了艾滋病致孤儿童和艾滋病病毒感染儿童的基本生活保障制度，^[50]困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度，^[51]中央层面第一次对各种困境儿童保障做出制度性安排。第三，首次建设县级儿童福利院，^[52]发布《关于建立儿童福利领域慈善行为导向机制的意见》，规范宗教界收留孤儿和弃婴活动，^[53]更新弃婴、家庭寄养等政策内容，扩大儿童寄养范围、提高寄养家庭标准。^[54]第四，2015年8月，民政部办公厅印发了《关于在全国部分地区开展基层儿童福利服务体系建设试点工作的通知》，试点设立社区儿童福利主任和“儿童之家”，解决儿童福利服务“最后一公里“问题。第五，支持社会力量参与儿童福利服务，强调在关爱留守儿童中发挥社会工作专业人才作用。^[55]第六，2018年10月25日，民政部首次出台专门的《儿童福利机构管理办法》，儿童福利机构特指民政部门设立的服务机构，并具体化和扩大了服务对象，完善了一系列管理和保障制度，比《儿童福利机构基本规范》和《社会福利机构管理暂行办法》更具有指导性。

这一时期，学界从儿童福利政策框架^[56]、政策领域和类别^[15,57]、政策对象和内容等研究儿童福利政策体系，认为残障儿童政策体系^[58]、留守儿童政策体系^[59]、流动儿童政策体系^[60]、流浪儿童政策体系^[61]已经初步形成，并进行了分门别类的和综合性的研究。

(六) 创新儿童福利和儿童保护的工作机制

2010年以后，多部门联合发布儿童福利政策文件增多，体现了政策制定和实施的跨部门合作机制。

2015年之前，我国儿童保护长期没有专门的政府主管部门。2016年，国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》发布后，民政部社会事务司迅速成立未成年人(留守儿童)保护处，成为第一个国家层面的儿童保护行政主管机构。长期主管儿童福利院和孤儿、困境儿童的儿童福利处也由社会福利与慈善事业促进司转入社会事务司，首次整合了儿童福利和儿童保护工作的管理机制，减少分头管理和分别试点造成的人财物浪费。同年，国务院发文建立“农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度”，针对某一特定儿童群体的部际联席会议是一种工作机制的创新，2018年8月调整为“农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度”，整合了留守儿童和困境儿童工作的联动机制。^[62]同时，在社会治理的背景下，我国儿童福利供给主体多元化和社会化，除了政府和家庭两大主体外，社会组织和市场也积极参与儿童福利的供给，形成多元主体合作机制，特别是政策购买服务推动了儿童福利的发展。

以上呈现的是2010年以来我国儿童福利的新政策及其新发展和新特点，不包括其中涉及的旧政策内容。

二、儿童福利政策发展中存在的问题

我国儿童福利政策在内容和形式上主要存在以下五个问题，政策过程和政策执行问题未赘述。

(一) 政策内容存在“五个模糊”

1. 概念模糊

很多重要概念没有在政策中界定或界定不清，使用混乱，如儿童、儿童福利、儿童保护、儿童关爱保护、未成年人保护、未成年人社会保护、儿童保障、儿童救助以及儿童虐待、伤害和意外伤害、忽视、性侵和猥亵等概念。儿童被性侵和猥亵与成人被性侵和猥亵是否有不同的界定和标准？概念模糊必然影响政策落实的效率和效果，如强制报告制度。即使已经界定的困境儿童概念也由于采用外延界定，存在内涵不清和外延不周延的问题。

2. 关系模糊

我国对儿童福利与儿童保护的关系认识差异较大。政策文件体现的主要是狭义的儿童福利，最具代表性的是《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》增加“儿童与福利”部分，民政部主管的也是狭义的儿童福利和未成年人保护，并同期开展适度普惠型儿童福利试点和未成年人社会保护试点。学界对儿童福利则有广义和狭义的解释，对儿童福利与儿童保护关系的认识包括：把儿童保护视为儿童福利的重要部分；^[63-64]把儿童保护或未成年人保护视为独立于儿童福利的领域；^[65]广义的儿童福利就是广义的儿童保护；^[66]更多的政策和研究则回避二者的关系。

3. 责任分担和资金投入模糊

国家、社会、市场和家庭等多元主体如何共同承担儿童福利责任？特别是国家在儿童福利中承担多大责任？我国在人财物投入上没有真正落实“儿童优先”、投资儿童的理念，没有明确国家对儿童福利的财政投入比例，影响儿童福利事业的发展。

4. 界限(“度”)模糊

适度普惠型儿童福利模式是一种有中国特色的策略表达，但是“度”本身就是模糊的。即使在同一地区也难以把握“适度”，政策执行者决定普惠到哪些群体及普惠程度，怎么做都可以说符合“适度”，政策执行自由裁量权较大。因此，筛查出哪些困境儿童纳入保障范围，各地差距较大。^③这个模糊的“度”也可能成为不作为或不恰当作为的挡箭牌。

5. 制度模糊

部分制度缺少配套条件或明确的责任，难以落到实处。例如，2016年国务院针对留守儿童和困境儿童的两个政策文件提出的强制报告制度，均未规定相关人员不报告需承担的责任，《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》仅规定“上级机关和有关部门要严肃追责”。如何追责及承担什么具体责任并未明确，也未规定对报告者的保护实际上可能成为非强制报告和不报告。

这些模糊方面影响政策设计和政策执行显示政策的操作性不足。政策的可操作性表现为政策明确规定做什么、谁来做、怎么做、程序、标准、资金、监督评估、奖惩及责任，等等，以保障政策有效落实。

(二)政策的城乡二元分割和政策对象的差别对待影响公平

1. 儿童福利政策的城乡分割

我国城乡“二元结构”和“户籍壁垒”使得儿童通过政策获得的资源配置和福利是不同的，农村儿童难以获得与城市儿童平等的发展机会，导致城乡儿童发展差距日益加大。2010年以来，部分政策尝试打破城乡分割，如孤儿基本生活费和残疾人补贴政策等城乡一体化，但儿童福利院、少年宫等设施只建在城市，公立幼儿园主要分布在城市，农村以低端民办幼儿园为主，城乡儿童享受到的幼儿服务、教育和福利服务以及政府投入差距较大。《中国农村教育发展报告(2016)》显示，2014年全国幼儿园的财政性经费投入为934亿元，占据70%左右适龄入园儿童人数的县镇、农村地区投入仅为49.4%。^[67]

2. 政策对象的人为分割

有同样需求的儿童群体可能无法获得同样的政策支持。如针对义务教育阶段的营养改善计划明确其对象是集中连片特殊困难地区农村(不含县城)义务教育学生，^[68]那里同样需要甚至更需要营养改善的幼儿园儿童无法获得营养餐，形成“哥哥姐姐吃，弟弟妹妹看”的尴尬景象。^[69]农村留守儿童有一系列关爱保护政策，而政策没有惠及城镇留守儿童。先天性心脏病和白血病儿童得到更多医疗保障政策支持，而罕见病儿童得到的政策支持较少，等等。这两种不同倾向都影响政策的公平性和普惠性。

(三)政策对养育儿童的家庭支持不足

2010年以来的政策显示，儿童开始被视为家庭、国家和社会的共同责任。同时，政策强调首要的基本原则是“坚持家庭尽责”，“强化家庭监护主体责任”，“强化家庭是抚养、教育、保护儿童，促进儿童发展第一责任主体的意识”。^[24]政策对家庭要求很多，但如何支持家庭以保障儿童健康成长的政策内容严重不足。目前我国主要有产假、家庭教育、学前教育资助政策等，家庭所承担的责任及能力与所获支持不匹配。当代风险家庭增多，特别是留守、流动和单亲家庭存在更大的脆弱性。一般的双职工家庭也没有足够的政策解决家庭因生育及照料产生的收入降低、照顾成本增加、父母双方时间和精神紧张、儿童早期无人看护等问题，家庭就会承受“经济压力”和“照料压力”双重压力，从而影响“全面二孩”政策落实。^[70]学龄前儿童政策、儿童早期照护与教育的新政策体现了政府责任回归，但主要集中于3岁以后，并无对0—3岁群体的专门政策。^[71]0—3岁儿童养育完全依靠家庭自谋生路。

如何帮助父母特别是母亲平衡亲职和工作，是国际儿童福利政策和研究关注的重要课题，但在我国很少关注，这可能是导致隔代教养盛行的原因。长期以来，我国缺少普遍性的明确的家庭政策，现有家庭政策虽然涉及儿童、财政支持、计划生育家庭、就业等，^[72]但对家庭的实际支持较少，覆盖范围小。

(四) 补救性政策多，预防性政策少

1. 政策的“问题导向”越发明确

2010年以来出台的儿童福利和保护政策很多是事后补救性政策，多是应对严重危害儿童权益的紧迫问题而出台的干预措施。如2012年《校车安全管理条例》是在2010年湖南衡阳、2011年甘肃正宁等多地发生校车惨案后，在舆论关注、学者倡议和相关部门的联合推动下通过的。2013年防治儿童受性侵、综合治理网络成瘾、2016年治理校园欺凌和暴力、2017年惩治侵害幼儿园儿童犯罪和风险防控等政策也都是在发生引起舆论关注的重大案例后做出的反应。

2. 相关政策未有效实施或实施存在不足

相关政策直至发生重大案例后才被关注。如1987年《民法通则》中撤销监护人监护权的相关规定，因极少执行而成为“僵尸条款”，随着监护人侵犯未成年人权益事件频繁曝光，特别是2013年南京饿死女童案震惊全国，2014年底《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》出台，激活了“僵尸条款”。2013年初，河南兰考妇女袁厉害收养的弃婴有7人因火灾丧生。^[73]同年6月，民政部发布《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》，规范和落实民间弃婴收养的条件和程序。2015年毕节留守儿童自杀案后，2016年国务院出台留守儿童关爱保护和困境儿童保障的两个重要文件。

这些补救性政策的出台是必要的，但有“头疼医头，脚疼医脚”之虞，缺少全面整体的规划和前瞻性，事前预防性政策特别是服务政策不足。

(五) 政策层级低，碎片化严重

1. 宏观层面多为部门规章

从宏观上看，我国儿童福利政策文件数量众多，内容多样，但整体层级较低。2010年以来出台的大多数政策是“意见”和“通知”，属于政策法律体系最低一级的部门规章，出台快、变化快、权威性低和知晓度低。

2. 微观层面缺乏有机联系

从微观上看，不同领域或针对不同对象形成了分门别类的政策，如教育政策、医疗卫生政策、狭义的福利政策、儿童保护政策，以及针对留守儿童、流动儿童、流浪儿童、孤儿、弃婴、残疾儿童、大病儿童、受艾滋病影响的儿童、困境儿童等的专门政策，各政策之间尚未建立起内在的有机联系，显得支离破碎。

3. 政策碎片化的原因

在构建中国特色儿童福利体系过程中，“政策碎片化”常被讨论^[74]。不同政策主体在儿童福利理念、职责权限、价值取向等方面存在差异，制定政策的层次、适用范围及适用标准等也不尽相同，使得我国儿童福利政策碎片化，缺少统一性或整体性。^[75]本文分析碎片化的原因包括三个方面：一是政出多门，与儿童福利相关的政府部门较多；二是应急性、补救性政策较多，不断地用“政策补丁”填补漏洞，缺少整体规划；三是缺少一部儿童福利法律或法规来整合儿童福利的相关政策。政策体系的首要特点是一个有内在联系的有机整体，从这个意义上说，我国儿童福利政策体系尚不完善，包括缺少配套政策和措施。

三、新时代儿童福利政策的思考及建议

基于对2010年后儿童福利政策的新发展及存在问题的分析，围绕新时代我国主要矛盾“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，本文对我国儿童福利政策未来发展及顶层设计提出四点建议。

(一) 确定儿童福利国家战略框架

解决现有政策存在的问题必须对儿童福利国家战略框架进行顶层设计。诸多学者长期呼吁儿童福利立法，以解决儿童福利法律框架、政策框架设计与儿童福利服务体系间的割裂问题。^[76]随着儿童福利条例2017年进入了国家立法议程，现在的关键在于如何设计中国儿童福利的国家战略框架。

1. 明确我国儿童福利的价值理念并使其体现在制度和措施上

儿童福利和儿童保护的国际经验给我们一些启示，^[77]儿童优先、儿童的最大利益、上游干预、投资儿童、支持家庭、从儿童需要出发等都是基于证据的重要理念。新时代关注儿童发展的公平性和普惠性，也是一种价值理念。国家战略既需要解决儿童面临的紧迫问题的“现在视角”，也需要解决儿童发展问题的“未来视角”，体现预防性和前瞻性。

2. 建立儿童福利国家战略要处理好5个关系

要在理解基本概念、基本关系、政策取向和模式选择等的前提下建立儿童福利国家战略。政策制定者需要处理五个基本关系。一是儿童、家庭和国家的关系，^[78]明确国家在儿童福利上的责任和筹资水平、财政投入的比例。二是儿童福利和儿童保护的关系，立法基于广义儿童福利还是狭义儿童福利？三是儿童福利相关政府部门之间的协作关系，明确职责分工和法律责任。四是政府、社区和社会组织之间的关系，确立递送儿童福利服务的专业人员的职责和最低薪酬标准。五是城乡关系，儿童福利政策体系是否城乡一体化？如留守儿童政策。

3. 完善儿童福利政策体系

从儿童及其家庭的基本需要、我国经济社会发展状况等出发，完善儿童福利政策体系，包括价值体系(理念)、目标体系、内容体系、执行体系、服务体系、监督评估体系等，构建具有内在联系的政策有机整体。在制度层面上，整合现有儿童福利政策和制度内容，明确政策主体、政策对象、福利形式、资金来源、体制机制、服务递送、实施标准、监督管理、政策评估等；同时弥补政策不足，如儿童福利财政政策、服务政策等，并解决政策重复、不一致等问题。

(二)“普惠制服务福利”和“补缺制现金福利”相结合

1. 实行“部分普惠制”儿童福利

如前所述，“适度普惠”模糊不清，因此尚晓援提出，“部分普惠儿童福利”是我国儿童福利制度未来发展的理想模式^④，即以现金形式提供的儿童福利是补缺制、选择性的，以服务形式提供的儿童福利是普惠制、面向全体儿童的。这种混合模式的制度设计比适度普惠型儿童福利更清楚明确，可操作性强。

本文认为，儿童现金福利继续实行补缺制，除了受价值观念、国家经济发展和经济能力的制约外，一个重要原因是受计划生育政策的限制，“放开二胎”政策本质上仍然是计划生育政策，并非无限制鼓励生育。因此，我国现阶段不适宜对所有儿童提供现金福利，但可以对所有儿童提供服务福利。

2. 建设城乡一体的普惠制儿童福利服务体系

面向全体儿童提供福利服务的原因有三点。一是我国2020年全面建成小康社会，应重点解决儿童不平衡不充分发展问题，在没有普惠的现金福利的情况下，普惠的服务福利对促进社会发展成果惠及每个儿童至关重要。二是基于全体儿童的需求提供福利服务，而不是选择性地关注特定困境儿童或农村留守儿童，有利于预防问题的发生。因为不同儿童的境况是可以相互转化的，不能等到普通儿童陷入困境或留守才被关注。三是2015年民政部已开始基层儿童福利服务体系建设试点，解决儿童福利服务“最后一公里”问题，因此建立城乡一体的普惠制的儿童福利服务体系具有可行性。

“普惠制服务福利”可以预防风险、解决问题和促进发展。“儿童福利服务是政府和社会为满足儿童的需求，促进儿童身心发展而提供的制度化的、非现金形式的社会福利资源。”^[79]从理论上说，需求或需要决定儿童福利服务的对象、范围、次序，也是衡量福利服务的标准。根据“普惠制服务福利”的设计，国家应该对所有儿童，根据他们的一般需要和特殊需要，提供普惠制的教育、医疗、营养、残疾康复、替代性养护和儿童保护等方面的服务。我国目前的服务体系不健全，服务覆盖面窄，无法满足儿童及其家庭的需要，特别是“服务于困境儿童的社会组织和专业人员严重缺乏，服务不足并缺少专业性，难以提供有效的服务保障。”^[80]因此，普惠制儿童福利服务体系建设需要国家更多的政策支持和人财物投入，提高服务的覆盖率、可及性、质量和效果。

(三)建设中国特色的儿童保护体系

儿童保护是儿童福利的重点或中心，而在我国相对薄弱，未来儿童福利政策发展必须建立完善的儿童保护体系，在学习西方经验的基础上，具有中国自己的特点。

1. 《未成年保护法》修订需纳入儿童保护的新政策内容

根据西方儿童保护的四个基本要素——儿童保护主管机构、强制报告制度、国家监护制度和儿童保护程序，^[81]所谓狭义的儿童保护制度在我国已初见雏形，但很粗糙，因此建议完善以下两个方面的内容。一是明确界定中国儿童保护的基本概念，如儿童伤害、意外伤害、侵害、虐待、暴力、忽视、强制报告等。二是在民政行业标准《受监护侵害未成年人保护工作指引》(2017年5月发布)的基础上确定我国儿童保护工作程序。建议在修订《未成年人保护法》时，纳入更多的儿童保护和儿童福利内容。

我国的儿童(未成年人)保护与国际关注的儿童保护不同。国际儿童保护聚焦于对儿童虐待(包括身体虐待、心理虐待、性侵犯、忽视)的全面干预。而我国对儿童虐待的认知不同于西方那样概念宽泛。^[82-83]除了国际组织的儿童保护实践以外，我国现有的儿童保护政策及主流实践并非以干预儿童虐待为中心，而是干预“侵害未成年人权益行为”，重点是监护问题，“受伤害未成年人”或“受伤害儿童”是目前我国更多使用的概念，受虐儿童只是其中一类。我国的儿童保护相对广义。

2. 建设基于社区的中国儿童保护体系

由于历史文化和社会背景以及对儿童、家庭和国家关系认识不同，儿童保护政策和实践在各个国家也有差异。本文认为，我国的儿童保护既不完全是美国的“儿童保护导向”，也不是欧洲大陆的“家庭服务导向”^⑤，目前在思想上与“家庭服务导向”接近；但家庭服务严重缺乏，在行动上接近“儿童保护导向”，只有当家长侵犯了照顾儿童的最低标准时，保护儿童的权力机构才会介入家庭。我国应该根据新时代不平衡不充分发展的现实，建设中国特色的以社区为基础的儿童保护体系。一是建立中国特色的社工、社区儿童福利主任和志愿者相结合的服务队伍，不同于西方依托庞大的专业社工机构和儿童保护社工。二是借助中国特色的社区治理网络和“儿童之家”，采取以社区预防为主、干预为辅的策略，开展儿童保护的宣传倡导、家访和父母教育(Parenting)、风险家庭筛查、儿童虐待和伤害的识别、报告和转介等服务。三是制定照顾儿童的最低标准，并推动家庭服务的发展。

(四) 通过制定明确的家庭政策提升全体儿童的福利水平

支持家庭的政策是通过支持家庭成员履行亲职责任和家庭能力的发展来保障儿童权益，也是提升儿童福利水平的重要途径。明确的家庭政策是指具有明确的家庭目标，且对象限于家庭或家庭中个人的家庭角色的政策。提升家庭内部的儿童和照顾儿童者的福利水平的政策属于狭义的家庭政策。^[72]

在新时代的背景下，国家需要制定明确的狭义家庭政策，原因有四方面。一是社会转型和家庭结构的变化，使家庭面临的风险和脆弱性不断提高，家庭功能弱化，父母不履行或不当履行监护责任直接或间接引发了一系列与儿童相关的社会问题。2011年，中国人口发展“十二五”规划提出“家庭结构变化带来新挑战”，需要“建立健全家庭发展政策”，这有利于减少家庭利益和儿童利益的冲突。二是我国2015年实施“全面开放二孩”生育政策，迫切需要家庭政策的支持，以帮助父母更好地履行养育儿童的职责。三是我国“家庭本位”的文化和现有政策对家庭责任的强调。四是研究证明了家庭对于儿童的重要性以及家庭政策的必要性，多元主体提供的儿童福利主要通过家庭实现。这一时期的研究提出将家庭视角纳入公共政策中，^[84]儿童与家庭双重聚焦，^[85]建构以家庭为导向的困境儿童福利支持体系，^[20]加强0—3岁儿童早期公共政策干预与服务投入，建立“政府、社区、家庭”三位一体的儿童早期发展公共服务体系。^[86]

按照儿童需要理论和生命周期理论，家庭政策的制定应该基于儿童及其家庭不同发展阶段的需要，建立孕前和孕中福利政策，如孕前体检、孕妇营养包和保健指导；育儿指导和婴幼儿的照顾政策，防止虐待儿童和忽视，减少亲子分离，如亲子假、照顾儿童父/母失业补贴；单亲家庭育儿补贴政策；困难家庭儿童入托资助政策；学龄儿童家庭服务和亲职教育政策；儿童家庭减免税政策等。制定和完善家庭政策特别是针对儿童早期发展的家庭政策，有利于解决儿童发展不平衡不充分的问题，提升全体儿童的福利水平。

注释

①在中国知网分别以“儿童政策”和“儿童福利政策”为检索词进行关键词和主题词检索，发现“儿童政策”为主题词检索数量最多、范围最广，因此本文选用“儿童政策”为主题词的检索结果，并通过阅读全文判断是否属于广义的儿童福利政策范畴。

②“适度普惠社会福利”模式最早是民政部2007年提出的。

③2015—2018年，作者在6个省份调研儿童和家庭需求、儿童福利服务、社会工作服务状况时所发现的资料。

④尚晓援教授主持的2017年国家社科基金重点课题“中国儿童福利发展战略研究”的基本观点。

⑤1997年，Gilbert，N. 在《Combatting child abuse: International perspectives and trends》中指出，以美英为代表的国家属于“儿童保护导向”，以瑞典为代表国家属于“家庭服务导向”。