一、引言

农民工是我国新兴产业工人的重要组成部分和城市建设的生力军，其巨大贡献已经受到政府、学界和社会的广泛认同。学术界对有关农民工的问题进行了大量研究，提出了很多有益于解决农民工问题的对策和建议。政府为解决农民工问题颁布实施了一系列政策措施。但是，以往相关研究与政策多侧重于落实平等就业权、破除城市对农民工就业的制度性歧视、提高农民工就业技能、促进农民工就业等方面，对于农民工教育福利的研究与关注并不多。事实上，农民工在城市就业遇到的主要困境是人力资本不足和教育福利的缺失。我国政府一直以来都把就业作为重要的民生工程。中共十九大报告再次提出并强调：“就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业……提供全方位公共就业服务，促进农民工多渠道就业创业。” ^[1]相较而言，对农民工教育的重视是不够的。实现更高质量和更充分就业、促进农民工多渠道就业的前提条件和基础是劳动者必须具备就业岗位所需的技能和素质。而教育、培训是提升劳动者技能和素质唯一而且重要的渠道。教育是民生的根基，“教育是国民立足社会的基础，也是国家发展的根本所系。”^[2]无论是受教育程度，还是受教育水准，既从根本上决定着每个公民的发展机会，也直接决定着一个国家的未来。目前大学生多偏向于“体制内”单位和福利型部门就业。^[3]新生代农民工已经成为制造业所需的劳动力主体。^[4]然而，在我国，不管是老一代农民工还是新生代农民工，他们的教育福利并没有在真正意义上得到足够重视。多年前开始出现的“民工荒”“技工荒”^[4]等“用工荒”问题，从一个侧面说明了新生代农民工的人力资本不足和教育福利缺失所带来的危害。在全国各地制造业转型升级过程中，资本密集型和知识密集型成为未来企业发展的趋势。虽然新生代农民工比老一代农民工的总体受教育水平有所提高，但是，目前新生代农民工的人力资本依然严重不足，难以满足产业升级提供的岗位的需求，导致符合企业升级所需的技能型人才尤其是高技能人才严重短缺的局面会持续存在。如果不重视新生代农民工这一制造业劳动力主体的人力资本投资，“用工荒”问题会愈加严峻。新生代农民工的人力资本不足和教育福利的缺失，已经成为影响我国产业结构升级、经济社会可持续发展、“中国制造2025”战略实施和综合国力提升的重大瓶颈之一，也直接影响到我国社会公平与正义的实现，会妨碍“中国梦”的实现。虽然我国地方政府在贯彻、落实中央关于农民工培训政策方面做出了不少努力，取得了很大的成绩，但是新生代农民工群体的教育培训严重不足，他们的人力资本欠缺与教育福利缺失状况依然十分严峻，并没有得到根本性的改变。这与新生代农民工教育福利体系不完善、教育福利治理主体过于单一等因素有关。社会治理理论可以为建构新生代农民工教育福利体系提供一些新的思路和启示。从社会治理视角探讨如何为新生代农民工建构完善的教育福利体系，推进教育福利的多元化发展，对新生代农民工本身的发展以及我国经济社会的长远发展，都是很有必要的。

二、新生代农民工教育福利缺失问题及其成因

(一) 数据来源和概念界定

1. 数据来源

本文采用的数据来自2012年6—8月、2013年1月笔者主持的“新生代农民工教育培训机制研究”(12BSH015)调查。两次调查均采用随机抽样和滚雪球抽样相结合的方法，在北京、上海、四川、广东、湖南、江西、贵州等9个省市省会城市进行。选择这些城市主要基于以下考虑。第一，调查的可行性。调查员分别来自这些省份的省会城市，能得到一些调查所需的帮助。第二，城市的代表性。选择在东中西部不同区域经济发达、比较开放、农民工比较多的中心城市。这些地方的数据基本能代表不同区域大城市的情况。调查的样本总量为1 000人，有效问卷为905份，有效回收率为90.5%。问卷主要涵盖个人和家庭的基本情况、就业及收入状况、就业培训状况等三大方面的内容。905个有效样本涉及北京、天津、上海、四川、广东、江苏、湖南、江西、贵州等9个省市。每个省市约为100份，占比10%左右(详见表1)。老生代和新生代分别占比36.2%、63.8%。男女比例分别为58.5%、41.5%；新生代男女比例分别为56.2%、43.8%；老生代男女比例分别为62.5%、37.5%。所在行业涉及建筑施工、电子电器、服装制造、住宿餐饮、商业服务及其他不同领域。本文只关注教育培训状况，各教育阶段的有效样本量与变量的描述统计见表2。

2. 概念界定

(1) 社会治理。自从世界银行1989年首次提出“治理危机(Governance Crisis)”以来，“治理(Governance)”概念成为20世纪90年代以后社会科学界广泛使用术语，被经济学、管理学、政治学和社会学等各领域学者作为一种新的理论和研究视角运用于他们的研究当中，其含义也得到不断更新、丰富和发展。迄今为止，治理涉及全球治理和国家治理这两个层次。国家治理分政府治理、市场治理和社会治理三个方面。关于社会治理概念，学界对此众说纷纭。综合各种观点来看，社会治理是指，政府、企事业单位、社会组织、社区以及个人等各个利益相关者和行为主体，在处理事关公众共同利益的社会事务过程中，以平等合作的伙伴关系，遵循责任、公开、参与和协调的原则，按照正式制度规则或者各方自行同意或认为符合其利益的非正式制度安排，采取联合行动规范、管理社会事务的持续活动过程。社会治理是利益相关者共同行使公共权力管理社会事务，以满足社会大众需要和谋求实现公共利益最大化的一种机制。^[5-18]社会治理要使被治理的社会事务充分发挥促进民主、公平、健康和可持续的经济社会发展的作用。社会治理的功能和目标在于，通过各个利益相关者的参与来提升责任感、组织功能和凝聚力，营造健康的社会与自然环境。^[9]社会治理的政策实践特点主要表现为民主法治、以人为本、多元参与、平等协商、双向互动、包容互惠与积极责任等方面。

(2) 新生代农民工。新生代农民工，又名第二代农民工。关于新生代农民工定义的讨论，起始于王春光对20世纪90年代农民工队伍构成新变化的关注。他于2001年首次提出新生代农村流动人口的社会认同和城市融入问题，由此引发了学界和社会对该群体的广泛关注。2010年党中央一号文件特别强调“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。从已有的文献结论来看，学界对新生代农民工的界定归纳起来有三种。第一种是以初次外出务工时间作为界限来定义，如首次研究该群体的王春光。虽然他没有直接运用“新生代农民工”，但他界定的新生代农村流动人口其实就是对新生代农民工的初次定义。他认为，20世纪80年代初次外出的农村流动人口是第一代，20世纪90年代初次外出的是新生代。^[19]何瑞鑫、傅慧芳对“新生代农民工”的定义也属于此类。他们把20世纪80年代以及90年代初次外出打工的农民称为“新生代农民工”，在此时间以前初次外出打工的农民叫做“旧生代农民工”^[20]。这类定义仅以初次外出务工时间为界限，在对那些外出务工时间晚的老一代农民工进行归类时候可能会遇到挑战。第二种是按照出生年份来定义，如把1980年以后出生的第二代农民工定义为新一代农民工。^[21]另有一种说法是，新生代农民工或第二代农民工是指20世纪80年代和90年代出生的农民工。^[22]这类定义把20世纪90年代以后出生的农民工排除在外。从根本上来说，除第一代农民工以外，不管是第二代、第三代或者第四代农民工，只要户籍制度以及与此相关联的社会福利制度和社会政策体系没有彻底改革，所有农民工几乎都会面临着与第二代农民工市民化和在城市发展所遭遇的同样的制度性障碍问题。再把他们划分为第三代、第四代或者第几代，就没有多少实质性意义，他们都可以归为新生代农民工。第三种是结合出生年份、年龄、外出从业性质和户籍属性等来定义。新生代农民工是指20世纪80年代之后出生、年满16岁以上、在异地从事非农产业为主的农业户籍人口。^[23]

综合上述定义，本研究所指的新生代农民工是指20世纪80年代以后出生、在本地或非户籍所在地的城镇从事非农产业至少半年以上的农业户籍人口。^[24]

(3) 新生代农民工教育福利。教育被作为政府应当予以保障的一项社会福利权利，是现代民主国家的一项制度创新。^[25-26]教育福利指的是国家为保障公民享受到社会公认的可接受的令人满意的教育，掌握必须的知识技能，进而摆脱贫困，过上有尊严的生活所颁布实施一系列政策措施和制度安排。教育福利并不局限于免费义务教育，同时包括国家在非义务教育阶段（高等教育阶段也包括在内）为所有公民提供均等的教育机会与政策支持。它是一国公民受教育权保障和实现状况的重要衡量标准，是受教育者人权属性的体现和必然要求，更是衡量一国人权状况的重要指标。

新生代农民工教育福利指的是国家为保障新生代农民工顺利就业必须接受的教育培训、掌握生存发展必须的技能而颁布实施的各种教育培训政策措施以及做出的制度安排。作为一项社会福利事业，教育福利意味着国家应当以免费或者低价形式向新生代农民工提供教育培训或者创造接受良好教育培训的机会和条件。教育不是一种纯粹的商品，而是介于私人物品和公共产品之间的准公共产品。教育福利的基本属性是去商品化（de-commodification）。获得良好的教育和培训，是新生代农民工应当享有的一项社会福利权利。反过来，发展新生代农民工教育福利既有利于提升新生代农民工的能力和素质，推动经济社会发展，又有利于农民工实现在城市的发展，为转移农村剩余劳动力、助推农民工市民化进程、促进社会公平和正义创造良好的前提条件。

(二) 新生代农民工教育福利缺失问题

如上文所述，新生代农民工教育福利是指国家为保障新生代农民工顺利就业必须接受的教育培训、掌握生存发展必须的技能而颁布实施的各种教育培训政策措施以及做出的制度安排。新生代农民工的受教育权是政府应当予以保障的一项重要的基础性权利。可是，我国新生代农民工的教育福利在很大程度上是严重缺失的。这种教育福利缺失主要表现在以下四个方面。

1. 受教育水平低，社会福利权利缺乏切实有效的保障

无论是国家统计局的数据，还是本课题组的调查结果都说明，虽然新生代农民工受教育水平高于老生代农民工，但他们总体受教育水平偏低。调查样本的平均受教育年限只有9.74年(见表3)，只相当于初中毕业水平。初中及以下水平的农民工占调查总体的52.7%，高中学历占四分之一多一点(25.7%)，大专及以上学历者仅占一成多(11.8%)。老生代农民工中，初中及以下受教育水平的高达74.1%，新生代农民工中依然有40.5%的人为初中及以下受教育收平，大专以上只有16.8%(见表4)。这一发现与官方公布的数据基本一致。表5的数据显示，2009年到2017年9年间，7成以上的成农民工群体受教育程度为初中及以下水平(占比分别为76.5%、74.8%、77%、76.3%、77.2%、76.2%、74.8%、73.6%、72.6%)。高中文化水平占比9年间有所上升，从2009年的13.1%上升到2017年的17.1%，大中专以上毕业水平基本维持在一成左右。

表4揭示出变量“文化程度”与变量“新老生代”存在显著关系，说明新生代农民工文化程度更高，老生代农民工文化程度更低。但是，新生代农民工的总体受教育水平依旧很低。

研究还发现，受教育程度与是否签订劳动合同存在显著关系(P<0.001，卡方值130.783)。农民工越是受教育程度低，越缺乏运用法律保障自己权利的意识，他们不会与雇佣方签订劳动合同。这说明，教育福利的缺失，会直接或间接引发其他福利权利受损的连锁反应。受教育水平低是教育福利缺失的表现，原因在于教育福利权利没有得到有效保障，导致他们人力资本匮乏。

2. 缺乏相应的技能培训，各行各业情况都是如此

农民工不但受教育水平低，也缺乏足够的继续教育培训，教育福利进一步受损。调查显示，新老生代农民工在培训方面没有差异，都存在培训严重不足的问题。新生代农民工没有参加过培训的比例为71.9%，没有参加过培训的老生代农民工比例更高，达75.6%(见表6)。在建筑业、电子电器、制衣制鞋、住宿餐饮、商业服务以及其他等不同行业中，没有接受过培训的农民工比例分别为76.5%、72.2%、81.8%、68.1%、73.7%和71.2%(见表7)。表6、表7显示，调查样本中未接受任何培训的农民工比例高达73.3%。国家统计局的数据显示(见表8)，2009—2017年，没有接受任何培训的农民工占比分别高达：51.1%、52.4%、68.8%、69.2%、67.3%、65.2%、66.9%、68.1%、68.1%，除2009年、2010年外，其余年份当中，没有接受任何培训的农民工比接受过培训的农民工所占比例高出一半还多。与统计局数据相比，课题组调查的农民工没有参加任何培训的比例比官方任何一年的数据高10～20个百分点。

虽然中央政府先后颁布实施了“农村劳动力转移培训雨露计划”、《2003—2010年全国农民工培训规划》和《农村劳动力技能就业计划》等政策措施，并且党中央在2010年中央1号文件强调，新生代农民工的城镇化问题是未来工作的重要内容，但是新生代农民教育培训严重不足的问题并没有得到真正解决。而且，从官方公布的2009—2017年9年间的数据来看，接受过培训的农民工所占比例呈下降趋势，从2009年的48.9%下降到2017年的32.9%，降低了16个百分点，2013年、2014年稍有回升，但总体下降趋势并没有得到改变。这种状况说明，随着经济社会的发展，中央一直在强调加强农民工培训，但实际接受培训的农民工比例不升反降，农民工的人力资本状况不但没有改观反而进一步恶化。这使得原本受教育程度不高的农民工的人力资本严重欠缺，极大程度地影响到他们在城市的就业和发展。这也充分说明了一个问题，农民工的技能培训普及面还比较小，存在很大的发展空间。

3. 个人承担的教育培训费用太多且收费不合理，削弱了农民工的培训积极性

调查发现，虽然高达80.1%的农民工认为很有必要接受培训，但78.8%的农民工不愿意参加培训。他们认为个人负担太多，收费不合理。50.7%的被访者认为应该由各级政府支付这笔费用；超过四成的被访者选择了必须由用人单位支付培训费用。被调查者认为“当前大多培训机构的收费不合理(免费除外)”。54.8%被访者认为大家不参加培训，主要原因是培训费太贵了。农民工虽然有参加培训的兴趣和动机，也有人自己参加了培训，但从内心来讲，他们不太愿意自己出钱参加培训。^①调查得知，新生代农民工基于对培训成本和培训收益预期的理性计算，考虑到自己要承担太多的培训费用，他们就选择不参加培训。不合理的成本负担进一步削弱了他们参加培训的积极性。

4. 教育培训市场不规范且效果不佳，难以满足农民工教育培训需要

调查分析表明，目前农民工教育培训市场存在不规范现象，难以满足新生代农民工教育培训的需要。不规范主要表现在四个方面：第一，培训流于形式，缺乏有针对性的实质内容；第二，已有的培训内容设置不合理，而且大多数培训机构的收费不合理；第三，不注重培训效果，效果不佳；第四，培训时间不符合农民工的实际需要。

(三) 新生代农民工教育福利缺失问题的成因

新生代农民工人力资本缺失是多种因素交互作用的结果，有受教育者个人因素和家庭原因，更重要的是教育福利政策等结构性问题所致。原因主要表现为以下四个方面。

1. 缺乏完善的立法来确保新生代农民工基础教育阶段的教育福利

虽然我国颁布了《宪法》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《残疾人保障法》《妇女权益保障法》《残疾人教育条例》等相关保障人民受教育权的教育法规，但是由于缺乏可操作性，农村孩子的教育福利权没有能够得到很好的保障。从1985年九年义务教育开始实施到2006年免费义务制教育真正实现的21年间，新生代农民工面对的是各类学杂费无节制的攀升，其后1997年全面实施高等教育收费制。对新生代农民工而言，无论是基础教育还是高等教育，他们的教育开支成为家庭的沉重负担，家长苦不堪言。政府对教育福利投资的主体意识和责任的弱化，使得相当部分新生代农民工父母让孩子加入打工的队伍，以增加家庭收入。

2. 各教育福利主体的法律责任不明晰，新生代农民工教育福利权益无法实现

长期以来，我国法律并没有对确保学龄期学生受教育权的责任主体做出明确规定，也没有明确哪些主体该承担什么样的具体责任。政府的教育行政部门本应是落实教育福利责任的最大主体之一，但他们却没有切实履行好督促落实教育政策的责任。在我国农村地区，尤其是中西部农村地区，大部分本该接受教育的老生代农民工子女(即新生代农民工自身)由于各种原因或辍学在家，或纷纷外出务工，教育行政部门和学校等组织机构忽略了其作为教育福利政策执行主体的法定责任和义务。基层的妇联乃至共青团等群团组织也没有尽到应有的法定责任和义务。教育福利主体的法律责任不明晰，无法对包括老生代农民工在内的家长形成强有力的约束和监督管理，导致新生代农民工义务教育阶段的教育福利权益缺乏强有力的法制保障。

3. 教育投入的城市偏好和向高等教育倾斜的投入机制直接导致新生代农民工受教育水平低下

新生代农民工出生于20世纪80年代，成长于20世纪90年代。从1985年开始实施义务教育到2006年实施免费义务教育的21年间，农村基础教育收费负担问题非常突出。1997年高等教育改革，实施缴费上大学的政策。教育费用成为农村家庭的一大负担。新生代农民工接受教育的重要人生阶段，碰上我国教育领域市场化急剧扩张时期。这种状况使得本已投入不足的农村教育更加面临资源不足的问题。一方面，我国教育投入长期偏低，难以满足新代农民工的教育需求。我国教育支出占GDP的比例长期低于4%，农村义务教育投入更是严重不足，农村尤其是中西部地区农村普遍存在物力资源和人力资源投入都不足的现象。^[27]另一方面，我国一直存在“重高等教育、轻基础教育”的财政投入结构。在投入本已偏低的情况下，这种不合理的财政投入结构，再加上不平衡的城乡分配，^[28]使得我国农村教育福利水平非常低下，农村教育福利变成了由乡村集体或个人负责的集体福利。相当一部分农村父母(包括老生代农民工)基于教育现实投入成本大、预期收益低或不明确的“理性”考虑，放弃子女接受初高中、甚至高等教育机会，加入到外出打工者队伍，不断壮大了新生代农民工队伍。财政性教育投入偏低，是加剧新生代农民工教育福利缺失的制度性因素。

4. 新生代农民工职业教育培训体系的不健全妨碍了他们接受继续教育

我国缺乏完善、系统的农民工教育培训制度。已经颁布实施的“农村劳动力转移培训雨露计划”《2003—2010年全国农民工培训规划》《农村劳动力技能就业计划》等政策文件，对各级财政应承担的比例、政府和用人单位与新生代农民工各自应承担的经费比例等既没有作出明确规定，又缺乏专门负责农民工培训的主体责任单位。政策的可操作性不强，各培训责任主体的责权和义务没有清晰厘定，缺乏专门的财政预算，监督管理体系不健全，导致培训经费得不到有效的制度性保障，也加剧了农民工培训市场的混乱和不正常的市场逐利行为。而职业技术学院等高等院校没有利用自身优势为农民工培训做出应有的贡献。

三、社会治理视角下新生代农民工教育福利体系建构的路径思考

(一) 新生代农民工教育福利与社会治理之间存在强烈的逻辑关系

1. 社会治理的重要内容之一是发展新生代农民工教育福利

社会治理本质上是以人为本的民生建设与社会建设活动。社会治理的重要特征就是在于它的民生取向。换句话说，百姓的衣食住行、医疗、教育、就业等基本福祉，是关系到社会公平正义与社会发展的全局性问题，也是社会治理重要的治理内容。新生代农民工已经成为农民工群体与制造业劳动力的主体，确保新生代农民工获得教育福利，切实做到“平等、参与、共享”，是社会治理的重要内容。

2. 社会治理政策的重点在于为国民提供社会保护

西方社会治理的实践表明，社会治理政策的重点在于“社会保护”，防止市场失灵造成的社会冲击。这种保护涉及解决公共安全问题、保护劳动力免受过度商品化的影响、为弱势群体提供失业保险、养老保险、就业技能培训等政策保护、提供免费义务教育、社会政策向弱势群体倾斜，等等。教育福利一直被世界各国作为提升公民应对问题的能力、抵抗市场风险的一种非常有效的社会保护措施。福利国家之父贝弗里奇认为，教育在预防贫困、降低犯罪率、为年轻人成为劳动力做准备、促进社会流动等方面发挥着不可或缺的作用。^[29]教育既可以促使个人境遇改善，为国家经济社会的长远发展提供可靠的智力保障，又可以扩展社会经济机会，并通过提升与强化个人能力，减少人们的福利依赖。^[30]作为社会治理的重要内容和措施，新生代农民工教育福利是提升新生代农民工抗击市场风险能力的非常有效的社会保护措施。新生代农民工需要来自教育福利政策的社会保护，以提高自身应对风险的能力。当前社会治理的重点在于通过创新社会治理路径，着眼于维护最广大人民群众的根本利益，实现基本公共服务均等化，为所有劳动者提供社会保护，促进社会公平和正义，提高人民群众的获得感和幸福感；通过完善新生代农民工教育福利体系，切实加强对他们的保护，这是推进国家治理体系和治理能力现代化本身的必然要求，也是我国现代社会治理政策实践的重点所在。

3.社会治理“善治”目标的题中应有之义是发展新生代农民工教育福利

达致“善治”是社会治理的目标。社会治理就是通过建立公平公正的利益分配机制和公共资源共享机制，来调整和配置社会资源，保障弱势群体平等地享有更多的公共服务，实现公共利益最大化。教育公平一直是备受社会关注的问题之一。维护好教育公平，首先就是要通过好的教育福利制度设计来保障每个公民享有与之相适应的平等的教育权利和教育机会。此外，在公民拥有相应的教育机会之后，要有一套政策措施保障受教育者的融入问题，避免因受到政治、经济、文化等各种因素的影响被排斥在外。^[31]教育福利供给制度应切实保障每个公民享有接受各类教育培训，尤其是接受高等教育的机会，并通过制度性供给创造条件确保每个公民在接受教育培训过程中不因各种原因被边缘化。新生代农民工教育福利缺失是教育不公平的表现之一。新生代农民工不仅应该公平地享有各类教育培训的机会，而且应享有接受高等教育的机会。高等教育不仅应该向高考生开放，更应当有更多的准入形式和更灵活多元的办学方式为包括新生代农民工在内的广大社会人员提供平等的机会；尤其应当充分发挥高等教育在新生代农民工教育培训中的作用，切实保障新生代农民工接受高等教育的权利。

4. 提升新生代农民工社会治理参与能力的重要环节之一是发展新生代农民工教育福利

社会治理政策实践的核心理念之一是参与主体多元化。公民的民主意识和民主协商能力、参与意识和参与能力等，需要在教育培训实践养成。新生代农民工作为社会治理的重要参与群体之一，无论是民主意识和民主协商能力，还是参与意识和参与能力，都有待于进一步提升和加强。有学者认为，传统的公民参与角色仅限于政策制定与决策层面，新公民参与运动则更加强调公民不仅要参与政策制定，而且要参与被采纳的政策执行过程，公民要切实参与到政策的实际操作过程，参与到公共项目的实际管理过程。不管是制定政策，还是执行政策，既要有精英参与，也要吸收普通平民乃至低收入阶层广泛参与。这才说明社会治理的公民参与既具有参与治理的主体多元化特征，也体现出参与领域的广泛性。无论贫穷或富裕，不管是政治还是经济精英或者是普通百姓，都应当有机会参与对社会事务的共同治理。公民参与社会治理的领域既包括市政建设和公共服务供给，也包括制定政策和执行政策。^[32]公民参与社会治理过程，是公民获得民主意识和参与意识等经验、提升民主能力和参与能力的受教育过程。新生代农民工教育福利的重要内容之一，便是对新生代农民工开展民主意识、参与意识、公民责任和权利意识的教育培训，并且让他们参与制定农民工教育培训政策以及执行政策的过程。无论是新生代农民工的民主意识和参与意识等经验的获得，还是他们的民主能力和参与能力的提升，一方面需要通过接受教育培训来培养，另一方面更需要在实际参与教育福利治理的实践过程中实现。发展新生代农民工教育福利，是培养新生代农民工参与意识和提升社会治理参与能力的重要环节之一。

(二) 建构多元主体参与多方协作共治的新生代农民工教育培训体系

社会治理理论表明，任何社会事务的治理都要以法制为基础，在承认个性化和多元化的前提下，通过对话、沟通、协商、谈判、妥协、让步等互动和调和，形成各方都必须遵守的社会契约，调动各方积极性，协同努力，以实现公共利益最大化。新生代农民工教育福利不仅仅是个人的事情，而且也是涉及政府、市场、社会多方面的社会事业。建构多元主体参与、多方协作共治的新生代农民工教育福利体系，对提升新生代农民工的人力资本，助力我国产业结构转型升级和制造业强国战略的实现都具有十分重要的意义。

1. 建构完善的教育福利法规体系，厘清政府—市场—社会等主体间关系

新生代农民工人力资本缺失以及可能由此引致的贫困，不只是个人的失败，更是社会问题。为确保新生代农民工教育福利落实到位，建构完善的教育福利法规体系很有必要。首先，必须在法律上明确新生代农民工教育福利体系是一个包括国家、市场(营利和非营利)、社区、家庭、个人多主体共同参与、共同治理的福利网络，进一步完善新生代农民工教育福利供给网络体系。其次，要明确政府和企业是新生代农民工教育福利最大的责任主体。政府作为最大教育福利资源的组织者、拥有者、提供者以及教育福利政策的决策和制定者，应当成为新生代农民工教育福利的第一责任人。除政府以外，企业是新生代农民工人力资本投资的最大受益者。无论是企业的竞争力，还是国家的竞争力以及良好的投资环境、社会的良性运行等，都很大程度依赖于高素质的劳动力。因此，厘清教育行政部门、企业等主体的教育福利责任，势在必行。再次，明确基础教育和职业技术高等教育等学校、教育培训机构、社会服务机构等社会组织以及家庭与个人之间的责任和义务，将各类职业技术学院等高等院校纳入新生代农民工教育福利体系当中，以法律形式强制规定各教育福利主体的责任。学校、培训机构负有依法提供符合新生代农民工需要的教育和培训责任，社会服务机构运用专业服务方法开展社区教育和社区服务，为新生代农民工与社区居民沟通提供高效的互动平台。家庭和个人积极参与，依法享受教育培训的权利。

2. 进一步完善新生代农民工教育福利投资的财政预算体系，为其教育福利发展提供资金保障

中共十九大报告强调，要“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育……普及高中阶段教育……完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作……使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育。要大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾。提供全方位公共就业服务，促进农民工多渠道就业创业”^[1]。要实现更高质量和更充分就业，促进农民工多渠道就业创业，必须为新生代农民工教育福利提供充分的有保障的资金支持。为此，必须进一步完善预算法，健全财政预算体系，将新生代农民工教育福利开支切实纳入各级政府的经济社会发展规划当中，切实提高国家财政性教育福利经费占GDP的比例。同时，在预算法中，规定各用人单位、职业技术学院等把农民工教育培训经费纳入预算计划之中，并且不定期进行检查落实情况，使得新生代农民工教育福利开支依法得到充分的资金保障。

3. 健全专项购买机制与补贴机制，激活福利责任主体的活力，建构多主体责任体系，创新教育福利供给方式

新生代农民工教育福利，不是单一由政府或企业负责的社会福利，是一个多主体参与的福利体系。在政府、企业依法履行各自的责任之外，政府通过购买服务、税收优惠、补贴等各种形式，激励企业、社会服务组织、培训机构乃至职业技术学院等主体，积极为新生代农民工提供教育培训服务。此外，对积极参加各种教育培训、获得资格认证、综合素质得到提高的农民工发放一定的补贴，并制定培训证书与薪酬晋升挂钩的法规，激发他们的培训意愿。这样做既可以节约财政开支，又可以激活市场主体活力，充分调动社会资源，而且可以通过多元化的方式满足新生代农民工的教育福利需要。在为新生代农民工提供多元化教育福利的过程中，国家、市场、社区、家庭和个人各主体之间应秉持“伙伴关系”原则，为提升农民工人力资本这一共同目标协同努力，各自发挥应有的作用。各主体依法开展业务合作，又相互监督和制衡，地位上相对独立，避免出现控制和被控制、操纵和被操纵的关系。各主体通过对话与协商来交换信息和资源，建构良性互动的合作关系。

4. 丰富新生代农民工教育福利的内容体系，助力新生代农民工在城市的发展

首先，要突破原有的侧重单一就业技能培训的局面，丰富和拓展新生代农民工教育培训内容，着力提高新生代农民工的综合素养。对于新生代农民工而言，仅仅掌握就业技能，难以满足他们在城市发展的需要，也不利于他们的市民化进程。城市生活远不同于农村，新生代农民工原有的生活方式、行为习惯、生活技能以及价值观等都需要更新。除了掌握在城市就业必须的就业技能外，还需要掌握适应现代城市经济社会发展所需的各种知识，具备相应的综合能力。在就业技能培训之外，要对他们开展在城市生活所需要的各种知识教育，开展包括卫生健康知识、性与性病防治知识、婚恋和生育知识、各种政策法律与权益知识、公民素养知识、民主参与意识、协商谈判技巧、维权方式、金融知识、风险理财知识、保险意识、安全知识、人际交往技能、文化教育、抗逆力知识等教育。新生代农民工教育福利不仅仅只停留于提供工作技能培训，而要着眼于让他们成为一个合格的能在城市发展有尊严的城市居民。

其次，创新培训形式。随着互联网技术的发展和人工智能的快速推进，在利用各种传统渠道对新生代农民工提供教育培训的同时，还可以把相关的各种教育培训内容通过互联网、移动互联网平台，以微博、微信、APP等新媒体手段与载体进行传播。如把培训内容制作成被新生代农民工乐于接受的、更具吸引力、获取更便捷的视频、图像、文字等内容，通过多种方式和手段，打造包含从文字到声音到图像的多元立体化的培训空间。这种新颖的方式，可以24小时不间断、全天候地播放与更新，更有利于新生代农民工随时获取、学习和传播。

最后，拓宽教育培训对象。新生代农民工教育培训，不仅仅是对新生代农民工本身进行培训和教育，还需要对各级政府官员、用人单位管理者、广大员工和城市居民开展教育培训。这种教育可以通过电视台、广播等传统媒体和新媒体进行，重要的是要充分发挥专业社会工作者等各类专业服务力量和组织在社区开展社区教育和社区服务，让城市居民不但认识到新生代农民工的巨大经济社会贡献，而且认识到新生代农民工与他们一样享有平等的公民权、人格尊严和合法的利益诉求，从而改变城市居民对农民工的刻板印象，使他们积极主动地为新生代农民工创造友善的工作环境和生活环境，共同为和谐社区与和谐社会建设添砖加瓦。

5. 完善新生代农民工教育福利监管体系

首先，开展新生代农民工教育福利的专项立法，明确各级政府、企业、社会组织、个人的责任和权利，设立专门机构监督检查农民工教育的培训落实情况。近些年中央出台了一些规定和文件，但缺乏统一的法律，对教育培训的财政投入、资金筹措与拨付方式、各个主体承担的经费比例等没有明确规定。各主体的自由裁量空间过大，没法确保新生代农民工教育福利在执行层面做到有法可依。

其次，对企业开展员工培训做出硬性规定，确保企业切实履行好相应的社会责任。一方面通过上述的激励措施，鼓励企业主动承担培训责任；另一方面，通过法律明确企业的主体责任，避免企业走过场、流于形式的教育培训。

再次，制定完善的《政府采购社会服务法》，规范新生代农民工教育培训的准入门槛和培训主体资质。虽然我们已经有《中华人民共和国政府采购法》《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》等各类规范采购社会组织服务的政策规定，但在可操作性方面略嫌不足。如《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》对参与政府采购招标的社会组织资格的要求是：(1)在民政部门登记成立，且当年年检合格；(2)有正在开展实施的社会服务项目；(3)有相应的配套经费来源；(4)有完善的组织机构；(5)有健全的财务制度和独立的银行账号；(6)有健全的工作队伍和较好的执行能力；(7)有已开展实施社会服务项目的经验，具有良好信誉。^[33]其中要求“有相应的配套经费来源”的规定与社会服务组织属性不符合。该规定明显不适用于非营利性的、提供公益服务的无利润和经费来源的社会组织。该方案对于什么组织具备承接什么性质的服务缺乏明确规定，导致实践中服务项目与服务承接者业务范围和服务能力不匹配的问题经常发生。再比如《民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》对政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序与监督管理等做了规定，而且要求积极推进第三方评估，发挥专业评估机构、行业管理组织、专家等方面作用。但是，实际评估中往往存在过于倚重政府部门在职干部或退休领导在评估中的作用，专家只是起到陪衬作用。有的评估机构本身是退休领导干部成立的，缺乏相应的专业知识和评估技能，依靠过去行政经验来评判，过于侧重是否违法，对于服务质量与服务专业性考量不够。

最后，完善对各类培训机构的评估指标体系。2015年中国社会工作联合会颁布了“社会工作服务机构评估标准体系(试行)”。该体系非常详尽，可操作性强，对于规范社会工作服务机构的服务效果、确保服务质量有明显的监管作用。而目前对于教育培训机构缺乏统一的“教育培训机构服务评估指标体系”。这种状况导致教育培训的质量无法保障，各个机构的培训服务质量参差不齐，甚至变成了牟利机构。

总之，要进一步完善新生代农民工教育福利监管体系，必须制定一套严格的管理制度和办法，涉及各个主体责任、经费筹措、分配、使用等，包括教育培训准入门槛与资质、教育培训人员的聘用与激励、教育培训的时间和内容以及组织管理方式、学位学历和培训等级考核方法、教育培训政策执行、评估和监督机制以及激励机制等各个环节，使新生代农民工教育培训在组织领导、制度安排、经费保障、资源整合、规划管理、培训机制、培训主体的责任与义务、资金运营、激励举措、培训证书与薪酬晋级管理、评估与监督等各个方面工作的开展有法可依。通过重建政府和企业责任、健全保障机制、强化监督管理、创新培训形式和内容，建立由政府、市场(企业)、高校、社区、家庭、个人组成的责任分担、协同共治的多层次、全方位的新生代农民工教育福利体系，建成以政府为责任主体、市场为补充、社区为依托、民间社会为辅助、家庭为归宿、专业团体为服务主力的多元参与、相互补充的农民工教育培训服务网络，提升新生代农民工的人力资本，满足他们全方位发展的需要，助力我国产业结构转型升级和制造业强国战略的实现。

注释

①访谈中了解到，部分农民工对于培训预期收益的不确定性心存疑虑，他们担心投入的时间和金钱不能带来足够的收益，因此出现想培训又不愿意出钱培训的局面。