一、英美国家社会工作者参与弱势儿童福利照顾

(一) 英国弱势儿童社会服务

弱势儿童，主要是指因生理、心理层面障碍或家庭、社区、社会等系统因素不利而造成生存和发展受阻的儿童个体或群体。在不同国家，弱势儿童的构成、成因及表现均有所不同。在英国，社会各界较为重视社会服务体系对弱势儿童需求的回应。政府部门和学术界均有对弱势儿童需求的不同归类。2009年英国儿童、学校与家庭部基于普查确认了八类属于特殊需求儿童的情形：被虐待及忽视、残疾或疾病、父母残疾或疾病、极度贫困家庭、低收入家庭、家庭功能障碍、具有社会不接纳行为、父母缺位等。^[1]118英国研究者将弱势儿童分为八种不同类型：无额外需求儿童、“儿童保护计划”儿童(Child on child protection plan，简称CPP)、残疾儿童、情感行为障碍儿童(EBD)、儿童保护计划与情感行为障碍叠加型儿童、残疾与情感行为障碍叠加型儿童、儿童保护计划与情感行为障碍儿童、多重残疾叠加儿童。^[1]72然而，无论是基于社会属性的分类，还是基于生理、心理属性的分类，都难以穷尽全部需求类型。社会工作者认为每例特殊需求儿童都应得到单独的需求评估，并得到个别化辅导，一刀切的做法并不可取。在英国，社工常通过两类服务帮助弱势儿童及其家庭：第一类是个案管理服务(case management activi- ties，或称ongoing support)，社工提供直接服务，包括评估需求、制定服务计划和检视、与其他专业人员共同提供持续性支持；第二类是附加服务(additional services)，帮助儿童及其家庭加入小组、亲子课堂或参加针对儿童某些需求的研讨会。^[1]35以下介绍部分弱势儿童社工服务。

在英国，有一类弱势儿童被称为“照管儿童”(looked after children)。根据英国1995年儿童保护法案，儿童被原有家庭忽视或出现身体、精神虐待，父母滥用权力或缺乏照料技巧而无能照料孩子，或者儿童残疾状况复杂而需要入读特殊寄宿学校，或者部分儿童为非法贩卖，出于照料、保护或保障福利等原因，该儿童将交由地方当局照料。社工在此过程中通过八个阶段介入“照管儿童”服务：一是，决定照管小孩的需要，寻找初次安置地点；二是，制定儿童照料计划；三是，安置地服务执行(与小孩接触，保持与其家庭的联络)；四是，中止服务(儿童回归家庭或被收养或成年)；五是，寻找后续安置地点(为适应部分小孩需求，从计划安置地或紧急安置点转移到其他地点)；六是，儿童安置后28天内需要进行第一次服务检视，前三个月进行第二次检视，随后6个月再进行反思会；七是，部分照管儿童必须经过特殊法律程序(1989年英国儿童法案第31款)，社工需要和地方法律部门进行协作来完成；八是，转向离别关怀服务。接近16岁时，一些孩子将会被转移到其他组别，进行需求再评估。^[1]31

在英国儿童分离关怀法案(the Leaving Care Act 2000)的保障下，社工需要对某些离开照管儿童体系、不满21岁的青少年进行长期帮扶。^[1]35在青少年充分参与的基础上，社工与青少年共同拟定其人生发展规划。社工在服务过程中，需要运用赋权增能理念，清除在个人和社会结构层面有损儿童及青少年福利的障碍。

残障儿童家庭喘息服务(Disabled children accessing short breaks)。1989年英国儿童法案规定，残疾儿童及其家庭可以获得包括喘息服务在内的诸多服务。喘息服务的形式可以是日托、夜托、晚托或者周末托管。托管地点既可以是有需要的儿童家庭，也可以是经过授权的照管者的家庭或者社区照顾基地(根据2008年英国儿童、学校家庭部规定)。喘息服务的目的是既让残障儿童的父母或照顾者赢得宝贵的休息时间，也让残障儿童在离开主要照料者的环境下，得到愉快的生活体验。^[1]42

(二) 美国面向无家可归儿童的社会服务

处于无家可归状态的儿童，构成了美国弱势儿童的重要组成部分。其形成原因主要有父母贫穷或失业、吸毒酗酒、未婚母亲、社区犯罪行为(社区枪击、贩毒等不良行为引发部分家庭搬迁)等，此状况通常要维持一年以上。针对无家可归的儿童，一般有两种解决方式：一是儿童和父母领取政府救济，生活在政府或社会组织安置的临时处所；二是儿童暂时或永久被其他家庭收养。

就第一种解决方式而言(和父母共同生活的无家可归儿童)，联邦政府和州政府会提供津贴和免费食品，健康和人类服务部(HHS)为离家出走或酗酒、药物滥用青少年提供健康照料、生活技能培训、教育和工作技能辅导服务，教育部门提供各类教育项目支持。同时政府或非营利组织为无家可归的儿童及其家庭提供三类安置场所。第一，福利旅馆(welfare hotels)。这些旅馆为私人性质，收费高昂但生活条件较差。政府为无家可归的家庭支付房费和救助金。第二，政府利用废弃的学校或礼堂等搭建的庇护所(barracks-style shelters)。几十位甚至几百位接受救济的人们互相挨挤休息，免费食物的质量较差。有孩子的家庭可居住一周。第三，非营利组织的安置方式，如救世军、红十字会组织等提供的家庭式庇护所(family-style shelters)。这种安置方式条件最好，能照顾到家庭隐私，并提供清洁、舒适的生活环境以及医疗、教育、就业和心理咨询服务，帮助受助家庭重建自己的生活。当受助家庭搬出家庭式庇护所，社工会持续跟进协助其解决各种困难。然而，此类服务资源较为稀缺。^[2]70在这三种安置场所之外，无家可归的儿童及其家庭还可选择在亲戚家暂居、长期居住在帐篷或汽车里面，生活环境难以保障。为满足无家可归儿童及其家庭的居住与个人发展需要，一些非营利组织设计出创新性办法，鼓励这些家庭及儿童参与房屋修缮和日常管理与服务。大家各有分工、各尽其能，在自我服务的同时，建立起对自己和社区的自豪感。

就第二种解决方式(收养)而言，有以下两种情形：一是，未成年妈妈无力抚养孩子而把孩子交由政府举办的收养中心，待其有足够能力养育孩子之时，可以索回孩子的抚养权；二是，1980年儿童福利法规定，如果孩子在家庭中遭受极端威胁，可将他们从家庭带走。^[2]18在社会工作者看来，从熟悉的环境中被带走，对儿童亦会产生不利影响，最好的安置方法是让儿童和父母生活在一起。因此，社工借助对父母的陪伴和辅导化解家庭问题。但是如果儿童面临严重的被虐待或被忽视的情形，社工将把儿童从家庭中带走。在收养中心，社工等专业人员会对有收养意愿的家庭进行评估和培训，确保他们有领养孩子的合适条件和对养育孩子的充分认识。收养家庭中的父母需要解决孩子的生理、健康问题，然后在孩子的情绪引导、心理健康等方面给与足够关怀。然而，收养孩子的生活并非就此稳定下来，如果原生家庭经辅导和评估，认为其恢复抚养孩子的相应能力，部分孩子会回到原生家庭。20世纪末，美国有50万儿童生活在收养家庭中或等待被收养，大约10万个家庭收养了约35万名儿童。^[2]14-20

(三) 社工参与弱势儿童福利照顾的优势

在发达国家和地区，社会工作者广泛就职于非营利组织，参与儿童、老人、残疾人等弱势群体福利照顾。在美国，社会工作本科(BSW)是社工入职最低门槛，硕士、博士等高学历已成为管理、督导等社工岗位的基本标准。与政府相比，在专业素质较高的社会工作者参与之下，英美国家非营利组织向弱势儿童提供的服务与政府提供的服务相比，具有以下优越性：第一，能针对儿童状况采用个别式援助手段，而政府一般提供现金和实物援助等无差别化服务，较少考虑受助者的差别化需求；第二，能准确瞄准真正有需要的受助者，较少出现政府救助的官僚化和低效现象^①；第三，能在儿童及家庭短期紧急救援上发挥作用，避免长期依赖。社工在援助的同时，提供咨询和一对一跟进，要求儿童父母改变自己的行为，如酗酒、吸毒等，而政府救助则是简单的一次性审核；第四，非营利组织中的社工等能听取儿童及家庭意见，针对社会问题开展调查和分析，选取解决问题的最佳途径，过程相对细致高效，而政府较少直接从事这些工作，且程序相对繁琐；第五，非营利组织对资助者和受助者采取不同于政府的态度。非营利组织认为无任何期待的援助有损受助者的自我价值感，因此对其有所期待，让受助者意识到必须自立才对得起资助者。非营利组织也鼓励资助者以个人便利的时间和方式参与进来，他们在受者和施者之间建立了一种“道德纽带”。政府救助却未能做到，捐赠者(纳税人)憎恨自己的非自愿性捐助，而受助者毫无谢意，总认为自己得到的还不够。^[3]

二、技术治理主义思想

面向弱势儿童等群体提供社会服务的社会工作专业，其发展的内外环境受到技术治理主义(technocracy)的深刻影响。随着自然科学在19世纪以后的人类社会释放出巨大威力，越来越多的人期望将自然科学的方法运用于社会治理领域。社会学创始人、法国哲学家孔德所提出的实证主义思想便具有技术治理主义的思想，他提倡用科学研究方法观察、探究事物本质。20世纪初，美国思想家和工程师把技术治理理念引向管理领域，例如工程师吉尔布雷斯把工人完成一件工作所需要的动作拆解为18个动素，在定量研究的基础上，提出改善工作方法和管理方法的建议，达到提高效率和产出的目的。凡勃伦等思想家推动了技术治理主义的系统化发展。20世纪30年代经济大萧条，技术治理作为缓解危机的良策受到美国总统胡佛、罗斯福的重视。^[4]20世纪下半叶，技术治理主义开始受到全世界的共同关注。技术治理主义流派众多，但普遍赞同以下基本立场：科学管理(或称之为技术统治)，即用科学思想和技术方法来管理社会；专家政治(或称之为精英治国)，即由接受了现代自然科学技术教育的专家(包括社会技术专家)来掌控权力。^[4]依照技术治理的观点，由掌握各类技术知识的专家和工程师管理社会事务，有助于提升社会治理的效率和科学性。在领略科学技术巨大魅力的同时，研究者也认识到，技术不是万能的，科学化工具能够提升体制的有效性，但是无法改变深层次体制问题。另外，技术治理削弱了人类独特的判断力，“用参数、标准、脚本取代人类的直觉、情感、想象和经验判断”^[5]，技术实施过程中的道德和伦理问题可能会被忽略。为避免技术治理主义的弊端，应在接纳技术治理优越性的同时，坚持以人为本，坚持人类判断的独立性，鼓励社会各阶层参与技术治理，共享技术治理成就。^[5]毋庸置疑，技术治理主义在当今世界经济和社会发展中占据主流话语权，社会工作以强调实证主义研究的社会学学科作为核心理论基础之一，自然受到技术治理理念的深刻影响。社会工作专业在追求清晰的逻辑思路、量化的服务成效和主张证据为本的要求方面达到了前所未有的高度。

三、技术治理主义在英美国家弱势儿童社工服务评估中的呈现

(一) 评估的背景与意义

英美国家社工职业准入门坎较高，职业培训和继续教育体系较发达，高等院校与社工行业的对接程度较高，知识分子精英在专业服务的精细化、程序化发展中发挥了推动作用。在社会工作服务评估环节，强调使用科学、量化的方式来对服务投入和产出进行测量。

评估动力来自于社会问责。20世纪末期以来，美国社会要求非营利机构公开服务成效的呼声日益高涨。在知名非营利组织爆出丑闻的背景下，人们普遍关注机构使用公共资金的效率和有效性，它究竟使受助者发生了什么改变？在20世纪，“资助就忘记”(fund it and forget it)成为了一些非营利组织的信条，并认为成效测量不具有可行性。时至今日，非营利组织仍没有在成效测量和社会产出方面向社会递交一份满意答卷。然而，通过多维度评估进行社会工作服务成效测量已成共识。以弱势儿童服务为例，评估促进了弱势儿童需求、社工投入成本、产出三者之间的信息对接，有利于社工合理安排工作时间、管理者调整服务策略，并为政府部门提供实证依据，以便于有效配置紧缺资源。在评估的驱动下，服务管理者需要思考谁该去改变、改变什么、通过什么组织过程、方法和时间框架去达成服务目标。在服务开展之前进行的预评估更为有效，通过事前对机会成本进行比较，便于选择最优计划，取得最大成效。评估的意义还在于，通过外部评估(他律)以促进非营利组织及社工实现自我约束(自律)。

(二) 弱势儿童服务的量化评估示例

英国研究者对社工服务进行了精确的过程评估。以一次针对弱势儿童的初始评估为例，研究者记录下社工各环节服务时间，如表1所示。

表1显示，对案主进行初次评估的工作环节，总共耗费社工495分钟、小组经理50分钟、行政人员30分钟，其中社工在文书记录方面耗时最多。为研究社工在各工作环节中如何分配在直接服务和间接服务的时间，英国研究者2001年在英格兰和威尔士通过焦点小组、问卷以及在线调查的方式对八例个案服务收集了数据，在2007年和2008年再次收集了数据。观察期间的数据显示，社工在直接服务中耗时约占总工作时间的32%，间接服务耗时约占40%(其中行政活动占23%，与其他专业人员的沟通协调占25%)，其他活动耗时约占25%。^{[1]82-83, 88}因此，研究者担忧，社工间接服务时间所占比例太大，会挤占他们的直接服务时间。调查数据也显示，社工在直接服务和间接服务中的时间均呈增加态势，这反映出弱势儿童服务需求总体在不断增加。研究社工时间投入与分配的意义在于，有助于优化社工工作时间分配，提高工作效率。为直观改进一线服务，避免记录数据者和使用数据者的分裂，工作过程的详尽记录最好由一线社工在管理信息系统中录入数据。这种证据为本的组织化氛围，有助于倡导社工使用数据去改善自身服务，并提供政策改进建议。以上两种工作时间的分配统计，显示出技术治理主义的理念已经嵌入了社会工作专业服务的重要环节。

在评估社工时间投入的基础上，英国研究者探讨了资金投入的影响因素。弱势儿童的生活环境、需求类别、需求的紧迫程度、年龄、干预时段等均有重要影响。环境支持较少、需求程度越紧迫、需求类别越多的弱势儿童，通常服务成本越高。表2显示，不同需求类别儿童的个案管例服务花费不同，需求类型为多层次叠加的弱势儿童，其服务人员(尤其是提供直接服务的社会工作者)花费成本最高。另外，针对残障等弱势儿童越早提供干预服务，越能减少后期因问题加重而产生的庞大社会服务支出。从长远来看，早期干预可促进儿童尽早恢复社会功能，使其成年后能为国家税收作贡献，其照顾者也可回归职场，继续为社会贡献力量。保证弱势儿童早期干预的时间和资金投入，有助于专业服务的持续性，并产生相对较高的社会回报。

四、英美国家社工服务评估中技术治理主义运用的反思

(一) 技术治理主义的产生过程

英国研究者亦认为评估无法做到绝对科学和理性。例如，针对受虐儿童的风险评估，尽管该评估声称自己具备科学性，但社工等操作者的评估过程实际参杂了诸多不精确之处，需要借助主观判断。而即使在相同环境中，具体到每个个体，其“危险程度”也很难做精确预测。风险管理要求社工按照指定的格式规范去详细记录案主信息，这种做法得到了管理者和社工的双重默许，主要是基于以下考量。对管理者而言，要求原始文字记录的机制标志着官僚式理性(bureaucratic rationality)取代了初始的工作信任关系，通过文字记录可以监测服务人员的工作是否尽力，并进行服务质量判断。管理者通过对干预过程的控制减少了服务实践中的不确定性，但也削弱了社工的自由裁量权。对于社工而言，缺少服务决策权反而可减少其自身做错事的风险，确保职业安全。于是在这种背景中，决策是否是从儿童或家庭需求出发做出的最优选择，已无足轻重。作为结果，管理者从科层制(bureaucratic professional)转向了技术治理论(bureaucratic-technocrat)。在技术治理主义影响之下，社工以官僚式的方式和案主进行互动，而案主的真正需求却被忽视。在知识精英、管理精英意见至上的背景中，当今英国不论是在家庭，还是在儿童保护机构，依然存在儿童受伤、被虐待，甚至被谋杀的事件。这种事件的存在不仅意味着父母和照顾者的失败，而且也意味着福利照顾体系的失能。对社工而言，儿童未能在他们的服务体系中受到保护，会降低公众对其履职能力的信心。

(二) 技术治理主义面临的挑战

量化式评估是技术治理视角影响社会工作专业的突出表现。结合国外学者观点，对量化式评估的主要质疑如下。一是，量化评估可能忽视社会服务的价值观和伦理。有国外研究者认为，“有效性”只是一个概念空洞的外壳，其并没有什么内容可以和慈善伦理相联系，它仅是将主观判断伪装为缜密分析的工具而已。在市场导向的社会中，将“有效性”当作一个目标，容易忽略服务本身的内在价值。另外，社会服务的“有效性”难以测量，如同难以测量一个聚会是否成功一样，每人都怀着不同的原因而来，成功与否不能用一个简单的标准来衡量。二是，量化评估可能导致对机会成本、间接成效、长远成效考虑不足。量化的成效测量主要针对已经发生的，而不是可能发生的工作进行，因此，对机会成本考虑不足，而且也会忽略一些间接的或非预期的成效。此外，从一些失误的服务案例中获取经验的影响也被忽视。量化的成效评估可能会加剧社工及社会服务对短期成效的追逐，而忽视了对长期更重要影响力的测量，也容易导致社会服务机构对外部政策(如反贫困、最低工资标准政策)等施加影响的努力考虑不足。^[6]三是，量化评估对个性化需求回应不足。前述无论是英国儿童、学校与家庭部对弱势儿童的分类，还是英国研究者的分类，都无法准确代表每一例弱势儿童的具体需求。技术治理主义希望以程序化的方式明确服务步骤，降低不确定性，但可能难以回应每一例弱势儿童的特殊需要。四是，量化评估对接受服务者造成一定困扰。弱势儿童及家庭接受社会服务固然幸运，但相应代价是获取服务均需接受各类专家的多重性、细节性评估，儿童及家庭可能会遭受评估疲劳。

在社工服务理念和方式上，技术治理主义仍暴露出其他不足。第一，技术治理主义无法充分顾及案主充权。从社会工作四类需求类型而言，技术治理主义或许强化了规范性需求的地位，即权威人士、专业人士在儿童等弱势群体需求呈现中的话语权，儿童被成人世界建构为依赖角色，其自身在解决他们受虐问题中的声音和贡献被忽视。以儿童为中心的服务模式要求社工听取儿童声音，改变儿童生活的结构性背景，以回应儿童的个性化需要。社会中还存有不利于弱势儿童发展的非正义、非公平环境，也需要社工在案主的个人和社会结构层面进行改善或倡导。社工需要和案主并肩协作，为案主争取需求导向的、普遍化的服务，而不是污名化的剩余型福利。充权取向需要挑战现存的、占支配地位的话语权，但是也可能与降低服务不确定性的科学、程序化技术治理思维有分歧。第二，技术治理主义衍生文牍主义：不少人对社工的官僚化、工作记录的繁琐程度提出批评。在证据为本的组织氛围中，为提供专业服务证据，社工及其他专业人员创造了一种文牍主义文化。因此，有必要保证社工承担收集证据的同时，其服务儿童和家庭的中心目标不会受干扰。文字、数据作为证据载体，会给社工带来诸多益处。英国研究者称，由一线社工而非管理者在管理信息系统中记录服务，有利于其优化自身服务，并使用数据等资料去影响专业服务体系的改善，否则会造成记录资料者和使用资料者的分裂。然而，确实存在着不少信息系统设计出来仅是为了记录和存储之用，对资料进行深入分析以推进政府部门和社工服务改进决策的功能被忽略。^[1]178

五、技术治理主义对我国社会工作专业发展的启示

随着社会管理对专业知识和科学技术依赖程度日益提高，技术治理主义在世界范围内成为主流。在我国，技术治理已成为社会治理领域改革和政策实践的主导逻辑，基本特征是强调风险控制、事本主义原则以及工具主义地动员社会。^[7]在追求科学化、定量化、程序化的社会治理环境下，作为新生事物的社会工作专业也深受影响。然而，技术治理主义同样面临挑战和争议，对此，中国社会工作专业发展需要反思和警醒。

(一) 认清“唯指标化”“唯科学化”弊端，平衡社工专业服务的科学性与艺术性

随着我国政府购买社会服务的规模不断扩大，社会工作者广泛参与到面向弱势儿童在内的社会服务供给之中。在我国，广州市是社工机构数量众多、社工人才大量聚集的城市，社工机构已达399家，社工人员13 755人。^[8]在专业服务日渐成熟的过程中，政府购买服务的方式规范化、公开化、透明化进一步提升。通过服务评估向社会交待，逐渐成为惯例。在评估过程中，“唯指标化”一度成为社会工作专业领域关注的焦点话题。在服务采购部门对量化指标设置缺乏经验之初，部分社工机构为获得服务项目随意提高工作时数。社工行业普遍面临人员流动性高、人手不足的难题，繁重的指标任务给有限的人手造成了巨大压力。为完成工作时数，社工加班加点、求量不求质的现象不同程度存在。值得庆幸的是，目前广东等地社工服务评估机构已经关注到“唯指标化”带来的弊端，评估指标体系在修缮中趋向合理。

另外，国内社会服务评估机构较为关注社会工作专业服务逻辑思路是否严密。从服务需求调研、服务目标拟定、服务计划设置、服务执行、成效评估等各环节均要求有高度的呼应性。在评估环节，要求使用各类专业量表、前后测、基线测量等科学化定量工具来对服务需求及成效进行收集。这种证据为本的专业服务流程对社工专业发展具有积极意义，规范化、标准式流程有助于服务对象得到稳定可靠的无差别服务，提高社工专业的识别度，并建立与其他专业服务对话和交流的平台。但是社工行业服务者和管理者也需警惕唯科学论的不利倾向。唯科学论的语境中，社工服务中容易出现“只见量表、不见个人”，整齐划一的文书记录套表里，不见社工对具体服务对象需求的深入分析与案主主观意愿的表达。社工专业的服务对象是个人需求和生活环境千差万别的个体，服务过程中需要社工在尊重儿童等服务对象主观意愿的基础上，保持自我判断和定夺的弹性空间，不可全盘依赖专业量表或数据分析。为此，社工需要具备专业素养和一定工作经验，具有自我反思和不断学习的能力。只有“科学性”与“艺术性”的灵活结合，才能凸显社会工作专业“以人为本”的本质属性。

(二) 保障需求方在服务体系中的积极参与

在社会工作评估过程中，弱势儿童等社会服务对象处于相对弱势地位，缺乏发表意见和参与的机会，评估结论往往以专家意见和购买方意见为主，服务对象“充权”“增能”的理念并未充分在评估过程中体现出来。因此，反思技术治理主义的过程中，社会工作专业服务在考虑规范性需求的基础上，更要考虑弱势儿童等群体的表达性需求和感受性需求，尊重并保护服务对象的意愿表达和参与权利，并在评估的原则和细则中真实体现出来；另外，在评估指标体系中，要鼓励社会工作服务项目在回应本土化需求、探索地方特色方面有更多贡献，避免“一刀切”式的普适性评价体系。

(三) 注重对一线社会工作者的专业支持与多元性关怀

在日益规范的管理制度、相对繁重的指标体系要求背后，我们应该认识到我国社工的社会认可度仍然比较低、工资待遇不高，职业要求和职业回报之间不成比例。社工频繁跳槽、优秀人才流失的现象说明了我们更需要注重社工的需求满足。政策制定者、机构管理者在实施科学化管理的过程中，需要倾注精力化解社工职业生涯中面临的耗竭感，文书记录方面给予差别化要求，增加督导和管理层给与社工的情感支持和专业支持，倡导政府部门和社会各方关注并改善社工的职业地位和相应待遇。只有一线社会工作者职业发展中的瓶颈因素理顺，才能以更饱满的状态回应服务对象的需求，履行技术治理层面对社工专业服务的科学化要求。

① 关于美国政府救助的资金低效描述：在1965年，70%的政府反贫困资金能直接用在穷人身上，而现在70%的资金是用在政府官僚体系以及服务穷人的人身上。超过40%的生活于贫困线以下的家庭得不到援助，而通过贫困线审核的一半以上家庭并不是真正的穷人。参见Laura K. Egendorf在1999年由Greenhaven Press出版的专著Poverty：Opposing viewpoints第166-169页。