儿童是一个极为需要成人照顾和照料的弱势群体，不论对于家庭还是国家，儿童的健康发展都有着极为长远的影响。随着经济和社会的不断发展，我国政府出台了一系列儿童福利政策，从资金、服务等多方面保障儿童的健康发展。但由于城乡之间的经济和社会发展差异，农村儿童的福利保障水平仍低于城市儿童。同时，因儿童数量较庞大，福利需要又有一定的特殊性，导致现行的儿童福利政策还无法满足所有农村困难儿童的需要。

虽然农村儿童的福利需要已经得到学界和政府的广泛关注，但政府主要针对农村留守儿童出台了一系列的政策和提供了一定的福利服务。^[1-2]在现实情况中，农村儿童中有着更为特殊的群体——“双失”儿童，即父母离异、双方因各种原因不承担监护责任或一方死亡后、另一方失去联系不承担监护责任，又或父母因其他原因无力承担监护责任的儿童。他们一方面缺少家庭照料，另一方面因为政策等多方面原因无法获得应有的福利支持。本文基于2016—2017年南京市溧水区困境儿童评估的调查，描述“双失”儿童的基本情况，分析其福利困境，并提出相应的政策建议。

一、农村监护“双失”儿童的基本情况

溧水区属于江苏省南京市，截止到2016年年末，全区区域户籍人口43.37万人，0~18岁未成年人口约为6.56万人。^[3]根据溧水区民政局2014年开展的困境儿童普查数据，溧水区共有困境儿童792名。2016—2017年南京市溧水区困境儿童评估以随机抽样的方式在溧水区所辖的白马镇、东屏镇、和凤镇、洪蓝镇、晶桥镇、石湫镇和开发区共调查了295名儿童，其中79名儿童属于“双失”儿童，所占比率为27%。^①

在被调查的“双失”儿童中，男生为49名，所占比率为62%，女生为30名，所占比率为38%；在年龄方面，最小的5岁，最大的18岁，5~10岁的儿童为32人，占比41%，11~14岁儿童为31人，占比38%，15~18岁为16人，占比21%；在健康状况方面，健康的为75人，占比94.9%，残疾的有3人，占比3.8%，患病1人，占比1.3%；在就学情况方面，学龄前的有8名，占比10.1%，小学在读的42名，占比53.2%，初中在读的18名，占比22.8%，高中在读的5名，占比6.4%，小学辍学2名，占比2.5%，初中辍学2名，占比2.5%，高中辍学2名，占比2.5%。

(一) 家庭经济状况

调查显示，溧水区“双失”儿童的家庭经济收入普遍较低，其中处于低保或低保边缘的家庭有57户，占比72.2%。在家庭月收入(人民币)方面，1 000元以下的42户，占比53.2%，1 001~2 000元的25户，占比31.6%，2 001~3 000元的12户，占比15.2%。

调查发现，由于经济状况等原因，大部分“双失”儿童仅能维持基本的温饱问题。而由于国家实行九年制义务教育以及幼儿园、高中对于贫困生实施的贫困学生补贴政策，大部分“双失”儿童并没有因为经济问题而辍学。

(二) 照料状况

虽然父母没有承担监护责任，但因为政策认定的原因，“双失”儿童并不属于孤儿的范畴。调查显示，大部分“双失”儿童由隔代照料，仅有3名儿童由其他亲属照料。在照料人与儿童之间的关系方面，属于冷漠型的有27对，占比34.1%；专制型21对，占比26.6%；粗暴型1对，占比1.3%；溺爱型6对，占比7.6%；朋友型24对，占比30.4%。在亲子关系方面，冷漠型、专制型和粗暴型的占比高达62.0%。在这三种亲子关系类型下，“双失”儿童难以感受到家庭温暖，也容易造成儿童心灵上的创伤和“内向性格”等问题。

(三) 社会支持状况

学术界针对孤儿的社会支持进行的大量研究，主要从亲属与家族、邻里与村民关系、社区这三个方面进行。^[4]笔者在调查中发现，农村社区已经转向半熟人社会，邻里之间的关系已经不再密切，“双失”儿童基本没有从邻里那里获得实质性的支持(金钱和物品)。溧水区“双失”儿童的社会支持来自于学校、亲属、社区和社会。有45.6%的儿童获得了学校的支持，学校对于家庭困难或认定为低保家庭的“双失”儿童予以一定的学费减免政策，或在餐费上予以补贴；有34.2%的“双失”儿童得到过来自亲属的支持，亲属主要在生活和学费上予以资金和物质的帮助；有10.1%的“双失”儿童家庭接受过社区的资金和物质慰问，其中3名儿童还经常参加社区组织的活动；有5名“双失”儿童得到过来自私营企业主和爱心人士的资助。

“双失”儿童获得最多的社会支持来源于学校。学校在学费和杂费上对困境儿童都有不同程度的减免和补贴政策。在亲属支持方面，农村“双失”儿童主要由祖辈进行照料，如果亲属自身没有困难，一般会予以其物质支持。而在社区方面，由于现在的低保等补助金都是直接打到家庭银行卡上，很少再次用现金等形式进行过节慰问等，所以获得这类支持的人数较少。由于针对“双失”儿童的慈善公益项目以及来自社会的关注度较少，农村社区在帮助儿童链接资源方面比较薄弱，农村“双失”儿童在获得外部资助的机会也较少。

本研究还对5名“双失”儿童进行了访谈，访谈对象的具体情况如表1所示。

二、农村“双失”儿童的福利困境

农村“双失”儿童的福利困境主要集中在两个方面：一个是政策身份认定上的困境，另一个是生活照料上的困境。这些都导致了他们在现实生活中面临着一个较为困难而无法获得保障的局面。

(一) 政策身份认定上的困境

由于父母离异或死亡，其中双方或一方主动放弃抚养责任，导致“双失”儿童在经济和照顾上都失去了来自父母的有力支持。家庭结构的不稳定使得“双失”儿童没有相对稳定的家庭经济来源。一方面“双失”儿童在现实生活上与孤儿类似，^[5]缺乏父母监护；另一方面由于父母一方或双方被认定为有监护能力而无法享受政府的福利保障。这样使得“双失”儿童在家庭和政府层面都无法获得保障。

我儿子死外面了，离了婚就走了。之前知道在哪里，还去找过，不回来，也不寄钱，后来就不找了，应该就在附近。媳妇离了婚就走了，现在改嫁了，也在隔壁村……都嫁别人了，怎么可能还会想着这个小孩。(CG奶奶)

他妈妈改了嫁又生了，反正也不管这个，户口上也不算失踪，都找得到的，就是没有给钱什么的，所以也办不了，拿不到(孤儿)钱。(CG所在社区工作人员)

事实孤儿在政策上能够享受到与孤儿相同的困境儿童津贴。其政策认定标准是，父母双方或其中一方虽然没有死亡或失踪，但事实上不能提供经济支持和照料。溧水区大部分“双失”儿童主动放弃抚养责任儿童的父母一方或双方并不是真正意义上的失踪或无监护能力。有51.8%的“双失”儿童的情况是，其父亲死亡，母亲改嫁后不支付抚养费用，或是父母离异，双方均离家不承担抚养义务，他们无法被政策认定为“事实孤儿”。在所调查的溧水区“双失”儿童中，仅有2名申请到孤儿补贴。其中一位是母亲车祸死亡，父亲坐牢被动失去抚养能力；另一位是父亲去世，母亲本身不是本地人，也在外流浪并失联多年。

小孩妈妈车祸死亡之后，小孩爸爸就坐牢，出来就又犯事进去了。小孩妈妈死亡，他爸爸坐牢，这个比较好报材料上去认定，是能够拿(孤儿)钱的。其他的流浪还是失联的那种情况比较难界定，去公安要报失踪，然后认定，情况复杂，民政这边也不好弄。(WC所在社区工作人员)

而在事实孤儿身份认定上，“无死亡或失踪但事实上不能提供经济支持和照料”这种状况在现实的复杂情况下比较难以界定，因而社区工作人员很难为“双失”儿童申请孤儿补贴。因此大部分“双失”儿童无法获得这一福利保障。

我们也帮助他申请过孤儿的那个补贴，但是他妈妈的户口还在溧水这边，报上去就批不下来。老奶奶年纪也大了，没有钱，他妈妈再婚又不出钱，那边好像又生了一个，我们也出面去协调过，但是她不来看，我们也没办法……打官司要老奶奶自己去，我们不能代替，再说农村啊，都不愿意去。(LJJ所在社区工作人员)

另外，由于农村地区的一些惯习，临时承担监护责任的祖辈或亲戚并不愿意、也不会通过法律等形式代表儿童向其主动放弃监护责任的父母一方或双方争取抚养费，因此“双失”儿童也无法获得必要的抚养费支持。

(二) 生活照料上的困境

由于“双失”儿童的父母一方或双方不承担抚养义务，其监护责任就只能由其祖辈或亲戚来承担。绝大多数还是由年迈的祖辈抚养，溧水区被调查的“双失”儿童中仅有2位是由亲戚照料的。祖辈由于年龄较大，在孩子的基本生活照料和学业上无力监护。也有部分祖辈因为对儿子、媳妇心存怨恨，而疏忽对孩子的照料。

他奶奶80多岁了，小孩有时候还要自己做饭，(小孩)特别懂事，但是营养什么肯定跟不上，所以在过节或者上面(上级政府)有油、牛奶等慰问品发下来的时候，我们就拿给他们。(LJJ所在社区工作人员)

我身体不好，只能做个饭，他上学的事情我也不知道，本来他妈妈在的时候是她管的，我也不知道去哪里上学，小孩就不上(学)了，这些我都不清楚的。(CG奶奶)

小孩上学在姑妈家住，我们什么都不懂，也不识字，她姑妈(在这方面)也不行，但家里有她哥哥，年级高，能辅导她。(LCY奶奶)

“双失”儿童正处于学习的黄金年龄，除学校教育之外，儿童也需要来自家长的学业辅导。祖辈一方面由于自身学历较低对于孩子的学业无法进行帮助，另一方面也对于孩子的教育并不重视，使得有些“双失”儿童在义务教育阶段就辍学在家。这对于孩子将来的发展是极其不利的。

他爷爷会经常打骂他，我们来劝过好几次了。他爷爷今天看有外人在不说，在我们面前经常说(抱怨)他儿子、儿媳妇自己不管小孩，也不拿钱来，他现在还要养着(孙子)，他不养了，直接送福利院。就是把对儿子的气都撒在小孩身上。其实他以前老打他儿子，儿子才不愿意跟他住一起了的。所以孩子跟他爷爷不好，小孩性格也内向，也叛逆。(CXJ所在社区的工作人员)

这小孩现在自己住，这是他爸的房子。他奶奶有自己的房子，不带他去住，经常不给孩子饭吃，也不管小孩，小孩就自己随便吃，或者自己去他奶奶家要。有时候(奶奶)还打，我们也劝过，没用。你看这夏天小孩身上被虫子咬的，(他奶奶)都不管他的。(WC所在社区的工作人员)

“双失”儿童父母一方或双方本来能够照顾孩子，但自己却不去履行监护义务，也不支付抚养费用，而是将孩子丢给祖辈照顾。祖辈不仅担负照顾孩子的费用，也要照顾孩子日常的生活，这难免会给祖辈造成很大精神和经济压力，导致其把这些压力转嫁到孩子身上，甚至对孩子实施暴力，从而造成对孩子的极大伤害。

儿童照料是全方位的，而祖辈或亲戚在各种情况下容易忽视对儿童的照料，在日常照料、学业帮扶或是关怀上都会有所缺失。而“双失”儿童在失去父母之后，更需要得到这些方面的照顾，其需要并不能得到满足，使其在照料上也存在困境。

三、回归“双失”儿童福利需要的政策建议

让农村“双失”儿童摆脱福利困境、健康顺利地成长，是亟待解决的问题。以“双失”儿童的福利需要为立足点，^[6]政府、社区、社会组织^[7]和家族的多方参与，才能够为“双失”儿童提供更好的福利保障。

(一) 政府：保障以国家亲权为基础的监护制度的实施

社会变迁导致中国社会流动、社会结构和家庭结构的改变，使得当前我国的儿童监护成为一个突出的社会问题。^[8]

国家对于儿童的监护是有限的，仅针对孤儿和部分事实孤儿，主要通过儿童福利院对其进行监护。但面对“双失”儿童的监护困境，国家需要建立以国家亲权为基础的监护制度。国家亲权是西方儿童福利政策发展中的重要理念，其内涵是，将国家视为儿童的最终监护人，以儿童利益最大化原则积极实施对“双失”儿童的保护，在儿童监护缺失时，必须承担对儿童的监护义务；同时，在儿童父母健在但未履行或不适当履行监护责任时，有权剥夺父母的监护权利对儿童进行强制性的干预与保护。^[9]国家亲权的这一理念有助于我国建立一个更加有利于社会和儿童发展的监护制度。

2017年通过并实行的《中华人民共和国民法通则》第十六条规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人：祖父母、外祖父母；兄、姐；关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。”^[10]这一法律明确了政府是未成年人的最终监护人，使国家亲权理念下的监护制度有了法律依据。但现阶段，我国的儿童监护制度主要建立在家庭亲权基础之上，只有当父母、亲属都无监护能力时，民政等部门才能担任监护人。这项监护制度在实际操作上具有一定的困难。首先，在中国的传统观念下，尤其在农村，儿童是属于父母和家庭的，所以，不管祖辈或亲属的监护能力如何，在大多数情况下“双失”儿童都只能由祖辈、亲属进行监护；^[11]其次，相关的法律法规并没有明确规定“无监护能力”的具体认定标准，这就使得在法律上很难认定祖辈或亲属的监护能力，从而导致“国家亲权”监护制度难以实现。

国家要建立以国家亲权为基础的监护制度，需要从四个方面着手。第一，出台相应的法律和规章制度，以立法形式明确这一监护制度对儿童的监护形式与范围；第二，出台明确的具有可操作性的解释性条例，明确规定在何种情况下国家可以强制性介入儿童监护中，以及何种情况下“双失”儿童可以寻求国家监护；第三，明确儿童利益最大化原则，一切以儿童福利需要优先，国家在根据儿童的实际情况进行评估时，选择适合儿童个体发展的监护形式；第四，对于由祖辈或亲属代监护的“双失”儿童，要适当调整政策规定，要考虑到农村地区的实际情况，扩大“事实孤儿”的政策认定范围，以便其能够获得国家在福利资金上的支持。

(二) 社区：形成社区“双失”儿童的实时监测机制

大部分农村“双失”儿童都由祖辈进行抚养，少部分由亲属代为照顾。隔代抚养在儿童监护和照顾方面存在很大的问题：一方面祖辈年龄较大，其对儿童的照顾会越来越力不从心，突发疾病等可能性极易造成儿童照料的真空时间段；另一方面，祖辈的教育观念以及抚育压力极易增加暴力虐待儿童的可能性，如在溧水困境儿童评估调查中，有4名儿童被认定为受到家庭暴力伤害，其中两位受到父亲虐待，而另两位则受到祖辈虐待。

社区作为困境儿童保护的前线操作者，在“双失”儿童的成长和发展中担当着极为重要的角色。尤其在农村社区这一熟人社会中，社区工作者能够较为便捷地获得困境儿童的现实情况。因此，社区需要形成“双失”儿童的实时监测机制，对其被照料情况能有一个及时准确的掌握，更好地为其链接福利资源，在祖辈及亲属无法照料时提供暂时性监护。同时，在福利来源方面，社区一方面帮助“双失”儿童及其家庭申报政府的低保及困境儿童津贴等基本保障；另一方面积极寻找社会慈善资源，如爱心人士资助、捐助等，帮助“双失”儿童链接资源，为其基本生活提供多来源的物质保障。

(三) 社会组织：提供以“双失”儿童需要为导向的福利服务

社会福利服务的目标定位是以被接受福利资源的社会群体的需要为本的。^[12]社会组织等在为“双失”儿童提供福利服务时也要以其需要为导向。农村“双失”儿童由于农村社区发展和家庭经济状况的影响，其更多发展型的福利需要并没有得到满足。同时，社会组织在农村社区的发展也较为薄弱。因此，社会组织应积极通过政府购买服务项目进驻农村社区，在广泛了解儿童福利需要的基础上，在心理疏导、学业帮扶和情感关怀等方面提供一对一或一对多的服务。同时，积极开展多方面的小组活动，鼓励“双失”儿童积极地进行社会参与，拓展其社会支持网络。另外，在提供福利服务时，对于承担照料责任的祖辈和亲属也要进行一定的家庭抚育培训，以便为儿童提供更好的家庭生活环境。

(四) 家族：构建“双失”儿童家族内的社会支持网络

“双失”儿童来自核心家庭的社会支持已经不复存在，他们不能从父母处获得应有的监护和照顾，^[13]家族是最先能够为儿童提供庇护的场所。尤其在农村地区，家族基本处于同一区域，家族内的社会支持能够为“双失”儿童继续提供一个较为熟悉的生活环境，有利于儿童成长。当然，由于社会发展等多方面原因，家族已经变成一个较为松散的结构，构建家族内的社会支持网络也需要多方面的努力。一方面，国家需要出台相应的家庭政策，激励家族内亲属对“双失”儿童承担代监护职责；另一方面社会要积极宣传，形成一定的社会氛围，鼓励家族承担责任。

农村“双失”儿童的福利困境影响着他们的成长与发展，如何满足其福利需要、使他们能够健康成长，仍然是一个在政策制定和福利提供上需要不断探索和解决的问题。

① 由于困境儿童类型较多，困境情况复杂，各个困境儿童群体由于划分情况的不同所占比率也不相同。能达到接近三成的比率，说明“双失”儿童的数量已经比较庞大了。