一、问题提出

社会工作发展与国家支持密切相关。近年来各级政府通过多种行动推进社会工作，主要是以政府购买服务方式来做大市场，这一过程也是“社工人”身份明确的合法性前提。^[1]但是，“社工人”的成长面临着一些制度性环境限制，比如社会工作服务机构数量急剧增加带来了市场竞争、社会工作资源市场呈现僧多粥少的局面、“社工人”行政性事务较多、相关制度规范不健全等。

社工机构从事服务应坚持专业的理念和理论依据，但最近开发的项目基本上是一种迎合出资方的模式，较少体现专业社工的价值……我和另一个督导没有反对这个项目，因为目前社工机构没有出资方的支持基本上无法生存，有的专业理念要坚持，有的必须舍弃。出现的冲突主要是：社工不是靠文字来服务的，而是必须要落地……扎扎实实地做服务。(A2)

上述访谈资料说明了“社工人”在当前资源与社会环境下面临着一定困境：一是“社工人”在努力获取资源的同时也反思自己的正当性问题；二是“社工人”因应不同生存条件而采取差异性行动策略。这两个议题是中国社会工作者成长过程中出现的典型问题，“社工人”处于“要资源”还是“要自我”的两难境地，也处于属于“组织人”还是“非组织人”性质的过渡阶段，所以，“社工人”概念的模糊性特征恰恰是当前我国社会工作发展的事实性状态。因此，社会工作无论是制度塑造还是行动选择都必须从这一事实带给我们的普遍性和强制性限制着手。

为了更好地了解“社工人”在当前制度环境下的行动策略，笔者于2015—2016年，以不同工作年限、工作角色和性别作为访谈对象的选择标准，通过随机抽样的方式选取23位专职社会工作者作为访谈对象，对他们进行深入访谈；同时，也随他们参与观察了项目的投标、实施以及评估过程。在此基础上，本文选取其中A1~A10等10位具有代表性的社会工作者的访谈资料为分析文本，这10位社会工作者从事相关事务的年限在2年以上，他们的工作身份包括基金会项目管理者、机构一线社工、学生兼职社工、大学教师兼职督导、机构领导人和转岗社工人等，研究者收集受访社工的经历阐述和成长故事，在参与观察中产生了田野文本。本文采用新制度学派理论视角，从资源和规制两个维度分析以下问题：在社会工作资源市场化的情境下，“社工人”在未发展为“组织人”的情况下，不同类型的社工人的生存现状是什么？他们采取了何种行动策略？

二、文献回顾与分析框架

对“社工人”(既包括机构，也包括通常所说的社会工作者)的研究有三种进路。第一种进路是将“社工人”作为因变量置于中国社会大转型和全球化参与的背景中。社会转型促进社会结构的变动和人们思维的多元化，带来了大量社会问题，“社工人”作为专门的社会问题解决者应运而生。^[2-3]童敏认为政府政策理念和现实处境转变影响着社会工作者的专业角色定位。^[4]郭伟和等学者认为，受新管理主义全球化的影响，社会工作面临着专业化和职业化提升的机遇，但也面临专业情境限制和体制性的约束，这样的环境要求社工注重专业性反思和基本策略的运用，积极实现社会转型和专业发展之间的协同。^[5-8]第二种进路是将“社工人”作为自变量来看待，强调“社工人”对社会发展和个人成长的重要作用，认为社会工作具有减贫和反社会排斥的作用，扮演着服务提供者、变革推动者、政策倡导者等角色。^[9-10]这是一种程式化的分析过程，但由于其假定了“社工人”概念的充足性，却掩盖了“社工人”概念的历史性内涵。第三种进路是将“社工人”视为过程变量，这其实是在文化与制度视角下分析社会工作者发展的核心因素。比如王思斌研究了目前中国社会情境下社会工作存在的求助关系；^[11]史柏年则认为，专业研究要结合中国的社会文化、福利制度和各种生成性的社会力量之间的相互作用来考察该专业。^[12]

由此可见，对“社工人”专业化、职业化等发展核心因素的研究有朝向制度环境研究的趋势。一方面，社会工作是一种带有规制性属性的制度安排，^[13-15]国家政策不但使“社工人”获得认可，也对“社工人”的行为、专业服务质量乃至生存状况产生影响。^[16-19]当制度因素中的福利制度和政策不完善时，地域性与权威性等变量会限制“社工人”的合法性和权利，徐翀因此认为，“社工人”不仅缺乏自我保护意识，还缺乏诸如薪酬体系、晋升体系的组织保护。^[20-21]另一方面，社会工作的资源性质明显，国家资源发包与“社工人”职业发展相关性非常高。吴亦明认为，中国“社工人”的经费大多来源于国家的政府购买服务，由于充满竞争，其实质是一种公共服务的市场化，这会极大影响“社工人”的行动取向，^[22-24] 虽然“社工人”的社会建设作用明显，但由于政府的主导作用，“社工人”具有明显的依附性。^{[12, 16, 25-28]}

显然，我们可以从上述有关行业、机构和资源的讨论中看到当前中国社会工作研究越来越有聚焦于“制度(结构)—行动者(社工人)”分析框架的趋势。不过总体来说，以往的的研究中要么是对广义的“社工人”(即机构、行业和社会工作者的混合体)的研究，要么仅仅看到了诸如资源依赖、政策制度不完善等发展限制，缺少对“社工人”与制度环境之间相互影响的讨论，尤其明显地缺乏对资源和规制这两个前置变量影响下的行动策略描述。

基于以上文献回顾，本文提出了资源市场化与“社工人”行动困境之关系，如图1所示。

三、社会工作资源市场化与制度规制

随着社会体制改革的深入，国家自上而下的边界呈现出弹性的趋势，在自我边界的形成中，“社工人”相应地根据自己的行动取向运用不同策略来应对制度的安排。在与政府博弈的过程中，“社工人”利用规制的罅隙，以及利用政府与组织之间的界限来获取自己的生存资源，形成自己的话语体系。在话语体系建构过程中，“社工人”也受到嵌入到社会环境中的法规与文化规则的重新塑造约束。^[29-30]

(一) 社会工作资源的类型、竞争与影响

吉登斯将资源分为权威型资源和配置型资源，^[31]这是西方现代资本主义形成过程中资源的两种常见类型。在中国社会情境下，还有另外一种可以叫作“关系型资源”的类型。“社工人”的行动可能性和选择限制主要受到这三种资源的影响。

1. 权威型资源与配置型资源对“社工人”形成的“助产”影响

职业发展初期，“社工人”因缺少专业影响力和社会认同，自我造血能力低，不能快速再生资源，政府给予其制度和政策的支持，从而起到了助产的作用。比如，通过街道或成熟机构成立孵化基地，孵化新机构，破除“新进壁垒”；或通过购买服务的方式，为“社工人”的行动提供资金。

目前的义工管理以及邻里互助，都是政府引进的，没有政府引进，我们很难做，我们很难进入到社区里面做项目。(A1)

在这样的环境下，“社工人”的行动方式表现出资源“亲和”，即在权威型资源同等的情况下，主要表现为对配置型资源的争夺，这成为它们生存和发展的关键。那些具有背景、资历深的“社工人”更具发展优势，其优势体现在项目的承接率上。

承接项目基本上是马太效应，越有背景和关系的，接得越多，新机构虽然懂专业，可能跑断腿也搞不定。(A3)

2. 挂靠成长：关系型资源影响下的行动策略

关系是资源获取的重要因素。在关系本位的中国社会中，社会的互动存在着非制度化的互动规则和人际关系。^[32]在获取社会工作资源时，关系对于“社工人”的形成、运作和发展来说是不可缺少的。初创机构资源相对较少，在熟人关系缺乏的困境下，为发展寻找新的出路，“社工人”会挂靠共青团，使机构能够申请下来，或者投靠妇联，加入大的社会圈子，占据关系结点，来扩展自己的资源链，提高项目承接率；创业学生则权宜性地选择与社区工作人员合办机构，以便顺利进入服务场地，减少场地成本。在自身关系资源不足的情况下，“社工人”通过挂靠建立关系，以谋求自身的合法性和资源的获取。

挂靠成长对“社工人”的影响在于两方面：从正向看，“社工人”虽然存在不确定性，但就此可以生存下去；从负向看，“社工人”不得不委曲求全，以商业性合作代替公益性合作，共谋低标的出价会减损专业价值。

项目投标本属于公益性合作，但目前带有明显的商业竞争性质，为了生存，大家加强一种经营性合作。如果说四人投标一家胜出，那么与我们两家关系好的一家(来自同一个孵化基地)最后没有投，那么我们都(在标书上)少一千，如果那一家也参加了投标，我们三个都出得低一点。(A6)

3. 区隔：社会资源的排斥性导致“社工人”求知难

社会工作是一个不断学习的行业，“社工人”需要通过各类培训获得成长。培训既是社工人的社会资源，也是获得新社会资源的平台。培训通常有一个进阶机制，包括从初级到中级和骨干精英方面的培训，赋予“社工人”以不同的意义和资源。而“社工人”的内部因为资金紧张和管理理念的原因，更精细化的内部培训很少。在实际的初期培训中，资源不管是来自官方还是非官方，它主要聚集在“社工人”的高层，最后变成“社工人”的“高层聚会”。相反，经常直接面对服务对象的“社工人”往往缺少培训机会，如果不能够从中获得培训资源去提升自己，就自然无法实现自己的层级流动。同样，新生“社工人”更为缺少资源平台，缺少向上一层的“社工人”交流学习的机会。

(参加)培训的多是一些机构的主管。培训机会社工一般得不到。(A9)

(二) 一个模糊的场域：不规则的市场

1. 数量指标考察

政府作为出资方，思考的是“社工人”能帮社会解决什么样的问题，虽然也有服务评估标准，但比较粗线条，往往根据服务数量对合作方进行选择，而不是根据效益最优原则来抉择，最后通过看服务记录、看材料、看社工和看服务对象的四步骤来进行评估。这是一种以数目管理来督促“社工人”发展的逻辑。然而一些专业伦理操守较弱的“劣质”“社工人”则可能利用这一选择逻辑，向政府大胆兜售自己的服务数量，以求获取支持，而“良质”的“社工人”相对谨慎，并坚持职业操守，据实陈述数量。在双方信息不对称的情况下，“劣质”“社工人”获得资源的可能性大大增加，而“良质”的“社工人”相对处于弱势。实际上，社工评估有唯指标化的趋向，这样导致道德风险，所以“社工人”往往选择更加容易服务的对象，使自己能较快完成任务。^①

这是劣币驱逐良币。按专业标准做，一年完成不了几个，按出资人要求则要铺得更开。选择的时候会选择谁呢？多半会选择完成得多的机构。这个市场是吓死胆小的，撑死胆大的，谨慎一点的社工机构往往接不到项目，把自己说多一点，反倒可以接到项目。(A9)

2. 资源市场化超速导致专业规范约束弱

在引入竞争机制后，社会工作这一资源领域快速市场化。由于缺少专业标准和专业人士的审核，政府出资人出于程序治理和责任免除要求乐于将资源投放到交易平台，因而往往采用数目化管理的商业招投标方式，结果导致社工项目日益商业化。商业化的焦点是投标价格，生存资源的招投标竞争流于盲目跟风和恶性竞争，使“社工人”跟着资源走，“社工人”因此处在一种矛盾之中：既要遵从商业交易规范，但又带着不太情愿调整的质疑。显然，这一矛盾在弱化服务对象的实际需求时也弱化了专业规范。

几次参与项目招投标发现，有大项目报底价的60%，一个底价20万的小项目竟只报了8万，都中啦……我发现一个规律，谁标书价格最低，谁就拿走了项目。最后为了生存，我也采用了这种策略，现在看来就是恶性循环。(A6)

缺少专业规范的竞争，实质上就成了关系的竞争。在招投标中，关系近的“社工人”组成一个小团体，统一价格梯度，使小团体中的成员获得资源的机率增加，而没有关系的“社工人”获得资源的机率变小。当在竞争场域中加入了比自己关系更强、更善于运用名声和实力等资本的“社工人”时，前者就会受到制约，而后者会获得出资人的信任，在竞争中胜出，并继续运作、生产出新的关系。

第一次投标前，A机构的负责人说项目在联系的街道基本上是定了的，但投标当天因主体比例达不到造成了流标。在第二次投标中，加入了另一个Y机构，这个机构专业能力强，资力比我们深，他们名声大，实力强，自然是他们中标了，我也觉得还好。(A7)

3. 合同规范与现实差异影响“社工人”的生存

在市场化运作模式下，服务项目的资金按照合同前后期拨付，但是资金往往到位延迟，因此，拨付前的运转资金需要机构提前垫付。初级“社工人”因项目资金有限，不得不借外债，这种夹缝生存方式经常造成资金短暂断流。

机构不成熟，在夹缝中生存，又不能请那么多人，毕竟项目就只有6~7万块。几乎每月都要开工资，我们老师(机构负责人)已经借外债十几万元了。社区那边本来许诺为我们在社区的策划项目补贴几万元，但现在不给了。(A8)

四、“社工人”在制度环境下的行动选择

“社工人”通过两个维度来建构其生存路径：一是有限资源条件下的行为选择；一是既有道德规范与文化理念下的行为规定。

1. 有限资源：压缩工资与理性计算

在资源有限情况下，管理层面临着显性和意想不到的支出，思考的是如何生存的问题。一方面，他们精打细算，利用一套“你的工资与你能为机构创造的价值成正比”的模糊标准来压缩社工人的工资，利用规范的缝隙，以薄利多销方式来赚取利润；另一方面，精明的计算专业活动费用，维持自身的发展。

15万元的大项目其实经费并不多，给了专业和兼职社工的工资、税务和财务工资，一年忙下来基本上没有任何利润可赚。小的社区项目一个5万元，配一到两名专职社工，运转也艰难。为了生存，机构有时候这样做也是没有办法的。(A6)

2. “社工人”福利性资源的临时性、不稳定性和收付不等性

项目不确定性和项目数量影响“社工人”的福利资源，使之呈现临时性、不确定性和收付不等的特点。首先，因为项目的不确定性，管理层根据自己对资源的估量，判断项目的获得率，根据项目临时招进人员，项目没上就将其解散，因此被招募进来的社工福利是临时性的。其次，不确定资金是否能按时到账，也怕服务期间出问题影响服务质量和资金获得，各级社工都是怀着忐忑的心情开展服务，这一心理状态容易造成服务质量和福利资源的双重不稳定。再次，项目数量虽多但人力成本高，各级人员需身兼多职，完成高负荷工作量，但工资并没有达到期望值，各级人员都有一种相对剥夺感。

3. 趋利胜过非营利：服务对象“被安排项目”

客观上，当前我国存在着对社会工作服务的巨大需求^[33]，但某些机构的趋利性往往导致社区“被安排项目”，并一一对应和包装，以达到出资方期望得到的效果。这类项目的运作较少回应“被安排项目”的服务对象，以及社区的真正需求，造成了一种社会工作供给的错位和越位。

社会工作站点活动是为了拿项目而拿项目。为什么他们做得很累，而且没有多大成效？因为他们是先申报项目，然后把项目安到社区，对应不了社区实际需求，所以开展得很不顺。(A10)

4. 缺少规制：社工“被安置”

项目多要求采用资金配比社工的方式开展，所配社工是社会工作专业毕业或具有资格证的人。但在实际配比上，机构管理层为了生存，形成两种应对方式：一种是“平摊风险法”，通过压缩人员福利来实现项目增收；另一种是用其他非专业人员来替代并占领专业岗位，从而缩减开支。这两者在本质上具有一致性，即利用管理制度的缝隙，硬性给“社工人”确定“位置”，弱化专业配比，“被安位置”的社工出现职业角色模糊、职业感缺位、专业认同低等问题。

一些机构安排其他人员侵占专职社工岗位；另外，非社工机构也在接专业项目。这样一来，非专业人员往往要做多个方面的事情，他们也不明白自己所属的岗位和角色。(A5)

5. “被安排”的“杂活”挤占专业时间

总体上看，由于在资源上缺乏独立性，在实践中社工往往缺少话语权，过度依赖出资方的认可，不得已去完成临时附加的工作。一方面，出资方有些决策者非专业出身，不太尊重社会工作的专业方法和自由度，经常通过开会或者发通知的形式来传达要求，并临时给社工布置任务。这使得“社工人”面临亲和资源、弱化专业的选择，完成一些本不属于自己份内的工作。另一方面，社工内部行政层也会有以非专业性和行政管理的角度出发形成的行政性要求。社工既要做专业的实务活动，又要做管理层决策带来的工作，使得自己的专业时间难以得到保障。

社区社会工作者既要做社区居委会这边的事情，又要做社工给他分配的事情，那个行政层面的工作，我们又阻止不了，有时确实很少从专业技术方面考虑。(A4)

6. “内紧外松”：“社工人”职业空间窄

晋升是“社工人”身份转化、获取福利性资源的重要保障，也是其实现职业再次分流的重要依据。机构通过缓慢发展，实现了管理扁平化到纵向化的过渡，使他们能在行政线和专业线上进行分流和职业化。但是，由于目前缺少专业协会制定的行业规范和职级认定标准，加上管理阶层存在缺陷，内部群体自身没有形成一套普遍的职级认定标准和晋升机制，系统化的晋升通道并没有建立起来。因职业晋升渠道缺乏，社工群体容易情绪低落，继而脱离实务和专业而向外流动。

五、尾论：“社工人”是“组织人”吗

在英文中“社工人”可以有两个对应：social worker(缩写为SW)和social work man(缩写为SWM)。SWM带有强烈的情感性和伦理性，可以说这是真正的“社工人”。他或她维护或重建社会这个领域，而SW其实带有较为明显的工具性质，SW更为贴近资源(或组织)。从社会工作的整个发展史来看，情感性和资源性是携手并行发展的。反观中国发展实际，当前中国“社工人”的发展亲和资源胜过亲和伦理和情感，这就可能造成缺失情感、难以组织的发展悖论。

当前社会工作资源可以分为政府权威型资源、配置型资源和关系型资源，这些资源具有聚集性、排斥性、功能双重性以及再生产性等特点。关系型资源深度影响了“社工人”的身份转化和发展，在社工项目引进竞争机制后也发挥着关键影响。由于缺乏规范，社会工作资源市场形成为一个模糊和不规则的竞争场域，这就带来了一个主体性问题，即对资源竞争和运用的主体是“社工人”中的机构还是社会工作者？这个问题产生的原因在于以下三个方面。其一，在社会工作资源市场化的情境中，外界对于社会工作整个行业的制度化、规范化并不够^[26]，使得社会工作组织化程度并不高。其二，目前一谈到社会工作，大家的第一反应是社会工作者应该如何行动，而忘记了社会工作机构和行业的作用，这就模糊了社会工作者和机构之间的区别。其三，人们对“社工人”进行狭义的伦理化，对行业和组织也并没有太多伦理要求。目前一提到“社工人”，又好像只有专业伦理操守，不过，这仅有的操守也仅是针对“社工人”，而没有实实在在使这个行业和领域理性化。由于现有规制对机构和社会工作者的作用不对等，并且也存在越位、缺位以及关系性竞争的现象，使“社工人”代替或模糊了社会工作机构的作用，使其成为单个的行动主体，这也说明“社工人”未达到“组织人”的程度。所以，在关系型资源和资源市场化的双重影响下，“社工人”以个体而非“组织人”存于场域中，遇到了不同困境，表现出多种行动策略和差异性。

第一，“社工人”以个体存于场域中，缺乏社会资源，对资源表现出亲和性，缺乏相对独立性，游走于不同场域，“社工人”自我认同多有不一致。第二，在整个行动情境中，“社工人”处于富于人情和面子的关系社会之中，关系型资源是重要影响因素，“社工人”所处的关系位置影响其自身资源的获得和行动的质量。比如，在关系缺乏的情况下，“社工人”会选择挂靠成长、抱团跟风等策略来获得关系资源或再生产关系。第三，规制缺乏、趋利文化盛行以及资源有限性带来重要影响：宏观表现为“社工人”的遴选呈现出劣币驱逐良币的现象；中观表现为“社工人”理性计算人力资源成本，实行给服务对象安排社区项目、给社工安排职位、给社工安排行政事务的“三安”策略，角色行为模糊化；微观表现为“社工人”选择更易完成的工作类型。

总的来说，当前“社工人”对资源有强烈的依赖性，易受到行政性力量的干预，他们不得不参与专业力量、资源力量与制度力量之间的多元博弈，同时也存在“社工人”福利资源临时性、专业时间被挤占、职业分流困难等问题。显然，“社工人”这一内涵还相当模糊，尚需经过一个理性化的过程，先成为“组织人”才能使“社工人”具有伦理的正当性，不得不说，我国“社工人”的成长会是一个否定之否定的辩证逻辑。

① 2016年7月20日，笔者跟随督导参与观察了Z区的社区社会工作项目年度总结评估会，参会的部分社工对社会工作服务开展过程中的问题、情感以及自我成长进行了阐述。