政府购买服务产生于政府职能转变的过程之中，通过在社会服务领域内引入市场竞争机制，降低公共服务成本，提高服务质量，进而促进社会服务的专业化，最终实现政府职能从“全能型”向“服务型”转变。我国政府购买服务始发于20世纪90年代，上海和深圳率先对政府购买服务进行探索，主要聚焦于居家养老和入住养老服务。进入21世纪之后，政府购买服务发展主要分为两个阶段。第一阶段是在全国范围内开展试点工作，对政府购买服务进行试行和推广。在国家层面，2002年卫生部与民政部等10余部门联合发布《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》提出政府购买服务；2003年《政府采购法》正式实施，标志着我国政府购买服务步入法制化、标准化、规范化的发展时期。在地方层面，2004年上海市政府提出“政府主导推动、社会团体自主运作、社会多方共同参与”的政府购买服务的总体思路，向民办非企业单位购买服务。^[1]2008年深圳市按照“以事定费购买公共服务”的模式向律师事务所进行招标，协助民警对社会纠纷进行调解。这一时期，政府购买服务内容多样，各地方政府开始在养老、社区矫正、社区治理和发展等领域进行探索。第二阶段是政府购买服务的全面发展时期，2011年民政部颁布《中国慈善事业发展指导纲要(2011—2015)》，要求完善组织协调机制，对购买服务给予支持；^[2]2013年国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确提出在“十二五”时期政府向社会力量购买服务工作逐步推开，形成有效的购买服务平台和机制；^[3]2015年民政部、财政部等颁布《政府购买服务办法(暂行)》对政府购买服务的程序、方式做出了进一步的划分和规范。这一时期，政府逐渐完善购买服务的内容与程序，主要聚焦于政府购买服务的社会制度建设。

客观而言，政府购买制度与政策的出台促进了NPO发展, 但是在推进政府购买服务的过程中，地方政府的实践模式存在着地域性和差异性，各地在对中央政策的解读也不尽相同。总体而言，政府购买服务主要是指政府将自身承担的公共服务的一部分，通过合同外包、公私合作、补助或凭单等方式，转交给社会组织提供，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务提供方式。^[4]在这一过程中，政府遵循市场竞争原则与社会组织进行等价交换。但目前我国的NPO发展尚处于初期阶段，由于服务水平、专业能力等多重因素的限制，能够承接政府购买服务的NPO更是少之又少。国内对NPO发展的研究主要局限于扶持政策的制定和讨论，对评估和NPO的定位研究仍有待加强。

NPO通常定义为不以营利为目的，在政府部门和以营利为目的的企业之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会，是介于政府与营利性企业之间的“第三部门”，非营利性、非政府性和志愿公益性或互益性是其基本属性。会员制组织与非会员制组织是NPO的两大类别，前者主要是指公益性和互益性组织，后者主要是指实体性运作的社会服务机构。本文所研究的NPO聚焦于以实体性运作的社会服务机构，旨在探索和分析政府向NPO购买服务的实践模式，深入细致地考察政府购买服务背景下NPO发展的主要困境，以期推动政府购买服务的制度化、标准化和NPO的健康有序发展。

一、政府向NPO购买服务的实践模式

政府与NPO之间存在诸多关系模型，布林克霍夫的关系模型是最富有代表性的成果之一，她从组织身份和相互依赖性两个维度对政府与NPO之间的关系进行阐释。布林克霍夫提出两个标准：第一，一个独立的组织应该维护自身的身份，具备共同的价值追求和目标；第二，组织对自身发展优势的维系。而双方合作的基础是对关键性资源的获取，这类资源是任何单一的一方均无法得到，需要双方建立独特的组合方能实现。组织身份和相互依赖性是布林克霍夫分析政府和NPO关系的根本变量，依据不同的组合划分为不同的类型，见图1。

(一) 公私合作：以契约为基础的市场交易关系

当前，对于政府向NPO购买公共服务的主流观点认为，政府与NPO是买家与卖家的市场交易关系，^[5]强调在公共部门与私立部门之间建立一种平衡，并引入市场竞争机制。这一观点主要强调契约是政府和非营利组织合作的基础，在此过程中，政府通过合约或者竞争机制引导NPO提供服务的行为和方式，实现双方关系的协调，保障合作中的目标和承诺得以真正实现。同为社会提供服务是政府与NPO双方得以合作的价值基础，在以契约为核心建立的政府与NPO之间的市场交易关系中，双方的地位是平等的，并承担对应的责任与义务。政府为NPO营造良好的竞争环境，提供社会服务对象，评估服务质量；NPO则遵守竞争程序，实现服务承诺。

实践中, 中国各级政府开始以契约为基础逐渐向非营利组织购买服务。以无锡为例，2006年无锡市政府印发了《关于政府购买服务的指导意见(试行)》(以下简称《意见》)，在该《意见》中明确规定政府购买服务是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的政府创新管理体制，将政府承担的公共服务通过公开招标的方式交付NPO完成，无锡市对服务质量和数量进行评估，根据实际结果进行服务费用的支付。

然而，这种以契约为基础的市场交易关系是否能够代表政府与非营利组织之间的关系，其中存在较大的验证难度。范•思来克提出管家关系，即建立在信任、声誉、共同目标和参与基础上的长期合同关系，在现实实践中更为常见，^[6]政府向非营利组织购买服务的目的，并不是仅出于市场竞争的原则，而也出于政治因素的考量。此外，契约主义强调的服务合同绩效问题也是社会争论的焦点之一。

(二) 内在控制：以解决问题为导向的组织依附关系

法团主义是研究我国政府与NPO之间关系的重要视角，它主张通过国家干预，将社会团体吸纳到国家现有的治理结构之中，让它们不仅作为社会公众组织的利益代表团体，自下而上地承担利益代表和维护功能，同时也兼具公共机构的角色，自上而下地履行公共责任，进而实现国家与社会之间的有机整合。^[7]在法团主义看来，政府与NPO之间存在一种依附关系，即NPO的发展依附于政府。法团主义坚定认为，社团是政府和国家实行政策的有效工具，政府可以充分利用各种显性和隐性的制度和手段，使NPO依附于政府发展，并帮助其解决社会矛盾、利用社会资源和规避社会风险。

以济南为例，由于老龄化日益严重，社会养老已经无法充分满足日益增长的需求，为解决养老问题，提高服务质量，济南市牵头成立了“社区居家养老服务站”，委托居委会管理。该项目将社区居家养老服务进一步划分为生活照料、家政服务以及精神慰藉三部分。由政府出资向8个社区发放“代币券”，满足老人的基本生活需要，并提供洗衣做饭、陪医看护等服务。推行“社工+义工”的服务模式，建设公益性民间组织，从而有效缓解日益加深的政府与老人之间的矛盾，形成了“党委领导、政府主导、民间运作、社会参与”的发展格局。

法团主义视角有利于在社会转型时期缓解矛盾、规避风险，但在NPO在发展过程中，虽独立于政府组织形式，实际上却深度依附于国家和政府，丧失自我发展的独立性和自主权。这种现象被田凯称之为“组织形式化”，即外在形式上宣传自身为民间慈善团体，实际是由政府进行操作和运行。^[8]

(三) 合作治理：以信任为基础的伙伴关系

近年来我国由原先的“全能主义”治理模式逐渐向“威权主义”治理模式转变，并开始朝向斯密特所称的社会法团主义模式发展；^[9]而合作治理逐渐成为提供公共服务的重要模式之一，它意味着政府和NPO之间并不是一种交易关系，也非组织依附关系，而是基于一致目标建立的合作性、互补性的平等协商关系。在推动政府和非营利组织建立这种新型互动模式的因素中，信任是最重要的。对于信任概念的界定，不同的学科研究存在较大差异，这也反映了研究者不同的理论假设。对于社会学研究来讲，信任主要强调共享的价值和理想，认为公共部门和NPO之间的动机和目标是一致的。^[10]信任是维系政府部门和非营利组织之间关系的基础和根本，有利于解决问题，共享信息，减少对正式契约的依赖程度，增加公共部门与NPO之间契约的灵活性。

最为典型的事例是盖茨基金会与中国政府合作开展预防艾滋病项目。以往政府与NPO之间的合作模式是政府向NPO支付费用，购买服务，而盖茨基金会恰恰相反，它通过向政府提供资金展开合作。因此，在这种关系中，政府与盖茨基金会的关系并不是依附性的，而是平等的合作关系，并充分发挥各自的优势实现互补，从而达到防治艾滋病的效果。在具体的合作中，盖茨基金会有充分的资金支持，但是对于艾滋病防护缺乏专业性，同时如果要有效介入必须得到政府同意，而如果是纯粹的给政府资金，在一定程度上，由于政府官僚体制会消耗部分资金，同时在防治艾滋病领域，政府也并非专家。因此盖茨基金会在给予政府资金支持的同时，成立了合作项目办公室，附带了关于使用资金的事项，并交予NPO来做，从而发挥各自优势，实现既定的社会目标。

政府职能的转变促使政府与NPO的合作治理模式能够实现功能和价值的最大化。但是在目前的公共服务主流供给模式之中，NPO与政府之间的互动关系依然处于“强政府，小社会”的层级设计之下，国家的行政力量依然强大，政府在合作模式之中均会无形地使自身处于主导地位。^[11]

(四) 分类控制：以情境为导向的复合关系

政府对待NPO的态度主要经历了“顾虑—认识—适应—发展”四个阶段。随着社会转型，政府在鼓励NPO发展的同时，为了有效监管NPO, 使其能够与政府政策相契合，也设立规则规制NPO，避免非营利组织的行为超出政府的发展预期，致使政府蒙受损失。在对待NPO的态度上，政府也存在一定选择性，并非对所有的NPO均持鼓励发展的态度。当代非营利组织呈现出多样化的发展趋势，政府为有效处理自身管理与NPO之间的关系，针对不同类别的非营利组织采用不同的应对策略，康晓光和韩恒称之为“分类控制”理论。^[12]范明林在对政府与非政府组织之间关系进行研究时，将政府与非营利组织的关系划分为四种类型：强控性、依附性、梯次性和策略性。^[13]

在我国，政府与非营利组织合作策略中更多的偏向于选择官办非政府组织。上海市P区S机构是在政府倡议之下创办的非营利组织，并向S机构购买服务，目的是为了满足临终关怀的需要，政府在其发展时期给予了资金和政策支持，并免费为其提供办公场地，鼓励扩大服务范围，提升服务质量。对基于国内需求而建立的本土性NPO，政府通常持信任态度，但是对于境外NPO，政府信任度较低，要经过诸多程序的申报和多级部门的考察方可实行。

应当承认，不是所有的非营利组织与政府的合作都能形成平等关系，而是根据具体的环境，进行策略性选择。但当前我国的非营利组织，无论在制度还是环境方面，均受到政府的诸多影响，无法有效独立于政府组织形式之外进行发展。

二、政府购买服务背景下NPO发展的主要困境

经过十多年的发展，我国非营利组织已初具规模，并有效满足了部分社会需求。但目前，NPO发展仍然处于起步阶段，面临诸多问题，服务水平依然有限。已有的研究将NPO的发展困境归结为自我认识不足、收入的不稳定、管理体制的困境、公民文化困境等问题。本文尝试对已有的研究进行规整，发现现阶段政府购买服务背景下NPO的发展困境主要存在五种基本困境。

(一) 代表性困境

在现代社会里，非营利组织的“代表性”问题是衡量其价值和使命的重要标准。相对于营利性组织而言，非营利组织无论其资产来自何处，都代表非营利组织独立拥有的社会公共资产。^[14]因此非营利组织本质上主要代表三方面的利益和需求：资助者、需求者以及会员和员工。

但是在现实中，非营利组织往往更多的偏向于资助者的利益，从而忽视了会员、服务对象的实际需求。如SH医务社会工作公益基金会，成立初期主要是资助白血病儿童和先天性心脏病儿童，帮助儿童进行健康恢复。然而基金会在资助服务过程中，明确要求仅资助能够恢复的儿童，目的是能够在花费较少的情况下更好的宣传资助者，从而获取更大的经济效益。

组织的代表性理论强调组织的“代表合法性”，这是非营利组织代表性的核心问题，既非营利组织是否能够成为其组织成员与服务对象的合法性代表。“代表的合法性”主要包括“象征性代表”和“实质性代表”两个方面。“实质性代表”强调通过组织的实际行动和策略满足组织成员和服务对象的需求；“象征性代表”则强调组织的发展应该聚焦于获得组织成员和服务对象的信任和支持。非营利组织要实现“代表合法性”，则需要完成“实质性代表”和“象征性代表”两个方面，而实现这两个方面主要包括三个维度：一是非营利组织推选其领导者的“程序性代表”；二是非营利组织的领导者与组织成员和社会服务对象具有共同特质的“描述性代表”；三是非营利组织成员与社会服务对象参与组织决策的“参与性代表”。也就是说通过“程序性代表”“描述性代表”和“参与性代表”三种途径能够实现非营利组织的“实质性代表”和“象征性代表”。^[15]但是目前我国的非营利组织的发展在程序性代表、描述性代表和参与性代表三个方面表现较弱，难以实现非营利组织的“实质性代表”和“象征性代表”。

(二) 社会保障困境

近年来，随着制度主义的兴起，制度分析的方法被广泛运用到政府、企业和社会组织的建设和创新之中。而制度建设对非营利组织的发展至关重要，尤其是在提倡政社合作与企社合作的现代社会，社会组织的相关制度建设尤为重要。

在国际范围内，各国关于社会组织的制度建设不尽相同。在法制建设方面，1601年英国政府颁布的《慈善法》和《救济法》是较早规范非营利组织行业行为与规范的法规。德国的《结社法》、日本的《特定非营利活动促进法》、匈牙利的《公益组织法》等分别从不同的方面将非营利组织纳入到国家的法律体系之中。随着社会的高度发展，欧美等国家仍然为非营利组织留有一定的法律空间以鼓励其进一步发展。在制度建设方面，欧美等发达国家均有完善的非营利组织的法人制度，从而帮助非营利组织有效融入到社会结构之中。

目前对于我国而言，政府购买服务尚处于探索阶段，非营利组织发展的制度建构方面则表现出相对的滞后性，无论法律制度还是管理制度建设均落后于社会需求，致使政府购买服务实践先行。在法律制度方面。国务院在1998年通过的《社会团体登记管理条例》明确规定，社会组织注册登记必须挂靠在国家相关部门或事业单位，而被挂靠单位既不能从中获益，又必须承担政治风险。这种过高的登记准入制限制了大批非营利组织获得合法地位，行使合法权益的权利。在管理制度方面，非营利组织在国内急剧增长的基本动力来自于群众，而基层的社会需求为非营利组织的滋生提供了条件。在缺乏统一服务标准的情境下，各级政府开始探索符合当地人文社会的地方经验，如北京的“1+3+N”的政府购买服务体系、上海市静安区建立的“1+5+X”政社合作平台、深圳福田区的“以事定费购买服务”的供给模式。然而这些建立在地方经验基础上的购买服务模式过多地受制于外部环境的影响，使得各级政府在向非营利组织购买服务的过程中存在服务关系不对等、实施程序不标准、信息披露不完善、监督管理不规范等问题。因此，法律制度的不完善，管理制度的不规范成为非营利组织发展的社会保障困境。

(三) 技术性困境

社会的发展导致人们对公共服务的需求越来越多元化，城市化进程和人口流动加剧了社会服务供给的挑战，而政府在对日益增长的福利需求埋单的同时开始寻找新的合作力量，培育和发展NPO参与社会服务是应对挑战的主要途径之一。

对于政府而言，寻求社会组织的合作主要是希望NPO能够发挥自身优势，弥补政府能力的不足，也就是说政府希望NPO能够在公共服务领域充分证明自身的能力，这也是双方能够实现合作的前提。但NPO的能力发展仍然面临着诸多瓶颈，例如，资金支持不足、人才流失严重、组织能力有待提高、服务质量和效率低下等问题。与公共部门提供的社会服务相比，NPO的服务往往显得无足轻重，也并未表现出自身的能力和优势。NPO能力和优势的匮乏在一定程度上直接导致了其无法获得政府更多的支持和优惠以满足自身进一步发展的需要。因此，让政府认识到NPO在社会服务领域的优势和能力是NPO迫切需要解决的问题之一。

(四) 社会资本困境

市场经济的快速发展为社会组织提供了大量的机会和空间，但是社会组织仍然面临着来自政府和社会的信任与合作缺乏的困境。按照科尔曼的理论，这种信任与合作，正是所谓社会资本的核心内容，而社会组织在这方面遭遇的困难被称之为“社会资本困境”。^[16]信任的匮乏导致合作的缺失。

首先，就非营利组织与政府的关系而言，信任是政府与NPO合作的基础，但在现实中，政府对待非营利组织的态度存在矛盾性。一方面，政府希望通过非营利组织动员社会资源，帮助其解决在转型中出现的社会问题，实现政府职能向“服务型”转变；另一方面，政府担心这种产生于体制外的社会力量影响自身管理。由此出现了政府对待NPO的发展，存在鼓励与制约并存的现象。从历史发展的脉络来看，20世纪80年代政府对NPO主要以控制和限制为主，进入90年代后，政府态度开始趋于缓和，对NPO作用的正面认识不断深化，社会发展环境日益宽松。进入21世纪以来，政府对NPO的作用与功能认识进一步深化，政策基调开始以培育发展和管理监督为主，同时，不同类型的非营利组织所受到的待遇也存在区别。公益性的非政治的NPO获得政府更多的信任，在涉及宗教、民族以及妇女儿童方面的NPO，政府仍对其严加防范。总体来说，政府虽然需要NPO参与公共服务管理，但对NPO的信任度仍旧不高。

其次，就非营利组织与社会的关系而言，由于非营利组织在效率、效果以及信息的公开程度上都存在一定的问题，从而使非营利组织在社会公众面前丢失了信任与合作。正是这种信任的匮乏，极大地削弱了非营利组织的社会动员能力，导致获取社会资源的难度增强。

(五) 自主性困境

政府与NPO合作的实践模式逐渐增多，实际效果却不理想。一方面，随着政府对NPO发展的准入门槛降低，越来越多的NPO参与政府购买服务，并且合作的形式与内容呈现出多样化的发展趋势，另一方面，中国的众多非营利组织发展仍然缺乏独立性与自主性。首先，在对非营利组织的类型划分中，很多属于官办非营利组织，这些组织在政府的倡议之下建立，承接政府的购买服务功能，扮演政府解决问题、规避风险和执行社会政策的工具，主要功能是帮助公共部门履行社会责任和义务，而非实现独立于政府组织外的社会价值和使命。其次，在管理上非营利组织必须找到一个政府部门作为主管单位才能够成立和运行，这在一定程度上使得非营利组织依托于公共部门，出现这种现象的主要原因是由于公民意识的进步虽然推动了NPO的发展，但现实体制的制约致使NPO难以完全依靠自身力量进行活动，从而在某种程度上带有公共部门的痕迹。再次，在外在环境方面无论是中央还是地方均与NPO进行多方面合作的尝试，但迄今为止政府与NPO之间在公共服务领域并未建立良好的互动和相互依赖关系，更多的是NPO对政府过多的依赖。康晓光将NPO对政府的依赖主要划分为七个方面：资金、组织体系、官方媒体、登记注册、活动许可、政府领导人资源、组织决策的机会和权利。^[17]这表明NPO在发展过程中对政府依赖的复杂性和多样性，角色并没有得到真正的发挥，其主体性的缺失，以及结构性位置的失衡及其依附性特征，在很大程度上限制了其功能的彰显。^[18]

三、NPO创新发展的优化路径

(一) 多元治理：构建多元合作的服务体系

政府、市场与NPO分别具有不同的功能特征，国家是等级和控制，市场部门追求竞争和利润，NPO主要是非营利性的合作团体，在不同的场景里，需要不同的组织发挥作用，社会整体结构才能有效运行和发展。公共管理将政府部门与非营利组织、市场之间的互动关系概括为公私部门之间的战略合作伙伴关系。每一个部门都有自身的优势，公共部门主导政策管理和保证公平的社会环境；市场在竞争机制的基础上追求效率；NPO主要在无法产生利润或者利润较低的领域发挥优势。因此多元治理可以实现政府、市场、NPO之间相互合作，优势互补，从而构成共同治理的互动关系。

在这种互动关系中，政府改善“强政府—弱社会”的职能，以积极管理代替消极规制，扮演推动者和倡导者的角色，将精力聚焦于具有优势的独特领域，而将其他部分服务功能交给NPO，实现从“政府—执行”到合作治理的多元体系。

(二) 转变NPO的发展向度：粗放式经营—精细化追求

加强专业服务能力建设成为当前NPO发展的共识，各个机构均采用一定的方式和手段提高自身员工的综合素质、有效地整合机构资源以及提升对外合作和服务的能力。然而在NPO发展的过程中大部分机构仍然具备更多的共性，缺乏自身特色和个性。随着政府职能转变和权利的让渡，NPO已经达到一定的发展水平，在一定程度上开始进入精细化和特色化服务的发展阶段。

NPO在此过程中必须寻找符合自身特色的服务领域，由之前的粗放型经营向精细化服务进行转变。简而言之，NPO需要提升自我的核心竞争力。核心竞争力主要是指在一定的发展阶段能为NPO带来一定的竞争优势和可观的实际效益^[15]。核心竞争力可以保证NPO具备自身的独特性，短期内他者很难进行模仿和复制。因此，NPO需要探寻符合自身发展状况的独特个性，NPO可以运用SWOT-PEST进行分析，提高自身的竞争力。SWOT是一种综合考虑组织内部条件和外部条件的各种因素，然后进行系统评价，从而选择最佳战略的方法，主要包括优势、劣势、外部机会以及威胁等；PEST是组织战略外部环境分析的基本工具，通过对政治、经济、社会、技术四个维度进行分析，从而把握宏观环境。政府向NPO购买服务的影响因素众多，地方存在差异，环境更加复杂。因此NPO应在充分分析的基础之上确定与其他机构的差异性竞争以保持自身的优势。

(三) 关系建立：信任·合作·认同

信任方面，影响政府与NPO合作的首要因素是信任，任何组织均不可能在相互对立之中产生合作。政府对NPO信任度较低主要源于理念上的偏见而非历史发展的事实，因为从NPO在我国的发展历程来看，非营利组织更多的是进行合法登记，迄今为止并未出现在政治上存在问题的社会组织。无论是从法团主义还是公民社会的角度，非营利组织并非如西方一样成为对抗政府的社会力量，更多的是在与上级主管部门和领导沟通的基础上进行活动。随着社会的转型，NPO在发展的同时需要取得政府的信任，方能有序参与到政府购买服务体系之中。

认同方面，政府制定服务标准和内容，NPO提供服务，社会大众进行服务质量的反馈。在实践当中，政府和社会的认同是NPO获得发展的根基。首先NPO在发展的过程中需要具备知名度，也就是说NPO自身获得社会大众的认可和信任；其次在服务过程中获得社会公众的支持和良好反馈，营造和扩大自身的影响力，进而推动NPO自身发展和参与政府购买服务。