贫困问题可能是人类社会面临的永恒难题和最大挑战^[1]，反贫困是我国民生事业建设的一项重要任务，建立和完善社会救助制度是解决城乡困难家庭生存和发展问题的重要举措。新中国成立以来，我国的社会救助与相关社会服务取得了可喜的发展，但是贫困尤其是相对贫困问题仍长期存在。同时，我国社会救助的主体责任在政府，社会救助工作行政特征明显，相关研究也主要是在宏观政策层面讨论。但微观层面上，城乡困难家庭的社会求助(支持)网络信息是社会救助政策的重要依据。实际上，求—助关系被认为是社会工作和社会工作研究的核心^[2]。更为一般的，社会支持网是社会保障体系的有益补充，它有助于减轻人们对社会的不满，缓和个人与社会的冲突，从而有利于社会的稳定^[3]。因此，对困难家庭求助网络的研究，不仅具有理论意义，还具有重要的政策意义。

目前，有关我国社会支持和社会网络的研究越来越多，特别是大型调查对于有关社会网数据的收集和相关统计分析方法的发展，为这一领域的研究提供了极大便利。但现有研究聚焦于个体网中强关系^[4]与弱关系^[5]的力量比较、社会网构成的阶层差异^[6]、社会支持对困难家庭的功能^{[7, 8]}，缺乏对困难家庭实际求助网在官方与民间维度上的深入结构分析，更缺乏求助网结构城乡二元间的比较，也没有对有关的家庭因素进行探讨，而这些信息将直接服务于我国社会救助政策的设计与优化。

本文致力于回答下述问题：目前我国困难家庭的求助网在官方与民间维度上是怎样分布的？城乡困难家庭的求助网有何区别？家庭中哪些因素会对求助网产生实质性的影响？

本文讨论的城乡困难家庭求助网络是指，当遇到困难时，个人或家庭可以向之求助的所有对象的集合，包括个人和组织。其内涵与学界所讨论的社会支持网络大致相同，即个人能借以获得各种资源支持(包括情感、工具和交往性的支持)的社会网络。

围绕中国人的社会支持、“求—助”关系和社会网络，现有研究形成了一些基本的理论概括，为本文进一步的研究提供了理论基础。

任何互动行为都有一定的文化和社会基础，求助行为亦然。

从文化基础上看，中国传统文化可以认为是上儒下道的，儒家思想是上层社会教化一般民众的工具，而道家思想则是一般民众发达不成迫不得已的选择。与此对应，中国求—助关系的哲学基础便是儒家的孝悌和“亲亲”，以及道家的自守自持^[2]。

从社会结构上看，中国社会是家庭本位的，家庭是社会关系产生和形成的源泉，关系是家庭纽带和家庭义务延伸而成的网络^[9]。这其中，以费孝通的“差序格局”和梁漱溟的“伦理本位”的概括最为学界所熟知。在梁漱溟看来，中国社会的特点在于将社会关系家族化、伦理化和情义化。正如他提到的“团体与个人，在西洋俨然两个实体，而家庭几若为虚位。中国却从中间就家庭关系推广发挥，而以伦理组织消融了个人与团体两端”^[10]。而伦理关系“即是情谊关系，亦即是其相互间的一种义务关系”，亲戚朋友之间，“在经济上皆有彼此顾恤，互相负责；有不然者，群指目以为不义”，而互相帮助的程度则“视其伦理关系之亲疏厚薄为准”^[11]。同是比较中西社会，费孝通认为西方社会是“团体格局”，中国社会是“差序格局”：团体的内外界限分得很清楚，而“差序格局”则不然——我们的格局“好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的”，是“愈推愈远，也愈推愈薄”，而外推的过程中，“最基本的是亲属：亲子和同胞，相配的道德要素是孝和悌”^[12]。可见，家庭在中国社会结构和社会关系中处于基础性地位。

上述文化和社会基础形塑出了大致以家庭为界的两种求助关系。一方面，在家庭内部，成员与家庭是小我与大我的关系，家庭(家族)对其成员有包容性支持和守护的义务，体现为上述的孝悌与“亲亲”。另一方面，在家庭之外，儒家传统的差序格局促使基于人情伦理的差异性外推考虑，而道家自守自持和无求的心态又促使基于回报与偿还的计算，这也吻合儒家“穷则独善其身”的价值观。这样，一般人发生求—助关系时是谨慎的，个体表现出整体上消极的求助模式^[2]。相对而言，个体的助人行为则是相对主动的，当助人者感到有帮助的责任，对求助者有足够的相互信任，且求助者清楚其中的人情债和回报义务时，正常的求—助关系才会发生^[2]。不过，中国家庭是可以扩展的，甚至可以“一表三千里”，所以，“亲亲”也是可以扩展的，朋友可以称兄道弟，邻里可以守望相助，有学者则干脆将亲密朋友纳入“似家庭”关系^①(①参考资料：LIN Nan. Chinese structure and Chinese society[J]. Bulletin of the Institute of Ethology,1989,65:59-129.)。因此，助人的责任与伦理也是可以扩展的。个体从关系网络中动员社会资源的能力表现在自己为家庭及似家庭(如亲密朋友)履行道德和伦理义务而赢得的社会声望上，这种声望即大家所熟知的“面子”，实际上包含有家庭的情义原则^[10]。

由差序格局(基于家庭中心主义的文化)所决定，产生出了民间自助与互助式的助人系统，其中自助是指家庭(家族)成员间的帮助，互助是指邻里、亲友的帮助。根据个人的身份隶属关系，我国官方助人系统通过两个渠道发挥作用：当个人隶属于某一体制内工作单位时，他享受由政府统一规定的职业福利和单位提供的特殊帮助；当不隶属时，他可以接受政府部门的社会救助^[2]。由于文化、体制的延续性影响以及社会组织发展的欠缺，改革开放以来，这一官方—民间双重助人系统格局并未发生实质性的变化。从城乡差异来看，由于社会结构的巨大差异，农村社会求助关系以自助互助为主，而城市社会求助关系有行政化和制度化的特征。

依据上述理论内涵，笔者延伸出以下研究假设。

假设1：在官方与民间两系统间，城乡困难家庭的求助网络是民间优先的。 由于政府救济和其他组织提供的援助对于贫困家庭维持基本生活是不充分的，非正式的社会支持或社会互助网络已成为贫困家庭赖以生存的重要支柱^[8]。学者对中国农业合作化期间的广东家庭进行研究，发现正是由于民间非正式的家庭亲属关系网络，使得农户在经济过渡与困难时期生存下来^[13]。还有学者从我国社会的性质和保障政策体系角度出发，认为转型时期的中国处于剧烈变动之中，只有一小部分人能够享受到由政府提供的社会保障和救助，绝大部分人在遭遇突发灾难时，只能向亲戚、朋友和同事求助^[14]。因此，可以认为城乡困难家庭的求助网络是民间优先的。由于长期以来，城市正式福利制度好于农村地区，可以进一步认为，农村困难家庭较城市困难家庭的求助网络更能体现民间优先的特征。

假设2：在民间系统内部，城乡困难家庭求助网络是家庭优先的。 受自持自守的道家文化传统观念影响，为了尽可能少地欠人情，加上经济条件差，回报能力有限，困难家庭及其成员会尽可能少地向血亲宗族外的他人求助，这里的他人包括朋友、邻里与一般陌生人。基于差序格局模式，个体总会以自己或家庭为中心去寻求帮助。

假设3：成员越多的困难家庭，越可能向民间系统(亲戚与朋友)求助。 家庭人口规模越大，加总起来的个人亲戚关系及差序扩展出去的社会关系网络就越多，家庭亲戚间自助与互助的机会与能力就越大。按照上述求助网络优先民间、优先家庭的假设，困难家庭就越有可能向亲戚、朋友等民间系统寻求帮助。

假设4：家庭困难的类型通过获得制度性社会救助的机会影响其求助网络。 家庭困难的类型大致可以分为收入性困难、支出性困难、意外性困难三种，由于后面两者，尤其是意外性困难，更加客观，不受个人主观意志控制，因而这些家庭更可能被迫向官方系统求助，也更可能符合政府救助的各种限制性资格条件。

假设5：困难家庭的收入越高，越可能向民间系统求助。 一方面，家庭收入越高，其受政府帮助的客观经济标准方面的条件就越难以满足，获得正式社会救助的机会越小。我国低保制度是以最低生活标准线为依据的，大量收入水平略高于低保线的家庭只能向非正式的民间系统求助。另一方面，家庭收入越高的家庭，其回报亲朋好友帮助的能力就越高，从而更容易获得民间系统的帮助。

假设6：低保身份资格扮演“绿卡”角色，促使困难家庭更多地向官方求助网络求助。 目前，低保身份作为一种资格，意味着更有可能享受教育、医疗、就业等方面的政策性救助，获得了该身份即拥有了进入一揽子政府福利的“绿卡”身份。另一方面，由低保可能衍生出的福利依赖心理也使得个体更依赖政府而不是个人努力去解决家庭困难。

对我国城乡困难家庭的求助网络进行梳理，可以大致认为存在一个“政府—社会—家庭”的求助网络连续系统，其组成依次是：政府、群团组织、基层(社区)自治组织、工作单位、其他社会组织、邻里朋友、亲戚和家庭。经济社会的转型改变着其角色地位，其当下意义存在一定的此消彼长关系。

政府是我国社会救助的主要责任担当者，在困难家庭的求助网络中占据了重要的位置。政府的帮助主要体现在一系列的社会救助政策上。我国历朝都有针对灾民、难民和流民进行的荒政和官民并举的慈善救助政策和实践。新中国成立以来，政府已逐步建立起了包括农村“五保”供养、最低生活保障、医疗救助、教育救助、救灾赈灾、就业服务在内的一系列救助性制度，并且花大力气推出了数次扶贫攻坚项目。尤其是通过低保和农村“五保”制度，大量城乡困难家庭得到了生活上的保障和配套的救助服务。2014年，《社会救助暂行办法》的出台，将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助八项制度系统性地统合起来。其中，“特困人员供养”与“临时救助”更是新的政策创制，体现政府“托底线、救急难、可持续”帮困的原则方针。可以预期，政府在今后困难人群的求助网络中将一如既往地扮演着家庭外最重要的角色。

群团组织作为政府的延伸，在特殊人群救助方面不可或缺。在我国，这些组织主要是指共青团、工会、中华全国青年联合会、妇联和残联等。但是，由于其所关注人群的特殊性和组织辐射能力的约束，在社会救助方面的影响相对有限。

城乡基层自治组织是联结政府与社区居民的制度性中介。在生产队退出历史舞台后，包括村委会和居委会在内的城乡基层(社区)自治组织在宣传落实政府政策、组织城乡居民生产生活上发挥了重要作用。以最低生活保障制度为例，很长时间里，村/居委会对低保资格有初步的审核和筛选权。虽然村/居委会组织是官方系统的延伸，但兼具民间邻里互动和自治的性质。社区帮困网络被视为介于正式社会保障制度与非正式社会支持网络间的社会救助形式^[8]。一方面，社区网络是政府规划下的有组织的社会行动，具有政府性；另一方面，其行为方式又相当民间化。尽管业委会、社区社会组织、物业机构均有较大发展，基层自治组织的特殊身份使其依然是最核心的社区组织，在困难人群心中有着难以替代的地位。

组织功能专门化趋势使社会救助的职能逐渐从工作单位中分离出来。计划经济时代，单位是全能型组织，是帮助困难家庭的重要正式系统。市场化进程改变了这一状况，工作单位并不具有社会救助的责任，职业福利只是单位吸引人才的手段。原有的单位帮困功能更多地由政府和社会来承接。在非公有经济内，单位对困难家庭的帮助是极其有限的，只有在体制内，单位的相关功能才有所保留。

社会组织在帮助困难人群方面具有广泛的潜力。由于可能存在的“政府失灵”和“市场失灵”，社会组织在解决社会需要方面被寄予厚望。发达国家的实践也表明，第三部门完全可以在应对贫困、失业、疾病等民生问题上作出重要贡献。随着改革深化和市场经济的发展，包括公益慈善类组织和基金会在内的社会组织有了迅速的发展，在扶贫、助学、慈善等方面充分显示了其专业的资源调动和救助行动能力。但受制于社会组织生存和发展的制度环境，其作用离公众的预期还有一定距离。随着我国社会治理体系的改革创新，社会组织在帮助困难家庭方面无疑将发挥越来越重要的作用。

邻里、朋友与亲戚是社会求助民间系统的主要组成部分。虽然受现代化进程的强烈冲击，但家庭的地位和作用仍然举足轻重，亲戚仍是困难人群求助的主要对象。在传统熟人社会，邻里互助是常见的社会救助形式。随着城镇化推进和居住安排的变化，邻里间熟人社会的基础被动摇，邻里作用日渐式微，政策制定者也在努力通过社区建设等渠道发展和维持良好的邻里关系。在朋友圈方面，城镇化进程与网络技术的发展大大拓展了普通人的朋友网络，但是人情关系也随之变得更加淡漠与功利化，对朋友的帮扶作用起到一定的负面影响。

为了进一步对上述假设进行验证，本文使用由民政部政策研究中心收集的“城乡困难家庭调查”2014年跟踪数据进行分析。该调查自2008年跟踪到2014年，共持续了7期，涵盖了我国大陆10个省(市) 2014年度调查的10个省份是辽宁、山东、山西、安徽、湖南、陕西、甘肃、贵州、重庆和广西。，按照抽样设计在每个省分城乡各调查1000户，共计20000户。2014年调查使用各省2013年度抽中的街道、乡镇名单，在原有的街道、乡镇内，对去年的原调查户(不包括流动人口)全部进行追踪访问，并随机抽选部分家户作为本年度的新调查户。调查内容包括我国城乡困难家庭的基本状况、面临的困难、社会保障、社区服务、社会融入等方面。困难家庭主要是指民政部门登记在册或掌握的“城市低保户、享受相关专项救助的家庭、低保退出户、申请低保未被批准困难户”。其中，城市流动人口户需满足四个条件：一是居住地与户口所在地不在同一市辖区内；二是被访对象以家庭为单位(被调查人和直系亲属共同生活在一起)；三是被访对象家庭来居住地一年以上；四是被访家庭经济状况在现居住地处于中下等水平(由街道负责人判别)。调查具体实施由省(区、市)各级民政部门承担，入户访员由三部分人组成：一是街道/乡镇负责社会救助工作的民政干部、低保专干；二是乡镇/街道干部或正式在编工作人员；三是村/居委会干部。经整理，2014年调查共有城市困难家庭7624户，农村困难家庭7226户，流动人口困难家庭2910户。

我国城乡困难家庭的首位求助对象主要包括亲戚、政府、村/居委会，三者占比共计超过了95%，官方求助系统总体上已经超过民间系统成为困难家庭的主要求助方向。在所有可能的单项求助对象中，城乡困难家庭的首选均是亲戚，说明家庭和亲人仍是最天然、无条件的求助对象。政府以及村/居委会代表的官方系统占比合计超过了50%，表明政府及其延伸组织是城乡困难家庭社会求助的最主要依靠，官方求助系统的作用已经超过民间系统。社会组织、邻里、朋友、工作单位、群团组织等的作用均非常有限，这与我国现阶段社会转型、公益慈善类组织发展有限、邻里关系日渐瓦解、人际关系复杂化相吻合。

城乡困难家庭的求助网络并非静态结构，而是同时存在时序结构。虽然在首位求助对象中，朋友和邻里不在考虑之列，但如果向亲戚、政府、村/居委会求助均失败，朋友和邻里就排在了优先可能方向。在第二位的求助对象中，城乡困难家庭选择朋友的比例分别达到了18%和26%，选择邻里的比例分别达到了2%和3%。在第三位的求助对象中，城乡困难家庭选择朋友的比例分别为22%和14%，选择邻里的比例分别为8%和11%。这说明，在民间系统中，朋友和邻里的作用并非完全不重要，只是他们处于差序格局的外围：求助是由里及外的，先求诸己，再求诸人，这符合我国求—助关系的文化和社会基础。

从城乡差异看，城乡困难家庭求助网络的主要区别在于：当向正式系统求助时，是直接找政府，还是找基层自治组织？城市困难家庭第二、三位首位求助对象是居委会(30%)、政府(26%)；流动人口家庭与其类似，依次是村/居委会(27%)、政府(11%)；农村困难家庭依次是政府(35%)、村委会(23%)。这说明城市困难家庭和流动人口困难家庭更多直接求助基层自治组织，农村困难家庭更倾向直接求助政府(这里应是基层政府)。作为一种可能的解释，这与城乡基层自治组织在社会救助方面的投入与能力大小有关。在农村，村委会除了是政府的延伸外，同时兼有更多的组织生产(如提供水利设施等公共事务)、纠纷调解等重大村务，而村委会提供社会救助的人力、财力和物力与社区居委会相比相对有限。即城乡基层治理机制和结构的差异导致了困难求助网络结构的差异。不同于城乡困难家庭，流动人口困难家庭求助网络的突出特点在于更加多元、均衡，表现为更少地依靠官方系统，如政府(11%)、村/居委会(27%)，更多地依靠民间系统，如亲戚(48%)、朋友(8%)、工作单位(2%)、社会组织(2%)、其他(2%)。究其原因，一方面，这是由于流动人口与流出地空间脱离；另一方面，基于户籍制度的官方社会救助系统使其不被流入地的官方救助系统所覆盖，流动人口对官方系统的依赖明显低于城乡非流动人口，他们更多地选择自助或求助于亲朋好友等民间系统，因而整个求助网显得更加多元均衡。

由此，优先民间系统的假设(假设1)只在流动人口困难家庭中得到证实(政府和村/居委会合计只占38%，而亲戚达48%)，而优先家庭倾向的假设(假设2)则在城乡和流动人口家庭均得到证实。那么，为什么结果是先求诸官方后求诸民间呢？回到上述“亲亲”与无求、官方与民间的讨论中去，中国下层社会遵循的是道家自守自持和无求的求助观。该观念的基础是在无奈情景下基于人情和恩惠回报的计算。但是现代社会保障尤其是救助制度的建立，暗含着公民社会保障的权利与国家救助责任的担当，理想情况下，自然就不存在户籍人口人情与恩惠回报算计的制度基础。只有在向官方求助被拒绝后，困难家庭才会求诸民间系统。

上述结果表明，传统的血亲宗亲关系仍然是我国最天然、无条件的自助帮扶网络。与此同时，正式的社会救助制度已经取得了相当的成绩，由政府和其延伸的村/居委会组织在帮扶城乡困难家庭中作出了巨大贡献。但流动人口面临官方社会救助的制度性缺失，官方系统应对其进行重点关注。我国困难家庭的求助网络并非静态的，而是存在时序优先级。虽然传统的朋友和邻里网络面临社会转型的巨大冲击，但当家庭系统和官方系统失灵时，其仍被城乡困难家庭视为重要的风险防护线。

考虑到亲戚、政府、村/居委会共占到了城乡困难家庭首位社会求助对象的97%和96%，为了保证各组有足够多的样本案例，去掉了首位求助对象是其他选项的少量个案。

根据前面假设，本文关注的家庭因素包括家庭人口规模、家庭收入、家庭困难性质和低保资格。其中，家庭收入是指去年全年家庭的所有收入总和(单位：元)，低保资格是一个指示家庭目前是否享受最低生活保障的二分类变量。家庭困难类型由三个虚拟变量组成：如果该家庭主要劳动力没有工作，或者主要成员没有劳动能力，或被长期拖欠工资，则视为有收入性困难；如果该家庭成员疾病治疗支出负担重，或者成员需要长期照料，或者子女教育负担难以承受，则视为有支出性困难；如果该家庭成员发生意外事故，或遭受重大自然灾害，则视为有意外性困难。

由于因变量的问卷设计是“您和家人遇到困难后，主要向谁求助？”，模型拟同时对受访者(家中的明白人)的个人特征变量进行控制。个人特征变量包括：性别、民族(0=汉族，1=少数民族)、年龄、婚姻状况(包括已婚、离婚、未婚、丧偶)、自评健康(好、一般、差)、文化程度(城市分为小学及以下、初中、高中/中专/职高及以上；农村分为文盲、小学、初中及以上)、工作状态(城市包括正式工作、临时工、离退休、失业无业、无劳动能力、其他；农村包括正式工作、临时工、年老不劳动、失业无业或无劳动能力、其他)。

由于因变量是多分类变量，本文拟采用多项式Logit模型进行分析。受篇幅限制，这里仅分析城市和农村困难家庭部分。其中，模型一是个人特征模型，模型二在模型一的基础上加入低保资格外的其他家庭因素，模型三进一步控制低保资格变量。

表 1结果显示，家庭人口规模越大，家庭求助于官方系统(政府或村/居委会)较之民间系统(亲戚)的发生比越低，这与假设3一致。在城市困难家庭中，家庭人口规模每增加一个人，困难时求助居委会较之亲戚的发生比要降低11%，在农村困难家庭中，下降的比例是14%，而且求助于政府较之亲戚的发生比要下降13%。这说明家庭可以借助其成员将家庭亲属网络向外扩大，成员越多，亲属网络扩展的渠道也就越多，求助网的外圈也就越远。此外， 较之城市困难家庭，农村困难 家庭人口规模对求助网络的影响强度更大。

除了农村困难家庭收入性困难外，困难性质变量对城乡困难家庭求助网络始终无统计上的影响，假设4部分在统计上被接受，详见表 1。在城市困难家庭中，无论是收入性、支出性还是意外性困难都未能对求助网络产生显著的影响。对于农村困难家庭，在模型二中，收入性困难提高了困难家庭求助村委会较之求助于亲戚的发生比(17%)，但在控制了低保身份后，有收入性困难对求助网络的影响不再显著。说明收入性困难可能通过影响农村困难家庭的低保资格来影响其求助网络：即当农村困难家庭存在收入性困难时，其更可能成为低保户，从而与村委会发生程序上的“求—助”关系。

表 1结果还显示，家庭总收入的提高并未显著增加困难家庭求助民间系统的可能性，假设5被拒绝。在城市，家庭总收入对于困难家庭首选求助对象并无统计上显著的差异；而在农村，虽然家庭总收入的提高能够提高困难家庭求助于村委会较之求助于亲戚的发生比，但是实际的影响极小。至于家庭收入的提高增大求助村委会相对于求助亲戚的可能性，可能是逆向因果所致，即求助村委会的正是那些获得社会救助的家庭，获得社会救助提高了其家庭总收入。因此，假设5在统计上被拒绝。其他可能的解释是，有关困难家庭经济收入的数据真实性存在问题。一方面，有关收入测量的数据质量难以保证是社会调查普遍面临的问题；另一方面，本调查的具体实施人员是民政系统的社会救助或社会工作人员，收入问题可能在受访家庭那里被视为低保等社会救助资格审查的一部分，所以收入测量的真实性更难以保证。

结果显示，城乡困难家庭中的低保户更可能向官方系统求助，假设6未被拒绝。在城市，低保身份较之非低保身份的困难家庭，求助政府相对于求助亲戚的发生比要高40%，求助居委会相对于求助亲戚的发生比要高44%，详见表 1。类似的，在农村，低保身份较之非低保身份的困难家庭，求助政府相对于求助亲戚的发生比要高41%，求助村委会相对于求助亲戚的发生比要高25%。除了享受低保本身需要求助官方外，低保资格所蕴含的福利捆绑也可能是重要的原因。

通过对城乡困难家庭调查数据的分析，本文有如下发现。第一，传统的血缘和亲缘关系仍是我国城乡困难家庭最天然的帮扶网络，官方社会救助体系在帮助城乡困难家庭的作用上已超过了民间系统，邻里朋友仅在血亲和官方系统失灵时起到补充作用。第二，城乡困难家庭求助网络差异主要体现在基层治理结构和模式不同上，流动人口家庭求助网络更为多元、均衡，但面临官方救助系统的制度性缺失。第三，人口规模、低保身份两个家庭因素对城乡困难家庭求助网络有显著影响，家庭收入与困难性质对其的影响则不明显。 根据上述结论，针对城乡困难家庭，笔者认为应该在实现家庭天然自助、官方兜底责任的基础上，进一步发挥社会力量的救助作用，建立多元协作、责任共担的求助网络系统，实现官民并举的社会救助和帮扶。

从政府角度讲，最重要的是完善社会救助政策体系。就目前来看，重点在于按照《社会救助暂行办法》去落实社会救助托底线、补缺漏和救急难的要求。“托底线”需要从精准覆盖与提高保障水平上完善最低生活保障制度，统筹创制城乡特困人员供养制度细则。“补缺漏”重在及时将低保边缘户纳入社会救助体系，去除户籍、人事身份对流动人口享受社会救助的约束。“救急难”则要求对遭遇突发意外事故、自然灾害或患重大突发疾病的家庭和个人主动提供临时救助，帮助其渡过难关。当受助对象的问题不能够迅速解决进而需要相对持续的救助时，将发展因素纳入救助就成为必需^[15]。实现社会救助的可持续，要注重人力资本投资，这是全球化环境下国际社会对贫困和反贫困政策理念的新认识^[16]。因此，要重点完善医疗和教育救助，实现独立于低保身份的资格筛选，扩大非低保困难家庭医疗和教育救助的覆盖，投资困难家庭成员的人力资本，同时提供支持性就业帮助，通过人力投资和增权提高个人自助能力。儒家家族主义文化强调自立做人，即使互助也是强调社区共同体内部的责任，对贫困持个人责任观和贫困耻辱观。个人陷入困境后，往往遵循道家忍耐无求的思想^[17]。该观念一定程度上导致部分政府工作人员对贫困人群持有负面态度，甚至产生歧视心理，无法保证求助者的人格尊严。因此，要加强社会救助工作人员的职业素养教育，提高社会救助工作的专业水平。

群团组织是中国共产党建立的联系特定群体的组织，在反映愿望和需求、针对性开展社会救助工作方面有独到优势，应充分发挥其对专门人群的社会救助服务功能。比如发挥残联对残疾人、妇联对妇女、中华全国青年联合会对青少年和儿童、工会对单位雇员的社会救助作用。除了直接提供社会救助服务外，群团组织特别要发挥其在联系政府职能部门、社会组织、社会工作机构方面的作用，及时高效地反映困难人群的求助需要，协调和动员相关资源和行动，实现需求与救助资源的有效对接。

不同于群团组织和西方的社会组织，我国的村/居委会是党和政府开展各项工作的基础，是基层人民政府的重要依靠力量，虽然协助政府开展工作，但并不改变其群众自治的性质^[17]。因此，仍然要充分发挥基层组织协助基层政府开展社会救助工作的作用。针对基层自治组织负担过重的问题，一方面，要创新运行机制为基层自治组织“减压增效”，将需要由基层政府、市场、社会组织提供的服务交还他们，努力实现社区、社工和社会组织的“三社联动”，为基层自治组织充分发挥社会救助作用腾出空间。另一方面，要充分发挥社区基层自治组织的自我服务功能，做到主动服务困难家庭，积极实现社区困难家庭的自我救助。

无论是从社会救助的历史起源来看，还是从社会救助的国际经验来看，社会组织在社会救助中的作用都功不可没。但目前我国社会组织在困难家庭求助网络结构中占比还偏低。因此，要尽可能释放社会组织的社会救助效能，大力培育和鼓励公益慈善类社会组织发展。针对目前的问题，首先要制定和完善鼓励各类公益慈善类组织发展的相关政策，鼓励他们积极参与公共服务和社会救助。改革双重管理体制，实现对公益慈善组织登记开通绿色通道的机制。政府积极向公益慈善组织提供经费补贴和购买服务，引导其开展社会救助活动。对公益慈善组织进行税收优惠，鼓励个人向公益慈善组织志愿捐赠。

家庭、邻里、亲密朋友均是个人重要的初级群体，是非正式求助网络的主要组成部分。尽管“陌生人社会”替代“熟人社会”是现代化的必然趋势，对非正式求助网络形成巨大冲击，但是重建非正式求助网络依然十分重要。原因在于，经济体制的转型使得计划经济体制传统下国家通过单位向个人提供全方位支持的状况转变，一方面原有的制度化、组织化支持弱化，另一方面新生的制度化、组织化支持体系尚需要发育成熟^[18]。这样，非正式求助网络系统就依然不可或缺。实际上，有关非正式社会支持的重要作用，在不同特征的困难人群中均得到有力验证：如家庭成员中的配偶、子女为老年人晚年生活提供了最主要的经济、照料和心理支持^[19]；以近亲为主的亲属是城市贫困家庭获得社会支持的最主要来源^[20]；朋友友谊较之子女关心更能增加老年人的信心，有助于增强老年人的自我概念和社会参与^[21]；社会关系网络在下岗职工再就业中发挥了重要作用^[22]。其中，邻里关系以共同生活的地域为基础，邻里互助有时比亲戚帮扶更快捷。正因如此，要合理规划和开发社区公共生活空间，尽量方便邻里间的公共生活和交流，促进以邻里关系为核心的现代社区建设。

社会工作秉持“助人自助”的理念，以助人为职责。其对于社会救助的意义在于其以人为本提供服务的价值观，在于其科学的方法^[17]。促进和加强社会工作专业式社会救助的发展，在于坚持以人为本的服务理念，尊重困难人群的需要和人格；在于学习和使用专业的社会工作方法，调用个案、小组、社区工作和社会行政等手段提供专业性的社会救助；在于扎根于本土化土壤，遵循社会工作在中国固有的行动要素和文化原则，以切实被困难人群和社会所接受。