1 城市综合管廊投资模式简介

综合管廊是建于地下用于容纳2类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施^[1]。根据我国已建或在建的综合管廊现状，目前各城市综合管廊的建设资金主要来源有“政府全权出资”“政府管线单位联合出资”及“PPP模式（公私合营模式）”。

1.1 政府全权出资

该模式是指由政府全权负责综合管廊的建设所需资金，包括前期工程建设成本和综合管廊内基本设施设备所需要的资金，管廊建成后各管线单位根据自身的需求选择是否进廊，同时缴纳相应的费用^[2]。常见形式主要包括政府直接财政拨款、银行贷款、贴息资金以及以上3种的综合使用。对于管线单位，该模式可以有效降低建设成本；对于政府投资者，也能通过合理收取租赁费进而回收投资，同时保证对项目的控制权。然而从管廊使用者角度看，综合管廊建成后，由于运营成本过高，后期运营和租赁风险成本较高。

1.2 政府管线单位联合出资

该模式是由政府和其他管线单位按照一定的比例，共同承担综合管廊的建设及附属设施费用。其关键点是科学合理地确定各方投资比例及权衡各方的利益。常见的形式有企业出资、政府补足和按比例分摊模式。这种出资模式下，从管廊使用者的角度来看，该模式加重了各管线部门的财务负担，同时由于联合投资模式中，各管线部门并未取得所有权，故难以通过项目质押贷款，一旦管线单位无力还款，将严重影响综合管廊的正常运营。

1.3 PPP模式

PPP模式为政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目形成相互合作关系的出资形式。一般情况下由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化^[2]。PPP模式相较于政府直接投资，能够迅速弥补政府资金缺口，从而推进城市综合管廊的建设。现在大部分的城市综合管廊均为地方财政出资建设，采用PPP模式建设的城市综合管廊以试点城市居多^[3]。

2 输配电价改革背景下综合管廊投资模式分析

随着电力体制改革的推进，电网企业的市场地位发生了变化。根据《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）^[4]，本次输配电价改革的切入点为核定输配电价，将电网企业由购销差价为主的收入方式，转变为按照政府核定的输配电价收取过网费。各电压等级输配电价的决定方式为：各电压等级输配电价=该电压等级回收的总准许收入/该级电网总输送电量，其中，准许收入=准许成本+准许收益+税金。准许成本由折旧费和运行维护费构成；准许收益等于可计提收益的有效资产乘以加权平均资本收益率；税金包括企业所得税、城市维护建设税、教育附加费。在输配电价改革背景下，电网企业使用综合管廊的成本和费用如何进入准许成本和准许收益是问题的关键。本文以综合管廊的投资模式为基础进行分类讨论。

（1）在政府投资或者以PPP模式投资的情况下，电网企业缴纳入廊费获得地下管廊空间的使用权，并在运营期缴纳运行维护费。其中运行维护费可以被核准为准许成本，入廊费作为电网企业1项待摊费用，是电网企业为提供输配电服务所必需的资产，该项费用可被核定为电网企业有效资产，通过乘以加权平均资本收益率来计算准许收益。另外，该费用每年的摊销可以被核定为准许成本。通过以上方式，入廊费和运行维护费可以通过输配电价实现回收。

（2）在电网企业自建电力管廊的情况下，电力管廊可以作为电网企业的1项资产，成为输配电价核定中准许收益的计算基数。

（3）在电网企业作为社会资本方之一，参与地下综合管廊投资建设或管线单位共建地下综合管廊的情况下，地下综合管廊的投资作为电网企业的长期股权投资，通过股权收益进行投资回收，但不作为有效资产，故不能通过输配电价的方式回收。

综合以上分析，推荐采用政府组织建设地下综合管廊，电网企业缴纳使用费的模式。

3 综合管廊使用费用分析

2015年，国务院办公厅在下发的《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》 ^[5]（以下简称《意见》）中明确管线单位使用地下综合管廊的费用构成，包括入廊费以及日常维护费2种。

3.1 入廊费

入廊费是地下综合管廊物业属性的自然衍生，管线单位占用地下综合管廊管位空间需要支付相应的费用，但如何确定综合管廊占用费用，是入廊费收费定价的重点及难点。目前，在我国的地下综合管廊运行管理实践中，仍没有形成管位占用费的统一定价标准^[5]，只能从相关因素入手，通过协商手段得到各方均能接受的收费标准，逐渐形成统一定价准则。根据《意见》对地下综合管廊入廊费制订所要求的因素，各管线单位地下综合管廊入廊费可以采用以下分摊方式。

（1）各管线单位直接以各自管线直埋成本或其他综合成本支付入廊费，不足部分由地方政府以可行性缺口补助的形式对项目公司进行补贴。该方法简单易行，但是没有考虑到地下综合管廊的社会外部效益。

（2）将政府视为受益方之一，政府以其社会外部效益为基础，各管线单位以各自直埋成本或其他综合成本为基础，按比例分摊。各管线单位的分摊费用为：

(1)

式中 R_i—第i类管线的入廊费分摊费用；

P_E—各管线单位应承担的建设费用；

V_i—第i类线所占用的体积值；

C_i¹，C_i² —直埋管线初次建设造价及泄漏成本。

政府应为地下综合管廊投资建设所承担的费用P_G为：

(2)

式中 I_n—综合管廊投资建设费用及其合理回报；

V—社会外部效益的总和；

F_T—入廊的所有管线直埋法费用总和；

β—调整系数，用于调节社会外部效益在管廊费用分摊中的权重。

企业应为地下综合管廊投资建设所承担的费用P_E为：

(3)

该算法体现了地下综合管廊的社会外部效益，分摊更为合理，但测算过程较为复杂，且测算模型及参数没有统一标准。因此在运营实践中，首先考虑的是第1种分摊方式，社会外部效益则作为管线单位与政府进行价格谈判时的1个筹码，以求获得对己方相对有利的价格。

3.2 日常维护费

综合管廊需要较大的日常运营维护成本，因此各管线单位作为使用者，需承担一定的运营管理费。准确估算综合管廊的运营维护成本，对确定日常维护费具有重要意义。对于日常维护费，一般可按下列模式分摊。

3.2.1 专用截面分摊法

专用截面指各种专业管线所占的横截面积，将各管线在各类管沟内的长度与截面积相乘，计算出各种管线所占的专用空间比例，以此作为各项收费的分摊比例^[6]。该方法与各专业管线占用专业截面积和规划长度直接相关，优点是计算简单、便于理解，有利于投资管理者调控；缺点是未考虑各专业管线维护所需的公用截面积和各种管线单位的直埋成本和承受能力。

3.2.2 专用-公用截面分摊法

专用-公用截面分摊法将管沟的截面分为专用面积和公用面积，专用面积指各种专业管线所占的横截面积，公用面积是维护人员和设备进入管沟施工的共用空间^[6]。将各管线在各类管沟内的长度与上述2种截面积之和相乘，计算出各种管线所占空间比例，以此作为各项收费的分摊比例。

该方法优点是计算简单合理、数据准确，有利于投资管理者调控；缺点是没有考虑各种管线单位的直埋成本和承受能力。

3.2.3 直埋成本法

直埋成本法是根据各管线单位现有直埋成本，按比例分摊^[6]。该方法优点是考虑了各管线单位的直埋成本，便于管线单位理解接受；缺点是：各类管线直埋铺设成本测算较复杂，没有考虑各类管线之间直埋的维护成本差异。

3.2.4 推荐分摊法

根据《意见》对综合管廊日常维护费定价的要求，认为维护费用需考虑各入廊管线对管廊附属设施的使用强度，因此参考以上3种日常维护费分摊方式，推荐采用以下方式进行维护费分摊。

(4)

式中 Q_i—第i类管线的维护费分摊费用；

Y—综合管廊运营费用，包括维护保养费用以及管理费用等；

公式（4）中V_i=l_iS_i，其中，l_i为管线长度；S_i为管线截面积，可通过公式（5）求得：

(5)

其中，S_i¹为专用横截面积；S_i²为公用横截面积；δ_i为使用强度系数。δ_i表征各入廊管线对管廊附属设施使用强度的大小，用来调节维护费分摊中专用横截面积与公用横截面积之间的比例，对管廊附属设施使用强度较大的，δ_i取大值，反之取小值，各管线单位的δ_i可以通过主观打分法确定。这种方式既综合体现了地下综合管廊的专用面积和公用面积，还体现了各入廊管线对管廊附属设施使用强度的大小，满足《意见》日常维护费分摊的要求。

4 算例分析 4.1 综合管廊概况

以包头市新都市区纬十八路地下管廊数据为基础，估算包头市新建地下管廊的入廊费和运行维护费的分摊情况。纬十八路地下管廊处于纬十八路在建华南路与经十九路之间的路段之下，全长1.4km，总投资约为6061万元。进驻的管线包括给水管（型号DN400）、220 kV电缆3回、110 kV电缆2回、10 kV电缆4回以及通信电缆24根。管沟横截面积7.8 m²，管线公用横截面积4.89 m²，不同管线专用横截面积如表 1所示。

地下综合管廊本体部分由政府组织投资，管线单位缴纳入廊费获得入廊权利，负责自家管线的铺设，并在运营时缴纳运行维护费。

4.2 社会外部效益及各类管线单位直埋成本测算 4.2.1 社会外部效益

（1）减少对周围土地的价值损失。假设高压线路架空时沿城市道路布设，则其对土地价格的影响只考虑道路架设高压线一侧土地价格的减损，距离高压走廊50 m减损幅度约10%，200 m以内的土地价格减损5%，200~500 m土地价格减损1%。土地价格以《关于公布实施包头市城市土地定级与基准地价成果的公告》 ^[7] （2015）（以下简称《公告》）规定的包头市三级住宅用地土地基准价格计算，计算管廊长度范围内各区域的土地价值损失，测得纬十八路地下综合管廊相对于架设高压线路减少对周围土地的价值损失约为6964.0万元。

（2）实现对地下空间的集约化开发。根据文献[8]的假设，综合管廊比分散直埋方式节省3 m宽度的土地，地下一层商用土地出让金费率一般为基准地价的30%~40%，本算例土地价格以《公告》 ^[7]给定的包头市四级商业用地基准价格计算，测得纬十八路地下综合管廊相对于各类管线地下直埋节省价值约为455.7万元的城市地下用地。

（3）避免道路再次开挖对道路质量的影响。由于缺乏包头市城市道路开挖的相关数据，参照其他城市统计数据，本算例假设包头市城市道路平均每公里每年开挖0.43次。则在50 a的计算期内，纬十八路地下综合管廊共计避免道路开挖30次，参照文献[8]给定的计算方式，带来的社会外部效益共计约1029万元。

（4）节省交通拥堵时间成本。参照北京大学谢旭轩等人的研究成果^[9]，根据包头市人均GDP以及拥堵造成的时间估算，纬十八路地下综合管廊节省交通拥堵的成本约为122.2万元。

（5）减少机动车油耗的成本。假设汽油价格为8.0元/L，受影响道路的日测流量为20 000次，每次拥堵时间0.08 h，测算纬十八路地下综合管廊减少机动车油耗的成本约为38.9万元^[9]。

（6）减少开挖扬尘扬灰的效益。假设50 a计算期内共计避免道路开挖30次，每次开挖的扬尘扬灰将造成2人的呼吸系统疾病，纬十八路地下综合管廊因减少开挖扬灰扬尘的效益约为7.4万元^[9]。

综上所述，新都市区纬十八路地下综合管廊总的社会外部效益约为8617.2万元。

4.2.2 各类管线单位直埋成本

各类管线单位直埋成本如表 2所示。

4.3 各方费用分摊 4.3.1 入廊费

如果按照地下综合管廊的建设费用以及合理回报，在各管线单位交纳入廊费后，若不足的部分由政府以可行性缺口补助的形式转移给PPP项目公司（方案1），那么各方的分摊见表 3（β=1）。如果管线单位以直埋成本为基础，政府以地下综合管廊的社会外部效益为基础（方案2），则各方的分摊见表 4（β=1）。

可以看到，在β=1的情况下，第1种分摊方案中政府要补贴地下综合管廊本体投资的62.56%，第2种分摊方案中政府要分摊本体投资的79%。第1种分摊方案中电力线缆的分摊比例要比第2种分摊方式的分摊比例高，金额上第1种分摊方案电力线路要缴纳1923万元，而第2种方案只需缴纳1228万元。原因在于第2种分摊方案中政府部分以社会外部效益为基础参与分摊，而地下综合管廊的社会外部效益比较大，在β=1的情况下，社会外部效益在参与分摊比例计算时完全不打折扣，因此导致政府分摊比例较大。在实际计算政府与管线单位之间的分摊比例时，可以对β值进行协商。

4.3.2 维护费

各类管线的维护费分摊如表 5所示。表中使用强度系数是依据国内其他城市综合管廊收费办法综合给定^[10]。实际使用中还应进行相应的理论计算、评估，或各方协商决定。

4.3.3 费用分摊总结

（1）方案1中政府分摊入廊费的金额要高于方案2，对于管线单位正好相反。这是因为方案2在计算政府分摊比例时考虑了地下管廊的社会外部效益，地下管廊的社会外部效益较大。

（2）方案2中，政府在入廊费的分摊比例取决于地下综合管廊的社会外部效益，而社会外部效益中避免城市高压走廊造成的土地价值减损的效益最大。

（3）一般来说电力线缆直埋费用较高，因而其入廊费用也相对较高。因此，在入廊费谈判时，电网企业应尽力促成其他管线入廊，参与入廊费与运行维护费的分摊，降低电网企业的分摊比例。

（4）经计算，给水管的泄漏成本与其直埋及维护成本在金额上相差较小，在进行入廊费谈判时应对该点加以注意。

5 结论

根据前文第1和第2部分内容的分析，综合管廊的前期投入较大，而且未来收益具有不确定性，同时考虑输变电价改革背景下电网企业盈利模式，本文推荐电网企业不参与综合管廊的投资建设，而是以缴纳入廊费以及运行维护费的方式使用综合管廊，并且将相关费用通过计入输配电价的方式来回收该笔费用。

根据第3和第4部分的分析，综合管廊管线单位（包括电网企业）应尽力促成政府以社会外部效益参与入廊费用的分摊，而社会外部效益的测算需要政企双方进一步协商确定。同时在进行入廊费谈判时，电网企业应尽力促成其他管线入廊，参与入廊费与运行维护费的分摊，降低电网企业的分摊比例。