一、问题的提出

精准扶贫自2013年提出以来，始终以消除农村绝对贫困为目标，脱贫的数量和质量，事关全面建成小康社会和第一个百年奋斗目标的达成。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，精准扶贫精准脱贫政策体系和实施机制不断完善，配置性的财政资源和权威性的组织资源大量下移，农村贫富差距逐步缩小。截至2018年末，农村贫困人口由2012年底的9899万人减少到2018年底的1660万人^[1]，减贫成效显著。精准脱贫作为重大的民生建设工程，充分体现了以人民为中心的发展理念，农村社会建设整体上取得了巨大进步。然而伴随着决胜全面建成小康社会时刻的到来，精准脱贫的压力不断加大，精准脱贫可能异化为过于重视单向的物质脱贫，而在一定程度上忽视农村社会建设，从而引发诸多问题，比如贫困户主体性阙如和内生动力缺失、贫困村与非贫困村发展倒置、基层政府“单向度”扶贫和社会力量参与匮乏等问题^[2-5]，脱贫的质量和可持续性将遭受重大挑战。因此，在此背景下，探讨精准脱贫与社会建设之间的关系及其衔接路径，具有重大的理论和实践意义。

“社会建设”作为一种本土性和中国特色的概念，最早见于2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》文件中^①。从实践层面上看，中国社会建设发展经历了社会建设服务经济发展、社会建设列为社会主义“四位一体”和社会建设列为“五位一体”总体布局三个阶段^[6]。在不同的历史时期，社会建设的内涵具有不同的时代特征，党的十八大以来的社会建设以人民为中心的发展思想为价值依归^[7]，内涵不断聚焦，主要指区别于经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设等，是一个独特的领域，包括社会治理、民生建设和公共安全三个层面^[8]。然而，在具体的精准脱贫与社会建设衔接过程中，精准脱贫是以“五个一批”为主要内容的帮扶措施和以党建扶贫、驻村帮扶、第一书记和社会力量参与扶贫等为特定的实施机制，决定了其作为集政治、生产、生活、生态和文化为一体的系统性战略。精准脱贫的综合性，决定了社会建设内涵的包容性，社会建设也应该具备经济、政治、文化和生态各子系统的综合建设意蕴。为此，本文致力于构建系统性的精准脱贫与社会建设衔接机制。本文的研究问题是：精准脱贫与社会建设衔接机制构建的机理是什么？如何实现精准脱贫与社会建设的有机衔接？具体来看，首先，从理论层面，应该明确精准脱贫与社会建设两者有机衔接的可行性；其次，从实践层面，具体分析精准脱贫与社会建设衔接实践中所存在的问题；最后，提出两者有机衔接的路径。

① 2004年9月26日《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》发布，在该文件中，首次使用了“社会建设”这一概念，明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。

二、精准脱贫与社会建设有机衔接的理论逻辑

精准脱贫作为国家权力和资源再分配的干预形式应整体性内嵌至乡村社会系统，而非脱嵌乡村社会^[9]，任何破坏乡村社会基础和损害乡村社会长远发展的扶贫干预形式都应得到合理纠偏，这构成精准脱贫与社会建设有机衔接的逻辑起点。精准脱贫与社会建设有机衔接的逻辑展开表现为精准脱贫与社会建设价值诉求的一致性、现实要求的互需性以及具体内容的耦合性。

(一) 价值诉求的一致性

改革开放以来，扶贫长期被视为政府的“一线工作”，在体制改革推动扶贫、“八七”扶贫攻坚、集中连片和整村推进以及精准扶贫四个国家扶贫阶段的演化过程中均内含改善民生的中心思想，特别是力图消除中国农村绝对贫困的精准脱贫更加贯彻“贫困户一个都不能少”的底线思维^[10]。可以说，精准脱贫映合社会主义的伦理要求，是对社会主义本质要求即“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的价值自证^[11]373。而社会建设作为服务民生最为基础的领域，主要集中于对社会系统内部诸要素，如经济、政治、文化、生态等关键领域的补缺和各要素关联效应的提升方面，目标是提升人民群众的主体地位，回应人民群众日益增长的美好生活需要，提高人民群众的社会生活质量和获得感。无论是以“消灭两极分化”为目标的精准脱贫抑或是“服务民生”的社会建设，二者共同统一于中国特色社会主义现代化建设的总体布局，均是对广大人民群众根本利益的理想表达，因此在“以人民为中心”的价值理念立场上具有根本一致性。

(二) 现实要求的互需性

目前精准扶贫已经进入脱贫攻坚期，面临脱贫任务重和脱贫难度大的现实困境，而精准脱贫现实困境形成的深层机制在于国家驱动下的政策资源配置逻辑与乡村社会理性存在内在抵牾，精准脱贫因此陷入“内卷化”的空转状态，形成资源分配型、政策配给型、程序参与型以及扶贫不可持续性的现实困局^[12-15]。精准脱贫一系列现实困局宣示出囿于内部的政策资源分配体系调整难以突破精准脱贫的内生性矛盾。因此，在理顺精准脱贫与社会建设关系的基础上，以社会管理水平提升和社会体制机制创新克服精准脱贫的内生困境成为脱贫攻坚阶段国家扶贫运作的必然逻辑选择，这要求精准脱贫从侧重物质化和个体化的扶贫转化为综合性的社会建设。同时，社会建设是包含经济、政治、文化和生态各子系统的综合性建设，需要调动充分的配置型资源和权威型资源满足社会建设全方位和多领域的需求，以提升社会整体的发育程度，增进社会建设动力的可持续性。而作为国家资源大规模下移的精准脱贫可以满足社会建设的资源基础性要求。可以说，精准脱贫的现实困境要求以综合性的社会建设作为破解方案，而社会建设则需要精准脱贫的资源条件作为发育社会和增进社会建设持续性的内置条件。因此，精准脱贫与社会建设在现实要求方面存在互需性。

(三) 具体内容的耦合性

精准脱贫以“五个一批”即“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”的制度设计在中国贫困农村普遍推行。精准脱贫是集生产、生活、生态和文化为一体的系统性战略，精准脱贫内容的全方位性和包容性与综合性社会建设的具体内容存在耦合性。“耦合”是两个变量间相互作用以形成合力的过程和状态^[16]。首先，从经济维度来说，精准脱贫与社会建设的耦合机制表现为精准脱贫为社会建设提供经济基础，而社会建设为精准脱贫效果的延续性提供长效保障。精准脱贫依托国家资源下移的契机为农村植入本土适应性的扶贫产业结构和合理的资源分配机制，以使社会建设具备发育和长效发展的资源条件和经济基础，而社会建设长效机制的构建也有利于巩固精准脱贫成果，增进精准脱贫效果的持续性。其次，从政治维度来说，精准脱贫与社会建设的耦合机制表现为精准脱贫为社会建设释放制度供给优势，而社会建设则为精准脱贫的顺畅运行提供内生秩序条件。糅合标准化项目制和动员式科层制的精准脱贫体现出国家意志的控制逻辑和分级运作的形式特征^[17]，精准脱贫依托制度干预可以实现对社会的精细化管理^[18]，社会建设可以借助精准脱贫的权力、资源和信息供给优势提升治理的制度化和专业化水平，而社会建设制度化和专业化水平的提升有助于活化乡村内生秩序，发育基层社会组织载体，推动广大群众实现对精准脱贫的多元参与，增进乡村社会对精准脱贫的制度认同，促进精准脱贫在乡村社会顺畅运行，最终形成精准脱贫制度供给和社会建设内生秩序的联通机制。再次，从文化维度来说，精准脱贫与社会建设的耦合机制表现为精准脱贫强化社会建设的人才智力支撑，而社会建设增强精准脱贫实施的彻底性。精准脱贫将扶贫、扶智和扶志相结合，通过贫困户的教育扶贫和意识能力培训，增强贫困户的生计资本和生计技能，改变贫困户自我弱势的局面，增强贫困户脱贫自觉和脱贫自信，使社会建设具备坚实的人才智力支撑。而社会建设的长效机制可在一定程度上消除乡村贫困亚文化长期存在的社会土壤，增进贫困户参与社会建设的主动意识，而社会建设水平的提升有助于实现贫困户精准脱贫的彻底性。最后，从生态维度来说，精准脱贫与社会建设的耦合机制表现为精准脱贫为社会建设改善生态存量，而社会建设倒逼精准脱贫的绿色化。精准脱贫可以通过相应的体制机制设计有效改善贫困人口因生计压力而破坏生态环境的情况，消除“穷人无环保”现象存在的自然社会条件，通过生态补偿和异地扶贫搬迁改善生态脆弱性地区的生态存量，使社会建设具备永续发展的生态基础^[19]。而社会建设以满足人民群众日益增长的优美生态环境需要为基本条件，倒逼精准脱贫实现绿色化的提质升级，为精准脱贫中环境友好型的产业安排和污染产业的合理淘汰提供内在条件。总之，精准脱贫与社会建设可以表现为理论逻辑上的耦合状态，在经济、政治、文化和生态维度上可以实现精准脱贫和社会建设二者的相互作用和互相强化，精准脱贫和社会建设的有机衔接实质上是乡村物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的逻辑统一。

三、精准脱贫与社会建设有机衔接的实践困境

党的十八大以来，中国脱贫攻坚取得显著成效，农村贫困发生率从2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%，累计下降8.5百分点^[1]。与此同时，随着脱贫攻坚进入后半程，部分地区脱贫实践过程中存在着由于过于注重短期扶贫绩效，倚重物质脱贫，而在一定程度上忽视社会建设的现象。这将对社会建设的有序推进带来潜在风险。

(一) 在精准脱贫中存在过度扶贫倾向，可能诱发部分未脱贫地区基层社会秩序混乱，阻滞社会建设

从政治维度上看，精准脱贫中过度物质扶贫阻滞社会建设的表现主要集中在基本社会秩序紊乱层面。主要表现在如下三个方面：首先，过度物质扶贫导致“养懒汉”风气。一些地方为了快速完成脱贫任务，产业扶贫异化为单纯的资产收益扶贫，贫困户未能参与产业发展。例如，吉林省某镇针对全镇50多个贫困户采取资产收益扶贫方式，即将35万元的产业发展扶持资金购买2台玉米收割机，租给机械种植专业合作社使用，然后每年按照产业发展资金的10%的比例即租金3.5万元发放给贫困户^①。这类做法导致贫困户内生发展动力难以激发，不仅造成较为普遍的“养懒汉”风气，而且引起非贫困户特别是边缘贫困群体争抢贫困户资格的问题。据调查，在某地非贫困户因为争抢贫困户资格上访的占到接访量的80%以上^[20]。其次，过度物质扶贫可能导致某些贫困村社会秩序紊乱。在脱贫攻坚实践中，扶贫资源的大量下移如果不能与村两委服务、组织能力相适应，将会引发严重的村庄治理危机。具体表现为以下三个方面^②。一是物质扶贫资源可能发生错位，“人情保”现象难以避免。四川省某贫困村，2018年低保人员只有49人，然而村委会上报的低保名单有67人。据调查，低保名单中多出的18人都是村委会主任的朋友和亲属。二是基础设施建设方面，该村由于村委会质量把控不严，水渠灌溉、村民饮水等扶贫工程多为豆腐渣工程，几乎不能使用；水泥路修建工程偷工减料，降低标准，一立方混凝土就少下水泥146公斤，存在重大安全风险。该村被村民称为“豆腐渣村庄”。三是扶贫产业发展方面，在政府支持下，该村积极发展农业生产性服务业助力脱贫。但是由于村委会与合作社互相推诿，导致该村6组村民35亩水稻无人收割，烂在地里，该组村民已经两年没有获得土地承包收入，极大损害了村民的利益。因此，村民联合起来多次去乡、县上访，严重影响了当地社会稳定。最后，过度扶贫导致贫困村与非贫困村之间发展失衡。在一些欠发达地区，贫困村与非贫困村在人均收入、基础设施和产业发展方面差距并不是很大。但在扶贫过程中由于忽视贫困村与非贫困村之间发展的平衡，过度强调对贫困村的物质投入，致使两类村庄在获得政府投入方面存在巨大差距。据调查，西部某市2017年每个贫困村平均投入600余万元，深度贫困村获得每年1000万元的投入，而非贫困村基本没有这些投入^[21]。由于连续数年的集中投入，部分“吃好了”的贫困村整体条件已经超过临近的非贫困村，导致“吃不着”的非贫困村干部和村民心态的极大不平衡，意见较大，有的联名上访，要求享受同贫困村相当的基础设施投入和产业支持政策。综上，过度物质扶贫可能引发贫困户与非贫困户之间、贫困村内部秩序以及贫困村与非贫困村之间的秩序紊乱，进而成为威胁社会稳定的潜在因素。

①资源来源于2018年7月15日—7月24日笔者对吉林省某村的案例调研。

②资源来源于2019年1月23日—2月2日笔者对四川省某村的案例调研。

(二) 在精准脱贫中践行“一脱了之”的思维，缺乏充分培育社会建设的长远动力

社会建设需要精准脱贫的资源条件作为发育社会的基础。因此，从经济维度上看，如果精准脱贫存在“一兜了之”或“一脱了之”，只要完成扶贫任务便大功告成的短视思维，社会建设的培育将缺乏长远动力。具体表现在如下方面：首先，精准脱贫未充分重视贫困户的意识能力建设，从而缺失社会建设的群体动力。精准脱贫长期忽视贫困户的意识能力建设，未有效培育贫困户实现可持续生计的能力，处于生存担忧的贫困户难以主动承担社会建设的责任。目前的精准脱贫措施往往只能使贫困户的生活水平在短期内浮动到贫困线以上，具有极大的返贫风险，贫困户依然要为子女教育和老人赡养而担忧，难以调动其参与村庄社会建设的积极性。其次，在精准脱贫中只重视先期扶贫产业或基础设施设计，而忽视后期的扶贫产业或基础设施的维护。在前期集中大量资源和项目营造乡村扶贫产业或基础设施，但因缺少相应的管理维护制度，造成后期扶贫产业或基础设施废置，从而加剧村级债务和风险向贫困户转嫁的局面，从长远制约基层社会建设。山东省某贫困村发展旅游产业，需要市、镇和村按1:1:1进行基础设施资金配套，在基础设施修建完成后，由于后期资金短缺和缺失维护而导致基础设施废弃和损坏，结果没有产生扶贫效益，村级债务不断积压，已经到了村集体难以偿还的地步，只能依靠向村民摊派解决村级债务^③。最后，精准脱贫中未充分统筹贫困户和集体经济的发展。在精准脱贫中只重视贫困户个体收益，而未从长远上积累集体经济组织发育的物质资源，造成集体经济统筹能力较低，难以应对扶贫产业可能出现的经营风险，无法有效实现对贫困户长远的社会保障。在地方扶贫指标的设计中，是否给予贫困户定期和足量的分红是硬性指标，但扶贫产业的收益并不能在短期内显现，在贫困户分红压力下难以为村庄集体经济的发育和积累留下足够的弹性空间。

③资源来源于2018年8月1日—8月15日笔者对山东省某村的实地调研。

(三) 在精准脱贫中忽视社会建设的整体布局，加剧乡村不平衡不充分发展的矛盾

社会的政治、文化和生态建设均是社会建设中的重要内容，在精准脱贫中，如果忽视这些方面，将会加剧乡村不平衡不充分发展的张力。具体表现在如下方面：首先，在精准脱贫中重视个体的物质脱贫，忽视社会的政治建设。扶贫资源直接对户对人，未充分发挥村两委在扶贫资源统筹分配、贫困户识别管理和鼓励贫困户参与社会建设的引导功能，造成部分贫困户对扶贫资源依赖以及集体意识弱化的局面，同时缺失外部社会力量在扶贫和社会建设中的有效参与。调研发现，普遍存在贫困户只希望自己得到股份分红，而对村级治理事务不管不问的现象。其次，在精准脱贫中未充分考虑社会的文化建设。精准脱贫过于倚重短期性的实效成果，忽视贫困户的人力资本建设，未将扶贫与扶智、扶志有机结合，从而产生贫困户虽已脱贫但仍不断滋生贫困文化伦理，可能会造成贫困户返贫以及社会对贫困户污名化的现象。陕西省某贫困村选择以养猪作为贫困户脱贫的产业，但猪苗发放给贫困户后，很多贫困户并不饲养，而是直接卖掉或吃掉，这些贫困户被扶贫干部视为“脱贫钉子户”，在村庄中名声很差，脱贫难度极大，扶贫干部对此也无可奈何^①。再次，在精准脱贫中忽视社会的生态建设。产业扶贫设计仅考虑贫困户的物质保障，未充分重视乡村社会的生态要求，盲目上马“散乱污”的扶贫产业，从而加剧农村生态污染，破坏农村人居环境，造成农村产业发展和生态环境的不协调。例如河北省某贫困村选择养猪业作为扶贫产业，但未配套建设相应的禽畜粪综合处理设施，导致恶臭四溢，禽畜粪直排河流，污染农民生活用水^②。总之，精准脱贫未纳入社会的组织、文化和生态建设的整体布局，将会强化乡村不平衡不充分发展的矛盾，从而加剧乡村振兴战略的实施难度。

①资源来源于2018年5月8日—5月15日笔者对陕西省某村的案例调研。

②资源来源于2018年6月18日—6月25日笔者对河北省某村的案例调研。

四、精准脱贫与社会建设有机衔接的路径选择

可以预见，在后期的精准脱贫实践中，重物质脱贫轻社会建设现象还将继续存在，这将对农村社会稳定、社会建设长远动力培育和社会建设整体布局优化造成极大挑战。为此，应该从以下三个层面进行改进：

(一) 精准脱贫中应该重视非贫困户和非贫困村发展，维护基层社会秩序

精准脱贫政策不应过度关注贫困户和贫困村发展，也应协调推进非贫困户和非贫困村发展，维护相对公平，促进社会和谐。首先，在协同推动非贫困户与贫困户同步发展层面。对于贫困村内的非贫困户，特别是边缘贫困户，在特色产业发展、住房安全保障、金融贷款和社会帮扶等方面加大扶持力度，逐步缩小两类人群的补助标准。其次，在协调推进非贫困村与贫困村共同发展层面。对贫困区域内非贫困村，在基础设施修建、公共服务提供、产业发展扶持、易地移民搬迁、社会帮扶和人才政策方面提高标准，缩小与区域内贫困村的差距，实现区域内整体脱贫。再次，加强顶层设计，鼓励基层政府创新。明确出台有针对性的协调推动非贫困户和非贫困村发展的政策措施，赋予基层一定的灵活度，因地制宜探索解决办法。最后，无论是贫困村，还是非贫困村，均应该加强基层村两委建设，推进扶贫资源的大量下移与村两委服务、组织能力提高相适应。

(二) 精准脱贫应该着眼于长远规划，培育社会建设长远动力

精准脱贫应该着眼于长期规划，培育社会建设长远动能。具体表现在如下方面：一是精准脱贫中应该着力开展贫困户的意识能力建设，培育主体意识；通过创新自助扶贫方式提高其自觉意识。在产业发展上，无论是产业规划设计阶段，还是规划实施阶段，亦或是产业绩效测评阶段，都应该创新农户参与机制，保障农户的知情权和参与权，提高农户参与村庄产业发展的积极性、主动性和创造性^[22]。二是科学规划，建立可持续的政策扶持机制；坚持农业农村优先发展原则，针对已有一定基础的扶贫产业或基础设施修建工程，应该优先配置项目、人员和政策，建立产业后续维护机制，完善产业支持政策，实现“产业扶贫”到“产业兴旺”的过渡。三是统筹贫困户精准脱贫与集体经济的发展相衔接。在坚持“三变”改革的思路下，通过建立股份合作、保底+分红等利益联结机制密切贫困户与村集体的关系，实现贫困户与集体经济的共同发展。

(三) 将精准脱贫纳入社会建设整体布局，促进精准脱贫和社会建设协调统一

精准脱贫应通盘考虑社会建设的各个方面，实现精准脱贫与社会的政治建设、文化建设和生态建设的有机统一。首先，实现个体的精准脱贫与社会的政治建设相统一。引导政策和资源下移充实村两委的力量，发挥村两委在扶贫资源分配、贫困户识别管理以及调动贫困户参与社会建设的积极功能，同时大力鼓励外部社会力量如返乡人才、社工团体和企业等参与扶贫和社会建设。其次，实现精准脱贫与社会的文化建设相统一。积极创新教育扶贫形式，对贫困户进行职业技术教育和优先就业安置，增强贫困户可持续生计能力，让贫困户实现劳有所得，劳有所乐，彻底消除贫困文化和贫困户污名化滋生的社会土壤。最后，实现精准脱贫和社会的生态建设相统一。扶贫产业设计应充分考虑乡村社会的生态环境承载力，鼓励布局诸如有机种养殖的环境友好型扶贫产业，对扶贫产业外溢的环境污染应进行综合治理，有步骤地淘汰一批“散乱污”的扶贫产业，实现扶贫产业发展和生态环境改善的有机协调。总之，精准脱贫应设计一揽子的措施实现与社会建设各个方面的有机衔接，为乡村社会高质量发展和乡村振兴战略的实施奠定基础。

五、结论和讨论

党的十八大以来，扶贫开发和精准脱贫上升到治国理政的高度，事关全面建成小康社会全局。精准脱贫政策实施七年以来，减贫成效显著，村民贫困差距缩小，社会建设整体上取得巨大进步。然而在决胜全面建成小康社会的关键时刻，精准脱贫可能异化为过于关注物质脱贫，而忽视社会建设，进而引发诸多问题。从理论上讲，精准脱贫和社会建设有机衔接的逻辑总体呈现为以精准脱贫嵌入乡村社会为限束条件，而“以人民为中心”价值理念的一致性、现实要求的互需性以及具体内容的耦合性构成了精准脱贫与社会建设有机衔接的具体理论逻辑内容。而从衔接实践上看，部分地区在脱贫实践过程中存在由于过于倚重物质脱贫，可能诱发部分未脱贫地区基层社会秩序紊乱，社会建设培育缺乏经济基础、可持续发展动力缺失，以及社会建设整体布局未被重视，乡村不平衡不充分发展矛盾加剧等问题，进而威胁社会建设的有序推进。据此，精准脱贫与社会建设有机衔接的路径在于协调推进非贫困户和非贫困村发展、着眼于长远规划和优化社会建设整体布局等三个层面。

然而，需要特别指出的是，精准脱贫和社会建设的有机衔接并非意味着精准脱贫和社会建设二者具有同样的实施序列，在二者的关系中，精准脱贫作为阶段性的政府行为只具有程序意义上的合理性，重在以精准脱贫的工具理性推动社会建设，社会建设是精准脱贫的实质目标。因此，精准脱贫应转变思路，从侧重个体化和物质化的扶贫深入综合性社会建设的底层。而在新时代背景下，党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，乡村振兴战略通过农业、农村、农民和农地等系统的优先性和综合性部署改造农村社会结构，推动城乡社会结构和关系的总体性变革^[23]。社会建设与乡村振兴在某种程度上具有内容共融性和方向一致性，或者说乡村振兴是当下社会建设的“时代反映”。据此，在迈向乡村振兴的历史抉择关口，如何实现精准脱贫与乡村振兴的“同频共振”成为亟需探讨的时代命题。具体而言，一方面需要回答乡村振兴如何利用精准脱贫的有益经验实现稳步推进；另一方面需要回应精准脱贫如何借助乡村振兴带来的重大机遇、政策和资源实现真正可持续脱贫等问题。这些都是未来值得深入探讨的理论和实践问题。