消除贫困既是实现可持续发展的重要目标，也是国家“十三五”时期的重要任务，农村民生是中国民生建设的重中之重。中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，到2020年实现7000万贫困人口脱贫的战略任务；2013年，习近平总书记作出了精准扶贫的重要指示，要求各地坚持实事求是的基本原则，因地制宜，针对不同贫困区、贫困户进行分类指导，落实精准扶贫。由此，精准扶贫成为重要的指导原则和研究议题。贯彻落实精准扶贫，确保精准脱贫的有效性，要求乡(镇)政府指导、监督，充分发挥村民自治组织的巨大作用。在我国，村民自治是指在一定地域范围内，农村民众在基层社会生活中进行自我治理的制度和行为，对乡村事务进行自我管理、自我教育和自我服务，不再依赖国家和集体组织管理^[1]。村民自治是乡村基层治理的核心，也是推进惠民扶贫政策有效实施的必然要求，村民自治组织能力和权威影响精准扶贫政策的实施效果，尤其是在精准识别评估过程中，村民自治程度的大小在一定程度上决定了精准扶贫开展落实的有效性。

本文从精准扶贫政策与村民自治能力提升两个方面对相关文献及研究进行了梳理。关于精准扶贫，诸多专家学者从宏观政策、工作机制等方面进行了深入解读和探究，并结合具体事例进行分析。唐任伍对习近平总书记的精准扶贫思想从精准化核心、分批分类基础工具、精神脱贫战略重点等方面进行分析，提出了设计工作流程和形成政策体系两条路径^[2]；汪三贵、郭子豪指出，当前阶段应该不断完善精准识别机制，从扶贫资金管理、乡村贫困户受益等方面创新精准扶贫机制，以实现精准脱贫^[3]；王国勇、邢溦从精准扶贫过程中识别、帮扶、内生动力、资金资源等方面存在的问题进行了分析，提出转变精准扶贫工作机制，实现“造血式”扶贫^[4]；张笑芸、唐燕以四川省为例，分析了当前精准扶贫工作中扶贫对象不清晰、措施针对性不强等问题，结合考评机制、政府职能等方面提出了具体的改进措施^[5]。

目前，关于精准扶贫与村民自治的研究，多是从村民自治视角出发，探究精准扶贫过程中存在的困境以及有效措施。万江红、苏运勋基于村民自治视角，发现村民自治能力和权威缺失是导致精准扶贫实施有效性的主要原因，并深入分析了精准扶贫政策实施受国家政策和扶贫指标变动的影响，提出要保证村民自治组织能力，理顺国家、村民自治与乡村社区的关系，实现精准扶贫社会效益的最大化^[6]。李鵾、叶兴建提出需通过机制创新解决政府管理与村民自治的矛盾，复合型扶贫治理体系，实现精准扶贫可持续发展的常态效应^[7]。姚源清以习水县为例，说明了村民自治过程中，通过财政、产业、基础设施等平台建设所带来的精准扶贫的巨大成效^[8]。而基于精准扶贫研究村民自治的文献较少，多是从基层民主的视角出发，探索村民自治发展。卢福营指出村民自治进程中日益扩大的民主发展需求与当前制度供给与民主发展环境矛盾突出，村民自治实际运作过程中，由于干部素质低、制度不完善等因素导致乡村治理难题，为村民自治发展带来了挑战^[9]。刘伟对当前民主决策、民主管理及民主监督环节存在的问题进行了剖析，并指出村民自治所处的外部框架及其实践中的结构性失衡这一深层原因，提出探索因地制宜的村民自治有效实现形式，提高村民自治运行绩效^[10]。

本文从精准扶贫政策实施视角，探索村民自治能力的重要性，发现精准扶贫政策实施过程中，村民自治能力提升存在的困境，并以此为基础，提出通过村民自治能力提升促进精准扶贫政策实施有效性的新思路。本文所用的经验材料来源于笔者作为黑龙江省科技厅选派到黑龙江省富裕县“黑龙江省边远贫困地区人才支持计划科技人员”，几次带领研究生走访贫困村，访谈上百人次，并且在2016年6月末和2017年1月初两次参与国家精准扶贫第三方评估，走访黑龙江省两个县的12个乡镇21个村屯访谈所得。目前，在现行贫困标准下，黑龙江省共有28个贫困县，211万贫困人口。

精准扶贫政策是当前我国重要的惠民政策，是解决农村贫困、保障民生问题的最新方法，精准扶贫是新时期政府治理和社会发展核心理念的一种体现方式，它不同于以前传统的“粗放式”扶贫模式，是在精准识别贫困对象后运用针对性强的科学有效的帮扶措施对贫困目标进行精准帮扶以及精准管理的治贫方式。而村民自治是贯彻落实精准识别、精准帮扶及精准管理的必然选择。

村委会组织决策、村民积极参与是精准定位农村贫困户的重要环节。精准扶贫工作中的第一步便是贫困人口的精准识别，精准识别贫困目标是有效实施精准扶贫战略的基础，是解决农村贫困难题的前提。在村民自治中，民主决策是核心，凡是涉及村民利益的重要事项都要经过民主讨论，村民委员会在充分听取村民意见后，根据村民的意愿做出决策。在精准识别贫困户的过程中，对于贫困户的界定要广泛听取村民意见，充分发挥民主决策的作用。精准识别工作中涉及到五个重要步骤，即申请、入户调查、民主评议、公示监督与确认审核，其中民主评议环节需要群众广泛参与，按照《村民委员会组织法》的要求，让民众充分参与、了解，通过村民表决的民主方式初步确定贫困对象，按照要求进行公示，并在全体村民的监督之下对初选出的贫困人员家庭经济状况进行深度核查和村民代表投票表决，将评定的过程上升到法定程序，严格依法行事，充分实行村民自治，确保广大村民的知情权、参与权、决策权。村委会只有经过真实、有效的民主评议过程，才有可能做出最符合村庄实际的决策，从而减少自治决策失误，最大程度维护村民利益，促进全民致富。同时，高度重视村民参与村庄管理，有利于提高村民参与村庄治理的积极性和主动性，引导村民转换贫困群体的角色，由被动接受者变为主动参与者，动员全体村民把村委会决策变为现实，有效实现脱贫。

在村民自治过程中，集中民智、民力、民心有利于开展乡村精准帮扶工作。在精准帮扶过程中，习近平总书记强调要坚持“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的工作方针，只有在正确的政策方针指引下，村委会才能够按照政策方针要求进行贯彻落实。精准帮扶不仅体现在根据不同贫困户类型因户施策，还要能够实现脱贫不复贫的要求，一方面，村委会加强建设村庄基础设施，引进村户致富项目，提高农户土地利用效益，为贫困户提供稳定的收入^[11]；另一方面，建立贫困户帮扶小组，由村干部带头，全面了解贫困户现状，制定符合贫困户发展实际的扶贫计划和具体措施，建立“一对一”帮扶机制。村民自治过程是民主管理、民主监督的过程，是精准帮扶举措落实的保障。在基层民主管理过程中，要求村务公开，使广大村民了解、监督村庄的财务状况、土地使用状况以及与村民切身利益相关的事项，以实现村民对村庄事务的监督和管理。

我国农村实施村民自治的治理模式，农村基层单位村民委员会较乡镇更了解农村人口的实际情况，村民之间往往能够比较确切地知晓对方真实收入状况，他们可以把政府办不好的事情给办好，对精准扶贫工作的实施最具有知情权和决策权，村民自治组织为贫困人口识别管理起着关键与基础作用。以一个行政村乃至自然村为基本单位，可以比较准确地掌握农民的实际收入和经济差距。因此，在精准扶贫工作开展中可以善于利用村民自治制度，让精准管理变成村民自己的事情，实现村民的自我管理，提高精准扶贫的有效性。HY镇位于山区，交通不便、地域封闭，但它却通过完善本地区的村民自治制度, 走出了一条符合当地实际情况的精准扶贫之路。镇政府、村委会根据以前村中因村民选举、贫困户识别不精准等问题发生的各种纠纷问题，总结出了想要推动农村发展，想要解决农村问题，就要理顺政府管理与村民自治的关系。因此，在精准识别贫困户过程中，镇政府将识别权下放到村委会，村委会根据本村的实际情况来举行贫困户的民主选举，对准贫困户进行走访巡查，并亲自解决贫困户群体遇到的困难，镇政府更多起到的是监督、指导和扶持作用。

村民自治是农村基层民主自治的基本形式，也是中国乡村治理的重要方式，其核心是村民作为农村的主体，参与管理村庄公共事务^[12]。村民自治程度的高低主要取决于村民自治能力的强弱，在精准扶贫政策实施过程中，村民自治能力存在不足，使村民自治过程中精准识别“难精准”、精准帮扶“难治本”、精准管理“难落实”。

村民参与村民自治热情不高，主动性不强，使得扶贫过程中识别扶贫对象的精准度不高。农民作为村庄治理的主体，对治理村庄事务能力不强，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基层民主自治环节意识不高^[13]。另一方面，政府过度的行政干预使村民产生了“等、靠”思想，形成了过度依赖政府管理和帮扶的意识，更加不利于其自身可持续性脱贫。造成村民自治意识不强的原因可能有以下两点：一是村民的文化素质较低，不具备主动自治的观念。农村各方面的发展均落后于城市，这是导致农民思想落后最主要的原因；加之农村党员数量偏少，文化素质较低，党的各项政策制度缺乏能发挥先锋带头作用的人群；同时，农村多处于远离城市、交通不发达的偏远地区，固封的家族主义使村民选举靠拉票、当官靠关系的现象依旧普遍存在，导致真正有领导才能的村民无法当选村干部。而且，浓厚的本土意识阻碍了外来人才融入当地村庄治理。二是村民对政府过度依赖，不愿意自觉参与管理。以基层政府意愿为主导的精准扶贫政策的实施，既为贫困地区带去经济收益，也为扶贫干部完成了脱贫指标，长期以来使贫困地区人口失去自主脱贫的能力，村庄治理失去了民主自治的意识。

村民自治运行程序不够规范，精准识别扶贫对象难以精准。在精准扶贫政策实施中，我国贫困人口实行规模控制，对处在贫困标准附近的“临界农户”，有时争议也很多，大多数采取投票方式产生贫困名单。虽然精准扶贫标准和原则十分明确，但缺乏严格的程序和监督，部分村民在评选贫困名单时带有感情色彩，不依据实际情况进行投票，使得扶贫户识别工作难以精准。H县XH村是2014年确定的建档立卡贫困村，早在2014年3月，XH村村委会召开会议商议贫困名单，根据当时省里确定的贫困标准，人均年收入低于2800元，最终确定精准扶贫对象是251户，552人，并上报乡镇。然而经过建档立卡“回头看”针对“十一类”人群先后进行两次走访巡查和对于有大型农机具、机动车辆、工商营业执照、楼房的及财政供养人员比对，贫困户是248户，545人。然而2015年8月，乡镇重新分配了扶贫指标，实际分配到XH村的指标在原有248户基础上增加至261户，也就是需要增加13户。村委会不得不调整扶贫名单，在贫困标准附近的村民中划分出13户贫困户，出于贫困指标的限制，这13户中有7户是通过选举产生出来的。同时，在进行贫困户识别过程中，有部分农户的收入差不多，难以核算出哪一户更加贫困，如果都纳入到贫困户名单中，便会超出指标；如果都不纳入到贫困名单中，则不能完成指标，在这种情况下，村委会则代表村民决定贫困户。由于村民的民主意识不强，只看重眼前利益，部分贫困户的确定受选民个人情感、与被选人的交往等诸多因素影响，不能真实精准识别出村庄贫困户，选举结果缺乏公正性，同时也缺少监督，严重影响国家精准扶贫资源的公平分配。

在精准扶贫过程中，扶贫项目虽在政府的领导下取得了良好的效果，但也因其缺少村民的参与而导致了帮扶过程精准度不够、返贫现象依然存在等问题。一方面，国家投入大量资金，以政府为主导的扶贫工作取得了显著成效。首先，下放扶贫资金为贫困人口提供生活必需品，通过救济式扶贫集中解决贫困人口最基本的温饱问题。随后，国家加大对扶贫资金的投入力度，对贫困村、贫困县的道路及饮水等基础设施进行了改造，提高贫困地区贫困人口的生活质量和生活水平^[6]。同时，国家挖掘贫困地区的资源优势，支持发展农村特色产业。另一方面，精准扶贫对各级政府不仅是一项工作，也是影响政府绩效的重要指标，各个省市都立下了军令状，能否如期完成任务已成为考核政绩的重要指标，导致一些扶贫干部为了尽快高质量地完成扶贫任务，扶贫干部主观决定精准扶贫资源资金的分配和使用、精准扶贫项目开展，忽视贫困地区和贫困人口的民主参与和民主决策。黑龙江省H县有10个乡(镇)，192个村委会，376个自然屯，现有贫困人口近10万人的脱贫任务。2015年引进三项扶贫项目——肉驴养殖的产业项目、发展木耳产业和旅游产业项目。申请资金总额达到3800万元，受益村屯年人均增收6000~8800元，受益村与辐射带动村屯脱贫25个，占全乡(镇)村屯的7%，脱贫人口不足1万人，占全乡(镇)贫困人口不足10%。三个项目的落地依靠政府的协调、行政的指挥和扶贫干部的引导，在没有尊重村民意愿或尊重意愿不够的情况下，贫困群体成为被动接受者。受益村屯虽然取得很好的经济效益，但是村民失去了民主决策权；没有受益的村民只能望其兴叹，贫困户难以参与到产业项目脱贫致富。而且，由于对产业项目的引进、发展没有经过充分的村民自治管理，村民对产业项目缺乏深刻的认知，加上村委会对产业项目管理不到位，使得产业项目更多地以自身盈利为主，缺乏带动村庄民众致富的责任感和社会效益。

村民自治领导干部在一定程度上决定着村庄发展程度，很大程度上影响着村庄民主进程以及精准帮扶工作的实施。一方面，村委会干部有一定的学识和能力，管理村庄的发展建设，不断促进村庄道路等基础设施建设完善，为村庄发展谋福利。另一方面，限于村民参与意识不高、管理能力不强，村庄带头人无法带领村庄发展致富，针对村民自治能力薄弱、村民参与意识不强、社会经济发展缓慢的村庄，政府采取下派驻村干部挂职的机制，推进新农村建设和提高农村的治理水平^[14]。干部挂职对村庄发展有一定的促进作用，积极为村庄发展引进资金、项目，一定程度上促进了村庄精准扶贫工作开展；但是，也有一些挂职干部仅仅是利用挂职作为晋升踏板，没有很好地了解村庄实际发展。据统计，H县是国家级扶贫开发重点县之一，也是革命老区一类县，有192个行政村，建档立卡贫困村83个，其中挂职村书记15个，都在贫困村。在走访H县YJ镇某村时，遇到挂职村书记，曾就读某“211”大学，攻读农业推广硕士，个人思维灵活，工作思路清晰，但是村民对挂职书记的能力和治理方式表示怀疑，认为挂职干部不能很好地掌握村庄情况，仅是按照政府要求办事，并没有切合实际的管理方式和方法。再加上基层干部任期较短，精准扶贫政策在执行力上缺乏连续性和稳定性，上任干部着重开展的扶贫工作，现任干部却草草处理，各届领导干部施政的着重点不同，政策连贯性差。

村党支部和村民委员会是带领村民实行自治的基层民主自治组织，是贯彻落实国家精准扶贫政策的最后执行者，在村民自治过程中起着带头的作用。然而，我国村民自治的现实状况是，村党支部和村民委员会带领村民自我治理的能力薄弱，无法实现我国村民自治的本质要求，虽然在名义上不属于政府行政体系，但实际上在我国现行体制下，村党支部和村民委员会过度依附于上级行政组织，被动地执行上级传达的政策和指示。村民自治体系不健全，相关制度规章有待完善，村务不公开、不透明现象时有发生，权力集中于村党支部与村委会，几乎单独决定了村庄低保户和五保名单，忽略了民众评议环节，对村民意见置之不理；即使进行了民众评议，决策时也并未进行参考，只是走过场、搞形式，民主自治程序不规范，没有严格按照规章制度进行，村民只是被动的接受者。另一方面，由于大量青壮年农民外出务工，农村青年人口外流，削弱了村庄的自治能力，使农村政策落实缺乏现实的主体；村庄留守民众，限于自身认识和思想，也不能很好地参与到村庄自治过程中。

村民自治能力薄弱，缺少村民自治体系的秩序化和规范化，使得村庄精准管理“难精准”。农村居民作为村民自治的主体，切实代表着村民自身利益，但限于村民自身素质不高、自治能力薄弱等因素，村民自治主要表现为村民委员会的治理，忽视村民的主体地位，在村庄建设发展过程中，不尊重村民需求，按照硬性统一标准开展评比性建设。另一方面，虽然我国实行基层民主自治制度，但是乡镇干部依然固守传统思想，多用行政命令管理农村自治组织，不符合村民自治制度设立的初衷^[15]。而且，乡镇政府与农村自治组织之间权限范围模糊，缺少相互监督，村庄进行自治难以贯彻落实自治程序，导致精准管理难以执行。

坚持乡镇政府方针指导，促进村民自治程序规范，精准识别扶贫对象。正确把握村民自治和乡镇政府的关系，村民自治主要是在一定地域范围内农村居民进行自我治理，通过这种方式使农民充分享受自己的民主权利，保障自身利益，反映村中的问题，共同推动农村发展。但在中国现实背景下，村民自治难以实现完全自我治理，村民自治既帮助乡镇政府落实政策、开展任务，同时也需要乡镇政府的指导和扶持。在精准识别过程中，一方面，乡镇政府与村委会应协同合作、互相监督。精准扶贫是实现政府公共意志的过程，也是国家转移财政资金和资源的重要工程，伴随农村民主氛围不断浓厚、村民自治能力不断提高，乡镇政府便逐渐放开村民自我治理的权力，给予村委会更多的自主权，将部分农村事务交由村民自己管理，实现民主决策。精准识别工作由乡镇政府下放到村民自治组织，由村委会牵头，根据村庄实际情况组织村庄贫困户进行自助申请，再由村委会开展入户调查，准确、详细了解申请户经济生活状况，积极动员村民参与贫困户识别工作过程中的民主评议，充分听取民意，识别出最需要帮助的贫困群体，在村民自治过程中促进精准扶贫的有效性。另一方面，规范村民自治程序，精准识别工作涉及到村庄贫困群体的生活生产，也影响到村庄脱贫致富的总体水平，需要依靠法律法规规范精准识别对象。严格执行精准识别贫困对象的程序，并派乡镇工作人员现场监督、核实贫困户真实情况，同时，鼓励村民充分参与自治，积极主动进行精准识别评议，减少精准识别工作中的主观随意性及偏差，改变只靠村委会核实确定贫困户的传统粗放识别。其他涉及村民切身利益的村庄事务，都应严格按照程序，组织村民或村民代表进行民主决策，通过村民自治能力提升真正实现村民当家作主。

通过提高村干部的自治管理能力和村民的自治参与素质，实现精准帮扶贫困户。首先，提高村干部的行政管理能力。科学的管理方法是实现精准扶贫的保障，切实改善村民的生产生活条件，加快精准脱贫步伐，依靠乡村治理能力的提升。通过村民选举或组织任命等方式，选出有眼光、敢冒险、善经营的村庄带头人，担负起村庄治理贫困的责任^[16]。同时，加强对村干部管理能力和协调能力的培养，提高村干部的整体素质，使村干部管理在执行精准帮扶过程中严格按照精准扶贫政策规定，维护广大村民群众的利益；加强与上级部门、扶贫工作人员以及村民的沟通和交流，在工作中秉承精细化理念，提升自身责任感和使命感，将村庄脱贫致富作为自身工作的责任和目标。其次，着重提高村民素质，让村民真正参与到民主自治当中。村民是脱贫致富的主体，也是精准帮扶政策实施的客体，缺少村民参与和监督的自治影响精准帮扶政策的公平与落实。从根本上提高村民思想素质、改变村民贫困思维出发，引导村民接受新观念、认识新政策，积极配合精准帮扶具体措施落实；培训和提升村民技术能力，加强村民脱贫致富的内在修炼。农业技术是农民脱贫致富的手段，开展农民培训课程、学习农业生产技术，使农业技术成为农民脱贫致富的有效手段；政府通过培训补贴等方式提高村民参与培训的积极性和主动性，从而培养出一批懂生产、懂技术、懂管理的新型农民，从根本上实现农村贫困群体的精准脱贫。最后，加强村民自治组织的管理能力。村民自治组织是农村精准扶贫政策贯彻落实的组织保障，建立公平合理的村民利益协调机制，提高对政策分析、解读及执行能力，以保障如期实现精准脱贫目标，全面建成小康社会。

提高村民自治能力，完善村民自治体系，健全民主监督机制，加强对村干部的管理与考核，实现扶贫工作的精准管理。精准扶贫是落实到村一级的国家扶贫政策，在精准扶贫管理过程中，需要建立完善的管理体系，囊括精准识别管理、精准帮扶管理。首先，完善村民自治体系，针对现阶段村民自治过程中存在的村务不公开、不透明，村民自治监督不严格等问题，建立健全一整套包括村规民约、村务公开、普法教育、治安管理、财务管理、招投标和村民代表议事等新制度，按要求执行村委会规章制度，利用规章制度进行村庄管理。其次，健全村民自治监督机制，在人大、政府、监察等部门协调下成立监督委员会，定期审核并公开精准扶贫政策执行情况，上级主管部门不定期对其工作进行巡查；建立并完善激励制度，鼓励引导村民参与到村庄自治管理过程中来；充分发挥社会舆论作用，对于精准扶贫工作的所有程序和名单都要及时向社会公布，接受村民的监督，村务监督结果等也要及时向群众公开。最后，加强对驻村干部的管理和绩效考核，完善驻村干部制度，加强上级政府对驻村干部工作的管理和监督，严格惩罚违纪和不作为的驻村干部；成立专门的考核小组，对驻村干部队伍的村庄政务进行严格考核，破除传统的考核方式，主要采取村庄走访、调查问卷等形式，真实考评驻村干部的工作绩效；另外，不断拓宽村民对驻村干部的监督渠道，认真接待村民的上访和举报，加强对驻村干部的监督和管理。