一、 问题的提出

发展适度规模经营是我国农业经营体系创新的重要内容｡长期以来,对于多大规模以及何种规模化路径才适应我国国情与农村现实需求,在理论和政策上一直存在争议｡造成分歧的重要原因之一,是规模化的内涵不明确,且规模化面临多重目标矛盾｡通常认为推动农业规模化的直接目标是提高经营效率,对此有学者指出,对于同一规模的经营效率,按照单位面积产出､单位面积利润､人均产出或者人均利润等不同标准衡量,可能会得出完全不同的结论^[1] ｡近年来,国家不断重视农业的动因之一是巩固农业基础地位以保障粮食安全,推动农业政策的主要目标是“将饭碗掌握在自己手中"｡

基于粮食供给目标,农业经济学界一直重视从土地单产角度研究规模化种植的效率问题｡当前国家提倡“种田能手"“职业农民"和“家庭农场",探索“适度规模"形式,包含稳定粮食产出的目标｡推进农业规模化经营所涉及的问题比较复杂,除经营效率问题之外,还牵扯到农村政治社会问题｡^[2] 一批学者认为受资源禀赋约束,我国不存在纯粹农业经济问题,微观效率不能作为理解农业现象的第一原则^[3] ;还有学者指出区分“农业问题" 还是“农民问题" 是设计农业政策的关键^[4] ｡当前我国依然有2 亿多农村劳动力依靠农业就业,农业仍然承担着社会保障的功能｡引入政治社会学视角后,农业规模化问题从微观经营层面进入到宏观社会层面,触发对土地要素社会配置这一焦点问题的关注｡

户均十亩左右的小农经营方式存在落后的一面是无疑的,尤其不能适应当前机械化和技术进步的生产力发展要求｡探索与“人多地少" 基本国情相适应的规模化方式,弥补小农生产不足,具有紧迫性｡兼顾农业经济效率与社会功能统一是探索农业规模化道路的关键｡江苏省射阳县在基本不改变土地要素配置情况下,在主要生产环节上将农户联合统一起来进行“联耕联种",统筹实现小农家庭经营基础上的大生产,取得粮食产量提高､生产成本降低､农民收入提高､基层治理改善等综合效益,成功走出一条不排斥小农的粮食种植规模化道路｡在当前我国农业劳动力日渐老龄化背景下,“联耕联种" 做法具有普遍价值,该经验已经被写入2016 年中央一号文件向全国推广｡

二、 粮食作物种植与小农家庭经营

以家庭为单位的小农生产是我国当前农业经营的主导形式｡推进规模化经营主要是解决小规模家庭生产方式的不足｡经济作物与粮食作物的种植过程及其面对的市场环境不同,决定从事不同作物种植小农户所面对的主要矛盾不同｡本文从粮食作物种植的特点入手,分析当前小农经营方式存在的问题｡

(一) 粮食作物种植的两个环节

粮食作物种植在生产过程上可以区分为私人环节与公共环节｡所谓私人环节是指一家一户可以独立完成,成本收益都被内部化的生产活动;公共环节是指一家一户“办不好､不好办或者办了不合算"的生产活动,存在成本与收益无法完全内部化问题,造成农户投资积极性不高｡以农田水利为例说明｡水利是农业命脉,其中田间管水属于一家一户可以完成的私人作业,而水利设施建设､集体抽水排涝等由于存在外部性则属于公共环节｡正常情况下,私人没有积极性解决这些外部环节生产活动｡当前技术条件下,可对粮食作物种植的私人环节和公共环节进行大体分类,其中耕田､播种､施肥等具有明显私人性,农田水利､病虫害防治､田间机耕道维修､新技术推广等则具有较强的公共性｡实际上,很多具体生产活动难以严格归为私人环节或是公共环节,比如收割活动直观地看不会对其他农户产生影响,但实际中由于不同农户种植时间不统一造成作物成熟不同时,致使大型收割机无法连片作业甚至无法下田,间接影响生产活动,因此也产生一定外部性｡类似的生产活动很多,比如种子不统一影响灌溉､病虫防治等中间生产环节,进而区域范围内产量也受到影响｡总言之,生产活动无法完全内部化､私人化是粮食作物种植的重要特征｡

农业生产活动的上述性质划分,以一定技术条件为基础,当技术发生变化之后,同一生产活动可能从公共环节向私人环节转化,或者相反｡比如,采用人工收割方式时收割活动纯属私人环节,而大型联合收割机以集中连片为基础,由此产生当前一家一户无法单独进行机械收割的现实问题,如土地插花限制机械通行｡相反的案例,如滴灌喷灌技术解决渠道灌溉中存在的搭便车问题,采用新技术可将灌溉从公共环节变成私人活动｡总的来看,当前农业生产大趋势是机械代替人力,大中型拖拉机､收割机代替小型机械,受地权分散､地块插花等因素影响,在很多生产环节上形成一家一户单独完成,导致规模不经济后果｡对于这类随生产力发展而新出现的“一家一户办不好､不好办"的事情,可通过转化为公共环节的合作生产来解决｡

面积规模是决定农业生产活动性质的另外一个重要因素,基本规律是,单个经营主体的种植面积越大,私人环节越多,反之则外部性越强｡比如,对于种植面积十亩的小农户而言,维护灌排沟渠､机耕道等属于公共环节,而对于集中流转几千亩土地的大企业而言,大部分农业基础实施的建设和管理都属于私人环节｡第二次农业普查显示全国农业生产经营户超过2 亿户,从事农作物种植农户的户均土地低于10 亩｡实施家庭联产承包责任制之初,我国大部分农村地区采用远近肥瘦搭配的土地分配方式,造成地块高度分散插花细碎｡规模小且细碎插花,增加生产过程中的公共环节,加剧我国粮食作物种植外部性问题｡

(二) 小农家庭经营的优势与劣势

在制定和实施农业规模化政策时,最受争议的一点是小农家庭经营方式是否继续保持｡从生产过程上看,小农家庭经营方式的优势和劣势都很明显｡

小农家庭经营以家庭劳动力投入为主,这种组织形式相对于企业雇工经营,最大的优势是节约监督管理成本｡受农业生产活动非标准化特征影响,采用雇工从事农业生产面临监督管理难题,并且经营规模越大,监督管理难度越大｡笔者曾经到湖北某地调查看到工商资本流转上万亩土地种植粮食而年年亏损的情况,其中出现被雇佣的农民播种时将种子偷回家､施肥将肥料倒在田里的情况｡雇工农民的心理是:“反正是为老板干活,如果一次将草除掉,就减少干活挣钱的机会｡"监督管理难造成农民出工不出力情况普遍存在｡有学者追踪研究发现,很多工商企业流转土地一段时间后,从雇工经营向分包经营转变,表明企业组织形式不适用农业生产^[5] ｡小农家庭经营的组织优势体现在私人环节｡我国由集体生产向家庭联产承包责任制演变,正是通过部分生产活动由集体统一安排向私人环节转化来激发农户的劳动积极性,发挥了家庭经营的组织优势｡但是在外部环节,小农家庭经营的户均不过十亩的小规模劣势也日渐凸显,如一家一户无法解决农业基础设施建设问题｡正确区分小农家庭经营方式的优势和劣势,是进行政策调整的基础｡

(三) 当前困境

实施家庭联产承包责任制之初,政策制定者已经意识到小农家庭经营的优势在于农业生产的私人环节,对于农业生产过程中普遍存在的一家一户“办不好,不好办" 的公共环节,则要发挥集体统筹的功能｡1982 年中央一号文件提出联产承包制要做到“宜统则统,宜分则分,通过承包把统和分协调起来",同时发挥集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性｡1991 年十三届八中全会确立“双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度"的地位,1999 年九届人大二次会议通过宪法修正案,将“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础､统分结合的双层经营体制"写进宪法,确定双层经营体制的最高法律地位｡

回顾农业经营体制演变,过去三十多年我国政策总体上朝着强化家庭经营而弱化集体统筹的方向发展｡集体统筹经营在实践中发生名实分离,曾经参加中央一号文件起草的张路雄先生指出,由于集体统筹经营的具体操作办法没有体现在1990 年代以后的具体政策设计中,造成我国农村经营体制变成“一半的改革"^[6] ｡在当前的农业生产中,集体统筹功能几乎不存在,主要与两方面政策有关｡一是土地承包经营制度变革不断强化承包经营权,取消集体调整土地的权利,锁定地权插花分散格局;二是国家禁止集体向农民收取土地承包费和共同生产费,土地承包费是土地集体所有权的经济实现,共同生产费是集体组织农民统一解决排涝灌溉等公共事务的物质基础｡湖北省沙洋县农民将农村税费改革称作为“第二次单干",是指取消共同生产费之后,集体经济组织彻底退出生产领域,农业生产由统分结合变为彻底一家一户的原子化形态｡沙洋县农民的总结符合全国大多数农村的情况｡

离开集体统筹,小农家庭经营的劣势日渐凸显｡例如,税费改革之后由于脱离集体经济组织发挥作用,农村普遍出现农业基础设施迅速颓废的局面,严重影响农业生产的稳定性｡我们在调查中发现,凡是在农业基础设施完善地区基本不存在土地抛荒,大部分被抛荒的都是那些“靠天收"的田块^[7] ｡为了扭转颓势,近年来中央加大农业基础设施财政投入力度,通过土地整治､小农水等项目,极大地改善了机耕道､水利设施的面貌｡意外的是,甚至是国家投资为农民建立完善的硬件设施之后,由于缺乏集体经济组织统筹,农民也无法合作起来利用和管理这些基础设施｡很多农业基础设施的使用和管理都是公共环节的活动,比如一家一户不可能利用大型渠道放水灌溉,离开集体统筹功能,基础设施“用进废退"和“重建轻管"问题普遍存在,严重降低国家投资效果｡类似的问题还广泛存在于农业技术下乡､良种推广､农机社会化服务运用､病虫害防治等方面｡概言之,凡是存在外部性的农业生产活动,都不可能由一家一户解决｡在当前机械化程度提高､技术快速更新和服务体系社会化背景下,离开集体统筹的原子化形态的小农经营方式不能适应大生产发展趋势,是我国农业政策迫切需要解决的问题｡

三、 农业经营规模化路径分析与选择

家庭联产承包责任制实施三十多年,相关政策基本稳定(如土地承包经营权已经纳入物权法保护),小农家庭经营的组织优势已经完全得到发挥,当前阶段的政策重点已经开始调整到弥补小农家庭经营不足方面｡理论上讲,一家一户农业生产所遭遇的外部性与规模不经济问题可通过技术手段和规模化两种办法解决｡本文主要探讨如何在规模化层面解决粮食作物种植环节的外部性问题｡关于农业经营规模化,理论和实践存在两种主导思路,值得进行分别分析｡

(一) 横向规模化

第一种是横向规模化,具体是指通过扩大种植面积来实现规模化｡横向规模化的好处是,将原来存在于一家一户之间的公共活动内部化,提高农业公共生产环节的效率｡我们考察土地整治项目时发现,大面积国营农场的投资效率明显高于普通农村,原因是在普通农村修建沟渠､道路属于公共事务,无法占用私人的承包地,结果普遍存在“断头路､断头沟"现象,而收益内部化的国营农场则非常欢迎国家投资来改善其生产条件^[8] ｡在一般农村进行土地整治,由于农户之间的私人利益难以调平,经常出现项目无法落地,甚至引发农民上访^[9] ｡农户私人利益与集体公共利益不统一,造成很多涉农公共政策都存在类似问题｡从政府治理角度看,这类矛盾反映国家权力无法与千家万户分散农民对接｡为了减少治理成本,地方政府有意推动土地向工商企业等大户流转,将千家万户小农变成几个大户,政府能够减少很多治理麻烦｡由此产生政策实践中“政府扶持资本打败小农"^[10] 的逻辑｡

横向规模化存在两个问题｡首先,当种植面积扩大到一定规模后,雇工替代家庭劳动力,家庭经营的组织形式会被突破｡已有研究已经证实,企业组织形式下的粮食单产不高于甚至常常低于家庭经营形式^[11] ｡横向规模化与保障粮食供给的政策目标冲突｡其次,横向规模化以土地要素重新配置为基础,将会出现少数人种多数人土地的情况｡当前阶段,土地依然是2 亿多农民获得就业机会的基本条件｡横向规模化路径与保障农民就业的目标相悖｡

近年来,针对很多地方政府大力引入工商企业流转土地的做法,中央政策开始强调控制土地流转风险,要求工商资本进入农业产前和产中环节,坚持种植环节保持家庭经营形态｡针对家庭经营规模太小的劣势,中央政策开始探索“家庭农场" 等适度规模形式｡按照陈锡文的定义,家庭农场基本特征是指“主要依靠家庭成员,在农业社会化服务体系的支持下,不需要雇工就可以完成整个农业的生产经营和管理"｡^[12] 全国很多地方政府在实践中将“家庭农场" 界定为100 亩左右｡按照100 亩规模计算,推广“家庭农场"以当前90%户均种植10 亩的小农户退出为前提,即家庭经营户由当前2 亿户变成2000 万户,剩下90%农户的就业依然成为问题｡由此看来,“家庭农场"这种适度规模形式,本质上走的还是横向规模化路径｡

(二) 纵向规模化

总体来看,横向规模化路径在当前政策和实践中占据主导地位｡不少人将规模化与面积扩大等同,针对此,有学者仔细分析时下流行的土地流转话语与“家庭农场" 政策后发现,其主要原因是我国政策界和理论界错误地将“地少人多"的美国农业模式套用到“人多地少" 的中国,忽视中国农业发展走的是与美国节约劳动力不同的节约土地逻辑｡^[13] 以黄宗智为代表的一批学者认为在市场化日益加深的趋势下,“小而精"的中国小规模农业面临的主要问题是,小农经营主体在流通领域与大中间商存在权力极端不平等的交易而遭受盘剥,因此主张农业的主要发展方向是通过农户纵向规模化(即产､加､售一体化)来增强农户参与市场能力｡^[14] 理论上讲,纵向规模化可以延长小农户的利润链,提高农民收入,通过增加农业生产剩余来促进农民合作,进而弥补一家一户的生产劣势｡纵向规模化的典型实现形式是成立农民专业合作社｡

维持合作社运转需要支付组织成本,唯有合作带来的收益高于其运转成本时,合作社才能够维持｡从既有的研究来看,几乎所有成功的合作社都是进行果蔬､花卉等一类高附加值经济作物种植,基本没有纯属大田粮食作物种植的成功合作社案例｡^[15] 这由两种作物种植的差异所致｡水果蔬菜花卉等经济作物种植具有高风险､高收益特点,小农户从事经济作物种植所面临的最大问题是市场波动(农村养猪专业户总结规律是“赚一年､亏三年"),分散农户建立合作社可提高抗击市场风险能力,增强与上下游商业资本的谈判能力｡从事经济作物种植的农户存在合作动力,且经济作物合作所产生的收益大于合作成本,为纵向规模化提供可能性｡

粮食作物种植具有低收益和低市场风险特征,粮食大宗产品的市场垄断性低,在健全的粮食收储体系下,市场波动性小,基本不存在农户合作起来对接市场的空间,决定纵向规模化方式在粮食作物种植领域难以成功｡现实中存在一些粮食种植户合作起来统一购买种子化肥农药的情况,但是这些合作没有解决小农户种植粮食作物面临的主要矛盾｡与从事经济作物种植的农户主要面临分散小规模经营主体与大市场对接的困难不同,在水稻､小麦等大田粮食作物种植方面,主要矛盾是小农家庭经营无法适应当前大生产趋势,如分散农户难以达成公共灌溉合作､田块细碎插花造成大型机械无法使用等｡纵向规模化方式在解决经济作物种植的市场对接矛盾方面有效,但是无法解决粮食作物种植一家一户难以完成的外部生产环节问题｡

(三) 粮食作物种植的规模化路径选择

基于保障粮食安全的目标,推进农业规模化经营必须要考虑到土地产出率｡在这方面,小规模家庭经营较工商企业等大规模经营主体具有优势｡另外,还要考虑当前2 亿多农民依赖农业生产以及“人多地少"的现实,制定相关政策必须包含保障农民就业目标｡现存的小农家庭经营方式基本满足上述两方面目标｡这就是说,推行农业规模化无需改变小规模家庭经营这种组织形式,尤其避免大规模土地流转｡横向规模化路径不满足上述条件,不宜推行｡纵向规模化路径尽管维持小规模家庭经营形式且不大规模改变土地要素配置状态,但是专业合作社这种组织形式没有切中当前粮食作物种植的要害问题,也很难推行｡由此可以看出,推进粮食作物种植规模化的关键是找到一种能够统筹家庭经营活动,满足其外部生产环节需要的组织载体｡

四、 粮食作物规模化种植的创新实践

破解小规模家庭经营的弊端是当前农业政策的重点对象｡从各地实践情况来看,在推行培育几百上千亩大户的流行做法之外,还有部分地方政府没有推动大规模土地流转,而是将解决小规模家庭经营的生产困难作为改革创新起点,探索出横向规模化和纵向规模化之外的新型规模化形式,江苏省射阳县推行的“联耕联种"便是成功做法之一｡

(一) 射阳县“ 联耕联种" 做法与成效

近年来大量农村青壮年劳动力流入城市,农业劳动力老龄化成为普遍趋势｡据江苏省农科院统计,全省种田农民平均年龄为58.6 岁｡^[16] 农村普遍存在“老人种田"的状况,客观上增加了农业机械化需求,当前全国主要农作物的耕种收综合机械化水平已超过60%｡同时农业服务外包也成为趋势,最典型的是以前家家户户养牛自己耕田,现在是专业农机手提供服务,包括育种､收割等不同环节的生产活动都开始进入市场分工体系,打破一家一户自给自足的局面｡与此矛盾的是,农民日渐感受到小规模家庭分散经营与机械化和服务社会化的张力,最明显的是细碎分散田块局面极大地增加机械作业的难度｡射阳农民对此形象地总结说:“(大型拖拉机)耕一亩田只需要三分钟,过一座桥得一个小时"｡“一户多田"和“多户一田"(射阳县各村在一轮土地承包中为了做到公平,将单个面积几十亩的田块切碎分到不同家庭)的土地插花细碎格局,成为制约当前农业生产的瓶颈｡

2013 年夏收期间射阳县农委到基层调研时发现,兴桥镇青华村农民自主协商破除田埂､打破田界,采取联合耕种极大地提高了耕作效率,并且实现秸秆还田,很好地解决困扰当前基层政府秸秆焚烧和秸秆抛河问题,之后射阳县农委在全县多地发现类似做法｡基于对地方自发经验的总结,射阳县正式提出“联耕联种",并于2013 年秋播开始在全县试点推广｡“联耕联种" 的起点是打破田埂,抓手是统一耕种,目标是实现分散小农户的生产联合｡具体做法是,每年春播和秋播两季,由村委会或者集体经济组织出面协调,以村民小组为单位,农民自愿参与,依照自然条件将参与“联耕联种"农户的田埂打破整合为大田块,采用大中型拖拉机统一耕田,在政府农业技术部门的指导下,统一选种购种育种并统一播种｡在具体操作中,从“联耕联种"基础上又衍生出“联种联管"“联种联收"两种形式｡“联种联管"是指在统一耕种基础上,农民自愿联合完成一些田间管理事务,如病虫害统一防治,“联种联收"则又向联合收割环节推进｡当前射阳县以“联耕联种"占主导,少数村组“联种联管",个别地方出现“联种联收"｡

2013 年秋播试点,射阳县推广小麦“联耕联种"面积8.4 万亩,2014 年夏季水稻与冬季小麦实现“联耕联种"共62.2 万亩,2015 年推行总面积超过70 万亩｡“联耕联种"做法能够在短期推开,关键是调动农民积极性,归结有以下几方面的直接成效｡一是降低生产成本｡打破田块､破解土地细碎问题,实现大机械连片耕作,机械效率被充分发挥,每亩降低作业费用127 元,再加上科学种田的用种量､用肥量下降,每亩减少农资成本100 元,两项加起来全年共降低生产成本227 元/ 亩｡二是提高单产,增加收益｡以2014 年为例,当年“联耕联种"的小麦单产比上年的年报产量增加242 斤,“联耕联种" 采用水稻机插秧比散户人工撒播田块的产量平均提高30%左右｡再加上“联耕联种"提高小麦和稻谷品质,提高销售价0.10 元/ 斤,稻麦两季综合收益增加500 元/ 亩以上｡三是促进秸秆还田,改善农业生产环境｡夏秋两季秸秆禁烧是困扰各地基层政府的中心工作之一,推行“联耕联种" 后实现全部秸秆还田,减少农药化肥使用量约30%,减少农业面源污染｡^①

① 以上数据来自于笔者的调查和县农委提供材料，《联耕联种———家庭分散经营增粮富民的现实选择》（内部资料）。

(二) “联耕联种"的启示与意义

“联耕联种"的核心是解决农民种田难问题,针对小规模家庭经营与社会化大生产的矛盾,切中当前农业经营体系创新的关键｡表面上看,“联耕联种"只解决了“耕"和“种"这两个农业生产环节上的具体问题,实质是实现一家一户的分散经营向统筹经营的飞跃｡农业生产上有“一种定全年"的说法,即抓住“耕"和“种"就是抓住了农业生产的“牛鼻子"｡通过“联耕联种"可以实现大型机械下田､农时统一､茬口对接､良种统一,并为下一步的水利合作､统防统治､统一收割等打下基础｡“联耕联种" 实质是将部分具有外部性的农业生产活动通过合作方式完成,同时保留一家一户家庭经营在不适宜统一的田间管理生产活动方面的作用,发挥家庭经营与联合经营在私人环节和公共环节的各自优势,真正体现“宜分则分､宜统则统"的统分结合双层经营体制优势｡“联耕联种"属于适应当前城镇化进程和技术进步条件下的双层经营体制创新｡中央农村工作领导办公室调研得出结论,“联耕联种" 做法在全国平原地区具有广泛适用性｡“联耕联种"的具体意义如下｡

一是降低小农户与社会化服务主体的交易成本｡健全社会化服务体系是当前创新农业经营体系的重要方面,这方面的主要困扰是一家一户的小农户与社会化服务主体的交易成本太高,农机专业合作社等不可能为单个农民提供服务,单个农民也不可能找到服务主体｡“联耕联种"将分散农民组织起来,以一个村､一个组为单位与专业服务主体打交道,弥补社会化服务体系中的薄弱环节｡

二是解决“谁来种田"问题｡五十岁以上的中老年人是当前农业劳动力的主体,催生出“谁来种田"的政策讨论｡“联耕联种"为农业机械化提供基础,将大部分重体力劳动的生产活动交由社会化服务主体完成,解决中老年人种田难问题｡另一方面,五六十岁的中老年人完全有能力胜任管水､看水､除草､请机械､施肥､打药等轻体力的生产管理活动,既发挥中老年人在私人生产环节的优势,也为农村老人提供农业退养道路,改善农村老人生活处境｡

三是打通支农惠农政策下乡通道｡农业生产中存在一些无法交给市场完成的公益环节需要政府提供,比如新品种试种､新技术示范推广､病虫害监测预报等｡这些主要是由县乡农业技术服务部门完成｡由于缺乏与千家万户分散农民打交道的纽带,很多公益服务无法深入下乡,停留在广播宣传层面,滞缓科学种田技术普及｡“联耕联种"确立县乡基层农业服务部门责任,建立自下而上对接体系,打通国家支农惠农“最后一公里"通道｡

四是破解土地细碎化难题｡前两轮土地承包过程形成的土地细碎插花格局已经成为困扰我国农业发展的症结｡有数据显示,2007 年末平均每户拥有的地块为5.86 块^[17] ,我国土地细碎化程度甚至超过日本和台湾地区,属于世界之最｡“联耕联种" 探索出一条不改变土地承包经营权关系的破除土地细碎化难题的办法｡

五、 结论

围绕农业现代化,当前我国理论界和政策界存在三种基本思路分歧:第一种是部分经济学家和法学家主张的土地自由流转和资本下乡的思路;第二种是扶持以家庭经营为基础的“家庭农场"与专业大户的主流政策思路;第三种是主张通过社会化服务体系来弥补小规模农户经营不足的思路^[18] ｡三种思路分歧的关键是小规模经营劣势如何弥补,家庭经营形式是否保持,是否大规模改变土地要素配置状态等｡对这些问题的认识决定农业规模化道路选择｡其中前两种思路将规模化与面积扩大等同,很难突破农业问题与农民问题的二难选择｡“联耕联种" 走出一条与流转土地不同的规模化道路,破解农业规模化过程中的人地矛盾,实现经济目标与社会目标的统一,具有重大的理论价值与实践意义｡