自上世纪90年代以来，农村基层治理问题不断凸显，乡村治理呈不断恶化之势。为此国家采取了若干措施改善“三农”状况和乡村治理状况，2006年全国范围内实行税费改革后，农民税费负担被彻底取消，乡村矛盾得到很大程度的缓解。为了进一步改善基层治理和国家治理，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”首次在国家政治层面明确提出国家治理体系和治理能力现代化这一重大命题。治理现代化意味着治理的法治化、制度化、规范化、程序化等^[1]。在这一背景下，中央和地方政府都在推动基层治理的法治化、制度化、规范化和程序化，考察这一动向对于乡村治理会产生何种影响，具有重要的理论和现实意义。

虽然基层村民自治已经实施30多年，但相关的制度建设还远未达到较为完善的程度，随着基层治理现代化命题的提出，如何完善村民自治制度，对村庄权力进行规范管理成为国家、社会和学界一直关注和讨论的话题。在学术研究领域，范瑜对村委会选举制度的历程和特点进行了总结^[2]；项继权研究了村民自治在“后税改时代”所面临的村务公开和民主管理问题，提出了相应的建议^[3]；卢福营、孙琼欢对村务监督委员会制度创新及其绩效进行了研究^[4]；陈奕敏对浙江温岭所创造的“民主恳谈会”这一协商民主新形式进行了研究^[5]；李勇华则对基层社会创造的社会管理或治理创新进行了研究，并以是否有利于村民自治为标准进行了识别和分类^[6]。这些研究对认识村级权力无疑具有重要意义，但从村级治理动力角度对村级权力规范化进行研究的较少，而村级治理动力问题或者说村干部的治理动力问题是乡村治理过程中不可忽视的重要问题。在村庄治理中，村干部工作的积极性和村民参与的积极性是十分重要的，而村干部的工作积极性是其进行村庄治理的基本动力，缺失了村干部的积极性，村庄治理将失去重要的依托。因此，考察村级权力规范化或农村基层治理现代化对乡村治理动力的影响是十分必要的，这对我们更好地认识乡村治理机制也具有重要意义。

浙江东部沿海N县，地区经济发达，村庄利益密集，因村庄权力运行不规范，村庄内部矛盾十分突出，县纪委因此牵头实施村级权力规范化改革，意图规范村级权力，减少权力越轨及因此产生的贪污腐败、干群冲突事件。这为我们观察基层治理现代化改革的路径、效果和影响提供了一个良好的平台，藉此能够直观地观察到村级权力规范化会对村级治理产生何种影响。本文首先对这场改革的缘起、基本内容和村民、村干部对此作出的反应进行素描，在此基础上，呈现此次改革分别对普通村民、基层政府和村干部所产生的影响；随后，对调查中所发现的村干部治理动力下降问题进行分析和解释；最后就可能有效的解决途径进行初步探讨。本文所用资料来源于笔者在N县的实地调查，采用参与观察法和深度访谈法，笔者对N县改革情况进行了深入了解，实地走访了众多县乡干部、村干部和普通村民，获得大量访谈资料，此外也收集到较多与改革相关的文字、图画等材料，这些资料共同构成本文分析的基础。

N县^①位于浙江省东部，属于沿海经济发达地区。下辖4个街道和14个乡镇，共有23个社区、11个居委会和369个行政村。属亚热带季风性湿润气候区，常年以东南风为主，气候温暖湿润，四季分明，日照充足，雨水充沛。N县长期以来一直是全国经济百强县，该县2014年的GDP达400多亿元，人均GDP达6.5万多元，当年的城镇居民人均可支配收入已突破4万元，农村居民人均可支配收入突破2万元。2014年全县财政总收入达65亿元，其中，公共财政预算收入为36亿多元。以上数据表明，该县经济发展水平处于全国前列，虽然该县仍有一部分地区处于山区，经济欠发达，但是平原地区的工商业非常发达，该县的物价水平比普通县城要高很多。随着经济的发展带来地价不断上升和租金不断上涨，许多靠近城镇城区和交通要道等地理区位条件优越的村庄拥有大量的集体资产，村庄利益非常密集。

①按照学术惯例，文中地名均作了隐匿处理。

随着地区经济的发展和城镇建设的推进，许多城中村和城郊村中聚集的利益越发密集，许多村庄拥有巨大的集体资金和日益增值的集体资产，此外，一些村在征地拆迁中也获得了可观的经济收益。许多村庄在利益分配问题上产生诸多矛盾和冲突，在村级权力行使不规范的情况下，很容易出现村干部贪污腐化以及干群矛盾激化问题。近年来，N县来自农村地区的信访数量和上访数量一直走高，信访中针对村庄财务问题和村干部行使权力不规范的问题占非常大的比重。据县纪委统计，来自农村的信访80%~90%与村庄财务问题和村干部滥用权力问题有关。面对如此多的信访，县政府感受到相当大的压力，因为一旦处理不好，村民就会向更高级政府机关上访反映问题，少数上访群众甚至曾一度赴京上访。目前，中央高度重视上访问题，地方政府为减少越级上访行为制订了严格的考核标准，一旦发生上访现象，基层政府将承担较大责任。另外，村庄矛盾重重，难以解决，也导致一些涉及城市发展和村庄改造的重大项目及工程无法推进。内部存在激烈矛盾的村庄，往往分裂为两个或多个派系，对立情绪浓厚，往往相互争斗、相互拆台，导致涉及村庄建设和村庄发展的事务得不到有效处理，村庄发展被迫停滞。这严重阻碍着本地区的经济社会发展，危害农村地区的和谐与稳定，不利于农村地区的长期稳定发展。因此，调控农村社会矛盾，维护社会有序和稳定成为摆在N县面前的一道紧迫的课题。鉴于诸多矛盾冲突起源于村级权力运行不规范，县纪委牵头于2014年上半年组织实施了村级权力规范化改革，意图通过界定村级权力范围、规范权力运行程序来减少权力滥用行为及其相关的腐败现象，改善基层干群关系，促进乡村社会的稳定有序。

鉴于近年来多发的“小官巨腐”问题，群众反映较多的也是村级权力不规范运用和滥用的问题，N县将改革重点放在规范村级权力上。在这之前，N县已经推广了涉及重大村务的“五议决策法”，在此基础上，N县将各条口涉及村级权力的条文进行整理，浓缩成简单易懂的36项权力事项，形成“权力清单”，其中19项涉及村级重大事项决策、村级招投标管理、村级工作人员委任、村务公开、村集体资产处置等集体管理事项，17项涉及宅基地申请、救灾救助、计划生育、矛盾纠纷调解等便民服务事项。每一具体事项都以清晰的流程图形式展现出来，36项“权力清单”具体表现为36个流程图。以村级重大事项五议决策流程为例，如图 1所示：

	图 1 村级重大事项“五议决策法”流程图①
图选项

①本图依据N县宣传材料中的插图绘制，并作了简化。

“权力清单”包含了涉及村民利益的所有常见事务，如宅基地审批、低保评选、重大工程项目招投标等。每一项事务都通过一套清晰可操作的程序来保证村级事务的公开公正处理。36项事务处理流程和程序中广泛引入了“召开两委会议、召开村民代表会议、乡镇干部列席会议、向村民公示”等环节。这些环节强化了程序性，增强了村庄内部的监督力度和乡镇政府对村级权力行使过程的监督力度，期望以此对村级权力进行有效的监督和制约。

以村级工程项目招投标为例，当标的小于5万元时，属于微型工程。首先由两委会联席会议决议，再由两委会负责组织实施，工程项目实施过程中要组建村工程管理小组对工程进行监管，工程结束后要组织工程验收，最后报乡镇(街道)“三资”管理服务中心结算，村务监督委员会负责全程监督。当标的在5万元～200万元时，属于中小型工程。必须依次经过两委联席会议、党员大会和村民代表会议进行审议，三次审议都通过后，再由两委会负责组织实施决议，此时项目工程必须进入乡镇公共资源交易中心进行公开招标，招投标结果须公示3日，无异议后签订正式合同，后期工程验收、竣工决算审计等程序与微型工程流程相同。当标的超过200万元时，属于大型工程。流程与中小型工程相似，但不同的是，此类大型项目要报行业主管部门和县公共资源交管办备案，并到县公共资源交易中心进行公开招标，工程竣工后，由乡镇交管办委托有资质的中介机构进行决算审计。由此可以看出，随着工程标的的增大，设立的监管程序越多，参与监管的政府部门级别越高。

N县认为，这一改革措施将村干部手中的“小微权力”进行了明确的界定，为“小微权力”界定了边界，“权力清单”就像法律规定和交通规则一样，清晰地规定了村级权力行使的程序和步骤，权力运行全程受到村民及乡镇政府的监督，村级权力将能够被有效地规范起来。因此N县一方面通过体制途径将改革措施贯彻下去，通过举办一系列学习班、培训班、知识竞赛活动等形式对村干部进行培训和考核，要求村干部熟悉每一项事务的具体程序，并严格按照这些程序办理事务。乡镇负责对辖区内的贯彻情况进行监督，严重违反程序的村干部将会受到与此专门制定的处分条例的处分；另一方面，N县在全县范围内进行大力宣传，在电视台、报纸等媒体上予以高频率的报道，印制了数万册宣传资料发放到每一户，并在所有醒目的位置制作宣传条幅，为了让普通村民看懂“权力清单”，“权力清单”及其程序被制作成通俗易懂的标语、漫画等，绘制在每个乡镇(街道)和行政村的醒目位置。在强大的宣传力度下，这一村级权力规范化改革在民众中的知晓度很高，使得普通村民都熟悉了村庄事务的具体处理程序。

作为本次改革的发起者和主导力量，在改革实践过程中，县政府采取的策略是公开、大力度的宣传，并在宣传中努力构建“多赢”话语:即改革既对群众有益处，对村干部也有益处。对于这一改革，村民普遍反映较好，认可度较高。在县政府的强大宣传努力下，“权力清单”制度以文本、视频、图画等形式呈现在村民面前，为村民所熟悉。村民第一次获取村级权力的范围、程序等信息，打破了一直以来的信息垄断现象，使村庄权力更加地透明化、公开化，一些村民甚至认为村干部无法再贪污腐败了。获得信息的村民立即将权力清单制度派上了用场，自实施改革以来，县政府已收到若干村民举报村干部违反制度规定的案例，群众显然已经认识并开始应用这一有效的工具和“武器”。

此外，官方宣传的“多赢”话语也力图强调，此次改革最大的受益者是村干部，认为村干部按照程序办事后，一切公开透明，村民对村干部的猜忌变少，能够“还村干部一个清白”；而且，明确有章可循也使村干部可以藉此保护自己，避开“人情陷阱”。原来村干部遇到托情送礼的情况时，常常“收也不是，不收也不是”，现在则可以正大光明地说：“现在我一个人说了不算，想帮也帮不上”。严密的制度堵住了村干部贪腐的渠道，避免村干部因一时无法抵抗利益的诱惑而走上犯罪道路。尽管现实中村干部的确会享受到一些益处，但村干部的反应则相对复杂一些。一些村干部认为“权力清单”制度对他们有益，但也有一些村干部持消极态度。他们认为，一方面“权力清单”制度程序过于繁琐，执行成本较高，村庄内部的反对派可以借此阻碍村庄公共事务决议的达成。这一担心不无道理，在村庄内部权力斗争较为激烈的地区，如果当选者不能争取村庄内部反对力量的支持，几乎难以做成任何事。另一方面，村干部过去拥有的较大自由裁量空间被极度压缩，极大地削弱了村干部的“权力感”和牟利空间。在调查中，有的村干部直言，当初想当村干部就是看到村干部“威风”“有权力”“有面子”“有好处”，现在当村干部则变得“没意思”。

“权力清单”的诞生，使得村级权力明晰化、公开化、程序化，为过去模糊的村级权力界定了清晰的边界和程序，并在制度设计中强化了三重监督以制约村级权力，即自下而上的群众监督、同级的村务监督委员会监督以及自上而下的县乡政府监督。在这种新的制度下，村级权力发生了重大的转变。

首先，村级权力的边界变得非常清晰。包含36项规定的“权力清单”是村级权力的主要内容，村庄中需要处理的大小事务和日常事务几乎被包含其中，村级权力从模糊的权力变成了清晰的权力。其次，村级权力更加公开和透明，且受到更多的监督和制约。“权力清单”制度不仅列出了权力的清单和边界，而且规定了权力运行的具体程序，所有事务必须按照规定的流程进行处理，这些流程不只村干部清楚，普通村民也非常清楚，这就打破了信息垄断，实现了信息的双向透明，普通村民可以依据“权力清单”的规定对村干部的权力行使行为进行衡量、监督和批评。由于流程中广泛引入村党员会议、村民代表大会、村民大会、县乡政府审批等环节，而且强化了村庄已有的监督机构，村级权力既相互制衡，又处在普通群众和县乡政府职能部门的监督之下。在多重监督下，村级权力进行暗箱操作的空间被大大削减，村级权力真正实现了公开、透明运行。最后，权力的服务功能增强。村级权力日益程序化、公开化和透明化，极大地减少了权力被滥用和乱用的空间，从制度上限制了村干部的权力，并在制度上使权力服务化，行使权力的核心是为群众办事，且全程都会受到村民代表和村民的监督。村干部的主要角色日益从“管理者”变为“服务者”，其主要权力基本限于召集会议和执行会议决议。

“权力清单”的矛头直指村干部手中的权力，在规范、限制村干部的权力后，村干部更多地承担了协调者和组织者的角色，村干部的权力空间和牟利空间被极大压缩。面对针对自己的“革命”，村干部的反应不一，有的村干部能够接受这一变革，有的村干部则会采取一些或缓和或激烈的方式表达抗议，最常用的策略是消极、抵制和退出。一些村干部在改革后，工作中表现出消极状态，在完成基层政府布置的政务和村庄公共事务过程中消极从事。程序上的违规是明显易察的，但日常工作中表现出来的消极状态则难以应对。一些村干部采取了类似于斯科特所说的“弱者的武器”^[7]35来反对针对他们的变革，如态度不积极、拖延推诿、找理由搪塞、求稳不求变等。在大幅丧失权力感和牟利空间后，一些村干部倾向于消极和求稳，减少对政务和村庄治理的投入度，极力避免“出力”和可能会添“麻烦”的事。在这种情况下，自上而下的政务得不到高效推行，自下而上的村民需求也可能得不到有效满足。还有一些村干部或明或暗地抵制变革，意图继续按照过去的方式行事；但是掌握了有力武器的村民往往很快就能觉察到问题，并向政府举报，拒绝变革的结果是遭受相应的惩罚。村级权力改革实施以来，N县共有60多起违规办理村务的行为被纠正，被处理的村干部近90人，处分从警示谈话到移交检察机关立案处理等。丧失权力感和牟利空间后，一些村干部甚至选择了辞职退出。在村庄集体资产非常少的欠发达农村地区，村干部职位的吸引力进一步下降，原本竞争程度就很低的村庄政治舞台变得更加冷清。在集体资产雄厚的城郊村，历次换届选举都非常激烈，村庄精英对村庄权力的角逐甚至出现了白热化的现象，但是现在一些村干部坦言自己不会再参加下一届的竞选，甚至有村干部还未到任职期限，已有提前辞职的打算。

在正当利益不足而灰色利益空间被大大压缩的情况下，只有经济实力雄厚且有额外精力的富人才有意愿和能力担任村干部。缺乏良好经济基础的村民必然会被排除在村庄权力舞台之外，村庄权力将不可避免地呈现出“富人化”趋势。目前该地区已经出现了村级权力被富人把持的趋势，据N县M镇纪委书记反映，其镇所有现任村干部大约有八成是村庄中的富人，大多是在本地经商或开办工厂的老板。有研究指出，“富人治村”可能会引发村庄政治的阶层排斥^[8]，富人大多以金钱投资收益为取向，这会破坏基层民主政治，损害基层治理的权威性和合法性。^[9]从长远看，不利于乡村治理的良性发展。实际上，N县已经意识到这一问题，因此N县计划推行一些配套改革措施，如适当提高村干部的待遇等，意图通过正规和合法的渠道提高村干部职位的吸引力。但是提供有吸引力的工资水平所需要的财政支出非常巨大，即使以每位村干部月工资3000元计算，每年就需要上千万元的财政支出，县乡基层财政能否负担得起尚存疑问。

贺雪峰认为，村干部的动力机制主要可以划分为社会性收益和经济性收益两类，社会性收益指村干部可以从职位中获取表达性收益，如声望、权威、面子等，经济性收益指可以从职位中获得的一些经济收入，既包括正当的合法收入也包括潜在的灰色收入。^[10]晚清以前的中国传统乡村社会，由于小农剩余很少，难以支撑起一个现代化的官僚行政体制，皇权或国家力量缺乏深入乡村社会的经济基础，为了节省治理费用，国家不得不接受简约主义治理模式。^[11] 广大乡村社会区域主要依靠族长、乡绅等地方精英进行治理，实行乡村自治，地方精英则以面子、声望等社会性收入为主要追求^[12]5。国家不需要为这些乡绅精英支付报酬，也不需要为治理乡村付出过多资源，因此对国家来说，治理的成本很小。然而，随着晚清以来，国家政权力量不断向农村深入，官僚机构开始从县一级逐步向下渗透，国家对农村的强力汲取和村庄社会的日益解体使得重视社会性收益的传统乡绅精英退出村庄政治舞台，以谋取经济利益为主的“赢利型经纪”占据村庄政治舞台，最终导致了国家政权建设的严重“内卷化”^[12]66，严重削弱了政权的合法性。

上世纪90年代以来，乡镇在缺乏财政和资源的情况下，为了提高村干部的工作积极性，默许村干部从中获取一些灰色收入，再次将村庄中的“赢利型经纪”推上村庄政治舞台，经济利益成为权力精英进行村庄治理的主要动力。两者间也形成了“均势型”的“乡村利益共同体”^[13]。在这一利益同盟中，村干部可以藉此从中获取一些灰色收入，乡镇则可调动村干部的积极性，从而更加积极地落实乡镇布置的行政事务，副作用是引发了大量基层矛盾和冲突，直至波及基层政权的合法性问题。税费改革后，基层矛盾得到很大程度的缓解，国家不再直接从乡村中汲取大量资金，而且基层政府开始负担村级组织运行费用和村干部工资。然而，这些拨付目前还远远不能满足乡村社会的需要。大幅度增加财政投入又会给国家和地方的财政造成巨大压力，因此，“谁来承担村级治理的费用”仍是一个悬而未决的问题。

“权力清单”制度极大地削弱了村干部的权力空间和牟利空间，打破了“乡村利益共同体”，打破了村干部与乡镇的结盟关系。但在推动村级权力规范化的同时，导致村干部的工作积极性下降。在村干部的正式待遇还未提高到拥有足够吸引力的情况下，基层治理不得不面临两个问题：一是由于村干部待遇低而产生的“要积极性和效率还是要规范和廉洁”的两难问题。如果不能给予村干部以足够吸引力的待遇，就无法避免村干部的积极性下降，也就会影响其以后在村庄中落实政务的效率和参与村庄治理的积极性；二是在正式待遇不足而灰色利益被取缔的情况下，绝大多数村民受限于经济收入水平将被排斥在村庄权力之外，只有有时间、有精力、有财力的富人能够担任村干部，村干部将更加“富人化”。如果这些问题得不到解决，村干部的富人化趋势将难以避免，乡村也可能基于各自利益需要重新构建利益共同体，这对于基层治理现代化来说无疑是一种倒退。

通过清楚地界定权力的边界，规范权力运行的程序和广泛引入群众和政府部门的监督，N县的“权力清单”制度实现了村级权力的规范化，村级权力走向法治化、公开化和透明化。村级权力得到了规范和制约，使村干部行使权力有了极大的规范，滥权和寻租的空间被大大压缩，村级权力表现得更加驯服，越轨行为大为减少。据N县纪委统计，实施“权力清单”制度半年以后，涉农信访同比下降15%，反映村干部廉洁自律问题的初信初访案件下降了84%。

虽然这一改革有利于将旨在谋取灰色经济收益的人阻挡在村级权力之外，但是目前并没有解决更为根本的治理动力问题。村级权力规范化在极力压缩村干部灰色收益空间的同时，并没有大幅提高其正当收益，这在不同程度上降低了村干部的工作积极性和治理动力。如果村干部职位缺乏吸引力，对村庄优秀人才的吸引力将大幅下降，这既不利于村干部队伍素质的提高，也不利于村庄治理的有效开展。若要提高村干部职位的吸引力和村干部的积极性，最直接的途径是大幅提高村干部的合法经济收入，但是这会导致巨额财政支出，对基层政府财政构成极大压力，可能大多数县乡政府财政都难以负担得起。单纯依靠提高经济收益来提高村干部的积极性尚缺乏现实条件。在基层财政有限的条件下，除适当提高村干部的经济收益外，还应从扩展其社会性收益途径入手，以提高村干部的荣誉感、责任心、党性、声誉、面子等方法提高村干部的积极性。另外，也需要发动和引入更多治理主体参与到村庄治理中来，以此降低村干部的治理压力，减少对村干部的过度功能依赖。