关于林业生态建设工程效益的评估，国内大多数学者根据Costanza等(1997)将生态系统服务功能逐项分类和全面评估的理论与方法从生态、社会和经济3方面评估林业生态工程建设的效益，再对其效益进行计量评估后线性相加，得出一个巨大的货币价值(钟全林等，2001；赵同谦等，2004；王昌海等，2012a；李坦等，2013)。然而，林业生态建设工程产生了几十上百亿的货币价值意味着什么？由于森林生态系统服务价值功能具有典型公共物品的特性，其发挥的效益并不能够进行市场交换，也就没有市场价格和价值(韦惠兰等，2006)；并且人们也不知道造林工程效益值的优劣程度，即林业生态建设工程的总体满意程度及利益相关者各自的满意程度，因为不能用造林产生的各项效益的货币化数字直接比较。

林业生态工程作为一个复杂的生态系统建设手段，要想对其有一个全面、客观的认识，需要对造林工程产生的效益进行多尺度分析。首先，林业生态工程建设过程中涉及多方利益相关者，其利益诉求存在着很大差异，不同的政策目标预期必然存在不同的造林效益评估；其次，关于林业生态工程建设的预期政策目标实现程度也还存在争论，尽管政策评估主流观点肯定林业生态工程建设政策的多目标有效，然而，相对于过高的政策预期，林业生态工程建设政策的实际效果仍然需要客观的评估。因此，建立一个基于多目标的林业生态工程效益评估框架，对于推动区域生态、经济与社会的协同发展具有重大而长远的意义。

随着区域经济社会的协同发展和环首都经济圈建设蓝图的提出，北京市和河北省两地加强合作的愿望也日益强烈，如何改变区域生态环境、促进区域协同发展，业已成为京冀两地的共同责任。京冀合作造林工程是京冀协同发展战略的重要举措，造林工程的实施逐步改善了京冀流域的生态环境，一定程度上促进了当地经济与社会的发展。但目前对于造林工程发挥的效益还没有进行综合评估，只是对一些简单的指标进行了计算，无法评估造林工程真正带来的经济、社会及生态效益。跨区域合作造林涉及多方面的利益，对项目效果进行客观的监测与评估是两地后续合作造林的基础。因此，本研究在传统造林工程效益评估理论与方法的基础上，从主要利益相关者的价值取向和目标追求等方面构建了造林工程综合效益的评估框架，并将评估主体、评估目标及评估阶段3个维度相结合，设计出京冀合作造林工程效益评估的效益立方体模型。

北京市目前常住人口已突破2 000万人，人均水资源却不足200 m³，远低于国际公认的人均1 000 m³的缺水警戒线(张丽峰，2015)。官厅水库和密云水库是北京市最主要的两大水源供应地，而河北省的张家口、承德地区是密云水库和官厅水库的水源地。2009年，为重点改善北京市官厅、密云水库上游流域的生态环境，由北京市政府出资、河北省具体实施的水库上游“京冀生态水源保护林建设合作项目”一期工程在河北省张家口市怀来县启动，重点支持河北省丰宁、滦平、赤城、怀来4县营造生态水源保护林，并根据实施效果，逐步扩大水源涵养林的建设范围。截至2011年，“京冀生态水源保护林建设合作项目”一期工程结束，期间，北京市政府累计投入1亿元造林资金，在水库上游的永定河、白河和潮河主河道及主要支流两侧的第一重山脊范围内，集中连片地营造生态水源保护林1.33万hm²。2012年至今，京冀两地合作造林项目二期工程业已全面展开，因此，从多个视角评估京冀一期合作造林工程的综合效益值得深入研究。

京冀合作造林一期工程地处河北省丰宁、滦平、赤城、怀来4县境内，地理位置为40°12′-42°37′N，115°54′-119°15′E(图 1)。县域总面积为18 846 km²，与京津接壤，背靠蒙辽，处于东北地区和华北地区的连接过渡区域。京冀合作造林区属于我国燕山构造带的一部分，研究区绝大部分地区属于山地区，整体上呈现出西北部地区地势明显高于东南部地区的态势。在气候特征方面，该区域属于温带半干旱区，是典型的大陆性季风气候，降水多集中在夏季，冬季和春季降水很少。总体而言，研究区的地形地貌和气候并不利于水源涵养林建设，对造林工程的实施和后期管护要求较高。在实地调查过程中，研究区覆盖的4县24乡镇86个行政村，大部分造林工程处于交通不便、信息闭塞及社会经济发展非常滞后的区域。

图 1 京冀合作造林一期工程水系 Fig.1 The river map of first phase for water conservation forests in Beijing and Hebei Province

京冀合作造林工程效益评估主体可根据利益相关者方法确定，Mitchell评分法是利益相关者界定最常用的分类方法(贾生华等，2002；Mikalsen et al., 2001；Thayer et al., 2001)。Mitchell等(1997)将企业管理的利益相关者划分为确定型利益相关者、预期型利益相关者和潜在型利益相关者，在此基础上，从合法性、权利性以及紧迫性3个属性对利益相关者进行评分。受Mitchell评分法的启发，有学者从相关性、影响程度及重要性3个维度划分林业生态工程的利益群体，并对各自的利益诉求进行评价(柯水发，2007)。

在造林工程政策形成和实施过程中，各个利益主体之间的关系是很复杂的，各利益群体对造林工程各种效益的偏好是形成不同效益价值评价的根源，也是导致不同利益相关者之间冲突的直接原因(王昌海等，2012b)。本文在Mitchell评分法思想的基础上，结合国内学者的研究成果，从相关性、重要性与影响力3个维度对京冀合作造林工程的核心利益相关者、潜在利益相关者及边缘利益相关者的属性进行评价(表 1)。

表 1 京冀合作造林工程利益相关者价值取向及属性分析^① Tab.1 The analysis on value preference and characteristic of stakeholder for cooperative afforestation engineering between Beijing and Hebei Province

表 1 京冀合作造林工程利益相关者价值取向及属性分析① Tab.1 The analysis on value preference and characteristic of stakeholder for cooperative afforestation engineering between Beijing and Hebei Province 类型Type 利益相关者Stakeholders 属性评价Property evaluation 相关性Correlation 重要性Importance 影响力Influence 核心利益相关者Core stakeholders 北京市Beiing 5 5 5 河北省Hebei Province 5 4 4 农户Farmers 4 4 3 潜在利益相关者Potential stakeholders 非农林为主的当地居民Local residents 3 3 2 科研工作者Researchers 1 2 3 环保组织Environmental organizations 1 2 2 旅游经营者Tour operators 2 2 1 边缘利益相关者Edge stakeholders 项目周边相关企业Related peripheral businesses 3 2 1 一般社会公众General public 2 1 2 旅游观光者Tourist 1 1 1 社会媒体Social media 1 2 3 ①在属性评价中，采用Likert量表评分法，每选项从1至5分，表示程度逐渐递增。In the property evaluation, this paper uses Likert scale score, each option is from 1-5 points, it represents the degree of incremental.

以上利益相关者的界定可以提供诸多信息：谁与造林工程相关，相关程度如何；谁能够影响合作造林政策的制定、实施与成效，如何影响及影响程度；哪些机构与群体需要介入到工程中，要使其能够参与需要借助何种能力及考量哪些制约因素。在实践中，可以将工程利益相关者的相关性、重要性及影响力作为造林工程的行动指南：对于相关性与影响力大且非常重要的利益相关者，在造林工程实施过程中，应当完全深入地参与其中，以获取对工程的支持；不太重要但影响力大的利益相关群体，尽管不是工程的对象，但对工程的实施可能会产生负面影响，因此要保持沟通，并充分考虑其利益诉求，从而最大限度避免工程的中断与冲突；对造林工程有重要作用但影响力不大的利益群体，需要尽量满足其利益需求，并多方面传递他们的参与是有意义的等诸如此类的积极信息；三者皆不大的利益相关者，不会密切介入到工程中，除了常规的信息发布外，并不需要考虑特别的参与策略。

由于京冀合作造林工程建设实施才5年多，其潜在利益相关者与边缘利益相关者之间的利益关系还有待进一步的实证研究和数据支持。根据目前京冀合作造林工程建设的推动者、工程执行者及受益者等因素，本文重点研究京冀合作造林工程中核心利益相关者的利益博弈，即作为政策设计者和推动者的北京市政府、作为政策执行者的河北省市县级地方政府以及作为政策最终作用对象的工程覆盖区农户3方利益主体，他们之间的利益关系是京冀合作造林工程政策得以形成并在实施过程中产生各种现象的主要原因。

关于林业生态工程效益评估目标，大多数研究都是将林业生态工程的效益划分为生态效益、经济效益与社会效益，并且认为生态效益在其三大效益中应位于第1位，同时也要兼顾林业生态工程的经济效益和社会效益(苑金玲等，1998)。随着森林生态补偿制度的建立及补偿方法的不断完善，众多学者尝试将林业生态工程三大效益的发挥进行核算与货币化计量。

京冀合作造林工程的首要目标是控制和减轻重点地区的水土流失和风沙危害，改善密云、官厅水库上游地区生态环境，为北京市提供更加优质的生产、生活用水；另外，通过优化国土利用结构、提高生产力及增加农民收入，促进京冀区域的经济与社会可持续发展。因此，京冀合作造林工程中的生态、经济及社会影响评价是一种既并列又交叉的关系，三者构成京冀合作造林工程目标评估的主体(图 2)。

图 2 3种效益评估目标的关系 Fig.2 The relationship between three benefit assessment objectives

然而京冀合作造林工程主要利益相关者，因其角色、目标、任务等不同，其效益追求存在较大的差异。生态环境改善是北京市投资造林项目的首要目标，因此，以北京市政府为主体的工程生态效益评估占据主要地位，地方政府是合作造林工程建设的执行者和监督者。从地方政府的角度来看，社会协调且可持续发展是造林工程的最终目标和长远目标，随着后续工程的不断开展，将给当地生态建设投入大量的资金，进而改善当地的生态环境，并给当地农村产业结构调整和经济转型创造机遇等，最终提升地方政府的政绩。因此，在造林过程中，地方政府既考虑生态目标，更注重社会目标。对于农户在林业生态工程建设中的参与意愿与行为选择，学术界有许多研究，绝大多数认为农户的行为目标是经济效益的最大化和风险的最小化(支玲等，2001；李周，2001)，因此，经济目标是工程覆盖区林农积极参与项目的主要动力因素。京冀合作造林工程效益评估主体的价值取向如表 2所示。

表 2 京冀合作造林工程评估主体价值取向表^① Tab.2 The value choice between assessment principal part for cooperative afforestation engineering between Beijing and Hebei Province

表 2 京冀合作造林工程评估主体价值取向表① Tab.2 The value choice between assessment principal part for cooperative afforestation engineering between Beijing and Hebei Province 评估主体 Assessment principal part 生态效益 Ecological benefits 社会效益 Social benefits 经济效益 Economic benefits 北京市Bejing √√ √ √ 河北省Hebei Province √ √√ √ 农户Farmers √ √ √√ ①√√强烈偏好Strong preference；√一般偏好General preferences.

从京冀合作造林工程效益评价时间维度来看，即按工程实施阶段，可以将项目划分为计划阶段、执行阶段和效益阶段3个阶段。

在评估的不同阶段，其效益的发挥程度表现出显著差异。从评价的重要性来看，因为生态环境改善是京冀合作造林工程的主要目标，随着造林工程规模的不断扩大，森林覆盖率与林木郁闭度的增加，其生态效益将愈加重要；经济发展是京冀合作造林工程的重要目标，树木成林后，林下经济与经济林果的发展将给工程覆盖区带来可观的经济收入，但其重要性的发挥受边际效益递减规律的制约；社会效益是造林工程的长远目标，短期内效益发挥不如生态与经济效益明显，但随着京冀区域协同发展的战略规划，其社会影响将随着京冀两地合作造林工程的持续展开而越来越重要。京冀合作造林工程3种效益在不同阶段的重要性评估如图 3所示。

图 3 3种效益的重要性评估 Fig.3 The important assessment of three benefits

以上京冀合作造林工程效益评估的主体、目标及阶段可概括为时间、空间和目标3个维度，分别用X，Y，Z表示，每个维度选择3个变量，即为：从工程的时间(X)维度上看，造林工程的阶段分为“计划阶段”(X₁)、“执行阶段”(X₂)和发挥“效益阶段”(X₃)；从工程的空间(Y)维度上看，涉及范围分为“工程覆盖区域农户”(Y₁)、工程所在地“河北省当地政府”(Y₂)和“北京市政府”(Y₃)；从工程目标(Z)维度上看，分为“经济效益目标”(Z₁)、“社会效益目标”(Z₂)和“生态效益目标”(Z₃)。

以此为基础，任何一种三维X_iY_jZ_k组合即是京冀合作造林工程的一个效益评价模块，这样京冀合作造林工程综合效益评估模块共有3×3×3=27个模块(图 4)。根据上述关于京冀合作造林工程的评估主体、评估阶段和评估目标的分析研究，这些模块还可进一步分为关键模块、重要模块及一般模块3级(表 3)。

表 3 京冀合作造林工程综合效益评估模块分类 Tab.3 The evaluation module category of comprehensive benefit for cooperative afforestawion engineering between Beijing and Hebei Province

表 3 京冀合作造林工程综合效益评估模块分类 Tab.3 The evaluation module category of comprehensive benefit for cooperative afforestawion engineering between Beijing and Hebei Province 序号 No. 模块组合 Module combination 模块释义 Module definition 重要级别 Rank 1 X1Y1Z1 计划-农户-经济Plan-farmer-economic 1 2 X2Y1Z1 执行-农户-经济Execution-farmer-economic 1 3 X3Y1Z1 成效-农户-经济Effect-farmer-economic 1 4 X1Y2Z1 计划-河北-经济Plan-Hebei-economic 2 5 X2Y2Z1 执行-河北-经济Execution-Hebei-economic 2 6 X3Y2Z1 成效-河北-经济Effect-Hebei-economic 2 7 X1Y3Z1 计划-北京-经济Plan-Beijing-economic 3 8 X2Y3Z1 执行-北京-经济Execution-Beijing-economic 3 9 X3Y3Z1 成效-北京-经济Effect-Beijing-economic 3 10 X1Y1Z2 计划-农户-社会Plan-farmer-social 2 11 X2Y1Z2 执行-农户-社会Execution-farmer-social 2 12 X3Y1Z2 成效-农户-社会Effect-farmer-social 2 13 X1Y2Z2 计划-河北-社会Plan-Hebei-social 1 14 X2Y2Z2 执行-河北-社会Execution-Hebei-social 1 15 X3Y2Z2 成效-河北-社会Effect-Hebei -social 1 16 X1Y3Z2 计划-北京-社会Plan-Beijing-social 3 17 X2Y3Z2 执行-北京-社会Execution-Beijing-social 3 18 X3Y3Z2 成效-北京-社会Effect-Beijing-social 3 19 X1Y1Z3 计划-农户-生态Plan-farmer-ecological 3 20 X2Y1Z3 执行-农户-生态Execution-farmer-ecological 3 21 X3Y1Z3 成效-农户-生态Effect-farmer-ecological 3 22 X1Y2Z3 计划-河北-生态Plan-Hebei-ecological 2 23 X2Y2Z3 执行-河北-生态Execution-Hebei-ecological 2 24 X3Y2Z3 成效-河北-生态Effect-Hebei-ecological 2 25 X1Y3Z3 计划-北京-生态Plan-Beijing-ecological 1 26 X2Y3Z3 执行-北京-生态Execution-Beijing-ecological 1 27 X3Y3Z3 成效-北京-生态Effect-Beijing-ecological 1

图 4 京冀合作造林工程综合效益评估模型 Fig.4 The assessment model of comprehensive benefit for cooperative afforestation engineering between Beijing and Hebei Province

表 3中重要级别的1，2，3分别代表关键模块、重要模块及一般模块(如X₁Y₁Z₁表示农户在计划阶段最看重经济效益，下同)。其中，关键模块是指在京冀合作造林工程效益评估中处于关键性地位的模块，其表现状况决定着京冀合作造林工程的评估和取舍(在图 4中用深灰色标记的模块，共9个)；重要模块是指在京冀合作造林工程效益评估中处于重要地位的模块，其表现状况对京冀合作造林工程评估和取舍产生重要影响，共9个；一般模块是指在京冀合作造林工程效益评估中处于一般位置的模块，共9个。

根据上述27个模块的分类，即组成京冀合作造林工程综合效益的评估体系。在明确了京冀合作造林工程的评估方法结构和模块组合之后，就可以对各个模块建立单项评估指标，以具体反映各模块的评价内容和要求。进而根据京冀合作造林工程效益评估各个指标所涉及的范围，建立数据资料目录，搜集造林工程内外资料，完成数据整合工作。最终将数据、指标及方法结合起来进行计算，并综合分析计算结果，即对京冀合作造林工程的综合效益进行评估。

在京冀合作造林工程综合效益评估中，总体而言，造林工程的系统目标与各个模块的具体效益应该是和谐统一的；但是造林工程的某些模块可能与工程总目标存在差异，甚至是相冲突的。然而，正是这种对立性则要求在项目评估时需要通过各个模块而不是单一模块来研究造林工程整体目标的逻辑依据和方法基础(张大红等，2012)。因此，在京冀合作造林工程综合效益评估中允许个别模块不理想，但重要模块，特别是关键模块必须是一致的或是与京冀合作造林工程建设目标不相冲突的；否则，京冀合作造林工程建设效益的评估就是否定的，或需要对造林工程的建设内容和目标进行调整。

基于多目标的京冀合作造林工程建设是各利益相关者合作的多元效益共生体，其可持续发展必须基于“三重底线”，即经济财富、社会福祉与生态平衡的协同发展。目前京冀流域造林工程区生态环境仍十分脆弱，局部环境虽有改善，但稳定性较差。水源保护林建设工程营造的林木还处在未成林或幼林阶段，短期内难有经济效益，工程区农户长远生计问题尚未解决，现行林业生态工程建设工程政策设计仍存在诸多问题。

一般而言，在我国生态优势明显的流域上游地区往往也是经济落后地区，从而形成一种“源头现象”(张跃西等，2005)。由北京市政府出资、河北省当地政府具体实施的合作造林模式可视为发达地区对欠发达地区的一种生态补偿，然而这种简单的出资造林方式并不能从根本上解决流域的生态保护困境。地处京津北部的冀北地区目前已成为全国特大城市周边贫困程度最严重的地区之一，如果水库上游地区的经济及当地居民的生活问题得不到改善，生态水源保护林的建设成果和积极性是难以持续发展的，而片面甚至不惜代价地改善北京市的环境也造成流域上下游的发展机会很不均等，这也有悖于区域协同发展的目标。从京冀造林工程中各利益主体的效益关注点可看出，在造林工程中，工程出资方即北京市政府的目标是改善北京市水源的水质，生态效益是其利益最大关注点；作为工程实施者的河北省当地政府关注的是该项目能否产生较好的社会效益；而工程覆盖区域周边的当地居民即农户更多地关注工程的实施能给自己带来多大的经济收入。京冀合作造林工程建设应平衡生态效益、社会效益和经济效益三者之间的关系，决策者需综合考虑一种兼顾生态、社会和经济效益的造林政策，最终实现林业生态工程建设种各利益主体的多赢局面。

北京市为保障京城水源的水量和水质，出资在京冀流域上游建设水源涵养林，其根本目的是想借助两省的水资源供给，保障京城的用水安全。在合作过程中，北京市凭借其特殊的政治及经济优势，在与周边区域合作中处于强势地位。为了保障北京市的供水，常常需要动用中央的行政力量协调京冀流域的用水指标，这种流域管理状态显然不利于京冀协调发展的理念，长此以往，将会引发流域行政区域间的利益冲突，也不利于京冀流域整体福利的提高。根据博弈理论，若京冀两地采取合作策略则双赢；若一方合作另一方不合作，短期而言，不合作方会受益，作为理性人，选择合作方最终也会选择不合作，则博弈双方的收益都为零，此举也会导致整个利益群体的损失，因此合作是京冀两地的必然选择。可以成立类似于京冀流域管理委员会的跨区域机构，流域的各行政区政府依托该界面自主协商、自我治理，一方面可以减少对中央政府行政权力介入的依赖性，另一方面，处于弱势一方也无须迫于中央政府的行政压力被动参与合作，其可以拥有平等的话语权，也可以根据自身利益来实现公平。

农户作为造林工程中至关重要的利益相关者，应该尽可能地让项目区农户参与造林实施过程及后续管理，即倡导参与式林业政策过程。所谓参与式林业政策过程，就是利益相关者介入到林业政策的发起、设计、执行、监督与评估中(刘金龙等，2011)。生态水源保护林产生的涵养水源、保持水土及环境改善等生态功能与流域内农户的生产和生活是紧密相连的，许多小流域治理工程从规划到实施也都强调农户的参与(丁士军等，2012)。相对于专业施工队，当地农户的参与可能会降低作业效率；然而从长期来看，参与式造林方式一方面可以为当地居民创造就业机会，增加经济收入，另一方面还可以激发当地居民保护生态环境的意识及保护积极性。参与式林业政策过程鼓励人们变成参与者，他们是参与或遵守未来政策的人。只有参与，利益相关者对所制定政策才有归属感，并有责任将自己参与制定的林业政策付诸实施；而且，参与式林业政策过程还可以提高造林政策的效率，利益相关者参与了政策的制定过程，可大幅度缩小政策宣传和倡导的成本，有助于造林政策的有效实施。

本研究以京冀合作造林工程为案例，将评估主体、评估目标和评估阶段3个方面有机地结合起来而构建的林业生态工程效益立方体模型能够从不同角度综合反映特定的对象、内容及环节的效益水平，使造林工程综合效益评估更具科学性、系统性和决策相关性。下一步的研究方向则是在该理论框架下, 通过实际数据验证效益立方体模型的有效性与合理性。

另外京冀合作造林工程效益立方体模型主要基于利益相关者理论，但利益相关者分析方法无法完全地解释利益相关者之间的作用机制，不能够更深层次揭示各利益相关者彼此的依存模式，即京冀流域造林工程的合作模式, 所以也就不能解释整个京冀流域合作造林项目的价值创造与分配问题，在后续的研究中还需引入其他分析理论与方法。