中国森林生态效益补偿20多年的理论与实践表明：由于我国地域辽阔、地形复杂、森林立地生长条件差异大、造林成本不同、地区经济发展极不平衡、中央财力有限等因素，在生态补偿中应正确划分中央与地方的责任，发挥地方政府在森林生态效益补偿中的积极性。地方政府作为环境保护的主要责任方，应鼓励其建立符合地方特点的森林生态效益补偿机制与做法。

地方性生态补偿可以归纳为流域补偿、资源开发补偿、地方重要生态功能区补偿、城市环境建设补偿等。我国地方性生态补偿的实践做法主要是流域生态补偿。流域生态补偿是指由于流域上下游之间基于水资源开发利用的受损和受益的不公平，而由下游地区对上游地区因保护生态环境所付出的代价给予一定补偿的法律制度。流域生态补偿是为了解决上下游之间水资源开发利用中的不公平问题而产生的(李磊等, 2006)。

目前，在我国研究森林生态效益补偿的学者很多，但是大都是以强调森林生态效益的无形性、多效性、外部性、公共产品特性以及受益主体的广泛性和模糊性等诸多特征，主张应由中央政府补偿，但对于地方生态效益补偿的研究则较少，地方森林生态效益补偿理论与实践研究更少，从森林涵养水源为切入点进行研究的极少。因此，本文以地方森林生态效益补偿为切入点，试图对地方森林生态效益补偿的理论架构加以研究，并以此为理论基础，结合大庆地区50多年来过量使用地表、地下水开采石油的具体情况，运用定量分析方法测算了补偿价值、量度以及对相关行业的影响，提出直接向用受益者征收森林涵养水源效益补偿费的方案，建立地方政府森林生态效益补偿机制的设想，以期发挥地方政府的积极性，探索多种补偿方法，丰富地方森林生态效益补偿的理论体系与实践做法。

1 地方森林生态效益补偿的原则、对象和范围

生态效益补偿的理论依据、经济学原理一直是生态效益补偿研究领域长期致力于研究的难点与热点问题之一，地方生态效益补偿的理论框架从属于生态效益补偿理论范畴，地方森林生态效益也必须遵循一般生态效益补偿的理论依据、经济学原理，但是由于地方的差异性，其补偿的原则、对象及范围会有所不同。因此，本文从上述地方森林生态效益特有的特征来分析研究，以此丰富地方森林生态效益的理论内涵。

1.1 地方森林生态效益补偿的原则

地方森林生态效益补偿已有一些征收的实践。为保证地方征收方案的标准性、权威性和指导性，改变地方征收工作中的盲目性和随意性, 首先应树立地方森林生态效益补偿重要性的理念, 明确征收地方森林生态效益补偿应遵循的原则，因此，制订地方森林生态效益补偿机制是进行研究的出发点，本文认为应遵循以下原则：

1) 向受益者征收原则  谁受益谁补偿是补偿生态效益的基本原则，特别是在地方生产活动中，谁受益于生态效益、谁破坏生态环境，一般较为明确，因此，受益方或破坏者，应让其通过适当补偿形式，负担起为地方生态环境造成损害的相应的经济责任，以保护当地生态环境，促进地方可持续发展(费世民等, 2004)。

2) 优先补偿原则  根据经济学原理，资源使用者的资源利用率高则其边际收益也较高，即其使用单位资源生产出的产品数量多，则资源使用者的效益好。在征收地方生态效益补偿费过程中应首先考虑对资源使用高者优先征收，其原因在于:一方面其有经济实力支付生态效益补偿费; 另一方面也便于地方开展生态效益补偿征收工作。

3) 取之于民受之于民原则  由地方政府征收的补偿费主要用于恢复和保护地方生态环境的建设。由地方政府进行征收，地方政府支配使用，这样可以减少资金在多次循环过程中的成本，且根据当地情况制定出符合地方实际的、合理的生态环境补偿办法，改善、保护地方生态环境，取之于民用之于民，也能获得地方企业与群众的支持与拥护。

4) 保护与发展协调原则  地方经济发展是地方政府关心的头等大事，经济发展是促进社会进步的根本保证，生态环境是保障经济发展的基础，因此，在开展生态效益补偿工作中不能脱离地方实际情况，既要从大局出发、从长远发展出发，征收生态效益补偿费，又不能收费过高影响地方经济发展。要正确处理好这2个原则和关系，做到循序渐进，并随着经济发展和人们环境意识的提高，不断完善补偿机制(俣元凯等, 1996)。

1.2 地方森林生态效益补偿的征收对象

森林生态环境作为一种资源，征收森林生态效益补偿费是把森林生态环境资源作为人类生产活动所付出的代价列入生产成本，逐步纳入国民经济核算体系，以适应我国目前社会发展状况下改善不断恶化的环境的需要。地方应根据自身不同的特点，选择适合自己的补偿方式、对象等。从对自然资源需求趋势看，水资源缺乏将是21世纪刻不容缓解决的问题；从地方生态效益补偿的实践看，流域水资源补偿是地方生态效益补偿比较成功的做法，因此，征收森林涵养水源补偿费(简称水资源补偿费)，建立地方森林生态效益补偿机制，是地方森林生态效益补偿的切入点。

所谓征收水源补偿费是以防止水资源、水环境破坏为目的，以对水资源产生或可能产生不良影响的生产、经营、开发者为对象，以水环境整治及恢复为主要内容，以森林涵养水源的价值为科学依据，以经济调节为手段，以法律为保障条件的环境管理制度。

水资源补偿费的征收对象是指那些对水资源造成直接影响的组织和个人，即凡进行资源开发或利用资源进行二次开发并对水资源造成不良影响者，不论其隶属关系、经济体制、所在地域，均须缴纳水资源补偿费。

1.3 地方森林生态效益补偿的范围

地方补偿主要是由县级以上地方人民政府林业主管部门组织实施的补偿机制。地方政府是生态补偿机制的实施主体和责任主体，负责建立本辖区的生态补偿机制，并配合中央政府实施全国性和区域性的生态补偿(张建伟, 2008)。我国《森林法》明确规定了地方政府应有的职责, 地方政府重点解决落实中央重点生态效益补偿问题包括：天保工程、林业重点工程、湿地保护和自然保护区建设等, 安排地方重点、一般生态补偿问题，如城、乡水源地建设，本辖区内的宜林荒山、坡地、河流、湖泊、城市的景观、绿地建设，建设生态省、市、县等事宜。下面将地方生态补益(包括地方森林生态效益补偿)的补偿范围、补偿项目和补偿方式总结如下(表 1)。

2 基于大庆地区森林涵养水资源补偿的实证分析

森林生态效益补偿价值计量是世界性难题，地方森林生态效益补偿数量因气候、森林立地条件等因素差异较大，因此，更没有标准的数据、统一的方法可以借鉴。本文对大庆地区森林涵养水资源价值的计量研究，是以周晓峰(1999a)森林生态定位观测数据为基础，选择典型森林类型、代表性流域为样本进行观测，数据具有科学性与代表性; 但由于人力、物力、财力资源的限制，数据仅是时期数据，不能成为动态时点数据。

2.1 大庆地区水资源环境描述及征收水资源补偿费的必要性分析

大庆位于黑龙江省西部，松嫩平原中部。草原宽广，属中温带大陆性季风气候。年产原油约5 000万t，为中国最大的石油化工基地，也是世界级大油田之一。

大庆地区无大中型河流，根据黑龙江省流域水资源丰余度的综合评价属第5级，即水资源极枯，其水源提供主要是开采地下水。水贯穿于原油生产加工的各个环节。从20世纪60年代初正式开始“会战”，采取的就是“挤压式”抽油法(黑龙江省规定的用水量定额是生产1 t原油用8 t水，而根据本文的实地调研，目前生产1 t原油用9~9.5 t水), 只有通过注水产生的压力才能把原油从地下深层抽出。在石油化工生产中，任何一套生产装置没有水都无法正常运转。大庆的水源80%都用在油田的生产环节中。

大庆油田开发建设50多年来，取得了令世人瞩目的成绩，创造了我国石油工业的“三个第一”：原油产量第一，累计生产原油20亿t，占全国同期陆上原油总产量的40%以上；上缴利税第一，为国家累计上缴利税1.35万亿元人民币，2000年以来连年位居中国纳税百强企业榜首；原油采收率第一，主力油田采收率已突破50%，比国内外同类油田高出10~15个百分点，并从1976年开始，实现年产原油5 000万t以上持续27年高产稳产，“十五”期间年均油气当量仍然保持在5 000万t水平，创造了世界同类油田开发史上的奇迹。但是，付出的环境代价也是巨大的。一方面，过度开采导致水资源环境严重恶化，目前已形成了东西两个大的区域性地下水位降落漏斗，面积达2 790 km²，东部漏斗中心水位埋深达46.8 m且其漏斗性质为深层承压水，具体数据见表 2; 另一方面，由于大庆石油生产采用注水驱油的生产工艺也严重导致了当地水质的下降。因此，大庆地区水资源形势非常严峻，征收水资源补偿费，保护水资源可持续利用，不仅关系到中国石油的生产安全，而且关系到地方经济发展、环境保护的大事。

2.2 征收对象、征收额度的计算 2.2.1 征收对象

本文所指征收对象是黑龙江省境内水资源消耗大户的大庆地区石油生产企业。

截至2009年3月22日, 全国最大的石油生产基地大庆油田已累计生产原油突破20亿t，按平均每生产1 t原油耗水8 t计算，大庆地区原油生产的耗水量为160亿t。而大庆地区水资源极枯，其水源提供主要是开采地下水。由于地下水超开采，地表水入渗速度加快，地下水矿化度随开采量同步逐年上升，地下水质有日趋恶化的趋势。大庆地区石油生产企业作为对黑龙江省水资源有直接影响的大型国有企业，作为黑龙江省森林涵养水源效益的直接受益者，应对黑龙江省森林涵养水源效益提供必要的补偿。

2.2.2 征收额度的计算

根据不同的征收标准，大庆地区水资源补偿费征收额度略有不同，具体如下：

1) 以GDP总量进行配比的方法  水资源永续利用的实现是以水资源与社会经济环境协调发展为保障的。水资源具有有限性，其承载社会经济发展的能力是有限的，而社会经济的高速发展不断提高对水资源的需求，这就需要加强对水资源的补偿，需要社会经济环境中的每一分子都对水资源进行补偿。因此，可以将森林涵养水源效益值按黑龙江省GDP进行配比，经营者按其GDP缴纳水资源补偿费。其计算公式为：

水资源补偿费基准价(元/万元GDP产值)＝森林涵养水源效益值/GDP产值,

水资源补偿费＝水资源补偿费基准价(元/万元GDP产值)×企业万元产值。

黑龙江省2007年全年实现国内生产总值7 065.0亿元，而森林涵养水源效益值为2.68×10¹⁰元¹⁾，经计算求得水资源补偿费基准价为379.33(周晓峰等, 1999; 周晓峰, 1999a; 1999b; 曹玉昆等, 2004; 姜东涛等, 2000)，即每万元GDP需缴纳水资源补偿费379.33元, 则企业应缴纳水资源补偿费=379.33×企业万元产值。

1) 该数据是2002年计算所得，由于基础数据获得难度较大，所以采用此数据进行计算。

2007年大庆石油产值为11 851 000万元，水资源补偿费基准价为379.33, 则其水资源补偿费＝379.33×11 851 000=4 495 439 830元。

2) 按黑龙江省水资源蕴藏量进行分摊的方法该方法的主要思路是黑龙江省水资源的来源途径多种多样，森林所涵养水源仅是其中的一部分, 但是，森林涵养水源是不容置疑的。多少森林涵养多少水源，根据周晓峰(1999a)的研究，森林年水源涵养量＝森林年总降水量－森林年总蒸散量，森林年降水量＝区域年降水量×区域森林覆盖率，森林年蒸散量＝森林年降水量×70%。森林涵养水源的数量与森林的数量和质量有直接的关系，森林覆盖率每增加1%，年径流深增加1.46 mm，当全流域全部被森林覆被则会比无林流域年径流深平均增加146 mm或每公顷增加径流量1 460 m³。

因此，可将森林涵养水源效益值按黑龙江省水资源蕴藏量进行分摊，以求出单位水资源的补偿价格，再按经营者的水资源消耗量收取其水资源补偿费。其计算公式为：

单位水资源补偿价格＝森林涵养水源效益值/黑龙江省水资源蕴藏量。

黑龙江省2007年黑龙江省水资源蕴藏量为491.8亿m³，而森林涵养水源效益值为2.68×10¹⁰元，经计算求得水资源补偿费基准价为0.545元·m^-3, 则企业应缴纳水资源补偿费＝0.545×企业用水总量, 其中，企业用水总量41 698 000×8 m³，则其水资源补偿费＝0.545×41 698 000×8=181 803 280元。

2.3 征收水资源补偿费方案对一些相关行业的影响测算

水资源作为所有经营行为中不可缺少的资源之一，它的使用费用的提高必然会导致企业生产成本的上升，最终导致其产品销售价格的提高; 而某一产品价格的提高并非是孤立的问题，而是有可能对一系列行业产生影响。因此，在进行水资源补偿费征收过程中，对费用提高而产生的影响必须认真研究。

2.3.1 列昂节夫的投入产出模型

对相关行业的影响测算的模型基础为列昂节夫的投入产出模型，其原理是国民经济各行业(部门)之间通过供求关系联系在一起，各相关行业间存在着复杂的产品及劳务的消耗、转移关系，一个部门内原始生产成本的变动，必然引起国民经济所有部门成本与价格变化的链式反应，即价格力。价格力是指某一产业或某些产业的产品价格变动对其他产业产品价格变化带来的全部影响(包括直接影响和间接影响)；或指某一或某些产业的工资、利润等变动对各产业部门产品价格变动带来的全部影响。对某一或某些产业部门产品价格变动对其他产业部门产品价格影响的预测和分析一般采取如下模型：

假设第n部门的产品价格要提高Δp_n，通过下列公式可以计算其对其他n－1个产业部门产品价格的全面影响。

(1)

式中：ΔΡ₁，ΔΡ₂，…，ΔΡ_n－1是由于第n产业部门产品价格提高ΔΡ_n，而使其他n-1个产业部门产品价格的相应提高幅度；b_n1，b_n2，…，b_nn为(I－A)^－1逆阵中第n行的各系数值；

(2)

表示由第n产业产品价格提高ΔΡ_n后，对其他n-1个产业部门价格的直接影响(因为通过直接消耗系数计算出来的)；再乘上[(I－A_n－1)^－1]^T，则表示对n-1个产业部门产品价格直接与间接的全部影响。

利用列昂节夫的投入产出模型计算产业波及力时要注意投入系数的稳定性和有效性问题。投入产出表只是依据过去某一时期产业间生产技术联系的数据而得到的，它反映的是过去某一时期产业间的联系，故由此计算出的投入系数也只反映过去那个时期产业间的投入状况。这种变化在短期内不大，但在较长时期里将有很大的变化，这样，依据过去投入系数分析将来短期的产业波及效果，并不影响分析的准确性和精度。对于长期的产业波动效果分析，为保证分析的准确性，必须对现有的投入产出系数进行修正和预测; 同时，波及效果存在时滞现象。某产业最终需求的变动导致其他产业的变动并不立即反映在产出量的变化上，因此，在产业波及效果分析时，要考虑时滞现象，以免得出错误的结论。

2.3.2 征收水资源补偿费对其他相关行业的影响

石油及石油产品是其他相关行业的原材料，因其价格的提高对其他相关行业的影响是比较大的，下面根据列昂节夫的投入产出模型对其影响进行分析。

水资源价格提高所带来的石油价格的提高幅度：2007年大庆原油生产成本为1 440元·t^-1。按每生产1 t原油耗水8 t计算，大庆每生产1 t原油需缴纳水资源费4.36元，其成本提高0.303%。

根据2006年¹⁾42个部门投入产出完全消耗系数表对大庆原油价格提高的波及效果进行分析，为便于计算, 按投入产出的完全消耗系数对投入产出表进行简化，确定出14个与石油及天然气开采业关系较密切的部门, 其影响为：

1) 投入产出完全消耗系数表来自于2006年黑龙江统计年鉴，此数据每5年计算1次，因此2006年的数据为最新数据。

经计算可知当原油价格上涨0.303%时对其他相关行业造成影响。各行业成本分别上涨比率如下：农业0.010 94%；煤炭开采与洗选业0.010 53%；非金属矿采选业0.015 14%；食品制造业及烟草加工业0.010 72%；木材加工及家具制造业0.013 00%；石油加工、炼焦及核燃料加工业0.180 01%；化学工业0.041 49%；金属冶炼及压延加工业0.017 14%；电气机械及器材制造业0.012 27%；其他制造业0.025 63%；电力、热力的生产和供应业0.024 12%；燃气生产和供应业0.108 73%；交通运输及仓储业0.023 48%；科学研究事业0.009 67%。其中，影响最大的是石油加工及炼焦业, 影响最小的是食品制造业及烟草加工业。以上分析可见，征收水资源费导致的大庆原油价格上涨对相关行业影响是非常小的，本身水资源补偿费的征收使大庆原油的成本才提高0.303%，即使水资源补偿费征收力度加大到1元·m^-3时，不考虑水资源补偿费对节水的促进作用，在现有用水的水平下，大庆原油的生产成本会提高0.556%，对影响最大的石油加工及炼焦业影响幅度也仅为0.330 31%。

由此可见，征收水资源补偿费方案实施后导致的大庆原油价格上涨对相关行业无显著影响。

3 构建地方森林生态效益补偿的运行机制

森林生态效益补偿费因征收的必要性尚未形成共识，征收难度比较大。因此，应由地方财政部门负责征收，统一上缴省财政，以专款专用的形式转拨给林业部门，根据森林生态效益的利用状况，按计划合理分配，严格资金管理、监督规范使用。

3.1 建立地方性水资源补偿费征收法规

在市场经济条件下，利益的调节必须建立在强有力的法律基础之上。对区域性森林生态效益补偿必须进行地方立法，以保障其合法性。包括征收补偿的主体，哪一级地方政府；补偿资金的来源；补偿方式；补偿资金的管理机构；补偿资金的运作；补偿资金的使用和监督等，都要有明确的法律规定。

3.2 征收资金的管理部门

征收和管理工作应由环境保护部门统一负责，环境保护部门可以建立森林生态环境保护基金，进行统一规划，组织各部门共同开展恢复治理工作。这既有利于发挥资金集中使用的优势，更有利于整个生态环境问题的综合治理和解决，符合生态环境有机整体性的规律和特点。

3.3 征收资金的运用

森林生态环境补偿费的管理，应当以建立森林生态环境保护专项基金为主。基金的使用可在森林生态环境保护与森林生态破坏恢复治理统一规划的前提下，将目标和任务分解到有关森林资源管理部门，并依此设定项目，拨给或补助相应的经费。这样既符合统一监督管理与分工负责的机制，又能满足森林生态环境有机整体性规律的要求，充分发挥集中资金的优势，有利于生态环境的综合治理。对这笔专项基金应制定一套完整的管理制度和办法，如基金使用申请、审批制度、审批程序，以及项目预评及项目竣工后的验收，并对使用情况定期予以公布，接受社会公众的监督。《森林法》规定：“森林生态效益补偿基金应专款专用”，“定期向社会公布基金使用情况，接受社会监督”。因此，各级林业主管部门和财政部门必须加强森林生态效益补偿基金的专款专用管理，有义务对基金的使用情况定期向社会公布，接受社会监督，任何单位和部门不得以任何方式挤占、截留、滞留、挪用、违规抵扣补偿资金，保证生态效益补偿机制的顺利实施。

森林生态效益补偿资金是用于重点防护林和特种用途林的保护和管理的专项资金。重点防护林包括：水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、护岸林；特种用途林包括：国防林、母树林、风景林、名胜古迹和革命纪念林、自然保护区。补偿资金使用范围限定对重点防护林、特种用途林保护和管理的投入进行补助支出，具体包括管护人员费用，森林防火、森林公安和森林病虫害防治费、资源监测管理费、林区道路维护费等。

3.4 制裁与监督

随着森林生态环境补偿费制度的开展和普及，森林生态环境补偿费的征收、管理和使用应纳入法制管理的轨道，依法征费，依法管理，依法使用; 同时，要加大征收生态环境补偿费的宣传力度，增加社会透明度，强化“公众监督”的作用。森林生态效益补偿制度包含多方面的内容，如补偿基金的筹集、发放、监管以及对被补偿人的权利保护等。因此，在法律构建上，可以构建一个综合性的森林生态效益补偿法律制度，即在维持目前《宪法》和《森林法》的有关原则性规定不变的情况下，颁布《森林生态效益补偿基金法》，在该法中明确补偿的对象、标准以及资金的筹集等问题(Mary et al., 2006)。

对那些违反《森林生态效益补偿基金法》或者拒交森林生态效益补偿费的单位和个人，由负责收费的环境保护行政主管部门比照国家有关法律、法规的条款规定，处以行政制裁、民事制裁，直至追究其刑事责任。

4 结论与建议

通过以上的分析可知，地方政府征收森林涵养水资源生态效益补偿费是必要的，对大庆地区征收水资源生态效益补偿费是可行的。

第一，大庆地区对水资源的过度开采使环境付出了极大的代价，根据“谁受益谁补偿的原则”，对黑龙江水资源造成极大影响的大庆地区石油生产企业应对黑龙江省进行补偿, 使黑龙江省有足够的资金进行水环境的整治及恢复。

第二，通过征收额度的计算，大庆地区应缴纳的水资源生态效益补偿费较大庆石油产值看，占有很小的比例，上缴费用在大庆石油企业的承受范围之内。

第三，征收水资源补偿费方案实施后导致的大庆原油价格上涨对相关行业无显著影响。这样，对大庆地区水资源生态补偿费的征收，对其他行业不会造成过大的压力。

为了体现企业在生态环境保护中的责任，建议实施生态环境保证金制度，把它作为地方政府进行环境建设的资金来源，确保企业履行生态环境补偿和建设的义务。

在征收水资源补偿费中，应把资金流向作以规定，把更多的资源补偿费留给资源所在地，真正体现补偿环境受损地区的原则。