植被恢复是一个地区整体生态环境条件改善的基本标志。近20年以来，各级政府包括水利、水保、林业、环境等部门对黄土高原的植被恢复工作做出了不懈努力。治理效果如何，植被恢复中取得了哪些成绩和经验，还存在什么问题，未来应该在治理对策和策略方面如何调整，这是目前社会各界关注的热点问题。弄清这些问题，对未来黄土高原水土流失治理、植被建设，以及地方经济发展和黄河中下游地区生态安全意义重大。

2005年8—12月，由中国科学院、中国工程院和水利部组织的“中国水土流失与生态安全综合科学考察"西北黄土区考察组在当地政府的配合下，分西线、中线和东线，通过典型样地抽查、现场考察、与基层干部座谈、农户访问和问卷调查等方法，对青海省海东地区、海南藏族自治州、果洛藏族自治州，陕西省榆林地区、延安地区，内蒙古鄂尔多斯市，甘肃省平凉市、天水市、定西市，山西省大同市、吕梁地区、临汾地区，宁夏回族自治区的固原地区共40个县(旗)进行了考察。行程1.6万km，召开省、地、县和乡级座谈会58次，访问农户(承包治理公司)和问卷调查200户，收集各地水土保持、环境治理、植被建设方面的资料300份，紧密围绕黄土高原近年来植被建设成就与经验、植被建设的途径与技术措施、有关政策与法规执行情况、目前存在的主要问题、植被建设的策略与对策等进行了全面调查、分析。本文根据这次植被考察取得的数据资料，系统总结归纳了基层干部群众对植被建设恢复方面的意见，对黄土高原植被恢复取得成就和存在的问题作出了分析，对未来植被恢复与建设提出对策和建议，目的是为黄土高原未来环境治理、生态建设、政策制定提供参考。

1 对黄土高原植被恢复的认识与评价

普通民众和基层干部对黄土高原环境治理植被建设重要性的认识，对植被恢复效果的看法，既是植被现状的反映，也是对植被恢复工作的宏观战略评价，对未来对策与策略制定影响重大。对干部和群众进行调查访问时，本着客观公正原则，避免评价标准与当地政府政绩、家庭利益挂钩，注意倾听基层干部和农户(依靠农业收入户、弃农经商户、半农半商和农林承包个体户及公司)的意见。在吸纳各方面意见的同时，我们结合典型调查分析，对整体环境、植被恢复效果、技术措施等作出综合性评价。

1.1 植被生态建设的目标和长期性

全社会对生态环境建设的重视程度达到了历史最高水平。随着群众生活水平整体改善和生态环保意识的提高，天然植被恢复和人工植被生态系统建设目标已经发生了根本性的变化，评价植被恢复效果不再以经济效益作为第一目标。植被恢复和水土保持工程由过去经济效益兼顾生态效益，发展到现在的“生态效益第一，兼顾经济效益"。各级政府和群众都认识到，友好生态环境是和谐社会的基础，植被恢复是生态环境根本好转的基础。植被恢复过程中，群众追求经济效益，政府注重生态效益的矛盾正在逐步缩小，天然植被恢复与人工植被营建的总体目标正趋于一致。认识是行动的先导，社会各界的共识必然对以生态效益为目标的植被恢复与生态修复行动产生更加积极的影响。

黄土高原生态环境治理和植被恢复是长期的任务。一个流域治理也需要几十年的不断努力。陕西省安塞县纸坊沟、米脂县高西沟、青海省湟源县小高陵、山西省隰县柴家沟等治理效果较好的地区，生态效益与经济效益都达到了较高水平，这是数十年不懈努力的结果。在黄土高原还没有发现短时间能够达到生态和经济效益共赢的典型地区。黄土高原植被恢复的复杂性和长期性已经被广大干部群众共同认知。

1.2 植被恢复效果

目前，黄土高原生态环境恢复正处于攻坚阶段。100多份干群问卷调查中，有30%认为生态环境仍在持续恶化，但恶化速度已经大幅下降；30%认为目前处于相持阶段，40%认为已开始好转。国家退耕还林、禁伐禁牧政策实行以来，植被恢复效果明显，但黄土高原地区水域和空气污染仍在持续恶化。

黄土高原大部分地区已经改变了植被数量与质量持续下降的局面。植被覆盖率出现了整体增加局势。榆林地区调查的3个县植被覆盖率增加到了43%(年增幅2.0%)，山西省全省植被覆盖率增加到18%(年增幅1.5%)。晋陕两地林地、草地在面积增加的同时，质量也普遍提高，植物群落盖度、高度、多样性、稳定性均在增加，农民的直接感受是“草多了，草高了，圈养牛羊容易了”。但是，必须看到，目前植被恢复与生态环境好转的基础并不稳固，过分乐观或松懈行动有可能导致前功尽弃。

1.3 植被恢复措施

黄土高原地区大多数植被恢复措施是合理的，流域治理与不同植被恢复的模式在不断完善。很多地区对植被类型区划进行了修订，例如经济类植物，大枣(Ziziphus jujuba)、苹果(Malus pumila)有了专业栽培区划，基本上可以做到适地适树(刘国彬, 2004)。植被建设从单纯倡导“造林种草"发展到目前的“宜林则林，宜草则草，林草并举，全面推进"和“封育、封禁与造林种草相结合”；整地方式也由全面整地、台阶式整地等强烈干扰地面措施，发展到现在的尽量保护生物多样性及土壤结构，减少开挖面和扰动面。

退耕还林(草)、封禁措施在整个黄土高原地区全面实施，整体生态功能正在显现。封禁措施以投资少，见效快，发挥自然潜力等优点展示了强大的生命力。在黄土高原地区，绝大多数植物生态系统演替的基础存在，只要停止人为干扰，植物生态系统就会向着更稳定、更复杂的方向发展。植物群落被封禁后，恢复的原动力来源于植物生态系统自然演替。退耕还林(草)措施由于国家补助高深受群众欢迎，县乡村干部和农户每年都希望争取更多任务。退耕地水肥条件较好，一般都要求造林或种草，验收合格后兑现钱、粮，基本都能够达到预期效果。

人工林建设既有不少成功的模式，也有不成功的。例如，在年降雨量大于550 mm地区利用刺槐(Robinia pseudoacacia)、油松(Pinus tabulaeformis)造林；利用柠条(Caragana microphyllla)、沙棘(Hippophae rhamnoides)在黄土高原不同地区营造水保林等都比较成功。经济树种大枣、苹果、花椒(Zanthoxylum bungeanum)、仁用杏(Prunus armeniaca)作为经济林木在不少地区也获得了经济效益和生态效益。但由于树种、草种选择不当，有不少人工植被存在问题。例如:有些人工林不能自我更新，有些形成了“小老树"，生态效益不高；大多数人工草地存在周期性衰退问题。

1.4 植被建设投资现状和前景

植被建设资金，已经由过去单一的“政府投资，个人投工"，发展到“政府投资，农户获益"，或者“承包大户或公司投资承包治理，当地群众参与受益"的多元化格局。资金是生态环境建设的基础，多元化的投资格局对植被建设更具积极意义。近年来农村劳动力向城市转移，大大减轻了黄土高原地区环境压力，为植被恢复创造了良好条件(宋西德等，2004)。调查结果显示，整个黄土高原地区目前约50%的农村劳动力已转移到城镇，为植被恢复退耕还林(草)、封禁措施实施创造了良好条件，为农村发展带来了资金和新理念。

2 植被建设中存在的主要问题 2.1 投资力度不够

近年来，虽然中央政府对水土保持、植被恢复项目投资力度加大，但在实施中，地方配套的资金很少能落实，造成多数项目经费不足，很难达到预期目标。有些地区实行“多部门联合，资金捆绑，集中连片，整体推进"措施，也是一种资金不足情况下的无奈选择。特别是农民“两工"取消后，不能再无偿使用民工，项目成本大幅增加，经费更显不足。有些地方为了体现政绩或者争取更多新的项目款，也出现了弄虚作假现象。

2.2 缺乏整体规划和生态效益长期维持的具体安排

退耕还林还草和禁伐禁牧政策是一种长期的根本性生态建设措施(周民良等，2001)，需要有区域性整体规划与长期维持的具体安排。在农村脱贫问题没有解决前，普通农户看重的是眼前利益。在国家对黄土高原地区植被恢复、生态建设以及投资力度等中长期规划不够明确的情况下，大多数农户表现出迟疑、观望态度，担心政策不稳，仅限于落实和完成当年任务，缺乏长期安排。根据100多份晋陕两地问卷调查结果显示，70%的农民对未来“退耕还林还草"政策的持续没有信心；80%农户虽然期待政策能长期维持，但对短期内能获得效益缺乏信心，对远期效益更不关心；30%的农户认为，如果退耕还林工程结束，政府停止补助，自己会复耕。

为了调动广大农户、公司治理水土流失的积极性，山西省近年来实施了“户包治理小流域”、“拍卖四荒”等政策，内蒙、陕西也有类似的承包治理措施。但到目前，由于不能得到相应的经济补偿，大多数承包公司、农户已陷入经济困境，承包治理的热情严重受挫，“四荒”拍卖陷于停顿。

退耕还林还草工程是国家出粮出钱由农户完成的植被建设工程。政府与农户的关系犹如投资方与承包方。农户在工程实施中等、靠国家持续投资，如果投资不能持续，退耕成果很难维持，也有可能复垦。农户或公司承包治理、“四荒”拍卖治理都对未来经济回报有强烈期待，如果培育的林木不能自由处置，或者荒山承包者不能享受国家补助，积极性会受到挫伤。因此，这方面的政策亟待调整与完善。

2.3 急功近利, 忽视生态功能建设的现象普遍

尽管农户和各级干部都能认识到黄土高原植被恢复的第一目标是生态效益，但急功近利的思想比较普遍，在工程实施中表现得很突出。农户希望通过植被建设增加经济收入，干部希望提高地方经济实力，体现政绩。发展生态经济林，对农户来说，既完成了植被建设工程任务，从中获得国家补助，又多了林果经济收益，因此，黄土高原地区人工植被多以经济林草为主。国务院规定，在陡坡退耕还林中，生态林应占80%以上，经济林一般不应高于20%。实际上许多地区经济林面积大大超过这一比例。我们调查的陕西、山西6个县，81%的农户退耕地种植了经济林木或者苜蓿(Medicago sativa)。为了减少水肥消耗，大枣、花椒、苹果等经济林下没有灌草配置。由于生态林看不到经济回报，大部分经营粗放。除柠条、沙棘林外，其他人工生态林都不同程度存在周期性衰退、“小老树”、“土壤干层”问题，或者树种单一、乔木灌草层配植不合理问题。

由于退耕还林(草)政府补助较高，再加上有些地方政府部门过分注重形式，体现政绩，实行了“集中连片"，有些地区把不该退的机修梯田也退了，有些农户人均耕地保留不到0.1 hm²，这为以后的复耕埋下了隐患。丰富的乡土树种没有被充分利用，退耕后一般营建了经济林木和经济草本植物，种类单一，晋陕两地木本植物被利用的仅有大枣、花椒、仁用杏、油松、侧柏(Platycladus orientalis)、柠条、沙棘等，草本仅限于苜蓿、沙打旺(Astragalus adsurgens)。即便是这些树、草种，有些也没有做到适地适树(草)，适地适林。

2.4 缺乏技术支撑

很多重大科学理论与实践问题亟待解决。例如，如何利用植被生态系统演替规律，使脆弱生境条件下的植被生态系统能持续恢复?如何能使人工植被生态系统自我更新，不再周期性衰退，并不断向更复杂方向演替？如何实现黄土高原植被整体恢复与局部快速恢复相结合？这些问题影响着黄土高原植被生态系统恢复和整体生态环境改善，也关系着重大策略调整和具体对策制定。

在科研创新能力方面，黄土高原地区水土保持和林业科研单位，特别是省级以下单位缺乏项目，缺乏经费，出现了人走心散的尴尬局面。很多长期的水土流失、生物多样性、植被生态系统动态监测数据正面临着中断的危险，在国家对黄土高原生态建设治理方针进行较大调整时，很难提出有效对策和建议。

3 策略与对策 3.1 植被建设的目标

黄土高原植被恢复与建设是控制水土流失、拦蓄泥沙、保护上游生态工程，减少下游河床淤积、平衡区域水分平衡与洪涝灾害的根本性措施；植被建设与恢复的目标是通过植被覆盖率的提高，改善生态环境，改善生产和群众生活条件，生态效益是评价植被恢复的第一标准。植被恢复与建设的近期目标是以流域为单元，在尽可能短的时间内提高植被盖度，达到基本上控制土壤侵蚀的目标。在森林带，退耕地通过4~6年自然恢复，群落总盖度可达0.7左右，基本能发挥控制土壤侵蚀的作用。在森林草原带、干草原带和荒漠草原带，退耕地的植物群落恢复到生态功能发挥的时间至少在8年以上，需要实施人为促进恢复的措施。植被恢复的远期目标是建设与当地土壤气候相适应，可以自我更新的森林、灌木或草地生态系统，实现群落稳定、可持续利用和生态功能最大化，黄土高原的植被恢复是长期建设和维护的过程，人工促进措施或者建设活动都应该遵循自然规律，促进群落正向演替、缩短恢复过程。各地应根据当地实际，由水利、林业、农业、环境等部门联合制定出近期和中长期植被与生态恢复目标体系，纳入当地财政预算。要尽快通过立法形式，把不同地区植被恢复的成效与政府业绩考核联系起来，实现植被整体恢复与局部快速恢复相结合。

3.2 植被建设与恢复的途径

黄土高原地区虽然水土流失严重，人为干扰强烈，但植被恢复的环境条件尚未发生根本性变化，未来植被恢复与建设途径应该是：1)遵循植被地带性分布规律和植被演替规律，以自然恢复为主，采取自然恢复与人工促进恢复相结合的天然植被恢复方式，建设可持续利用的植被生态系统；2)以乡土树(草)种为主体，合理应用外来种，建设乔灌草复林层的水土保持人工林和人工草地，通过天然化培育，实现永续利用；3)建设水保与经济兼顾型复层经济生态林、经济生态草地，培育土壤结皮，实现水土保持功能和经济效益均衡发展。对比较重要的经济树种，核桃(Juglans regia)、花椒、杏等适合经济生态兼用型的林木应进行专业区划，以确保在适生范围内种植。

按照原来的退耕还林目标，有些地区应该退耕的坡地已退完，仍有适合退耕的土地，可以补退，但未来重点是充分利用自然恢复潜力，实施退耕封禁或生态修复。退耕封禁措施是退耕后不再要求农户栽植林木或种草，严格封禁，减少人为干扰，促进植被向更复杂更稳定的方向发展。退耕封禁适应范围为人均耕地多于0.2 hm²的地区。对于部分生境严酷的地区，仅依靠天然恢复时间过于漫长，应采取生态修复与人工促进恢复相结合的措施。退耕封禁和生态修复措施应制定标准，投入经费，有效监督，实行规范化管理和验收制度。退耕封禁和生态修复措施要因地制宜，不要求集中连片，经济补偿额度可以降低到退耕还林补助额度的1/3。这样既可以减少政府负担，也可以满足农户基本需求。

3.3 植被建设对策

黄土高原地域辽阔，生态环境复杂，目前水土保持、植被恢复措施出现了多元化局面，各地形成了很多行之有效的技术模式，在实践中应不断完善；从管理方面看，有些政策需要及时调整；有些关键技术理论需要科技攻关，特别是生态修复、封禁措施等涉及面很广的植被恢复措施需要理论和技术创新。提出如下建议：

3.3.1 政策方面

黄土高原植被恢复、水土保持工程是长期的任务，要有相对稳定的政策和地方法规支持。有些政策可以调整，但不宜变动很大。建设期后，要有足够的维护经费和具体管理措施。本次考察没有发现短期(3年)内能见到生态效益和经济效益双赢的农户和企业。就是承包治理时间较长(10年)的，也很少有比较突出的经济效益。因此，各级政府都应该有长期规划，对流域治理、植被恢复、坝系建设等项目，应按建设期与维持期，分期拨款，确保重点、长期治理的经费需求。地方政府拍卖“四荒”经营权，农户与企业承包治理流域的应该受到鼓励，相应的经济补偿配套政策应该跟上，原则上承包者应该享受同等生境条件下的国家退耕还林还草和退耕封禁等补偿，也要接受相应的检查、评价和验收，有成绩的大户要给予适当的奖励。山西省在大户承包治理方面已经做了很多探索，也出台了相关的鼓励补偿政策，但这些政策法规还需进一步完善。

3.3.2 资金投入

黄河中上游地区植被恢复、水土流失治理是下游地区沿河两岸的工农业生产、经济发展的保证。在建设和谐社会、均衡发展的需求下，国家应该加大黄河中上游地区植被建设力度。植被恢复是整个黄土高原生态环境的一部分，政府应该全额投资。投资预算应该充分考虑农民“两工"取消后，成本上涨因素。在具体投资策略上，黄土高原应该划分成3个类型区域：普通区、重点区和极度重点区，首先应该保证极度重点区经费。各级政府对水土保持和植被恢复项目应该明确经费，明确目标。国家级、省部级项目不必再要求地方政府配套资金。要根据生境条件确定植被恢复措施，规模大小以生态效益最大为原则，不鼓励“多部门联合，资金捆绑，集中连片"的做法。

3.3.3 科技创新与技术引进

黄土高原区植被建设关系到国家整体生态安全，应该高度重视，设立专门研究经费。对黄土高原地区的科研单位要通过项目予以重点支持，发挥他们在水土保持、植被恢复方面的技术创新和科技推广功能。特别是不能让有长期观测历史的野外台站中断观测或者关闭。各类植被恢复、水土保持工程建设项目经费中，至少要有5%用于科学研究和技术推广。经济条件较好的地区，要主动增加植被恢复和生态建设工程项目，也要增加科研项目。

要鼓励农、林、水、土和经济等多学科联合，解决植被恢复与生态建设中重大技术理论问题。目前急需解决的问题包括：不同地区植被恢复生态建设目标体系与地方政府业绩考核指标体系的建立；不同地区生态补偿标准与植被恢复评价指标体系的建立；不同地区实行封禁措施和生态修复的技术模式的构建；利用乡土树种建设乔灌草复林层人工植被关键技术；黄土高原植被整体恢复与局部快速恢复相结合的策略与对策等。

植被恢复应分类经营，以新技术理论作指导。黄土高原建造植被应当遵循植被区划、根据立地条件实行乔灌草相结合，充分利用当地野生植物种类(邹厚远等，1995)，对不同地区，采用不同经营目标与恢复措施。以生态效益为目标的植物生态系统不能过分苛求经济效益。生态系统恢复与建设应以乡土植物种类为主，实行封禁和生态修复。以经济效益为主、兼顾生态效益的植被类型，包括经济林、经济草地，可以让农民获得经济利益。政府要帮助农户开拓销售渠道，使农民在经营初期就能看到效益。建立示范基地后，引导农民自愿学习，自愿购买苗木和规模化经营，不搞政府摊派。

植被恢复理论在不断更新，要尽量吸收最新技术与理论，为当地植被恢复工作服务, 促进植被恢复(朱桂林等，2004)。当前应重点吸收森林近自然经营、生物多样性保护、森林分类经营等方面的技术和理论。同时，不同地区要针对本地植被恢复的特殊性，开展攻关研究，解决关键科技问题，使植被效益最大化。