当前，我国林业正处在以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转折时期，林业主管部门的性质和职能发生了重大变化。东北、内蒙古重点国有林区如何定位和发展是我们亟需解决的重大战略问题。研究探讨东北、内蒙古重点国有林区管理体制改革问题对于东北老工业基地振兴和全面建设小康社会具有重要的理论意义和实践价值。

东北、内蒙古国有林区是国务院确定的国家所有的重点林区，有林地面积占全国有林地面积的15.28%，森林总蓄积占全国森林总蓄积的20.28%，在全国生态建设和产业发展上占有重要的战略地位。新中国成立以来，东北、内蒙古国有林区经过几代人的艰苦创业现已建成了84个森工林业局，累计生产木材10亿m³以上，占全国同期商品材产量的近1/2，上缴利税240亿元(周生贤，2003)，形成了集营林生产、木材采运、林产工业、非木产业、文教卫生、公检法司等完整的森林工业体系和功能齐全的林区社会体系，为新中国的原始积累和国民经济建设做出了重大的历史性贡献。在目前的管理体制下，森工林业局既是经济组织的企业法人实体，还代表国家行使森林资源监督管理职能，又具有管理所辖林区的社会行政事务管理职能。森工林业局具有“三重身分”，即：“国家森林资源的保护管理者”、“国有企业的经营管理者”和“地方政府的行政父母官”。这种管理体制在计划经济时期避免了重点国有林区资源、经济、社会、行政系统管理与地方多头属地管理的矛盾，使国家林业局和所在省省委、省政府的各项经济、社会行政事务管理职能能直接服务于林区建设，保证了森林资源的集中统一管理，维护了森工企业的合法权益，稳定了林区社会。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和经济全球化进程的加快，这种政企不分、政资不分、企资不分的管理体制越来越不适应发展的需要。

这种管理体制的问题与弊端主要表现为“三种职能”难以履行到位。一是国家森林资源的监督管理职能难以履行到位。目前，重点国有林区林业管理部门既履行国家林业主管部门赋予的森林资源保护管理职能，又要按照市场经济的原则追求经济效益最大化，处于一手保护、一手利用的两难境地。在“政府要稳定、企业要发展、职工要生存”的合力驱动下，林区陷入了“减产、定产，再减产，再定产”的怪圈之中。黑龙江省政府1990年制定的治危兴林方案提出：“在相应的政策扶持下，木材产量1991年调减到位743万m³，稳定到2000年。”但到2001年，国务院批准实施的黑龙江森工天保工程实施方案确定的定产水平只能为“从2003年至2010年为419万m³。从1991年到2003年两次定产水平相差324万m³，体制缺陷导致了超限额采伐。在这种体制下，地方政府和森工企业成为森林资源保护的真正的“看不见的脚”。二是社会行政事务管理职能难以履行到位。目前，森工林业局有的实行政企合一管理体制，有的林业局名义上是企业，但实际上却承担大量的政权性和社会性管理职能。林业局作为国有企业，与非国有企业具有同等的法律地位，但是为了发展林区经济，只能以企业的身份给个体私营和改制企业提供优惠政策和创造发展环境，不利于促进林区非公有制经济的发展。即使有些政企合一的林业局，如伊春森工林业局在承担大量社会行政事务管理职能的同时，2003年政府“公务员”也只能拿到年平均工资3 726元的企业效益工资(黑龙江省森林工业总局，2004)，影响了政府行政效率和权威的发挥。三是森工企业经营管理职能难以履行到位。由于，森工企业法人的多重身分，使之很难按市场经济的原则运作，追求企业经济效益的最大化。一些应由政府承担的责任、义务和矛盾集中在森工企业身上。天保工程实施后，国家每年投入重点国有林区财政专项补助，但森工企业每年仍要承担大量的政社性支出。据有关部门测算，黑龙江森工系统2004年扣除天保财政资金后用于养老保险、公检法、教育、卫生、社区街道等政社性支出达5亿多元，约占全部营业利润的44%¹⁾。在这种体制下森工企业很难成为依法“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人和市场竞争主体。

1) 黑龙江省森工总局财务处.2005.向森工总局党委的汇报材料2国有林区管理体制改革的环境分析

客观地分析改革所面临的环境对统一思想、理清思路、坚定信心、推进改革意义重大。从目前的改革环境来看，推进重点国有林区管理体制改革面临着许多有利条件。一是改革重点国有林区管理体制已成为上下的共识，为推进改革提供了法律依据和群众基础。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》和《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》都提出要实行政企分开，并为重点国有林区管理体制改革指明了方向。林区职工群众在“两危”困境中求发展、奔小康的心情十分强烈，改革求变的愿望十分迫切。二是重点国有林区森林资源管理体制改革试点已经启动，为推进森工林区管理体制改革创造了条件。国家林业局已于2004年启动了重点国有林区森林资源管理体制改革试点，各林区试点企业已经确定并运行，为资源管理体制改革探索了路子。三是森林工业集团经过10年的运行，已积累了集团化运营的经验。如吉林森工集团公司已于1998年成功上市，并在集团组织结构、管理体制、授权经营、功能建设等方面进行了探索，积累了集团运营的经验。四是森工系统已承担一定的政府职能，具备了实行内部政企分开的条件。如黑龙江省地方性法规及规章已授权或委托森工总局系统管理的政府职能就达100多项，这些地方性法规的颁布实施使森工系统的政府职能日趋完备，具备了实行系统管理、内部分开的条件。五是天然林资源保护工程的深入实施，为重点国有林区解决经济和社会问题创造了条件。如黑龙江森工总局系统从1998年实施天保工程以来，国家已完成投资94.3亿元，到2003年底全系统已分流安置富余职工19.9万人，其中一次性安置职工14.1万人，有效地减轻了林区就业压力。天保工程的资金投入使重点国有林区多年来社会负担过重问题得到了缓解，为推进管理体制改革创造了条件。

一是重点国有林区传统的体制机制障碍惯性较大。由于受传统计划经济体制的影响较深，国有林区产权不明晰，管理粗放，条块分割，市场化改革步伐缓慢。二是森林资源保护与企业发展之间可能会面临新的问题。由于资源保护与企业经营目标函数的不一致，加之林区可采林木资源危机与企业经济危困的矛盾还没有从根本上解决，森林资源的承载能力和林业职工的承受能力都较低，森工企业社会负担过重，林区社会保障体系不健全等因素，如果改革的配套措施跟不上，不注入适当的改革成本，就难以实现既定的改革目标。三是既得利益集团和利益相关者对改革的认识还不统一。一些人观念落后，求稳怕乱的思想仍然存在。考虑问题往往从本位主义出发，官本位、权本位思想制约着改革的进展，增加了改革的成本。四是推进管理体制改革的上下联动机制还没有建立起来。改革缺乏权威有效的组织和推动机构。

重点国有林区管理体制上的弊端已经成为林区振兴和全面建设小康社会的主要制约因素。重点国有林区要实现全面、协调、可持续发展，必须进行体制创新，改革现行管理体制，建立符合国有林区森林资源管理要求、符合市场经济要求、符合林区社会发展方向的具有中国特色的管理体制。重点国有林区管理体制改革是一项复杂的系统工程，任务艰巨，影响重大。

改革的思路是：贯彻科学发展观，按照“政企分开、政资分开、企资分开”和“精简、统一、效能”的原则，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，在重点国有林区实行“三权分治”和“专业化经营”的管理体制。这就是建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制，建立产权清晰、权责明确、政企分开、企资分开、管理科学的森工现代企业制度，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的林区社会行政事务管理体制。改革的目标是：实现“三个强化”，即：强化重点国有林区森林资源监督管理职能，强化森工企业经营管理职能，强化林区社会行政事务管理职能；促进国有林区全面、协调、可持续发展，加快林区和谐社会建立步伐。

重点国有林区管理体制改革要解决好森林资源的保护与发展问题，还要解决好国有森工企业发展和林区社会行政事务管理职能的完善问题。经济学之父亚当·斯密(1776)曾说：“劳动生产力的最大提高以及生产中技能、熟巧和判断力的进一步完善看来都是分工的结果”(英)。重点国有林区的体制弊端正是管理职能分工不清、没有形成专业化的经营管理体制的结果。这种政企资不分的管理体制，已成为林区生产力发展的重要障碍。在林业新定位下，确保以生态效益为主，生态、经济、社会三大效益的统一和综合发挥(蒋敏元，2002)，就必须打破林区目前“资源管理、企业经营、政府职能”三权合一的管理体制，使3种职能分开，构建林区“三个主体”，即：森林资源管理主体，森工企业经营主体，林区社会行政事务管理主体。以现有重点国有林区的管理机构，组建省级重点国有林区管理总局，将重点国有林区管理机构森工集团(森工总局、林业厅)、林业管理局及所属林业局职能分为3块，将森林资源管理职能划归总局森林资源管理局及分局(待成立)；将企业经营职能划归总局森工集团总公司及所属分公司、子公司；将社会行政事务职能划归总局社区管理委员会及林区社区管理委员会(待成立)。在重点国有林区从上到下建立起森林资源管理、企业经营、社会行政事务管理“三权分治”的管理体制。通过“三个主体”的构建，强化森林资源管理、企业经营、社会行政事务管理“三种职能”。“三个主体”各司其职，各负其责，按专业化原则经营管理，实现权利、义务和责任相统一。

林业在以生态建设为主的重要转折时期，重点国有林区森林资源管理职能急需强化，现行的森林资源管理体制已不能适应当前重点国有林区生态建设和森林资源保护的需要。构建森林资源管理主体，强化森林资源监督管理职能，是重点国有林区新定位的需要。推进重点国有林区管理体制改革，应首先明确森林资源的管理主体。《森林法》规定：“国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”《森林法》明确了重点国有林区森林、林木和林地的权属和管理权在国务院林业主管部门，即国家林业局。因此，重点国有林区森林资源管理体制改革应按照“建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制”的精神，遵循“国家所有、强化监管、产权清晰、权责明确、资企分开、委托经营”的总原则，将森林资源的所有权与经营权分离。把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，以现有森工企业中的森林资源监督部门、资源管理部门和资源调查部门为基础，经过系统整合后建立森林资源管理机构，实行垂直领导的管理体制(雷加富，2002)。新设立的森林资源管理机构代表国家履行森林资源资产出资人职责，享有所有者权益，行使森林资源管理职能，列入公务员系列(中国可持续发展林业战略研究项目组，2003)。森林资源管理机构应强调“森林资源管理”，而不只是“国有林管理”。因为“森林资源管理”概念的内涵和外延要比“国有林管理”概念更广泛，在重点国有林区加快发展的重要转折时期能给林业部门以更大的发展空间。在总结试点经验的基础上，将林业局目前的森林资源管理职能全部从森工企业中剥离出来，以现有的资源监督部门、资源管理部门、资源调查部门等为基础，组建目前林业局所辖林区的森林资源管理分局，行使森林资源管理职能，接受国家林业局、省级重点国有林区森林资源管理机构的垂直领导。国家林业行政主管部门行使森林资源的规划、调控、执法监管，授权森林资源管理机构负责森林资产运营。林业企业不再承担对森林资源的行政管理，与森林资源管理机构建立市场化契约关系(中国可持续发展林业战略研究项目组，2002)。企业通过投标方式从森林资源管理机构获得营造林、木材生产等任务。森林资源管理组织结构为：国家林业局(省政府) —省级重点国有林区管理总局(待成立)—总局森林资源管理局—森林资源管理分局(待成立)。构建重点国有林区垂直领导的森林资源管理主体，形成权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体系。

为了应对经济全球化的挑战，国有森工企业必须走规模化、集团化的发展之路，才能在激烈的国内外市场竞争中赢得主动。因此，森工企业的经营主体地位必须明确，否则森工企业就不能按现代企业制度的要求，建立起真正的法人治理结构。面对市场竞争的挑战，森工企业很难生存和发展下去。东北内蒙古重点国有林区经过几十年的开发建设已建成了营林生产、木材采运、林产工业、非木产业等为基础比较发达的产业体系，森工企业数量占全国135个重点森工企业的62%，积累了410亿元的国有资产(周生贤，2003)，经营好这些国有资产，使其发挥更大的效益，对加快林业产业体系建设、拉动区域经济发展、摆脱林区“两危”局面和振兴森工老工业基地具有重要的意义，这也是林业主管部门应有的责任。为此，国有林区森工企业必须按照产权清晰、权责明确、政企分开、企资分开、管理科学的现代企业制度的要求，明晰产权关系，建立法人治理结构。形成森工集团总公司、分公司、子公司的母子公司体制，使之成为国有森工企业的经营管理主体，形成竞争优势，推动森工经济的发展壮大。一是对森工集团总公司实行国有资产授权经营(陆永和等，1996)。将重点国有林区国有资产划分为资源性资产和经营性资产两类，由国家或省政府有关部门授权或委托森工集团总公司经营。森林资源资产应由重点国有林区森林资源管理机构代表国务院实行授权经营或者实行市场化的委托经营，其它经营性资产可由国家或省级国有资产管理部门授权总公司经营。集团总公司经授权成为国有资产授权投资机构和投资主体，对全资、控股或参股企业的国有资产依法行使资产收益、重大决策和选择管理者权利，维护所有者权益，防止国有资产流失，承担国有净资产保值增值责任。二是在各林业局组建森工集团子公司，如中国龙江森林工业集团苇河有限责任公司，将目前苇河林业局中的经营性资产(如木材生产、营林生产、林产工业、多种经营等的资产)剥离出去，划入森工集团子公司，子公司具备法人资格。三是强化集团总公司的功能，建立集团规范的法人治理结构，使总公司成为集团发展战略、财务管理、人事管理、投融资管理、制度建设等方面的控制中心。四是组建集团专业化公司，如木材采运公司、林产工业公司、营林公司、山特产品公司、旅游公司等，各专业公司按照市场经济的要求实现专业化、规模化经营。五是集团总公司要积极推进集团所属大中型企业建立现代企业制度和中小企业的产权制度改革。企业集团组织结构层级为：国家林业局(省政府) —省级重点国有林区管理总局(待成立)—森林工业(集团)总公司—森林工业集团分公司—森林工业集团林业有限责任公司(子公司)。

构建林区政府管理主体，强化林区社会行政事务管理职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是实施依法治国战略的必然要求。东北内蒙古重点国有林区跨行政区分布，自成体系，所辖林区有国务院颁发的国有林权证和独立的治安辖区。如黑龙江省森工系统所辖40个林业局跨省10个地市37个县(市)，跨两个县、市(地)区以上的林业局19个，除伊春林区外，松花江、牡丹江、合江林区林业局施业区只在一个县的仅有3个。国有林区森工企业建立初期所处地区人烟稀少、交通闭塞，地方行政管理力量薄弱，林区绝大部分社会管理均依靠企业自身解决。森工林业局承担的政府职能是适应森工林区区域性、社会性、资源性、综合性的特点，为了满足林区职工群众生产生活的需要，从无到有逐渐发展形成的，是林区生产关系适应生产力发展水平的必然结果。如黑龙江省人民政府已“授权黑龙江省森林工业总局行使下列管理森工总局所辖林区政府职能”。这些职能包括民政、文教卫生、建设环保、农业开发、机电交通、质量技术监督、黄金管理等方面。并明确“黑龙江省森林工业总局及各林管局和有关机构：在本系统内行使有关法律、法规、规章赋予的行政处罚权。”在依法治国和建设法制政府的时代要求下，充分发挥国有林区林业局已有的机构、人员和工作基础的优势，进一步强化国有林区社会行政事务职能，对保护森林资源、管理林区社会事务、促进经济社会协调发展，建立林区和谐社会具有积极意义。

鉴于目前，重点国有林区有两种类型林业局：一类是纯政企合一式林业局，如大兴安岭、伊春林业管理局所辖的林业局；一类是企业办社会式林业局，如牡丹江、松花江、合江林业管理局所辖的林业局。考虑到目前林区的基础和承受能力，推进政企资分开可采取两种方式进行。一是对纯政企合一的林业局可采取一步到位的改革，实行政企剥离，将政府职能全部移交地方政府。因为这些林业局政府机构健全，行政管理比较规范，人员素质较高，剥离政府职能不会对林区社会稳定产生太大的影响。二是对企业承担部分社会行政事务管理职能的林业局宜采取“渐进式”的过渡性改革，通过成立林区社区管理委员会，实行内部政企分开。森工企业所在区域的地方政府往往不如森工企业行政级别高，多属于乡镇一级的地方政府，其执政能力十分有限，难以接纳森工企业较为庞杂的政府职能(万志芳，2004)，而这种改革模式不增设政府机构，不需要国家花费太大的改革成本，引起社会的震荡最小，也易于被林区职工群众和相关利益主体所接受。随着林区社会事业的发展再建立林区人民政府或将社区管理委员会承担的政府职能交由地方政府管理。林区社区管理委员会是林区社会行政事务管理主体，承担国家或省政府授权或委托管理林区的社会行政事务管理职能。社区管理委员会要本着“精简、统一、效能”的原则，实现“小政府，大服务”的目标。社区管理委员会基本职能是：承担林区内的公检法司安管理职能；按照国家法律法规、省政府和地方性法规的授权或委托，行使工商、物价、土地、交通、环保、民政等行政管理职能；负责对教育、卫生、文化、广播、通讯等社会事业进行规划、管理与协调。社区管理委员会的经费来源，由中央财政(天保经费)和地方政府共同承担。社会行政事务管理部门组织结构为：国家林业局(省政府)—省级重点国有林区管理总局(待成立)—总局社区管理委员会(待成立)—林区社区管理委员会(待成立)。林区社区管理委员会按照县级人民政府管理，列入公务员系列。

推进重点国有林区管理体制改革必须加强统一领导，协调处理好森林资源管理、企业经营、社会行政事务管理“三个主体”的关系，明确“三个主体”的定位不同。社会行政事务管理主体的着力点是为各类市场主体服务和建立与市场经济相适应的体制、政策、法律环境，营造有竞争力的投资、创业和发展环境；资源管理主体的着力点是保护、发展和合理利用森林资源，保障森林资源的可持续利用；企业管理主体的着力点是壮大国有经济规模，增强国有经济的活力和竞争力，实现国有资产的保值增值，带动区域经济发展。为推进重点国有林区管理体制改革，保证“三个主体”的协调，国务院应成立重点国有林区管理体制改革领导小组，成员由国务院有关部委、国家林业局、省政府、森工集团、地方政府等有关方面的领导、专家学者组成。为协调各方面的利益关系，领导小组组长应由国务院领导担任，以保证改革的正常进行。在省重点国有林区管理总局森林资源管理局、森工集团公司、社区管理委员会“三个主体”职能没有到位的改革过渡期，暂时保留目前重点国有林区相应管理机构的职能和牌子，使国家和省赋予重点林区的各项管理职能能够履行到位。

森林资源管理和社会行政事务管理机构及人员经费纳入政府财政计划，列入公务员系列，人员按公务员进行管理，享受公务员待遇。企业经营管理机构及人员实行企业化经营，按劳取酬，实行年薪制。