大气中温室气体浓度增加引起全球环境变化，严重威胁着人类生存与社会经济的可持续发展，成为各国政府、科学家及公众强烈关注的重大问题之一。为减缓全球气候变化，保护人类生存环境，1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，签署了(《联合国气候变化公约》UNFCCC, 1992)。1997年UNFCCC第3次缔约方大会(COP3)通过了《京都议定书》，首次为41个工业化国家(附件Ⅰ国家)规定了具有法律约束力的温室气体减限排目标，即在2008—2012年期间，工业化国家的温室气体排放量至少在1990年的基础上平均削减5%¹⁾。

1) 国家林业局. 2000.全国森林资源统计(1994—1998)

《京都议定书》第12条还确立了清洁发展机制(clean development mechanism，CDM)，即允许附件Ⅰ国家通过在发展中国家的项目活动获得的核证减排量(certified emission reductions, CER)，用于其承诺的温室气体减限排指标(UNFCCC, 1992)。2001年第7次缔约方大会达成的“马拉喀什协定”第17号决议(17/CP.7)规定，在第1承诺期，土地利用变化和林业的CDM项目仅限于造林和再造林项目活动(UNFCCC, 2001)。2003年12月第9次缔约方大会(COP9)第19号决议(19/CP.9)通过了CDM造林再造林项目的方式和程序的决定(UNFCCC, 2003)。

我国正在实施六大林业工程，根据《中国可持续发展林业战略研究总论》制定的战略目标，到2010年，新增森林面积3 668万hm²，森林覆盖率从目前的16.55%提高到20.3%；到2020年，新增森林面积2 960万hm²，森林覆盖率达23.4%；到2050年，新增森林面积4 696万hm²，森林覆盖率达28%以上(中国可持续发展林业战略研究项目组, 2003)。大规模的造林和再造林活动是实现这一宏伟目标最重要的措施，但需要大量的资金投入和强大的技术支撑。CDM机制的产生，在我国林业部门受到极大关注，各方反响不一。为有助于对我国实施CDM造林项目有一个客观认识，有必要对其可行性和潜力进行研究和分析。

1 我国开展CDM造林项目的可行性分析

CDM是发达国家和发展中国家之间有关温室气体减限排的唯一合作机制，其目的是帮助发达国家实现温室气体减限排目标，同时有助于发展中国家实现可持续发展，以有利于实现UNFCCC的目标。CDM项目包括减排项目和汇项目。减排项目主要是通过改善能源利用效率、采用替代性或可更新能源来减少温室气体排放。CDM汇项目目前仅限于造林和再造林项目。

CDM减排项目属技术和资金密集型项目，实施减排项目，可使发达国家实施境外减排付出较高的成本；对发展中国家而言，不但可引入境外资金，而且由于发达国家和发展中国家在工业和能源技术上的巨大差距，从而可通过CDM项目引入一般难以引进的新技术，以提高本国的技术能力。在这方面对我国尤其有利，这也是CDM减排项目在我国受到普遍欢迎并被列入优先考虑项目的原因。

CDM造林项目的优势在于其成本低，因此受到大多数发达国家的欢迎。但由于发达国家和发展中国家在技术上的差距远不如减排项目大，发展中国家获得技术的潜力十分有限。造林项目还涉及比减排项目更复杂的基线(baseline)、额外性(additionality)、泄漏(leakage)等问题以及解决非持久性(non-permanance)及环境和社会经济影响评价问题。由于造林项目一旦实施，在碳汇信用期内项目所在国不能改变项目区土地利用方式，因此一些人还担心土地使用主权问题。还有一种担心认为，CDM造林项目将影响我国未来可用于抵消温室气体减限排指标的碳汇额度，从而增加工业和能源部门的减限排压力，将汇项目纳入CDM还使发达国家承诺的温室气体减排大打折扣，等等。因此，CDM造林项目在我国未予足够重视。下面针对上述有关问题和担忧分析如下。

1.1 技术含量问题

我国的六大林业工程中，四大工程属林业生态建设工程，造林是这几大生态工程的主要内容。经过20多年的造林活动，目前可供造林的土地多为困难立地。特别是我国华北和西北的干旱和半干旱区、西南的干旱和干热河谷区以及石质山地区，是实施几大林业生态工程造林活动的主要地区，造林难度很大，要求的技术含量很高，而我国目前还缺乏足够的技术，因此还需要引进发达国家的先进技术。同时，我国人工林单位面积蓄积量仅为31m³·hm^-2 ，远低于世界平均水平，我国人工林有待引进发达国家先进的管理技术，提高生产力¹⁾。

1) 国家林业局. 2000.全国森林资源统计(1994—1998)

1.2 项目的定义、基线、额外性、泄漏、非持久性及环境和社会经济影响评价问题

这些问题不只是我国面临的难题，也是世界性难题。COP9第19/CP.9号关于CDM造林和再造林项目的决议，为解决这些问题制定了办法¹⁾，虽然还存在许多问题，但为实施CDM造林和再造林项目提供了各国可以遵循的准则。

1.3 主权问题

为保证碳汇项目的持久性，CDM造林项目形成的人工林在碳汇或CER的入计期内不能被破坏，入计期最长可达60年(UNFCCC, 2003)，这意味着项目所在国在该期间丧失对这些土地的开发利用主权，这是不争的事实。我国在当前和今后相当长的时间内，经济处于高速增长期，随着社会经济的发展和现代化进程，土地利用方式的变化存在不确定性。如开发区和城镇化建设需要征占大量土地。根据全国森林资源清查结果，20世纪80年代，我国年均毁林面积(森林转化为非林业用地)54.6万hm²²⁾，90年代初为40.1万hm²³⁾，90年代中后期达56.2万hm¹⁾。根据1994年全国征占用林地抽查结果(表 1)，我国征占用林地又以国家和省级重点工程、乡镇和农村建设征占用林地为主。但是，我们应该看到，在土地利用方式变化较大的城镇周边地区和交通便利地区，可用于造林的土地已很少，而大多数荒山荒地位于偏远和交通不发达地区，国家和地方政府开发利用这些土地的可能性非常小。而且，由于受到CDM造林项目碳汇总量的限制，在我国可能实施的CDM造林项目涉及的面积仅占我国目前年造林面积的很小一部分，我国的CDM造林项目在选址上有很大的选择空间。只要选址得当，不会对我国未来的土地开发利用形成威胁。

2) 林业部.1989.全国森林资源统计(1984—1988)

3) 林业部.1994.全国森林资源统计(1989—1993)

1.4 CDM汇项目与发达国家温室气体减限排

由于汇项目获得的每1 t碳汇意味着发达国家可以在国内多排放1 t碳。如果CDM汇项目的额度得到全部实现，将使发达国家在能源和工业部门的实际减限排效果由5.2%降低到1.7%。但是，“马拉喀什协定”已经将造林和再造林纳入第1承诺期的CDM项目活动，由于其成本远低于减排项目，受到多数发达国家的欢迎。我国不实施该类项目，并不影响发达国家在其他发展中国家实施该类项目，因而并不能达到促进发达国家实现真正减排的目的。

1.5 我国碳汇额度问题

根据“马拉喀什协定”第17号决议的规定，各国使用的CDM造林和再造林项目的碳汇总量不能超过其基准年排放量的1%乘以5，除美国、澳大利亚、摩纳哥、克罗地亚四国未批准《京都议定书》的国家外，允许的CDM碳汇量约为每年3 200万t碳(表 2)，若按每hm²碳汇30~50 t碳计算，全球CDM造林项目潜力约320~530万hm²，尚不足我国目前1年的造林面积，约占我国2001—2020年规划造林面积的6%~10%。更何况，我国CDM碳汇项目只占其中的一部分。因此在我国实施CDM造林项目，不会对我国的碳汇额度带来大的影响。

综上所述，在我国实施CDM造林和再造林项目对我国并无明显的不利影响。虽然减排项目对我国更有利，但由于对每个发展中国家的CDM项目的总量没有任何限制条款，实施CDM汇项目和减排项目并无冲突。同时实施CDM碳汇项目还可以解决目前我国林业生态建设资金紧缺和技术支撑不够的问题，对我国加快林业生态建设具有促进作用。因此，在我国开展CDM造林项目是可行的。

2 我国开展CDM造林项目的潜力分析

虽然少数国家提出了区域平衡或公平分配要求，但CDM的运作从根本上是一种市场行为，CDM碳汇市场最终会遵循市场机制。投资方的投资取向取决于多方面的因素。首先是成本效益，即获得单位CER所需成本的高低。单位碳汇的成本因不同国家和地区的自然条件、社会经济状况、项目规模以及其造林树种和造林模式而异，从每吨碳0.1美元到40美元不等。我国是发展中大国，经济状况处于发展中国家的前列，造林成本相对较高。水分和温度状况是影响树木生长的两个关键因素，而大多数发展中国家位于湿润的热带地区，如中美洲、南美洲、东南亚等地区，树木生长相对较快，单位面积固碳速率较高，碳汇成本相对较低。我国热带亚热带地区可供造林的土地有限，而大面积的无林地分布在温带地区，特别是干旱半干旱地区、西南干旱、干热河谷区和其他石质山地，这些地区立地环境恶劣，树木相对而言生长较慢，碳汇成本相应地较高。在同一地区，速生树种由于生长快，固碳速率较高，碳汇成本效益相对较高。据估算，我国造林固碳成本约为每吨碳10~20美元。项目规模是影响碳汇成本的另一重要因素，大的项目可产生规模效应，降低单位交易成本。同时，为降低小型项目的交易成本，“马拉喀什协定”允许简化小型项目的程序(UNFCCC, 2001)，2004年12月第10届缔约方大会通过了小规模CDM造林和再造林项目简化方式和程序的决议。

投资环境是影响投资取向的另一重要因素。稳定的政策、健全的法律法规往往会增强投资者的信心，从而吸引投资。改革开放20多年来，我国社会经济的高速发展、稳定的政策和日益健全的法律法规体系，创造了良好的投资环境，外国投资呈稳定增长趋势，大量国际著名企业相继进入中国市场，这些都为境外投资者投资中国CDM项目树立了信心。

CDM项目投资者关心的另外一个问题是环境和社会经济的额外性。一方面，《京都议定书》第3条规定，附件一缔约方为实现其承诺的温室气体减排指标所采取的行动，要最大限度地降低对发展中国家的社会、经济和环境的负面影响(UNFCCC，1997)；为此，“马拉喀什协定”要求制定评价CDM林业项目对包括生物多样性和自然生态系统在内的社会经济和环境影响的方法(UNFCCC，2001)。另一方面，对投资者来说，碳汇是其追求的首要目标，同时，也要求项目有利于当地社会经济的发展和环境改善，即产生社会经济的额外性和环境的额外性，从而树立良好的企业形象，有利于其进一步开拓市场。一些国家在谈判过程中提出了严格的环境和社会经济额外性的要求，虽然最终未能在决议中体现，但是，从目前正在启动的一些项目看，项目是否为合格的CDM造林项目，环境和社会经济的额外性是两个非常重要的判断指标。

试验项目(pilot project)的成功与否，也是影响投资者投资取向的重要因素。CDM项目是一个复杂的新生事物，存在许多不确定的技术和政策因素，而且合作双方都缺乏相关的经验。通过试验项目的成功实施，获得相关的经验，对于投资者是至关重要的。

由于上述因素的影响，要估计一个国家的CDM碳汇项目潜力是困难的。根据UNFCCC有关决议估算，第1承诺期可利用的CDM造林再造林项目碳汇额度约为1.60亿t碳。但是世界银行生物碳基金估计，只有少数项目能在少数发展中国家实施，因而上述潜力是不可能达到的(Wong et al., 2003)。Vrolijk等(2000)对第1承诺期造林或再造林活动卖方市场潜力的保守估计为4 000万~1亿t CO₂-e.a^-1。Jotzo等(2001)研究表明，第1承诺期CDM汇项目的买方市场CERs潜力为6 700万t CO₂-e.a^-1, 小于上述CDM造林或再造林项目的碳汇限额。其中中国约占6.7%~37%。实际上，由于CDM造林再造林项目有关国际规则制定的滞后，以及《京都议定书》迟迟不能生效，发达国家在相当长的时期内处于观望状态。虽然《京都议定书》已于近期生效，有关规则也已制定出来，但现在还没有一个正式注册的CDM造林再造林项目。由于第一承诺期临近，申请该类项目的程序异常复杂，至少需1~2年时间，加之造林初期树木生长较慢，因此在第1承诺期CDM造林再造林项目碳汇交易量将十分有限。

我国在许多方面具有其他多数发展中国家所不具备的优势，如大规模造林活动的巨大影响力及其环境和社会经济的额外性，稳定的政策和完善的法律法规体系，等等。如果我国进行适当的市场运作以及相关政策、标准和方法学的准备，并及时开展试验项目，取得成功经验，在第1承诺期我国有可能获得20%的市场潜力。

3 结论和建议

1) 在我国开展CDM造林项目有利于缓解我国林业生态建设资金紧缺和支撑技术不足的问题，且对我国其他方面无明显不利影响，因此是可行的。

2) CDM造林项目的运作遵循市场机制，受多方面的影响。我国在第1承诺期CDM造林和再造林碳汇市场有可能占20%的份额。

3) 当前我国应尽快开展CDM造林试验项目，加强相关的能力建设，并结合试验项目和案例，开展CDM造林项目有关政策、社会经济和环境影响评价及碳汇监测、计量方法学研究。