我国现行的国有森林资源资产监督制度是1989年建立的。当时，针对森林资源管理面临的严峻形势，借鉴世界林业发达国家的做法，向吉林省、黑龙江省、内蒙古自治区等国家重点林业省和重点林区派驻了森林资源监督专员办事处；东北、内蒙古国有林区森工企业集团公司也逐级向下派驻了森林资源监督机构。这种森林资源监督制度的建立，对遏制重点国有林区森林资源的过量消耗，促进森林资源增长，改善生态环境，发挥了重要的作用，充分显示了森林资源监督制度的重要性和必要性(郭永航等，2002)。但从整体上看，监督力度不大，没有达到预想的效果，仍存在软监督、软约束的问题。存在这些问题的原因既有主观上的原因，也有客观上的原因，而根本原因是监督体制与社会主义市场经济体制的客观要求及林业改革和发展的形势不相适应。解决好目前监督体制中不完善的问题，是充分发挥监督机构职能作用的前提和基础。前不久，党中央、国务院又作出了《关于加快林业发展的决定》，提出了深化国有林区的管理体制改革，积极发展非公有制林业，加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转的要求，也给森林资源监督工作提出了新的挑战和要求。因此，认真分析当前森林资源监督工作中存在的问题及原因，构建新的国有森林资源资产监督体制，是实现我国森林资源可持续发展亟待解决的问题。

1 国有林区森林资源监督体制存在的问题 1.1 从国有森林资源资产运营主体看，无法实现所有者的监督

按照我国现行法律规定，与其他国有资产一样，国有森林资源产权利益主体有4种：一是最终所有者即全民，这是首要利益主体；二是所有者代表即国家行政当局，实际上是以国务院为首的各级政府；三是受各级政府委托直接经营国有森林资源的经营者，即国有森工企业局；四是各国有森工企业局的职工(胡加林，2003)。在上述利益主体结构中，存在如下问题。

1) 所有者缺乏有效的机制来监督和约束所有者代表。从理论上讲，所有者与所有者代表利益是一致的，但这必须在所有者对其代表有很强的监督与约束的条件下才能实现。没有这种监督和约束，两者间的利益就可能发生背离，甚至其代表会以牺牲所有者利益为代价换取自己的利益，导致自身权力和利益的无限追求，权、责、利严重背离，全民所有者利益严重受损。这是全民这一真正产权首要利益主体的大忌。

2) 所有者代表自身的行政化和多环节化。政府作为国有资产所有者代表，由于行政职能与出资人职能混淆，导致政企不分；政府的多层次和多部门又导致所有者代表多元化。结果是谁都可以按照自己的意志和利益去管理国有资产而谁都可以不负责任，使得国有资产一方面被利益化地条块分割，难以按市场规则运行，另一方面存在无人负责亏损与流失。

3) 所有者代表缺乏对经营者进行有效的选择，结果经营者背离甚至损害所有者利益。一些地方不顾林业生产周期长等林业生产规律，对森工企业经营者也搞3年一换届，短期行为严重。

4) 部分所有者与全体所有者的利益磨擦。森工企业职工是全民的一部分，因而从法理上说，职工是森工企业国有森林资源资产的部分所有者。在体制合理和权、责、利清晰的条件下，部分所有者与全体所有者的利益应该是一致的。但这一条件目前尚不具备。因此，有的森工企业奖金、福利过高；有的不顾长远利益把林子贱价卖掉，急功近利，竭泽而渔。因此，改革现有的国有森林资源监管机制十分必要。

1.2 从现行的国有森林资源监督制度看，难以实现有效的外部监督

现有国有森林资源监督制度是1989年建立的森工企业外部监督制度，而实际上是外部监督内部化。具体表现一是分级派出的监督体制难以形成系统监督的整体合力。目前监督机构的设置仍然是分级派出、分级管理，成网络不成垂直管理的体制(郭永航等，2002)。这种分级派出、分级管理体制的主要弊端是谁派出为谁负责，特别是在市场经济情况下更是如此。地方和各森工企业既要承担森林资源保护管理的责任，又要承担完成利税指标和经济效益指标的责任，当国家利益和地方、企业利益相矛盾时，当长远利益和短期利益相矛盾时，当森林资源保护和领导政绩相矛盾时，由于财税和干部管理体制等原因，迫使干部不得不站在地方、企业利益和领导创政绩的角度去想问题、办事情，难免发生以牺牲国家、地方和企业长远利益来换取眼前利益和领导个人政绩的问题。二是被监督者决定监督者的使用、任免，监督干部有后顾之忧。这种由被监督者选择监督者，决定监督者命运的干部管理办法，束缚了监督者的手脚，他们不得不在工作中考虑驻在单位领导的态度取向。三是吃住行由被监督单位承担，难以克服软监督(贾培峰等，1999)。现在驻各森工企业的监督机构的衣、食、住、行、工资、福利待遇仍然依附于被监督单位，监督工作者容易产生“吃了人家的嘴短，拿了人家的手软”的思想，影响监督力度；由于经济上依附于企业，容易形成一荣俱荣，一损俱损的利益共同体，形成难以认真监督的局面。四是赋予的监督权力不到位，影响监督的制约力度。实践证明，没有权力的监督是无效的监督；权力不到位的监督，是低效率的软监督。目前，各级监督机构的职责概括起来说，凡涉及森林资源林政管理的都在监督范围之内，且具有点多、面广、线长的特点。但赋予的监督权力却不与监督职责相匹配，如缺少行政执法权、财务审计权，因而就缺少刚性的制约手段。

2 国有森林资源资产运营监督体制的构成 2.1 国有森林资源资产运营监督体制创新的基本要求

森林资源资产运营目前选择的是所有权和经营权相分离、所有权和控制权相统一的企业制度。创新国有森林资源资产运营监督体制，既要适应现代市场经济对企业制度的要求，又要符合国有森林资源资产产权的内在特征。

2.1.1 要适应国有资产产权的多层委托代理特点，确保所有者的合法权益

要做到所有权与控制权的统一，实现国有森林资源资产所有者对最终代理人的监督和控制，就要明确所有者(初始委托人)的监督权，还应在各级代理关系中，强调一级代理人对次级代理人的监督，使国有森林资源资产代理人有真正到位的所有者约束(中共上海市委组织部，2001)。只有从国有森林资源资产所有者到最终代理人，即从国有资产管理监督委员会和国家林业局到林场(所)的监督和控制成为环环相扣的体制链条，才能使监督视线不中断。

2.1.2 要适应市场经济运行的要求，保障基层森工企业的活力

森工企业要成为市场主体，必须实行政企分开，但是国家国有资产委员会和国家林业局作为所有者代表是不可能放弃它对国有森林资源资产的控制权的。在市场经济体制条件下，国务院国资委和各省(区、市)国资委只能以出资人的角色来对森工企业行使对森林资源资产的管理职能，行使的是财产所有者的权益。至于维护森工企业正常营运所需的经营管理权，如计划、财务、劳资、组织和协调等权力，是企业自身组织制度所特有的，是森工企业在市场竞争环境中运作必须的一种事权，与企业森林资源资产所有权无内在联系。

因此，构建有效的国有森林资源资产运营监督体制，既要保证国有森林资源资产所有者的利益，也就是国家的利益不被侵犯，又要赋予森工企业应有的事权，强化对企业领导人的激励机制，保持森工企业的活力，使国有森林资源资产能高效运作。

2.2 国有森林资源资产运营监督体制创新的内容 2.2.1 监督体制结构

根据前述构建国有森林资源资产运营监督体制的基本要求，结合我国林业的实际，本文提出“内部监督+外部监督+稽查”的三重约束的国有森林资源资产监督体制。内部监督就是指森工企业内部的自我监督。主要是指企业法人治理结构与财务总监、审计配合的三位一体的内部监督系统。外部监督是指森工企业以外的，包括行业监督、行政监督、市场监督、社会监督、司法监督和舆论监督在内的社会监督网。本文提出的外部监督是指由以国有森林资源资产监督委员会代表国家行使所有者监督为核心和以行政监督(财政、税务、审计、监察、工商、统计监督)、市场监督、社会监督(政党、工青妇社会团体、社会人士等)和舆论监督为主体组成外部监督系统。稽查监督，在国有资产管理委员会内成立森林资源稽查队为森林资源督查系统。

以上内部监督系统、外部监督系统和稽查监督系统构成共同承担国有森林资源资产保值增值的、全方位、多层级、网络型监督总系统(图 1)。

全方位  就是除企业内部法人治理结构、国资委森林资源稽查队和国家派驻重点国有林区的森林资源监督专员办代表所有者实施监督外，还要充分利用林政、公安、审计、公共管理、社会中介和新闻舆论等各方面、多角度对森林资源资产运营进行监督。

多层级  就是从所有者(全国人大或国务院是初始委托人)——所有者代表(国务院国有资产管理监督委员会、国家林业局是初始代理人、一级委托人)——产权代表(国有森林资源资产经营公司、各省林业厅、森工企业集团是一级代理人、次级委托人)——经营管理者(林业局、林场、经营所是最终代理人)，从上到下形成4或5个层级的监督链条。在委托人层面，重点是监督派出的产权代表能否真正行使所有者代表的职能，制定的森林资源经营管理措施是否符合国家利益；在代理人层面，重点是选择的经营者其行为是否有利于森工企业发展，是否有利于提高生态、经济和社会效益，重大经营决策是否有利于实现森林资源资产的保值增值。

网络型  纵向从全国人大、国务院国资委、国家林业局、各省林业厅或森工企业集团，到林管局、林业局和林场(所)，形成从上到下的监督链；横向是森工企业法人治理结构、财务总监和森林资源稽查队、森林资源监督专员办、林政、公安、审计、市场中介、公共管理、舆论等全方位的监督。纵横交错形成网络型的监督结构。

上述国有森林资源资产监督体制的运行，按照中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》中指山的“建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益；把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。”的精神，要在森林资源资产分类运营的管理体制基础上实施，即对竞争性国有森林资源资产(商品林)成立由国有资产管理监督委员会(或由国有资产管理委员会委托国家林业局)直接管理的国有森林资源资产经营公司专司经营，而对非竞争性的国有森林资源资产(公益林)由国家林业局经营管理，竞争性森林资源资产在国家有关政策的扶持下按市场机制运行，非竞争性森林资源资产由国家财政投入按行政机制运行(王兆君，2003)。

2.2.2 监督形式和内容

1) 内部监督  企业法人治理结构、财务总监、审计构成三位一体的国有森林资源资产运营内部监督系统。根据《公司法》和我国的实际情况，传统国有森工企业的改制以现代公司制为方向，以股份制为主要形式。公司制的法人治理结构有三层监督关系。一是股东会对董事会的直接监督，通过对董事会的选举任命与解职审查，批准与否定董事会有关公司利润分配、资产变动、公司章程修改等权力的行使体现出来。二是由股东会选举任命与解职审查的监事会代表股东的利益，监督董事会和经理层的经营行为。三是股东会通过董事会对经理层(包括财务总监或财务会计主管)的聘用和解聘，间接监督经理层。因此，在企业内部，出资者即股东的监督最为关键。当然，在公司内部实施监督还包括多方股东的相互制约。

对国有森林资源资产所有者而言，对国有资产运营主体的监督主要通过监事会实施。企业监事会组织结构是“外派为主，内外结合”。外部人员主要是国有资产管理部门和政府监督部门的有关领导和社会著名林业专家；内部人员一般是森工企业党委、纪委和有关监督部门的负责人。主要职责是实施资产运行过程监督。对企业森林资源资产运行的决策、执行行为及国有资产保值增值进行全过程监督，并定期做出监督评价意见；审核财务帐目及有关会计资料，对财务报告是否真实反映财务情况进行监督，对森林资源资产质量进行重点监控；监督企业领导成员的经营行为。通过监督发现问题，并向上级报告和提出建议，对企业的具体经营活动不干预。

创设财务总监，强化财务监督。实行“谁出资、谁委派”原则，可由出资方委派，或者由运营单位董事会聘任。财务总监在参与运营单位生产经营活动、了解掌握决策和执行情况的基础上，进行财务监督，主要监督执行财经制度的合规性和会计活动的真实性。

发挥审计监督作用。主要实施经济责任审计、经营者离任审计、专项审计三方面审计。同时内审与外审要相结合。

2) 所有者监督  ①所有者的直接监督  国有资产管理监督委员会(或国家林业局)是竞争性国有森林资源资产的专司机构，它以行使所有者管理职能，对各级竞争性国有森林资源资产进行宏观管理和监督，并直接行使对国有森林资源资产运营的监管权。其监督职能有：根据国家有关的法律法规和国有资产管理的有关规定，制定相应的规章制度，促进国有森林资源资产运营公司运作规范化、制度化，审查批准运营公司的规划、计划和重大事项，考核推荐任免奖惩运营公司的董事长、董事、总经理、监事会成员，推荐任免财务稽查特派员、监督预算执行情况，监督运营公司的国有森林资源资产产权交易，对重大投资项目和国有资产收益的再投资进行跟踪审计调查。

国有森林资源资产经营公司主要担负国有资产保值增值任务，对国资委(或国家林业局)负责，并接受其监督。同时，代表政府作为出资人对国有资产行使资产收益、重大决策和选择管理者等权利。监督即控制，是所有者(出资人)的权利，因而国资经营公司虽然不直接干预投资企业的生产经营活动，但代表所有者对所属企业进行产权监督。它执行向国资委的产权报告制度，向投资企业派财务总监，对企业重大投资和贷款担保项目实行审议把关，加强对企业内部的审计工作。

国家林业局和各省林业主管部门为中央和地方政府授权管理和经营非竞争性国有森林资源资产的机构。它作为所有者代表通过制定非竞争性国有森林资源资产经营中长期发展规划，制定国有非竞争性森林资源资产管理的法律法规，向非竞争性国有森林资源经营单位委派经营者并对其管理和经营业绩进行考核等实施监督。

作为所有者的国有资产管理监督委员会和国家林业局除了对国有森林资源资产运营企业进行直接监督外，还通过对森林资源资产稽查队、森林资源资产监督委员会的监督实施对国有森林资源资产运营的监督。

② 国有森林资源资产监督委员会监督  鉴于目前由于国有森林资源资产监督力量薄弱、监督力量分散而出现的国有森林资源资产监督乏力的状况，根据“十六大”报告“管资产和管人、管事相结合”的要求，本文建议在国家林业局内组建跨系统、跨行业的自下而上的自成体系的国有森林资源资产监督委员会，该委员会由国家林业局领导。将林政管理和森林资源监督专员办事处归其管理，并兼管林业公安，使其拥有自己的执法队伍、自己的森林勘查设计队伍，组成权责统一的、管资产和管人、管事相结合的国有森林资源资产监督机构，作为森林资源资产监督体制的核心。

国家林业局派驻重点国有林区的森林资源监督专员办事处作为森工企业的约束机构，具有特殊地位，其中驻森工企业森林资源监督专员办事处作为监督机构的基层核心组织，其结构是否合理，将直接影响系统的整体功能。对现行的国有森林资源监督专员办事处机构本文提出以下改革建议：一是把国有森林资源监督专员办事处，更名为国有森林资源资产监督专员办事处。这样更能适应市场经济和国有森林资源资产保值增值的需要。二是重点国有林区森林资源资产监督专员办事处由国家林业局直接领导，改为以国家林业局领导为主，以国务院国资委领导为辅的双重领导。以便加强对国有森林资源资产的控制能力。三是理顺森林资源监督专员办的管理体制，使其真正成为自上而下垂直领导的独立机构，实现人、财、物与驻在企业完全脱钩。四是赋予森林资源专员办以行政处罚权和审计权，使其能独立办案，避免与地方联合办案出现“自己刀削自己把”的现象。五是应完善森林资源监督管理法律法规，以法明确森林资源监督机构的责、权、利及相关事宜，同时要严格规范监督人员的监督行为。六是根据政企分开的原则，将林政管理从企业中独立出来，纳入国家各级森林资源资产监督委员会管理，以便真正实施对森工企业行为的监督。

③ 稽查监督  目前国有森林资源资产监督软约束的问题，除了体制的因素之外，还有监督不力的问题。因此，对监督者的监督就显得非常重要。本文提出在各级国资委下设森林资源资产监督稽查队。其职能是代表国有资产所有者实施对各森林资源资产监督主体的监督。

3) 市场监督  市场监督主要是通过市场的优胜劣汰的竞争机制来约束国有森林资源资产运营企业，同时注意发挥社会中介的作用，创造公平公正的市场环境。

市场机制约束是对国有森林资源资产经营企业的硬监督。对上市企业来说，股票的流动性激励经营者尽心竭力地经营好自己的企业，使国有森林资源资产保值增值，否则企业经营业绩不好，将遭到投资者“用脚投票”机制选择新的投资者，甚至致使企业被淘汰出局。对非上市公司的一般企业，由于其处在激烈竞争的市场环境中，经营者要努力提高经营效益，使自己的经营成本低于社会平均成本，否则企业也面临着破产的风险。

在国有林区发展社会主义市场经济，必须大力发展社会中介机构，其中评估、审计等中介机构是国有森林资源资产监督体制的组成部分。它正在成为政府转变职能的重要载体、政府间接管理企业的重要助手，特别是监督和规范森工企业行为、保证国有森林资源资产健康运行的重要力量。评估、审计等中介机构主要围绕森工企业改制、重组、兼并破产以及提高效益等方面开展中介业务，对维护国有资产权益、加强社会经济监督、规范市场行为发挥积极作用。

4) 以林业公安、工商、税务等构成的政府行政监督系统  政府依据国家行政权力，对森工企业实施林业公安、检察、财政、税务、工商、统计、监察等公共管理监督。这种监督的特点，体现了以外部监督为主，也就是说必须与企业没有利益关系，即由出资者派出，对出资者负责的人来行使监督职能。

除了上面提到的监督之外，社会监督、司法监督和舆论监督在森林资源资产运营监督体制中也具有重要的积极意义，司法监督可防范代理人的犯罪风险，社会舆论监督可防范代理人的道德风险等。这些公共性质的监督，都能为所有者代表提供代理人是否正当使用国有森林资源资产的信息作用，帮助国有森林资源资产所有权主体全方位地维护好国有森林资源资产所有者的合法权益。

3 国有森林资源资产运营监督体制运行对策 3.1 立法先行

党的十六大报告关于国有资产管理体制改革的论述有两处强调了依法治产的重要思想，强调“各级政府要严格执行国家资产管理法律法规。”因此，完善国有森林资源资产监督体制也必须立法先行，依法治林。对此，本文提出两点建议：一是修改《森林法实施细则》，增加森林资源资产运营监督内容，就森林资源资产监督的性质、管理体制、机构设置、工作范围和对象、主要任务和职责权限做出明确规定，这是森林资源资产监督工作的根本法律依据；二是请国务院国有资产管理监督委员会会同国家林业局制定《国有森林资源资产监督条例》，以供监督者和被监督者遵照执行。

3.2 优化监督环境

监督环境对监督效果起着直接作用，必须高度重视。一要加强《森林法》和《森林法实施细则》以及有关森林资源资产监督工作方针政策的宣传，促进各级领导干部和主管人员增强守法意识，模范地执行政策，减少资源消耗。同时号召林区群众同破坏森林资源资产的违法行为开展不懈的斗争; 二要解决好监督部门的经费和必要的工作条件。监督部门的经费应该由谁派出谁负责，而且不能低于驻在地单位的各项待遇，以优厚的待遇和统一的工作标准吸引人才。三要增强风险意识。对企业风险的认识和防范，决定森工企业内部监督环境的健全和监督措施的到位。因为，随着科技、经济和社会的发展，外部风险与内部风险、自然风险与人为风险产生的频率越来越高，风险事故造成的损失也越来越大。

3.3 全面提升森林资源管理和监测的现代化水平

21世纪是信息化世纪，目前我国森林资源管理监测信息化水平不高，没有统一的全国森林资源信息化管理体系，六大工程的信息管理没有系统化，数据处理能力弱，共享性差，缺乏横向和纵向联系，重复监测现象严重；同时，信息收集与处理手段落后，费时多、成本高、精度差、周期长(雷加富，2002)。为提高森林资源资产监督成效，必须建立全国森林资源管理信息系统，应用3S等现代技术，实现森林资源信息的多用途分析和综合利用，为森林资源资产监督提供客观依据。

3.4 健全森林资源资产运营监督检查考核指标体系

总结森林资源资产监督的经验，迫切需要建立和完善具有法律效力的监督检查办法，建立与国有森林资源资产核算相适应的森林资源消长实物量和森林资源资产价值量以及森林生态环境质量等考核指标体系。特别是建立以森林资源质量和净资产收益率为核心的森林资源资产保值增值考核指标体系，并同森工企业负责人的任用、奖惩挂起钩来，使其成为资产运营的利益驱动机制。该体系应以基期资产的数量和质量为考核基础，全面考察反映资产运营绩效的各项指标。只有通过量化的监督指标体系，才能真正达到对森林资源资产的有效监控。