1 退耕还林(草)政策的宏观目标体系及其主要政策措施 1.1 退耕还林(草)工程政策目标及战略意义

按照《全国生态环境建设规划》的总体规划，国家在1999—2010年用12年时间，完成退耕还林50万hm²，由此提高全国森林覆盖率3.55%，用20年左右时间，结合退耕还林还草工程，将长江流域重点治理区森林覆盖率由目前的22.1%提高到45%以上；用30年左右时间，黄河流域重点治理区森林覆盖率由目前的10.1%提高到27%以上；构建林草生态系统，遏止水土流失，改善流域乃至整个西部生态环境，建立起与国民经济和社会可持续发展相适应的良性生态环境系统，基本实现“山川秀美”的宏伟目标。通过实施退耕还林(草)工程，改变西部地区长期不合理的农村产业结构，达到调整西部地区农村产业结构之目的，使农业、畜牧业、林业、果业发展与生态环境保护相协调，林业与果业的比重大幅度上升，畜牧业和粮食生产将调整到环境承载限度之内，形成经济与环境良性循环的可持续发展。退耕还林(草)工程促进西部地区生态和经济的发展，必将大大提高西部地区人民生活水平，促进西部社会的进步，缩小西部地区与全国其他地区的差距，形成西部老、少、边、穷地区更加稳定的社会、政治环境。

1.2 退耕还林(草)工程主要政策措施

退耕还林(草)工程是一项异常复杂的系统工程，涉及生态、经济、财政、法律等领域。为了协调解决这些问题，国家在粮食补助、现金补贴、林种比例控制、财务管理等方面制定了一系列政策。①粮食补助政策。长江上游地区每hm²补助粮食(原粮)2 250 kg，黄河上中游地区1 500 kg，每kg粮食按1.4元折算，由中央财政承担。粮食调运费由地方财政承担。禁止将补助粮折算成现金发放。②现金补助政策。根据退耕面积，每年每hm²补助300元，用于退耕户所需医疗、教育等必要开支，由中央财政承担。现金和粮食的补助年限，先按经济林补助5年，生态林补助8年，到期后可根据农民收入情况，需要多少年再继续补助多少年。③生态林优先政策。退耕还林(草)以营造生态林为主，生态林一般应占80%左右，经济林为20%，对超过规定比例多种的经济林，只补助种苗费，不补助粮食。国家林业局等发布的《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林(草)试点工作通知》文件规定：退耕还林(草)和宜林土地人工造林种草，由林业部门统一组织采种、育苗单位向农民无偿提供所需种子和苗木。④种苗无偿供应政策。种苗费按建设生态林每hm²补助750元，由中央基本建设投资安排，提供给种苗生产单位。此后，国务院发布《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》中对此项政策进行了局部调整，规定：种苗费补助标准不变，但是直接发给农民自行选择采购种苗。⑤科技支撑政策。因地制宜，合理选择树种和草种，科学配置，确定合理的林种结构。生态脆弱的地段应当全部营造生态林草，还林还草后全部封育。立地条件好，水土流失可能性小的地方，在保障生态效益的前提下，可以营造适当比例的经济林、用材林和薪炭林。退耕还林还草的科技支撑费用，按照其基本建设投资的一定比例由国家补助，由国家计划委员会根据工程情况在年度计划中适当安排。⑥税收减免政策。自退耕之年起，对补助粮达到原收益水平的，国家扣除农业税后再将补助粮发给农民；停止粮食补助时，不再对退耕地征收农业税。⑦财政转移支付政策。实施退耕还林还草试点县，其农业税等收入的减少部分，由中央财政以转移支付的方式给予适当补助。⑧林权保护政策。农民承包的耕地和宜林荒地荒山，植树种草以后，承包期延长至50年，允许依法继承转让，到期可依法继续承包。⑨“退一还二”政策。国家补助粮和现金包括了农民生产等量粮食的实际需要投入的种子、化肥、劳务及净产出。因此，在有条件的地方，应当承担两倍或两倍以上宜林荒山荒地造林种草任务。⑩项目资金“报帐制”政策。退耕还林还草造林后，在地方政府统一组织下，由林业部门对退耕还林(草)进度、质量及管护情况组织检查验收，农户凭卡和验收证明，按报帐办法领取粮食和补助现金。⑪多形式推进政策。有条件的地区可本着协商、自愿原则，由农村造林专业户、社会团体、企业事业单位等租赁、承包退耕还林还草，其利益分配等问题由双方协商解决。鼓励在有条件的地区实行集中连片造林、种草，鼓励个人兴办家庭林场和草场，实行多种经营。退耕还林还草任务完成后，由林业和农业部门进行核实和登记，并由当地政府依法发放林草权属证书，明晰产权。

2 退耕还林(草)工程政策管理中的突出问题 2.1 生态优先原则的科学本质及在工程中的应用

退耕还林(草)实质上是一项以森林植物为主体的人工生态恢复工程，其恢复对象是为人类严重干扰和破坏的脆弱生态系统。实施这项工程就是试图通过人工正向干扰，扭转次生逆行演替为进展演替，加速进展演替过程，将逆行演替过程中形成的次生裸地重新恢复为草本或木本植物为主的植物群落阶段，构造稳定的植物生态系统。从技术上考虑，退耕还林(草)首先需要建立合理的内容组成(种类丰富度和多度)、结构(植被和土壤的垂直结构)和格局的人工植物群落；在具体的植物品种和配置方式上，应当充分考虑自然条件的约束，尤其是水分条件和土壤条件。

基于上述生态原理，退耕还林(草)工程植物品种的选择，在条件优越的地方，应当尽量营造以乔木为主的人工林，并在树种搭配上科学安排，以其在短时间内形成森林生态系统，尽快发挥最大生态效益，而在自然条件较差的地区，应当充分尊重水环境容量与肥力容量的限制，维持以草或灌木为主的植物群落，有利于群落的稳定和发展。

生态优先是工程建设需要遵循的一项基本原则。生态优先可以从两个方面进行考察，即生态规律优先原则和生态效益优先原则。所谓生态规律优先，实质上是林草种植技术上应当遵循的基本准则，包括：①植物类型的选择方面，种树与种草的选择；②植物品种的选择方面，树种与草种的选择；③植物(乔木、灌木或草本植物)的科学配置方面，在立地上的配置方式(如密度、层次)应当最大限度地遵循生态规则。所谓生态效益优先的原则，要求林种选择和植物品种的空间配置应当最大限度地有利于保持水土以及实现综合生态效益的最大化。

2.2 生态优先与经济目标之冲突：林种配置与植被类型选择问题

退耕还林(草)工程有其必要性，又有其矛盾性的一面。这种矛盾性主要体现在整个西部地区众多农村人口、落后的经济和大面积退耕之间的矛盾(张力小等，2002)。根本的冲突是生态、经济和社会效益目标之间的冲突，即利益取向的冲突。退耕还林(草)涉及农民的生计问题，为保证退耕还林工程真正“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，必须将经济利益寓于生态利益，才能把国家要生态，地方要发展，农民要致富这三者的目标协调起来。林种选择和植被的合理配置是协调三大目标的技术关键，也是工程实施中最难把握的政策难点。在实践过程中，林种选择的问题出现在生态规律优先的第二个方面，即立地条件适合栽种乔木的前提下，是选择营造经济林还是选择生态公益林。就技术选择而言，栽种经济林和生态林可能都是适合的，从生态功能效率的大小考虑，生态公益林是最适合的选择，但就经济效益而言，选择经济林显然是最合适的。问题的关键是如何从技术上选择适合的树种以及结构配置模式，解决生态效益和经济效益之间的冲突。从生态系统防护功能和持续性考察，经济林生态防护效能相对低下，经济林所占比例过大将使生态效益受到影响，有些经济林的水土保持效果不到生态林的30%。基于以上的认识，在具体政策设计上，国家不提倡多栽经济林，规定其比例不超过20%，而鼓励更多营造单纯生态防护林。但是从调查的情况看，基层干部和百姓更愿意多栽种经济林，在一些工程区，经济林比重超过50%，政策所规定的林种比例指标难以实现。对云、贵、川、渝等地的退耕还林情况进一步调研时发现，无论是已经还林的耕地，还是即将实施的规划，都普遍存在着经济林比重过大的倾向。不仅如此，经济林比重过大将造成产业结构趋同，云、贵、川、渝等省(市)所还的经济林大致分为4种类型：干果类、水果类、药材类和其他类。前两类约占整个经济林的50%，而在干果类中核桃和板栗又占了大多数，水果类中传统的苹果和柑橘也占了很大比重。大面积种植经济林且产业结构趋同，从长远来看，农民难以获得预期的收益，可能导致重新毁林开荒。

林草之争一直是生态建设工程植被类型选择的焦点，已成为一个集合技术、经济和管理因素的复杂问题。国家规定，退耕还林还草立地类型划分和树、草选择应当运用生态原理，遵循的主要原则：根据自然地理气候特征尤其是水热立地条件，进行科学的区划和规划；宜林则林、宜灌则灌、宜草则草，乔灌草合理配置。在南方地区水热条件充沛，一般来说适合营造以乔木林为主体的生态系统，有利于控制水土流失，在少数地方，坡耕地却被种上了牧草；在西部干旱地区却过多地栽种乔木，已经成为西部地区退耕还林(草)工程政策管理中最为突出的问题。

之所以出现违背生态原则和政策规定的现象，原因是多方面的，但主要的有：①工程仓促上马，时间紧，任务重，科技支撑不足及规划严重滞后。②种苗供应严重不足，苗木品种结构相对单一，苗木区域余缺调剂体系不完善，质量缺乏保障，为了完成计划任务，只好根据苗木市场供应情况来确定造林树种，违背造林科学规律。③苗木补助标准与造林种草的技术要求相互冲突。国家政策规定，退耕还林(草)每hm²统一补助苗木费750元，这一标准用于营造灌木林和种草绰绰有余(如陕西省安塞县使用柠条、沙棘等灌木种苗造林，每hm²苗木费用只要450~600元)，而营造乔木生态林，每hm²需要900元左右，营造经济林资金缺口更大。从调查的情况看，经济林苗木单株价格一般为1~3元，平均每hm²需要900~1 050元，如果综合配置，则需要更多的种苗费。在种苗费用不足情况下，只有选择成本低的苗木，难免出现降低苗木质量、简化配置要求。④部门利益纷争。我国林与草实行部门分管的政策法律制度。通常情况下，种上草的土地由农业或草原(草地)行政管理部门管辖，受《农业法》或《草原法》调整，种上树木的土地由林业行政管理部门管辖，受《森林法》的法律调整。退耕还林(草)工程涉及到土地行政管辖权的变更，意味着某些部门的土地管辖范围将缩小，林业部门、农业部门、国土部门、畜牧部门等对自然资源管理权限范围将面临调整，进而影响未来部门的收费、投资以及行业开发等经济活动。在这种部门利益思想的驱动下，种树与种草的比例就难免背离生态规律，出现“以草代林”或“以林代草”的情形。⑤地方政府的经济考虑。发展经济，增加财政收入是地方政府最为重要的政绩内容，不仅影响地方的面貌，还与政府首长个人的升迁密切相关。众所周知，经营性的土地开发利用须以土地用途变更为前提，而现行法律制度下，不同类型土地在改变用途审批手续难易程度是不一样的。相比而言，除《基本农田保护条例》所调整的基本农田外，普通农业用地(如一般草地)在改变用途时，所需要的行政审批难度相对较小，地方政府就有权批准，行政责任风险较小，并且补偿费用较低；而林业用地改变用途时，按照《森林法》等法律法规以及国务院有关行政命令的规定，其行政审批级别较高，并且需要花费的补偿费用较高，越权审批的行政责任风险较高。在这种情况下，有的地区的地方政府更愿意多种一些草，以便为日后“荒山”综合开发提供方便。⑥对于经济林经济效益优于生态公益林的认识是普遍存在的，但是国家和地方政府并没有制定经济林产业化发展规划，也没有准确的信息支持农民作出理性的选择，结果导致经济林品种单一，趋同性大。⑦除认识上的差距以外，林种配置不科学还有政策和技术原因。国家林业局印发的《退耕还林还草生态林与经济林认定标准》中，将南方地区的板栗、银杏、核桃、枇杷等保持水土功能较好的树种认定为经济林，而北方地区将这些树种认定为生态林，人为扩大了经济林比重。还有相当一部分经济林属于林下种草、采取生物埂(篱)等水保措施的复合经济林，都被简单地验收为经济林。⑧经济林可以在较短的时间产生经济收入，而生态公益林不能进行经营采伐，没有经济产出，即使按照公益林给予经济补偿，其数量也是很低的，难以弥补选择收益之间的缺口，这种现象在较好立地如缓坡开垦地显得更加明显；⑨对待退耕还林(草)工程的国家补助政策的稳定性产生疑虑。退耕还林还草粮食和现金补助期限经济林为5年，生态林为8年，此后的补助政策如何，国家未明确，地方政府和百姓缺乏稳定的预期。对于农民和地方政府来讲，执行政策时只注重现实经济利益(朱玉坤，2002)。粮食和经济补偿是开展和推进退耕还林最主要的动力，在经济林比较效益相对较高的前提下，最可靠选择是一方面获得利用国家粮食和现金补助，多营造经济林，完成地方的农业结构调整，为日后国家政策变化作好应变准备。

2.3 工程建设管理主体责、权、利之间冲突：两头热中间冷

退耕还林是一项复杂的系统工程，涉及千家万户，工作量大。规划设计、建卡到户、签订合同、技术指导、检查验收、资料印刷、宣传、培训、会议等必要的工作经费没有来源。加之停止天然林采伐和退耕还林后减少了地方财政收入，地方拿不出匹配资金。据不完全统计，退耕还林每hm²工作经费至少150元，有的更高。国家规定，退耕地减农业税和定购粮；还林还草10年内免征农业特产税；地方财政农业税等收入减收部分，由中央财政以转移支付的方式给予适当补助。但由于退耕还林地区均处于经济欠发达地区，财政十分困难，因此，对于减免农业税有关政策，执行情况不平衡，有的并未执行，有的又执行过头。退耕还林(草)工程实施过程中，由于工程资金结构的矛盾，形成了“县级党委政府热，工程主管部门冷，乡镇党委政府冷，农民热”的两头热、中间冷的现象。之所以出现这一现象，主要原因有：①现行退耕地农业税收减免政策不够合理, 财政转移支付难以弥补乡镇财政的亏缺。例如重庆市推行农村税费改革后，全市每hm²耕地农业税额为551.25元，加上20%的农业税附加，其每hm²耕地的农业税总额为661.50元；退耕还林后，按每hm² 2 250 kg粮食的7%计征农业税157.50元。目前，国家给予的财政转移约每hm² 120元，因此乡镇一级全市平均每hm²收农业税为277.50元，较之退耕还林前每hm²少收农业税300多元。如此一来，反倒形成“退耕还林任务愈重，乡镇财政收入就锐减”的非正常现象。②工程预算中没有工作经费项目(这在重大工程建设项目中是极为罕见的)，要求县级政府财政解决，而多数县级财政困难很大，导致工作经费无保障，难以支撑正常的管理工作，实际的经济负担转嫁到林业部门。林业部门承担了工程规划编制、面积丈量、作业设计、技术指导、检查验收等大量繁重任务，结果是“退耕还林越多，林业部门包袱也就越重”。

2.4 工程区自然社会条件的复杂性与工程实施标准相对单一性之间的矛盾

在工程的区域布局上缺少严密的科学论证，带有明显的部门利益纷争。退耕还林(草)工程尽管一直强调因地制宜突出重点的原则，但是，总体布局还是带有“一轰而上”“利益均沾”现象，存在急功近利、盲目扩大问题。全国退耕还林(草)的试点示范县应为13个省(区、市)的174个县，有的地区为搞平衡，实行“利益均沾”，将试点面随意扩大，退耕县达到了312个，扩大的比例高达79%。在试点示范县工程中还存在“面子工程”，将本不该列入范围的公路两旁的所有坡耕地统统纳入工程区，硬性规定一次全部退耕还林(草)；有些地方用行政命令，要求一律种植某一树种，甚至把价格昂贵的观赏花木也搬上了山。这些做法，致使该退的坡耕地退不下来，不该退的基本农田却退了下来，导致有的农民失去基本口粮田，而生态环境却得不到改善。在利益驱动下，南方地区退耕规模有不断扩大的趋势，出现优良缓坡农业用地盲目退耕，挤占了项目规模，影响生态脆弱地区的工程建设，也违背了控制水土流失的初衷。西部干旱与半干旱地区尤其是黄土高原地区，森林植被稀少，平均森林覆盖率在全国最低，环境生态系统异常脆弱，水土流失非常严重，应该成为重点治理区，而南方地区通过近20年的生态建设，水土流失控制被工业污染治理所替代，森林环境已经不是主要的环境问题，林业建设的目标和任务主要是结构调整而非数量增加。

配套荒山造林政策难以实施。在南方地区，特别是已经完成“灭荒”任务的省区，如江西、广东和湖南等省，各自相继也承担了退耕还林工程近100万hm²的任务，又如何能匹配1倍的荒山？根据笔者实地了解，在南方很多工程县，即使是安排单一退耕造林任务也是非常困难的，地方政府和林业局为“找”退耕地而忧愁不已。为了完成任务，只有将缓坡地、传统的农业旱地，甚至是水稻田一并纳入退耕范围，少数地方甚至出现了砍伐现有林分，“制造”退耕地。在西部省份中，尤其在西南地区的四川、重庆等省区，现有的荒山资源本就不多，如四川省现有荒山面积约350万hm²，其中，国家批准的“天保”工程十年规划荒山造林300万hm²，剩余50万hm²用于退耕还林配套荒山造林，显然是不够的。在西部湿润地区类似的情况是普遍存在的。不仅如此，荒山分布不均匀加大了匹配造林的难度，一些地方有荒山而无退耕任务，另一些地方有退耕任务而无荒山的现象比较普遍。即使在西部干旱省区，“退一还二”政策执行起来就出现了不少困难，这些地区荒山面积远远大于退耕还林面积，“还二”就显得太少了，因为只有苗木补助而无粮食和现金补贴，农民愿意退耕而不愿意在荒山上造林，影响了西部地区荒山绿化的速度。而且，西部干旱地区的所谓荒山实际上是那些不能为农业利用的土地，造林同样存在很大的难度，林木难以成活，按照国家规定的造林苗木补助政策而无后续的资金投入，要成功造林实际上也是不可能的。

资金和物资的补助标准过于笼统，经济补偿政策缺乏灵活性(徐振华等，2003)。目前的退耕还林还草政策仅仅在粮食补助上体现了一点地域差异，如黄河流域1 500 kg、长江地区2 250 kg，两者相差750 kg粮食，显然，750 kg粮食的差异只能代表地域间土地粮食生产力差异的大概水准，而不能代表长江黄河流域的整体综合条件差异水平。在南方乃至西南地区，农民粮食富余充足，多数被开垦的坡地并不是为了生产粮食，而是用于连作栽种西瓜、芝麻、油菜、红薯、花生等经济作物，单位面积收入远远高于2 250 kg粮食价值，而且农民对退耕粮食实物补助并不感兴趣，很多人从粮站拿到补助粮以后立即就地卖给粮站，或者干脆直接从粮站拿现金。即使在同一个地区，由于自然条件的差异，不同地理位置退耕地的粮食生产能力也是有差别的，采取同样的计划性补助标准，退耕地地力条件差、粮食产量低、开垦面积大的农户将可能得到更多的实惠，而开垦面积少、地力条件优越、粮食产量高的农户却因此失去较多的相对经济收益，这实际上是对农民过去开垦坡耕地非法行为的一种鼓励(王飞等，2003)。

种苗补助标准不合理。统一的种苗补助标准，没有考虑苗木成本依树种、质量、地区价格差和市场供求关系变化的实际情况，不利于提高生态林营造质量。相反，由于标准固定，导致选择成本最低的苗木(草种)和最简单的树种配置造林，以节省苗木成本，多数情况下将降低工程质量。同时，退耕还林的种苗补助费政策，是按照种植生态林的标准制定的，每hm²补助750元，如果种植经济林或林下种草，种苗费就不够，欠缺部分没有来源；如果营造生态林，又有一定的结余，对于节余部分的使用也没有明确的政策规定。

苗木补助款发放方式处于两难境地。按照国务院国发[2000]24号文件关于“种苗费补助标准按退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草每hm² 750元计算，直接发给农民，自行选择采购种苗”的规定，各地在操作上出现了以下问题：一是工程建设质量得不到保证。受利益驱使，农民自行采购种苗易造成种苗质量和数量不符合作业设计要求。二是容易造成林地的破坏。在一些偏远山区，农民法制意识淡薄，一旦种苗费到手，将会采取上山挖野生苗，或到近几年新造林地里偷盗树苗等方式获取种苗。三是种苗成本增高，反而加重了农民负担。退耕农户零星购苗，没有数量优势，苗木单价偏高，运输成本也加大，结果事与愿违。四是将种苗补助费一次性发放给农户后，第二年以后的补植费用就失去来源，使造林保存率得不到保证。如果回到由政府部门统一采购苗木的管理方式，在一定程度上将有利于克服上述矛盾，但同时又可能出现垄断经营、强迫买卖及其他腐败现象，甚至还不如执行现行政策的效果好。

植被恢复方式过于单一。退耕还林(草)工程基本上采取人工造林为主的技术政策，补助对象也主要是人工造林，且强调人工新造和重造。但是，植被恢复难度受不同气候区域不同自然条件的影响，因而植被恢复方式和所需经济投入不同，一般认为，在热带亚热带湿润工程区，降水量充沛，土壤自然肥力较好的地段，植被自然恢复能力强，停止人为干扰后，在短期内植被就可自然恢复；而干旱和半干旱地区，除局部地形造成的水资源有利于乔木生长的条件外，整体区域环境对木本植物的多样性容量较小，地面植被自然恢复难度大，而草本植物和灌木耐干早，生命力强，成活率高，容易在较短时间内形成低位植被生态群落。从青海省平安县和陕西省安塞县的退耕还林还草试点情况看，干旱地区坡地造林树种的选择余地不大，木本经济树种适应性差，成活率极低，生长慢，经济效益低下，栽种沙棘、柠条等丛生灌木树种以及各种牧草，其生长情况良好，高密度条件下，成林郁闭速度快，生态效益明显，但是经济效益却不高。基于上述自然条件和植被恢复难度的差异，在退耕技术方式上，长江流域和黄河流域也应当有所区别。

配套政策不完善。目前退耕还林还草的基本措施是“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”，但存在一些政策不配套问题，集中表现在：第一，对农民的补偿不足。现行政策规定，农民退耕0.067 hm²，国家每年补助100 kg原粮，补助期为5年(虽然中央有更长期的考虑，讲过“5年不行8年, 8年不行10年”，但作为地方政府，在中央没有明文规定出更长的期限时，目前只能按5年向群众进行宣传)。从目前的宣传动员情况来看，农民感到由于退耕还林而造成的利益损失在两个方面不能得到充分的补偿。一是相对目前的土地收益而言100 kg的粮食补助偏少。二是对5年之后的生活保障普遍感到担忧。第二，相关税费的政策尚不明确。由于农业税、农林特产税和作为乡村基层政府主要收入来源的“三提留五统筹”是按照耕地面积征收的，而退耕还林后这部分税费是否相应减免，目前还没有明确的说法，因此在这个问题上地方政府面临着一个两难选择。即如果不作减免，显然将在相当程度上加重农民的负担；如果予以减免，又得不到替代的财政来源。第三，对植树种草所需的必要配套投入考虑不足。由于西北地区气候干旱，如果想要使栽种的林草能够成活并发挥实效，就必须在退耕还林(草)的同时配套相应的灌溉工程，因而也就需要相应的资金投入。但目前的有关政策对此尚未有明确的安排。

2.5 对灌木林地、草地保护政策上的偏差

我国西部地区尚有大面积的坡度在25°以上的灌木林地和草地长期遭受山羊等牲口的践踏和过度啃食，致使草场难以自然恢复，灌木大量死亡，水土保持功能严重削弱，成为长江、黄河流域水土流失的重要原因之一。一段时间以来，退耕还林(草)工程政策的注意力过分地集中在对无林开垦地的生态恢复，相对忽视了对现有疏林地、灌木林地和山草地的保护和投入。尽管如此，在西部部分省区地方政府自行在坡耕地实施退耕还林(草)工程的同时，推行“休牧还林(草)”工程，宣布禁止山羊上山放牧，以保护山草和木本植被免受践踏和啃食。另一方面，引进小尾寒羊，改放养为圈养。但是，效果并不理想。尽管政府三令五申，羊群上山的情况屡禁不止。从陕西省的调查中发现，出现上述现象的原因主要有4个方面：①山羊上山放养的成本低，天然草料的质量好，有利于山羊长膘；而圈养需要固定舍施，增加开支，人工割草费时费力。②小尾寒羊的圈养技术培训缺乏，技术没有保障，致使圈养羊生长慢，易发病，圈养所需要的启动资金没有来源。③当地农民比较贫困，经济来源主要依靠养羊，当地其他的经济收入渠道如蔬菜种植、土特产开发等还没有形成规模，农民没有新的收入来源，实施退耕还林(草)工程并没有将“退牧”作为政策补偿的范围，禁牧政策反而减少了他们的短期经济收入。④地方政府决策失误，缺少科学的调查论证，就贸然决策，以行政手段强行推行，个别地方还强迫农民贷款搞规模养羊，以树立典型，失败以后，农民的经济损失不能达到合理补偿，挫伤了农民“退牧”的积极性。

从实际情况来看，我国政策法律对陡坡草地和灌木林地实质保护是不够的。调查表明，青海、甘肃等西部省份大量的陡坡草地的土地利用性质不够明确，既不是农业用地、也不是草原，更不是林业用地，通常按照《土地管理法》规定的“未利用地”进行权属确认，且仅仅确认了集体或国有权属性质，对土地用途没有明确具体的规定，一般按照“四荒”的荒草荒坡对待，保护严重不足，近乎任意开发利用状态。在此种背景下，地方政府实施退牧政策即缺少法律基础，又缺少中央政府的财政支持，注定是难以成功的。

3 建立和完善退耕还林(草)工程政策的优化建议 3.1 完善多元化的退耕还林(草)技术模式，适当细化工程补助标准

基于自然和社会经济条件的差异，在具体退耕技术模式上需要有所区别，相应的退耕补助标准、补助方式上也得体现差异。在长江流域地区，根据不同的立地条件，可以考虑将退耕还林(草)工程区划分为完全天然恢复退耕类型区和人工辅助天然恢复退耕类型区。前一个类型区的特点是坡耕地独立地块面积不大，呈破碎镶嵌状分布，在这些地段实行封山休耕，充分利用自然力，全面封育，只补助现金，停止补助生态公益林营造用的种苗资金和粮食；后一个类型区的特点是坡耕地大面积集中连片，可以采取人工栽种经济林或实行飞机播种造林结合严格的封山育林措施恢复生态林。对于栽种经济林的地段，应当停止现金补助，只补助粮食。在黄河流域干旱和半干旱地区，普遍实施人工恢复植被和封育结合的生态重建技术措施，全面提高苗木补助标准、粮食补助数量、延长补助年限、增加困难立地造林未成林地的灌溉费用，增加有林地的封山育林护林费用，集中中央财政转移支付资金，重点解决西部贫困财政减少问题，所匹配的荒山造林也纳入退耕还林(草)工程范围，给予同等标准的补助。通过这些政策措施，提高西部地区退耕还林工程建设单位面积投入水平，弥补区域自然条件的亏缺，提高群众积极性，扩大退耕规模，加快黄土高原水土治理速度，提高工程建设质量。在保持全国退耕还林(草)工程总计划规模的前提下，缩减南方地区退耕还林(草)规模，将计划规模集中于西北地区，特别是黄土高原地区，力争在不太长的时期内，将西部地区能够退耕和荒山造林的土地全部栽上树种上草。与此同时，根据社会经济发展的水平，适当调整退耕还林还草的补助政策，逐年提高补助标准，以保持工程区人民生活水平的稳定提高。

3.2 正确理解生态优先的政策精神，全面认识经济林的复合效益，确立灵活的经济林比例控制政策

目前实施经济林比例控制政策只是区域平均控制标准，在具体实施中应当坚持因地制宜，需根据具体立地条件确定具体地块、地段乃至区域的树种林种控制比例，不能一刀切。从技术层面上分析，退耕还林政策规定的经济林与生态林的比例并不是很科学，在对经济林概念的界定上与《森林法》的规定相互冲突。这是因为：一是两者的划分标准和角度不同。经济林是从林种角度来划分的，而生态林是从分类经营的角度来划分的。二是现行退耕还林政策中对经济林的认定标准与《森林法》的规定不一致。《森林法》第四条中规定：“经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木”。可见，《森林法》对经济林的认定是以培育目的来划分的。而现行的退耕还林政策文件和国家进行检查验收时却是按树种来划分的，且同一个树种，如枇杷，在我国北方地区划为生态林，在南方划为经济林。其实，像枇杷这样的常绿阔叶树种，以及南方竹林，本身就具有很好的生态效益，同时又具有很好的经济效益，是作为生态造林树种来使用，还是作为经济林木来发展，不是取决于该树种本身，而是取决于培育目的。因此，建议在具体的操作过程中，应以县或市、州为单位进行总体控制，对适宜发展经济林的地方应适当放宽对经济林的限制；对经济林的认定标准，南方与北方标准应统一，且应和《森林法》的规定相一致，按培育目的而不应按树种来划分。

3.3 明确西部地区以草为主的退耕还草基本政策，矫正以林代草的错误做法

黄土高原半干旱区的气候特点与历史变迁决定了其顶极群落是草原植被，而不是森林。这是该区的环境条件所决定的，也是历史演变的结果，同时也被多年造林不见林的教训所反证。根据生态效益与经济效益的综合指标，黄土高原半干旱区的最佳水土保持系统当属草地系统。如果在干旱地区不合理植树，尤其是高密度植树，反而会使土壤日益缺水，久而久之沙化严重，原来的树也会死掉。所以在干旱地区造林不但不能涵养水源，还会增加深层土壤的干旱，越造越干旱，起不到预期的保水作用。另据研究，森林的覆盖率在30%以上时才能有增加降水的作用，而在干旱地区，要让1 /3的土地都长起森林是不可能的。科学研究表明，直径小于0.1mm的植物根系保持水土能力最强。如内蒙古的一些地区，都是种草固土，退沙还田。草不仅是畜牧业基础，也是生态环境建设中的重要组成部分，在生态环境脆弱和恶化地区，种草尤为迫切，这些地区只能先种草，恢复植被，才能进一步综合治理(周普生等，2000)。但是，由于我们长期对草业不甚重视，没有充分认识草地的生态功能，草原科学研究滞后。

3.4 完善草地和灌木管理的政策法律制度，实施“退牧还草(林)”工程

应当依《森林法》和其他有关法律规定(如土地法、水土保持法、防沙治沙法)的规定，依法确定陡坡草地和灌木林地的权属，明确土地的用途。应当尽快确定陡坡草地和灌木林地的生态利用性质，纳入生态治理总体规划，并且鉴于半干旱地区植物群落演替的规律，灌木植物资源将可能成为草地植被的组成部分，而灌木林地(郁闭度0.2以上)仍然属于林地范畴，同时从有利于对草地灌木资源的法律保护出发，可以将坡度15°以上荒山草地直接纳入林业用地范畴，作为生态公益林建设用地，接受《森林法》及其相关行政法规的调整，并实行总量控制，这样更有利于保护。其次，建立草地灌木林地个人经营管护机制。在西部地区，灌木林地和草地经营管理权一般只落实到村集体(有的根本没有落实)，没有落实到农民个人，因此草地或林地的利用状况与农民的切身经济利益脱离，这也是造成无序放牧、滥牧的重要原因。由此，需要依据《农业法》和《森林法》有关土地使用权流转的法律规定，进一步细化土地经营管理主体，将陡坡退牧还林还草责任落实到集体和个人，使其责、权、利相统一，为实施退牧还草(林)工程的实施奠定权属基础。再次，加快西部干旱半干旱地区草地和灌木林地保护的立法进程。长期以来，我国关于陡坡草地和灌木林地保护的法律法规还非常薄弱，使得陡坡草地和灌木林地的管理处于无法可依的尴尬境地。

当前需要采取如下措施，控制灌木草地管理失控的局面：①在传统牧区的未经人工开垦的陡坡草地和灌木林地，严格控制牲口上山放养；②核定禁牧区内的常年放牧数量或草地和灌木林地面积，确定畜牧业平均收入，给予农民个人或集体以现金补助；③对于地方财政减收部分由中央财政通过转移支付补助；④鼓励舍饲养羊或草地轮牧，国家在财政、信贷方面(如加大农村畜牧业小额信贷力度)予以支持；⑤利用现有农业技术服务体系，强化技术培训，特别是农民畜牧业养殖技术培训，国家加大资金支持力度；⑥在国家投入护林(草)资金的同时，建立严格的林草管护制度，加大对违法放牧行为的打击力度；⑦确立封山育树(草)为主的技术政策，而不提倡大规模人工种树种草的做法，这样一方面可以大量节省成本，另一方面又可以起到良好的生态效果。这方面青海平安县有比较成功的例子，该县在禁牧实验区内采取严格封育的措施，禁止牲口进入实验地，3年时间实验区内的草本植物全面恢复，基本上达到了“水不出沟，泥不出川”的良好生态效果，当地百姓再也不会受到“房子被冲倒，庄稼被冲走”的生态灾难。

3.5 建立稳定而完善的工程管理长效政策机制，保护和提高退耕农户的经济利益，巩固退耕成果

退耕还林还草政策中缺乏森林、草地的管护专项财政预算和管护组织形式的规定，资金预算中缺少间接管理费用预算，以及资金和物资补助的期限不明确，一定程度上影响了工程项目质量，并对工程成果的巩固构成威胁。为此，需要从以下几个方面予以改进：一是适当延长粮钱补助年限。对生态林的补助15~20年，经济林的补助10~15年；二是尽快建立和完善西部地区退耕还林(草)和退牧还草(林)工程建成区的生态效益补偿制度，完善西部区域生态补偿机制，支持生态建设工程后续管理对资金的持续要求(张力小等，2002；杜万平，2001)；三是实行“三个结合”，把现有退耕还林活动与农业产业结构调整相结合，与林种、树种结构调整相结合，与农民脱贫致富奔小康相结合，同时，积极探索林草、林竹纸、林业与旅游等结合的退耕还林模式，解决国家补助停止后，退耕还林成果巩固的问题；四是要按照《森林法》和《退耕还林条例》的规定，对生态林应允许进行抚育、更新性质的采伐，这样才有利于林木生长和林分结构的调整，同时也可使农民有一定的收入；对用材林应允许按有关规定予以采伐利用，使退耕农户获得一定的收入；五是明确管护经费。现有退耕还林政策只有造林方面的费用，而无管护经费。据调查了解，国家、地方、农户三者的利益目标实际上是各不相同的，“国家要生态，地方要发展，农户要钱粮”，在这种情况下，农户不会为了那几亩退耕还林地而专门留人管护，而要外出打工或开辟其它增收路子，这样，几年后，国家投巨资希望得到的林子，将会因农户疏于管护，而被牛羊践踏、森林火灾、病虫害等毁于一旦。因此，建议将现行政策规定的医疗教育现金补助费20元中明确规定其中5元为管护费，由当地农村集体经济组织采取业主承包、办乡村林场等形式，聘请专人进行集中管护，以确保退耕还林成果的巩固。基于管护的异常重要性，应当随着退耕还林还草规模的扩大，相应增加森林管理资金的投入，适当扩大基层林业机构的规模和数量，建立一个以法律保护为基础，物质利益驱动为动力，有林业行政管理部门、乡镇政府、村民委员会以及林农个人参与的森林管护网络。除此之外，还需要进一步完善退耕还林(草)工程的投资结构，在整个投资预算中，增加间接费用的支出项目，比例可以控制在项目投资比例的1%~3%，专门用于工程项目的规划设计、论证和检查验收以及管理信息系统的建设，经费由工程区林业部门统一使用，以保证工程管理的质量。

3.6 完善和配套农业发展政策

粮食和经济收入问题是西部生态问题的社会经济根源，依靠基本农田，解决粮食稳定生产问题是生态环境建设的突破口(卢良恕，2001)。退耕还林还草工程建成后，全国粮食种植面积将有比较大幅度的减少，区域粮食缺口将进一步加大，全国粮食生产总量也将受到影响，粮食区域调剂能力在一定程度上被削弱。除此之外，国家平均每年需要拿出约100~150亿kg粮食用于补贴，粮食生产的任务随之加重。从长远计，退耕还林还草工程区除了调入补助粮食外，还必须坚持“立足区域，基本自给、适当调剂，优化结构”的基本原则，实现区域粮食的基本自给。为此，必须加强工程区粮食生产能力建设，制定一系列政策，鼓励农业的发展，提高川地粮食产量，巩固退耕还林成果(秦日才等，2001)，具体包括：低产农业基本农田(川地、缓坡耕地)高产改造计划、高效农业发展规划、农业水利配套工程计划、环境可承载的畜牧业发展规划，以及配套的农业政策信贷支持政策。

3.7 合理规划，制定激励政策，促进退耕还林(草)工程延伸产业的持续发展

退耕还林(草)工程是一项生态工程，同时也是一项发展农村经济，缓解区域贫困的生态经济工程。随着退耕还林还草工程的完全实现，中两部近4.0亿hm²的坡耕地退出单纯农业用地的范畴，其中有约20%的坡耕地将种上经济果木林和牧草，新增经济林和牧草面积可望达到0.67亿hm²。如何提高经济林和草资源的经营水平和经济效益，关键要进行合理的规划，建立林草业基地，提高西部地区农业现代集约经营水平(卢良恕，2001)。从西部情况看，无论从生态角度还是从经济角度，都应当以退耕为主，建设林草业基地。基地是产业发展的依托。在起步阶段要依靠政府的力量，通过市场调研来选择和确定产业方向，以便形成产业规模，随后需要政府的资金扶持，具体来说就是提供补助粮食、供应优质草籽和经济林苗木，保障农民退耕后没有后顾之忧，并确保品种优良，为建设优质林草基地打好基础。更为重要的是要合理布局。通过合理的规划，使退耕还林还草实现相对的集中连片，方便加工、运销；配套建设必要的交通、水电等基础设施和技术服务体系；积极发展龙头企业。大规模的林草产业基地，必须依靠以加工和运销为主的龙头企业，实行产业化经营(卢良恕，2001)。

3.8 切实减轻农民负担，加大中央对西部地区财政转移支付力度

退耕还林还草实施初期，经济效益和生态效益还没有形成。退耕还林还草过程中有关部门尽量减免农民开发、经营等方面的税费，减轻农民负担，为农民创造一个宽松和谐的开发环境。2004年开始，我国将要在5年时间内逐步降低农业税收，最终取消农业税。建议在退耕还林(草)工程中优先试点这项政策，不仅要取消针对退耕地的农业税，而且退耕还林(草)工程建成后农民经营林草的经济收入，也实行税费全免政策。除此之外，还应当将西部地区所有的退耕还林(草)的林地和草地，统一纳入生态效益补偿资金的补助范围，这样有利于建立西部地区生态建设和保护的长效机制。另外，为了增加农民收入，减少人口过多对生态保护的压力，需要加强生态人口转移的步伐，而劳务输出是贫困地区农民脱贫致富的有效途径。在实施退耕还林还草工程中，继续抓好劳务输出，同时积极引导、鼓励、扶持发展二、三产业，使剩余劳动力转移到非农产业就业。退耕后有许多农民脱离种植业，可以利用剩余劳动力扩大养殖业，根据不同区域、不同群体，重点引导培育专业村、规模化养殖，走一户带多户，多户带全村，一村带多村的小规模、大群体的畜牧业养殖产业化之路，提高农民收入。这也是解决退耕后农民生产生活出路、巩固退耕还林还草工程成果的重要途径。