西部的退耕还林(草)试点示范工程从1999年底启动，到2002年在全国正式展开。为了探讨工程可持续发展的有效途径，我国学者对退耕还林工程实施所产生的影响给予了关注。徐晋涛等(2002)在工程实施后对农民收入结构的影响进行了初步分析；邢小方等(2002)分析了退耕还林对农民收入和农村产业结构的影响；王飞等(2002)对退耕还林工程生态环境效益发挥的影响因素进行了调查研究，提出发挥生态效益的政策建议；郭正模(2002)从定性角度分析了工程对山区土地利用影响；于英等(2002)对天保工程和退耕还林工程并进中的社会经济影响进行评价，提出促进两大工程并进过程中县区社会经济可持续发展的政策建议；周红等(2003)对贵州省退耕还林工程试点阶段社会经济效益进行初步评价，揭示试点工作中存在的问题，提出进一步开展退耕还林工作的建议。总的看，对退耕还林(草)工程的影响目前尚缺乏系统、有针对性的评价。本文用定性定量结合、点面结合的方法从生态、社会和经济效益3方面对退耕还林所产生的影响进行系统分析与评价，并对提高工程的有效性和持续性作些探讨。

1 研究方法和材料

采用点面结合的方法收集相关资料。为及时把握西部退耕还林工程的发展态势、系统揭示制约工程有效性和持续性的社会变量，课题组成员对云南省会泽县、丽江地区、西双版纳州，贵州省清镇市，甘肃省定西县，青海省刚察县、平安县、大通县，陕西省宜川县、宝塔区、甘泉县等地进行了面上调查。对会泽县、清镇市等地进行了个案研究，完成实证分析。实证分析的具体方法是：走访农户或相关部门人员，开座谈会，问卷调查，查阅历史文献，收集有关统计资料及科研成果(如生态监测)等取得现有项目评价指标涉及的有关区域经济、社会环境、自然资源、生态环境等方面的资料，用科学方法预测项目影响时限内可能的变化，作为评价的基线情况。调查涉及10个乡镇30个村民委员会，取得农户调查问卷220多份、非农户调查问卷160多份，走访林业局、统计局、农牧局、粮食局、水务局、扶贫办等部门相关人员，获得专家综合评分表26份。在定性与定量单项分析评价后，进行专家综合评价。

2 结果与讨论 2.1 单项评价

会泽县和清镇市同处云贵高原，两县市2000年被列为国家在云南省和贵州省实施退耕还林的试点县之一，涉及农户分别达22 138户、14 112户(支玲等，2004)。退耕还林工程的实施客观上给两县市的社会、经济和环境带来了诸多的影响。

2.1.1 生态效益

退耕还林培育林草资源，在一定程度上改善了会泽、清镇两县市的生态环境。据调查，332个农民和非农民中有55%的人认为退耕还林后他们居住的环境比以前好了，如山绿了，下雨时河沟的水清了等。根据有关研究成果可对这一变化进行定量描述。

资源阈限扩大  退耕还林造林种草，使林草植被面积扩大，资源增加。会泽县和清镇市从2000年到2002年底，分别新造林种草12 884.59、4 333.33 hm²，其中退耕地造林种草3 667.45、3 000 hm²，荒山造林种草9 217.14、1 333.33 hm²，项目建成后两县市的森林覆盖率将分别比1999年提高1.90%、2.84%。按新增蓄积75 m³·hm^-2，成活率85%估算时，30 a后将分别增加立木蓄积67.652 9、23.115 6万m³，按200元·m^-3计算，将分别增加林木储备价值13 530.580 6、4 623.12万元。

水土流失面积减少  会泽县退耕前全县水土流失面积3 801.4 km²，占国土总面积的6 4.5%，年土壤侵蚀量达1 360.03万t。根据云南省林业科学研究院多年对会泽县的监测资料分析，大致估测在25°以下，坡耕地还林减少土壤流失率为90.91%，荒山造林减少土壤流失率为66.67%；在25°以上，坡耕地还林减少土壤流失率为78.57%，荒山造林减少土壤流失率为66.67%。因此，从2000年到2002年底通过退耕还林，共治理水土流失面积128.85 km²，减少土壤流失量85.884 7万t，年减少土壤流失量28.628 2万t，其保土和保肥总效益分别为490.769 9万元和6 598.40万元，年保土和保肥效益分别为163.589 9万元和2 199.467万元。清镇市退耕前市内农耕地和荒地水土流失面积389.3 km²，占国土总面积的26.1%，其中荒地流失面积208.7 km²，耕地流失面积180.6 km²，土壤侵蚀量达3 750~10 000 t·km^-2a^-1。从2000年到2002年底通过退耕还林，共治理水土流失面积43.3 km²。综合分析梅再美等(2003)、夏焕柏等(1995)、杨成华等(1991)的监(观)测资料，初略估测坡耕地还林减少土壤流失率为90%，荒山造林减少土壤流失率为53%。因此，实施退耕还林后减少土壤流失量50.593 4万t，年减少土壤流失量16.864 5万t，其保土和保肥总效益分别为252.967 2万元和2245.7021万元，年保土和保肥效益分别为84.322 4万元和748.567 4万元。

地表径流减少  森林具有涵养水源的作用。有关科研人员分别对会泽和清镇两地生态监测得知，退耕还林后林地对蓄水的影响包括地表以上和地表以下两个部分。地表主要是草、灌和乔木构成的覆盖；地下主要是土壤空隙度构成的网络管道蓄水。本文主要分析对地表径流的影响：无论是1 a、还是2 a的退耕地林分，只要林分未郁闭，其主要地表结构还是草灌型。据云南省林业科学研究院在会泽头塘生态监测的数据分析(孟广涛等，2001)，估测荒山造林削减径流率为71.67%，退耕地还林削减径流率为59.81%，由此可推算出1、2、3 a生的林地蓄水总量达5 434.667万m³，年蓄水1 811.556万m³，水价按0.1元·m- 3计算，森林涵养水源的效益总计为543.466 7万元，年蓄水效益为181.155 6万元。综合分析夏焕柏等(1995)、杨成华等(1991)的监(观)测资料，初略估测清镇市坡耕地还林削减径流率40%，荒山造林削减径流率30%，由此可推算出1、2、3 a生的林地蓄水总量达92.734 6万m³，年蓄水30.911 5万m³，森林涵养水源效益总计为9.273 5万元，年蓄水效益为3.091 2万元。

空气得到净化  森林具有净化空气的作用。据云南省林业科学研究院在会泽的实测结果分析，3年生的阔叶林，单株干重约为1~2 kg。森林通过光合作用每年生产1 t物质，吸收CO₂量平均为1.66 t, 释放O₂量平均为1.41 t等指标(周晓峰等，1999)，由此推算出会泽县退耕还林工程因造阔叶林而吸收的CO₂、释放的O₂量分别为20 350 t和17 285.2 42 9 t, 按造林成本法推算出固碳总效益为1369.248万元，年均固碳效益为456.415 9万元，以全国工业制氧成本400元·t^-1(欧阳志云等，1999)为依据推算出放氧总效益为69 1.409 7万元，年放氧总效益为230.469 9万元。据安和平等(1991)对板桥河流域新造林地树种生物量的调查，新造林地树种生物量为0.205 t·hm^-2a^-1，由此推算出清镇市退耕还林工程因造林而吸收的CO₂量、释放的O₂量分别至少为2 615.33 t和2 221.455 t，按造林成本法推算出固碳总效益为1 401.4万元，年固碳效益为467.133 3万元，以全国工业制氧成本400元·t^-1(欧阳志云等，1999)为依据，推算出放氧总效益为88.858 2万元，年放氧总效益为29.619 4万元。

通过退耕还林，会泽、清镇两县市的生态环境虽然得到一定程度的改善，但单一的人工造林方式也对生态环境带来某些负面影响，使生态效益打了折扣。第一，通过造林整地，使一些荒山上的原生植被遭到破坏；第二，在适合封育成林的荒山上造林，加大了造林成本，延缓了成林速度。

2.1.2 社会效益

对劳动力及就业的影响  退耕还林是一场土地利用方式的变革。由种粮食到种林草，土地的利用性质发生了变化，必然带来生产要素的流动和劳动力投向的变化。从会泽清镇两县市可以看到这一结果(支玲等，2004)。样本农户调查的资料显示，退耕地种树使种植业劳动力的投入大大减少，但总用工量变化的情况两县市又有不同，如会泽县退耕后样本农户总用工量下降8 833个，劳动力闲置现象较为突出；而清镇市样本农户总用工量比退耕前还上升690个，劳动力闲置现象不突出，特别是打工的农民比以前增多。这也反映出经济发达程度的差别导致剩余劳动力利用水平的高低。虽然变化的方式两县市存在差别，但共同点是以种植业和养殖业用工量下降最为明显。总之，退耕还林减少耕地，大部分农民将从世代耕耘的土地中解放出来，一方面，劳动力的较少投入使农民有了更多的可支配时间，使他们的精神文化生活得以改善，提高了生活水平和生活质量；另一方面，为农民调整、改变自己的生产结构提供了必要的劳动力条件。但是，如果劳动力流动不畅的话，将会造成社会劳动力的严重浪费。

对社会生产力的影响  从制度经济学的角度看，退耕还林是一种诱导性的制度变革，即国家用计划手段，以工程建设的方式，通过政策引导, 使沙化地和退化坡耕地向林(草)地的资源转化，改变不合理的土地利用方式，达到生态-经济系统重建的目的(支玲等，2002)，还必然对实施区生产力的其它方面带来影响。本文从发展生产力的物质条件、科技推广和农户自身的行为方式来考察。①对工程实施区的道路与其它基础设施的影响  实施退耕还林工程需要大量的造林苗木，需要管护，因此种苗工程、森林防火工程(道路、了望台)、森林病虫害防治工程、科技支撑(种苗选择、适地适树、育苗技术、配套管理)和其它相关配套工程的建设在投资到位的情况下将得到某种程度的加强，也给工程实施区的基础设施带来正面影响，不过其影响程度的大小取决于相关工程投资的保障程度。会泽县已对建设基础设施大棚和采穗圃，分别投资170万和20万元，但规划建立采种基地266.67 hm²、母树林66.67 hm²的投资预算100万和30万元却因投资跟不上，相关工程的建设滞后于退耕还林工程的发展。②对科技开发与推广的影响  退耕还林实行报帐制，生态林钱粮补助暂定为8年，经济林定为5年，农民对经济林的偏好，解决剩余劳动出路问题等，都要求强化农民的科技意识，加大科技含量。因此退耕还林工程的实施利于提高整个农村经济建设的科技水平。当问及农户“退耕还林使您学习农业科技的愿望是增加?是减少?是持平?”时，203户农户中有54%农民认为学习科技的愿望比以前强烈，有45%的农民认为和以前差不多。从问卷调查的答案中可以了解到退耕还林工程实施对推广农业科技产生了正面的影响; 但另一方面退耕还林的实施是在各林业局现有编制不变的前提下进行的，随着工程任务的加大，林业局成天为完成退耕还林工程的规划、设计、造林施工、检查验收、钱粮兑现造册、复查核查、发放林权证等而忙个不停，对各个乡镇的农户进行技术指导也就力不从心。另外，计划指标滞后、种苗费补助标准偏低、千家万户农民上山造林等，极大地制约优良树种和高等级苗木的选择和使用。目前存在的补植率高、个别树种选择欠妥、造林质量滞后于造林规模、经济林管理技术不足等问题，从一个侧面反映出技术稀缺、农民学习科技愿望难以满足的现实。③对退耕农户生产方式的影响——退耕还林后农户行为方式的分析  从毁林开荒到退耕还林实际上是协调人与自然的关系，从单纯追求物质文明到建设生态文明，是社会进步的结果。退耕还林既是土地利用方式的转变，也意味着生产方式和思想观念的转变。虽然退耕还林也激发了农民学习农业科技的愿望，但是从案例县的调查反映出，退耕后农户剩余耕地的单产变化并不明显(支玲等，2004)，农民并没有利用富余劳动加强剩余耕地的投入，提高集约经营水平，实现减地不减产的目的。也就是说在靠天吃饭的农业基础条件下，农民对提高剩余耕地集约水平的兴趣不大，偏离了决策者当初设想的“减地不减产”的预期目标。因此，随着退耕还林工程的深入发展，粮食安全问题将日益突出。

对产业结构的影响  ①对土地利用结构的影响  会泽县和清镇市3年来分别新增植被面积12 884.59、4 333.33 hm²，其中新增林地11 217.92、4 241.71 hm²，新增草地面积1 666.67、91.62 hm², 调减不适合耕种的坡耕地3 667.45、3 000 hm²，林业用地增加率分别为1.05%、5.73%。在林业用地内部，有林地增加，无林地减少，林种结构得到一定程度的调整，加大了防护林的比重，3年来两县市营造的生态林平均占80%以上。土地利用结构在国家计划配置方式下，得到一定程度的调整, 但是这种调整能否长期坚持?从国家的管理看，首先，退耕还林总体规划至今未出台，靠下达年度计划指标来实施，具有临时性、变动性的特点，各县上报的退耕还林规划未得到批准，县级实施单位心中无底，只能根据国家临时下达的年度计划指标编制实施方案搞作业设计或先实施后设计或边施工边设计，种苗准备和施工安排非常被动，也增加了制定土地利用长远规划的难度。其次，目前退耕规模成倍增长，燃料、农田基本建设、移民建镇、舍饲养羊等相关工作滞后，调整土地利用结构时间的长短受制于国家钱粮补助年限的长短。就林业部门的技术储备看，退耕规模的跨越式发展和技术支撑的落后，是对结构调整长期性的挑战。退耕还林从试点到全面启动只用了3年时间，在退耕还林任务不断加大，而现有人员编制保持相对稳定的情况下，林业技术人才的储备跟不上退耕规模的扩大，工程建设的内在质量受到不利影响。从农民反映看，这种调整与他们的愿望仍然存在较大的冲突。第一，农民参与退耕的热情和他们对林业的认识尚有一定的差距。在被调查的212个农民中赞成退耕还林的有94.33%，而把林业作为本地的优势产业来认识的只占28.84%。因此，国家一旦停止补助，农民发展林业的愿望将受到制约。第二，在林种配置方面，农民希望多种经济林和用材林。因为补助年限只有8年，生态林在8年之内是见不到效益的。当我们问及“退耕还林后您或农民最愿意栽种的林种是什么”的问题时，181户农民中有67%的回答愿意造经济林和用材林，160个非农民中有69.65%也认为农民愿意造经济林和用材林，生态林与经济林的比例发生矛盾。第三，从种植业内部看，未退耕地的集约程度尚无较大变化，未退耕地作物结构的调整也并不明显，90%以上的退耕户以前种什么，现在还是种什么。从这一点可以看出，农民的生活方式和思想意识或观念还没有随着退耕还林工程的实施而发生较大的变化。②对后续产业的影响  退耕还林必然带来生产要素的流动和产业结构的变化。退耕还林和农村产业结构具有互动的关系。资源配置决定产业结构，产业结构对资源投入产出效率和环境质量产生影响。合理的产业结构，可以提高资源的投入产出效率，增强经济的发展实力，有利于环境的保护和改善。两县市通过退耕还林，探索有效的治理模式、发展林草业，提供了多种可再生的经济资源。清镇市将退耕还林工程布局于黄石公路沿线、水库两岸、湖泊四周，在发挥保持水土、涵养水源功能的同时，对旅游业也有推动作用；在退耕还林中发展板栗、漆树、枇杷、梨树、南竹等经济林615.74 hm²，牧草91.62 hm²，会泽县发展经济林605.7 hm²，还草1 666.67 hm²，这些资源的培育，为发展木竹加工、干鲜果品、森林食品、药品、食草畜牧业、林业化工等中小型工业、手工业以及森林旅游业奠定了资源基础，为农村经济结构战略性调整提供了广阔空间，同时可推动农村产业化的进程。可喜的是利用退耕还林提供的政策机遇调整产业结构，这一点已经引起了各级政府的关注，领导抓点工程不断问世。但从西部大部分地方政府的实际态度看，对后续产业的发展、剩余劳动力的转移、产业结构的调整等问题的重视程度远不如退耕还林本身。从工程的开展看，布局分散或盲目性较大。从资源储备质量看，由于计划指标滞后，种苗费补助标准偏低，造林方式单一，管理积极性缺乏，造林树种选择就低不就高，病、虫害严重，补植率高等的作用，必然出现质量滞后于规模的现象。因此，补助年限到了而大部分资源很难有所作为。从农民的反映看，近70%的样本农户忧虑补助政策结束以后自己的生计问题。当我们问及农户“如果将来不补助钱粮了，你将怎么办?”时，198个农民中只有18%的回答“种的树已经有收益了，没有影响”，13%的回答“发展其它产业”。③对林业行业的影响  退耕还林涉及千千万万农户、众多部门，引起了社会的广泛关注，林业的社会影响逐步扩大，传统林业封闭保守的思维方式受到挑战，现代林业思想引起关注，参与式方法受到青睐，工作作风得到改善。在编制未变的情况下，林业部门的工作量倍增。四季无闲时天天都是工作日的林业人，在付出艰辛、作出奉献的同时，赢得了社会的赞誉。退耕还林补助标准公开化，资金使用方向明确，检查验收严格，对争投资要项目而忽视投资效益的传统投资观念是巨大的冲击。几年来通过县、市(地)、省、国家各层次的自查、检查、核查，退耕地造林统计面积逐渐接近实际完成面积，同一地块重复造林、虚报造林面积的现象得到纠正，泡沫林业正被精确林业所代替。随着生态环境的改善，森林资源实现量的扩张，提高了地方政府对林业的认识，林业在地方发展中的作用日益受到重视。然而传统的一家办林业的局面仍然存在。虽然各工程区都成立了有副县长任组长，由计委、财政、林业、粮食、农业、牧业等多部门组成的退耕还林领导小组，但实施中，仍然是林业部门一家的事，退耕还林还没有真正成为政府行为。面对林业局编制未变，造林工作量大增，承担风险越来越大，相应的工作经费严重缺乏的现实，势必出现完成退耕任务越大，林业局的资金亏空越多，背债越重的恶性循环，给林业发展带来负面影响。

对社会公平与扶贫的影响  ①对社会公平的影响  退耕还林本质上是土地利用结构的调整，是将农业用地在农林牧等重新配置，客观上需要兼顾社会公平。从收入的时间分配看，退耕前农民取得收入的时间取决于农作物收获的时间，一般一年一熟或一年两熟。退耕还林后，农民取得收入的时间取决于钱粮补助兑现的时间。计划指标滞后，当年退耕次年兑现，或兑现标准打折扣，或随意提高原粮与成品粮的兑换价格比，都是不公平的表现。会泽县采取停耕、造林检查验收合格后当年一次补助，清镇市尽量兑现农民愿意要的原粮，对农民当年的粮食收入没有影响。补助时间到期国家停止补助，如果替代产业未发展起来，对农民的收入就有影响。从收入的地区分配看，分两大流域制定补助标准，没有考虑土地生产率的差异，不公平是绝对的。由此出现令人棘手的后果：在退耕地平均单产小于国家补助的地区，群众退耕积极性高，但却因计划指标有限，形成供不应求的局面；在退耕地平均单产高于国家补助的地区，群众缺乏退耕积极性，但从集中连片规划的角度出发，此类地区往往也需要实施退耕还林，因此出现供大于求的局面，退耕工作的难度很大。从收入的部门分配看：在部门间存在权利与义务不对称的现象，形成县级政府和农民两头热，林业部门和乡镇一级政府中间冷的局面(支玲等，2004)。②对扶贫的影响  退耕还林增加了土地生产率低的地区农户的收入，对贫困地区、偏僻山区而言，扶贫减困的作用相当明显。从会泽、清镇两县市案例点的调查情况来看(支玲等，2004)，大部分被调查农户都反映退耕还林对家庭收入的影响是正面的，只有17.29%农户认为家庭收入比以前少了。因此，国家实行补助期间，农民的收入得到增加，减少了贫困程度。退耕还林使在不产水稻的高寒贫困山区的农民粮食消费结构产生正面影响表 1。会泽县退耕地区大部分都不产水稻，玉米产量很低，补助的大米、玉米成了退耕农户细粮的主要来源，以前吃薯类等粗粮为主，现在大米、玉米等细粮的比重则大幅度提高，农民的生活得到了较大的改善，至少在5~8年内，退耕农户的生活水平将有所提高，并且旱涝保收。③对妇女地位的影响  妇女的社会地位是衡量一个国家文明进步程度的重要尺度。退耕还林工程的实施，使退耕户家庭的用工量明显少于未退耕前(支玲等，2004)。因此，妇女的劳动量和劳动强度也随之降低，有更多的时间培育下一代或提高自身的素质。

对社会福利及文教卫生的影响由于细粮增多、劳动强度降低，身体更健康，少支出医药费；通过退耕还林补助粮食，减少买粮支出，降低家庭生活性开支(表 2)；减少耕地，减少籽种、肥料投入，降低家庭的生产性开支(表 3)，有利于增加教育费用和其它农民发展性的支出。

对社会活动参与的影响  目前，退耕还林(草)是“高压线”，工程的实施引起了全社会的广泛关注。退耕还林政策的透明度、农民得到的实惠和农民的参与面，是以往其它工程无法比拟的。农民是实施的主体，退耕还林成了名符其实的社会林业工程。退耕还林自始至终置于农民的参与和监督之中，不仅对传统的见物不见人的工作方法提出了挑战，同时也提高了农民的参与意识，提高了凝聚力。通过落实钱粮兑现政策，政府和党的威信得到提高，促进党群、干群关系的改善；通过监督土地丈量和钱粮兑现工作，农民民主法制政策观念增强，对加强农村的民主法制建设具有积极的促进作用。但是，由于补助标准固定、补助时间有限、林木见效时间慢，大部分退耕户的参与态度带有明显的倾向性：受补助标准高低的控制，在匹配荒山任务阶段态度较为消极；受补助钱粮政策的激励，在退耕阶段态度较为主动；受林木效益滞后的影响，在管护阶段态度较为被动，一般需要乡或村政府运用行政手段“强使”农民进行林木管护工作。总之，出于比较利益的考虑，管成活得补助的心态在大部分退耕户身上反映得较为强烈。

2.1.3 经济效益

投资变化  退耕还林工程是目前投资最大的林业工程，包括各种补助和配套经费在内的直接投资和配套工程的间接投资。其中，国家投资占90 %以上。会泽县从2000年到2002年底接受各种补助和配套经费共计直接投资3 824.5万元，其中中央投资3 546万元，占直接投资总额的92.71%，省上投资268.5万元，占总额的7.02%，地方配套经费10万元，仅占总额的0.27%，年均直接投资1 274.83万元，单位面积直接投资2 968.27元·hm^-2。到2002年底中央政府为开展种苗工程进行的间接投资合计为230.5万元，其中采种基地80万元，采穗圃16万元，苗圃基地建设110.5万元，母树林基地建设24万元。清镇市从2000年到2002年底接受各种补助和配套经费共计直接投资2 399万元，其中中央投资2 171万元，占直接投资总额的90.49%，省上投资99万元，占总额的4.13%，贵阳市投资76万元，占总额的3.17%，清镇市投资55万元，占总额的2.21%，年均直接投资799.67万元，单位面积直接投资5 535元·hm^-2。为开展退耕还林而开展的种苗基础建设的间接投资130万元，直接投资与间接投资之和为2 529万元。在总投资中，中央政府投资达2 301万元，占总投资额的90.98%。从单位面积配套资金看，地区经济发展水平的高低制约工作经费的配套力度和可能性。清镇市配套资金530.77元·hm^-2，会泽县配套资金216.15元·hm^-2，前者是后者的2.46倍。该工程的投资方式也不同于其它工程，标准明确，钱粮直接兑现农户，结果层层检查验收，从制度上防止了层层克扣经费的现象，但必要的工作经费需要各级政府财政配套。从理论上讲，国家已经投入大量资金，地方从中受益，农民从中增收，结构调整从中获得机遇，县级财政配套工作经费无可厚非，但现实中，许多退耕地区财政比较困难，配套工作经费难落实或有限，由此问题出现：第一，由于比较利益的作用，大部分农民并没有把得钱粮的权利和管林子的义务挂起钩来，管成活得补助的心态在退耕农户中广泛存在，降低了国家投资的有效性；第二，标准本身不高的种苗费客观上还要抵补一些工作经费和管理费，使优良树种的选择和种苗等级的提升受到制约，削减了国家投资的内在质量；第三，林业部门和乡(镇)级政府完成退耕任务越多，经费亏空越大，挫伤了工程实施者的积极性，制约了国家的投资力度。

国内生产总值变化——对区域经济发展的影响  退耕还林是国家通过计划方式对土地资源进行重新配置。坡耕地用途的改变和荒山的绿化，对区域经济发展产生积极影响。通过对工程实施区国内生产总值的变化加以分析。到2002年底，会泽县共退下坡耕地3 667.44 hm²，其中15°以下缓坡地占5%，15°~25°度退耕占38.3%，25°以上陡坡退耕占56.7%。表 4反映了退耕还林对会泽县域经济的影响。在坡耕地上还林，造林产值与种植业产值相比，使该县的国内生产总值减少，2000、2001、2002年年均减少55.332 7万元。3年来通过荒山造林使该县国内生产总值增加938.569 3万元，年均增加312.856 4万元，退耕地造林与荒山造林的开展拉动种苗工程的启动，对苗木的需求量增加，新育苗创造的国内生产总值2000、2001、2002年分别为12.41、11.288、8.5万元，年均增加10.732 7万元。综合分析工程对县域经济的影响，退耕还林工程在提高土地利用率(如荒山造林等)、加速资源培育的同时，3年来增加国内生产总值共计804.769 2万元，年均增加268.256 4万元。投资产值率(退耕还林国内生产总值占退耕还林投资的百分比)为19.85%[804.769 2万元/(3 824.5万元+230.5万元) =19.85%]，其中荒山造林的贡献起着举足轻重的作用。目前该县的退还比为1：3.5，即退耕1，还林3.5。从理论上讲，退1还2、还3、还4、还5甚至更多，退耕还林工程中央所花的成本越低，对促进区域经济发展的作用就越大，这也是政策设计者的初衷。但是随着退耕还林等生态工程的深入，荒山面积越来越少，退1还2、还3、还4甚至更多的比例很难实现，在生态林和经济林没有效益或经济林效益很少、活立木蓄积又不计算产值的前提下，退耕还林工程替代种植业所产生的效益对当年国民经济的贡献将出现负值，退耕还林工程的短期经济效益更难以体现。清镇市的案例对此作了有力的说明。到2002年底，清镇市共退下坡耕地3 000 hm²，其中15°以下占11%，15°~25°占27%，25°以上占62%，退还比为1：1.4。表 5反映退耕还林对清镇市域经济的影响，在坡耕地上还林，造林产值与种植业产值相比，使该市的国内生产总值减少，2000、2001、2002年年均减少99.677 3万元。3年来通过荒山造林使该市国内生产总值增加152.1万元，年均增加50.7万元，退耕地造林与荒山造林拉动种苗工程，苗木的需求量增加，给该市国民经济的发展带来积极的影响。新育苗创造的国内生产总值2000、2001、2002年分别为4.009 2、7.8、12.347 4万元，年均增加8.052 2万元。但是由于荒山少，荒山造林任务不多，单位面积的中央直接投资成本为5 010元·hm^-2，远大于会泽县的2 752.13元·hm^-2。退耕还林工程对该市当年的国民经济贡献为负值，退耕还林工程缺乏短期经济效益的事实更突出。

对收入的影响   ①粮食企业(部门)收入变化  退耕还林是在国家粮食生产出现区域性、结构性过剩的前提下实施的，其目的之一是解决粮食部门库存和亏损问题。从实际效果调查看，粮食部门经营情况的改观程度不一。通过清镇市粮食购销公司和会泽县粮食局资料分析，可以看出退耕还林工程对粮食部门的影响程度。清镇市：从2000至2003年共为退耕还林工程组织和供应粮食20 250 t，金额达2 774.4万元，年均达693.6万元。退耕还林，使粮食部门的高价位粮食得到了处理：第一，粮食销售收入逐年增加；第二，亏损逐年减少(减亏等于盈利)；第三，职工工资及福利费逐年增加；第四，银行短期借款逐年下降；第五，企业借款利息逐年下降，详见表 6。粮食部门积极参与退耕还林工程，粮源的组织和调运实行总公司负责制，统一进货，质量统一把关，各分公司只负责粮食的兑现，避免发生各自组织粮源为利坑农；为满足不同农户对粮食品种的要求，从2003年起，灵活品种兑现比例，(以前强调玉米、稻谷必须是各兑现一半)，在仓里有玉米的情况下，积极组织稻谷调运，充分利用省级、中央粮食储备库，调整稻谷比例，做到农民愿意要什么就供应什么。在兑现工作中坚持保证质量、数量、服务三到位，受到了农户的赞扬。在红枫湖镇等地农户问卷调查中，农民主动表示愿意吃补助粮而将自产的稻谷卖掉。此外，由于资金不能及时、足额到位，或现行的管理办法也给粮食部门带来一定的负面影响。如与退耕还林政策相比，因资金未及时、全额到位或地方配套资金不到位，出现新贷款；银行全额收贷，企业资金吃紧等。会泽县：从2000至2003年共为退耕还林工程组织和供应粮食9.855万t，金额达13 797万元，年均3449.25万元，退耕还林给会泽县粮食部门带来的变化不如清镇市明显。消化粮食部门的高价位粮食，2000年粮食销售收入比1999年增加近1倍，以后逐年下降。从2000年以后粮食局的亏损下降，短期借款2000年比1999年下降近1倍，以后逐年下降。经营人员工资及福利费和财务费用分别呈下降和上升趋势。详见表 6。以上现象说明，粮食部门经营情况的好坏，受多种因素的影响，退耕还林的实施，给粮食部门获得新的发展机遇，但不能解决粮食部门的所有问题。除了政策的因素以外，企业经营机制和管理体制起着至关重要的作用。②农户收入变化  退耕还林工程实施后，农民收入水平和结构发生变化，两个案例县市样本农户的户均净收入比退耕前有所增加，但乡镇之间的变化情况不太一致(表 7)。结合退耕地公顷净收入分析(支玲等，2004)，金钟退耕地土地生产率高，在不扣投工的情况下，退耕前净收入为3 563.7元·hm^-2，高于3 450元·hm^-2的补助标准，退耕面积越大，损失越大。由于长江流域及南方地区执行一个标准，因此对农户的影响是不同的。从表 7的分析中，看出退耕以后两县市农户户均净收入除金钟以外，都有不同程度的增长，新店镇和红枫湖镇增加率分别为73.97%和58.58%, 其原因可通过样本农户户均净收入结构变化率的分析来说明(表 7)，新店镇和红枫湖镇的户均净收入虽然种植业净收入减少率分别为45.42%和37.19%，但退耕补助和其它净收入的增长率较高，分别为48.06%、81.53%和20.25%、135.91%，尤其是其它收入增长率幅度大，因而使退耕后的净收入大大高于退耕前。呈现负增长的金钟镇，种植业减少的幅度大大高于退耕补助和其它收入的增加率，养殖业收入也下降，导致整个净收入下降。卫城农户户均净收入增长率较小，虽然其它收入增长高，补助标准也能弥补种植业收入的下降，但养殖业收入明显下降，使其户均收入增加不明显。从两县市平均结构变化看，种植业净收入明显下降，养殖业变化幅度较小。在清镇市其它收入增长最大，其次是退耕补助。会泽县退耕补助增长最大，其次是其它收入。使农户户均净收入总体呈上升态势的贡献因子中，在清镇市是其它收入贡献最大，在会泽县是国家补助钱粮的作用。如果劳动力没有实现转移并获得收入，光依赖国家补助，一旦补助停止，农民生计就成问题。

2.2 专家综合评估

为了深入研究退耕还林工程的综合效益，笔者设置综合评价指标聘请有关专家对工程进行评价。综合评价的主要效益指标设为7项：促进地方经济发展(革新落后耕作制度、转变经济增长方式、提高农民收入水平)；促进社会就业效益(增加长期就业人数、提高社会就业效果)；提高分配效果(促进公平分配，加快贫困地区和贫困人口脱贫)；促进社会进步(转变农民思想观念、利于农业科技推广、提高人口素质)；改善生态环境(涵养水源、净化水质、保持水土、净化空气、游憩保健)；改善基础建设(促进通讯、交通、房建、能源等建设)；提高发展潜力(增加环境容量、促进产业结构调整、扩大农民选择机会)。专家涉及林业局、农业局、畜牧局、统计局、粮食局、水利局、政府部门、扶贫办等单位。

会泽、清镇两县市的综合评分结果见汇总表(表 8)。清镇市13位专家的综合评分为88.41，会泽县13位专家的综合评分为88.3，两县市综合平均分为88.35。从各位专家的评分结果看，打分最高的是生态效益，得23.81，其次是提高发展潜力，得17.62，第3是促进经济发展，平均分为13.82，第4是促进社会进步，得分13.10，第5是提高社会分配效果，提高社会就业效益和改善基础设施的作用相对较弱。这与我们单项评价的结果相一致。总之，退耕还林工程的生态效益和社会效益远大于经济效益，是社会发展到一定阶段的产物，并与一定阶段的社会经济现实相联系。

3 结论及对策

从毁林开荒到退耕还林是对以往单纯追求物质文明的经济增长模式的否定，符合社会发展方向，是我国实施可持续发展战略的必然选择。目前，在以中央政府为投资主体的财力支持下，在各级政府的配合下，退耕还林工程在全国有计划地开展着。工程的实施，带来了方方面面的变化，在获得巨大的生态效益的同时，土地利用结构有了不同程度的变化，可再生经济资源数量增加，区域农业产业结构战略性调整获得一定的活动空间，为工程服务的配套工程和基础设施得到发展，科技推广倍受关注，农民投入耕地的劳动力得到解放，农民有了更多的可支配时间、更大的发展余地，为劳动力的转移创造了条件，低收入地区的农民的收入得到提高、生活得到改善，补助政策的落实，激发了农民参与退耕的积极性，密切了干群关系，提高了党的威信，通过退耕还林，农民的民主法制意识增强。但是在获得社会生态效益的同时，实施区的人民也付出了代价。总之，从单项评价和综合评价结果看，退耕还林工程的生态效益和社会效益远大于经济效益，长期利益远大于短期利益。虽然从毁林开荒到退耕还林是对以往单纯追求物质文明的经济增长模式的否定，但它是社会发展到一定阶段的产物，并与一定阶段社会经济现实相联系。在我国生产力发展水平较低的条件下，退耕还林工程的全面实施也出现许多不足，如思想、管理、技术、政策等方面的准备不足，因而也出现许多矛盾，如种苗和造林的质量问题，剩余劳动力的转移问题，后续产业的发展问题，人们思想观念和农民的生产方式转变问题，政策配套问题，资源管理问题，从而表现出对国家补助的强大依赖性。退耕还林工程承受着巨大的政策风险，其有效性和持续性面临巨大的挑战。

退耕还林是一项宏大的系统工程，不单是把耕地退下来，必须考虑不反弹的问题，把工程有效而持续地开展下去。因此建议：(1)降低退耕还林发展速度；(2)建立健全生态补偿制度；(3)大力发展后续产业；(4)完善相关配套政策；(5)创新生态工程管理体制；(6)加大粮食主产区农业投入。