文章信息
- 孔凡斌.
- Kong Fanbin
- 集体林权制度改革绩效评价理论与实证研究——基于江西省2 484户林农收入增长的视角
- Theorical and Empirical Research of Performance Evaluation for the Policy of Collective Forestry Property Rights System Reform
- 林业科学, 2008, 44(10): 132-141.
- Scientia Silvae Sinicae, 2008, 44(10): 132-141.
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文章历史
- 收稿日期:2008-05-04
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2. 北京林业大学博士后科研流动站 北京 100083
2. Post-Doctoral Science Research Station of Beijing Forestry University Beijing 100083
公共政策分析与评价是第二次世界大战后首先在美国兴起的一个跨学科、综合性的新研究领域。近年来,国外公共政策评价研究主要集中在以下几个方面:政策评价的理论基础、政策的评价标准、政策评价的具体方法以及政策评价活动的制度安排及其在不同国家的实用性。在公共政策的影响评价内容方面,逐步将关注点放在公共政策的社会影响上(袁国敏,2006)。美国1993年制定《政策绩效和结果法案》(Government Performance and Result Act)后,政策评价在所有部门进行。韩国建立了一套规范政府政策评价行为的法律和制度。经过十多年的探索,发达国家最终把政策评价的焦点集中在改善政策质量,强调政策评价的根本目的是改善政策质量,即政策效能或有效性(policy effectiveness)、政策的效率(policy efficiency)、政策的统合性(policy integration)(王瑞祥,2003)。
由于特殊的体制背景,中国的政策评价并没有引起重视,政策根据领导者的偏好,在一组备选政策方案中,选择其中的一种执行,如果在社会实践中发生失误,通过反馈信息去修正已经执行的政策,或者重新选择另一种政策。这种决策方式称为“试误法”,即通过在实践中的客观效果来决定政策好坏,它往往给社会造成巨大的危机和破坏(袁国敏,2006)。长期以来,中国政策实践过程还缺乏建立在科学基础上的机构和方法来系统评价政策的执行情况及影响。各级政府部门忙于制定政策和实施政策,较少关注确保政策制定和实施质量的机制,以及政策实施后的效果。
改革开放以来,尤其是近10年,我国公共政策评价研究的深度和广度在不断拓展,研究水平也不断提高,研究成果对于推进我国科学决策和经济社会发展起到了积极作用。但是在公共政策评价的规范性和效率研究领域,包括政策评价的理论体系、制度体系,特别是在评价方法体系的建立和完善方面,研究成果还相对滞后。
当前我国的政策评价工作主要特点(王建容,2006)是:1)以官方评价为主导,还没有建立起以专业人员为主体的专业政策评价机制;2)评价标准上以价值判断为主,十分重视意识形态和道德的纯洁性;3)评价方法上以定性分析为主,定量方法用的比较少;4)评价对象上以政策产出为主,忽视政策影响的评价,对于更深层次的政策影响很少涉及;5)学术机构的评价与决策相互分离。
1.2 中国林业经济政策绩效评价状况在国际上,林业政策评价多以林业投资项目为对象而展开。20世纪60年代开始,林业投资项目的影响评价受到林学家、经济学家和社会学家的重视。相对而言,我国林业经济政策的评价始终落后于国内其他行业。林业政策评价研究的落后,制约着林业政策科学的发展,也是导致林业政策失误或政策绩效不高的重要原因之一。
在30多年的时间里,我国林权政策变迁经历了土改时期的“分山分林到户”、农业合作化时期的“山林入社”、人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”以及改革开放初期的“林业三定”(稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制)4个基本阶段,林权政策的调整整体上是基于意识形态和政治意愿的需要,较少考虑到林业内在的生态、经济和社会协调发展的需要。在4次林权政策变迁过程中,对政策的产出和社会影响客观科学的评价非常少见,定量性的评价基本上没有开展,即使有一些林业政策评价,其出发点还是站在维护政治意识形态的角度来肯定政策成绩,对制约林业发展更深层次的分析还非常缺乏。
始于20世纪90年代末期的退耕还林工程和天然林资源保护工程的社会影响评价研究(林业重大工程项目的社会经济效益监测),开创了林业投资项目社会影响评价的新阶段。目前关于林业工程政策影响评价的研究分设生态效益指标、经济效益指标和社会效益指标三大类别。在社会效益指标的设置时,有的学者将经济和生态2项内容纳入社会效益指标体系的框架,例如,支玲等(2004)对云南会泽县和清镇市的退耕还林工程社会影响评价研究;有的学者将社会经济影响合并在一起进行影响评价研究,例如周红等(2003)对贵州省退耕还林工程社会经济影响研究以及于英等(2002)类似性质的研究;更多的研究者将关注点放在经济影响的评价上,将经济收入和产业结构作为主要的评价指标,例如,徐晋涛等(2003)关于退耕还林可持续问题研究;谢晨等(2002)在研究退耕还林工程监测评价指标体系时,还增加了影响工程的外部因素指标以及县以下经济体的投入产出指标;张军连等(2002)对补贴政策有效性分析基本上也是狭义的社会评价。总体上来看,这些评价研究基本上属于工程项目的影响评价范畴,其评价指标体系和评价方法借鉴了政策影响评价的有用成分,但其研究深度和广度还不足以代替林业政策的绩效评价。
最近,林权改革政策影响问题也引起了不少学者的关注。朱冬亮等(2007)以福建农村实地调查数据为基础,对福建集体林权制度改革所取得的成效进行了初步的探讨和反思;刘璨等(2006)系统分析我国集体林产权制度变迁及其绩效,并讨论了与集体林产权制度密切相关的政策;李娅等(2007)采用参与式农村社会调查法,对江西省3个典型案例村集体林区林权制度改革农民意愿进行了研究;孙妍等(2006)对江西林权制度改革对林地规模化经营的影响问题进行了实证研究。在研究深度和范围上,由于数据获取难等原因的限制,学者们将眼光大多停留在某一个比较微观的案例,或者将研究的视角放在宏观层面上,这样的研究对于推动林权制度改革有重要的价值,但是还比较难以真实全面反映林权制度改革社会系统性的特点。可以说,我国林业政策评价,包括林权改革政策评价仍然是整个林业政策过程的一个比较薄弱的环节。
2 集体林权制度改革政策及绩效评价 2.1 政策评价依据、方法与指标体系 2.1.1 政策目标内容及评价依据2003年,党中央、国务院颁发的《关于加快林业发展的决定》,对集体林权制度改革原则和主要措施给出了总体安排。集体林权制度改革政策内容和目标是:在保持集体林地所有权不变的前提下,将林地经营权交给农民,使农民不仅具有经营的主体地位,而且享有对林木的所有权、处置权、收益权,通过“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转”等措施,建立一个适应社会主义市场经济要求,既能够兴林又能够富民的林业经营体制和林业发展的自组织机制,从而带动林业的大发展和农民收入的快速增长。
本研究将集体林权制度改革定位在广义的理解上,即将主体改革(明晰产权)和配套改革(减轻税费、放活经营、规范流转)作为林权制度安排的有机整体,并以扩展了的林权制度改革要素评价农户林业经济收入增长绩效。
从经济学意义上说,集体林权制度改革实际上是林业经济利益在各主体之间分配格局的大调整。改革起点是通过资源用益权初始分配由公有向私有的转变,保证经济收入的初始分配权利由资源终极所有权主体直接向农户家庭私有主体(劳动者)的转移,以此减少林业利益分配的中间环节,降低农民获取林业收入的交易成本,提高农民林业经济效益。相应地,林权制度改革措施的最初出发点是保证农民经济利益的最大实现,以此将农民的经济行为诱致到持续经营森林资源的理性方向上,并依靠林业微观主体的努力最终实现林业的可持续发展。从这个意义上说,集体林业的大发展,必须以农民森林财产权为保证,以农民收入增长为条件。现代制度经济学认为,经济效益往往是推动制度变迁的直接因素。林权制度变迁过程中,农民林业收入增长绩效是推动林权制度改革的重要经济因素。因此,以农民经济收入增长为主要指标,衡量林权制度改革政策的初期成效,是全面真实地评价林改对林业、林区、林农经济发展影响的重要开端,是分析林权制度变迁驱动力和整体绩效的一个重要视角。
2.1.2 评价方法与指标体系评价方法采用目标评价方法,即对林改前后农民经济收入变化情况进行定量对比,并对农民收入增长背后存在的森林资源经营管理矛盾进行定性分析。指标设计为:1)农民收入增长评价指标:总收入、纯收入以及现金收入;2)农民收入增长因素评价指标:政府税费变化、林产品价格、森林资源价格;3)问题定性分析内容:农民经济增长的实质及其可持续性问题、农民收入增长与森林资源保护问题、林权分散化与森林规模经营管理问题等。
2.2 集体林权制度改革对农民收入增长影响的实证分析 2.2.1 评价对象、内容与数据来源江西省是我国传统集体林区,森林覆盖率位居全国第二,也是林权改革开始时间最早,推进速度最快,改革经验最为丰富,影响最为广泛的省份之一,以江西省为对象,评价林权制度改革政策的绩效具有典型意义。2006年6—7月,江西省统计局组织开展了林改促进农民增收和劳动力转移统计专题调查,调查在全省92个有林改任务的县(市、区)中全面开展,按人均林地面积采取等距抽样方式,每个县分别抽取3个样本乡镇,每个样本乡镇分别抽取9户样本调查户,全省共抽取样本乡镇276个,样本户2 484户,并对崇义、遂川、铜鼓等12个林业重点县的林改成效进行了重点调研。本文借鉴上述调查统计数据,对江西省林权制度改革政策对林农收入增长效率进行评价,并结合对江西省赣州市林业重点县的典型调查资料,探索林业产权制度政策的经济增长机理及其存在的潜在风险,最后提出相应的对策建议。
2.2.2 农民林业总收入及结构性增长评价对2 484户的调查数据显示,2004年全省农民人均林业总收入404.15元,2005年增加到529.16元,增加125.01元,增长了30.9%。2006年预计增加到682.87元,比2005年增长29.0%,比2004年增长69.0%。进一步以表 1统计数据为依据,将林权制度改革后农民林业收入增长结构情况分析如下:
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1) 家庭经营收入变化 由2004年的336.61元增加到2005年的427.76元,增长27.1%。2006年预计达到525.17元,比2005年增长22.77%,比2004年增长56.0%。从对家庭经营收入的贡献上看,2006年全省农民木竹产品出售及茶桑果收入占家庭经营收入的52%,对家庭经营收入增长的贡献率达54.3%,拉动家庭经营收入增长15.2%。其中木竹产品出售收入占家庭经营收入的比重最大,2004年木竹产品出售收入64.74元,占家庭收入的26.3%,2005年96.69元,比重上升到30.2%,2006年135.35元,比重达到33.0%。可见,木竹产品销售收入和森林资源流转收入是全省农民增收的2个重要增长点。此外,林果产品仍是林产品收入的另一个重要来源,2004年林果产品收入40.38元,2005年是43.26元,增长7.2%;2006年林果产品收入46.60元,比上年增长7.7%,占林产品收入比重仍有55.2%。茶桑果收入增速加快,2004年,农民人均茶桑果收入86.67元;2005年103.54元,比上年增长19.5%;2006年126.30元,比上年增长22.0%,比2004年增长了45.73%。
2) 工资性收入增长 由2004年的27.96元增加到2005年的40.06元,增长43.3%;2006年预计达到56.29元,比2005年增长40.51%,比2004年增长101.3%。从工资性收入的构成看,2004年农民从林业企业及项目劳动收入13.97元,占工资性收入的50.0%;2005年增加到20.74元,同比增长48.5%;2006年增加到31.19元,同比增长50.4%。
3) 森林资源流转收入 由2004年的22.33元增加到2005年的40.27元,增长80.4%。2006年预计达59.50元,比2005年增长47.75%,比2004年增长166.8%。其中,杉木林流转收入量相对较高,且年度间增长速度快,而阔叶林资源流转收入量很少,但是增长速度最快。
2.2.3 农民林业纯收入增长评价根据对2 484户住户调查统计,2004年全省农民人均林业纯收入278.33元;2005年为370.26元,比2004年增加91.93元,增幅33.0%;2006年预计达490.70元,比2005年增长120.44元,增幅32.5%,比2004年增加212.37元,增幅76.3%。
2.2.4 农民林业现金收入增长根据对2 484户住户调查统计,2004年农民人均林业现金收入250.93元,2005年为353.88元,增加102.95元,增长41.0%;2006年将增加到483.55元,比2005年增加129.67元,增幅36.6%,比2004年增加232.62元,增幅92.7%。
2.3 林改促进农民增收机理分析 2.3.1 减轻林业税费政策与农民收入增长江西省从2004年9月1日起,全面实行了“两取消、两调整、一规范”的减轻林业税费政策。所谓“两取消”即取消木竹农业特产税,取消市、县、乡、村出台的所有木竹收费项目;所谓“两调整”即调整育林基金平均计费价格,调整集体林育林基金分成比例。省、市共让利7%,全部补助给乡镇,即省、市、县(市、区)、乡(镇)四级分成比例为8%:15%:70%:7%。所谓“一规范”即规范增值税、所得税征收范围。从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹取得的收入,依法免征增值税,暂免征收所得税。实施新政策后,林农税费负担全面减轻(表 2)。2005年全省林改政策性让利7.52亿元,其中取消木竹农业特产税1.64亿元,取消市、县、乡、村自行收费2.3亿元,林业部门调整育林基金平均计费基价让利1.57亿元,规范增值税、所得税征收范围让利2.01亿元。全省农民人均从林改政策性让利中直接增收23.5元。据调查,1 m3 12 cm的杉条木平均税费负担由林改前的230.91元,下降到林改后的73.6元,占销价的比重由54.9%下降到15.3%。1 m3 16 cm的松原木平均税费负担由林改前的204.37元,下降到林改后的72.72元,占销价的比重由48.8%下降到16.7%。1根1/3 m的毛竹(Phyllostachys edulis)平均税费负担由林改前的3.17元,下降至林改后的1.02元,占销价的比重由46.8%下降到10.3%(表 2)。
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在对杉木(Cunninghamia lanceolata)、松木、阔叶树、毛竹4种江西省最主要的木竹产品在改革前后的销售价格调查分析的基础上,按照每个树种的不同规格、不同径级的木材价格进行分类整理,并以此为依据综合测算各类木竹产品的平均销售价格,得到表 3和表 4统计结果。统计表明,在林改政策推进期间,全省各地木竹销售价格呈现出全面上涨的发展趋势。其中,杉原木、杉条木、松原木、松条木和阔叶树木材平均销售价格依次分别上涨50.42%,49.02%,43.59%,42.81%和41.60%,毛竹平均销售价格上涨了79.47%。
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分别对杉木林、松类林、阔叶林、毛竹林及荒山等不同类型资源流转价格的调查统计数据分析表明,平均流转价格杉木林上涨了107.97%,松类林上涨了120.0%,阔叶林上涨了97.98%;毛竹林年均租赁价格上涨了309.42%,流转价格上涨了326.32%;荒山年均租赁价格上涨了257.69%,流转价格上涨了273.33%(表 5和表 6)。
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减免林业税费,是林权制度改革政策中的一项十分重要的措施,其直接目的是为了提高农民林业收入。实践证明,减轻税费后农民获得了比过去更多的经济收入。同时,笔者在对江西省赣州市部分林业重点县林业基层工作站、乡镇以及农户调查中发现,林业税费减免后农民所获得的额外经济收入在农户间分布并不均衡。调查显示,在林权制度改革初期,政策性让利中的相当一部分实际流向到竹木经营者手中,农民只得到了少部分的政策性让利,也就是说农民并不是让利政策的最大经济收益者。这种现象产生的主要原因有:一是大多数农户没有从事竹木经营经验,在信息获取和经商能力不对称的情况下,在丧失了部分政策性让利。山区农民长期生活在相对闭塞的乡村,他们在缺少获取市场信息的必要渠道,还来不及掌握获取价格信息基本技能的情况下,在与长期从事竹木经营主体的交易谈判中经常处于弱势地位。因此,在多数情况下,农户仍以较低的价格成交出卖自己的山林,从中得到了部分政策性让利。竹木经营者利用市场价格和收购价格之间的巨大差异,获取了大部分的政策性让利。二是多数山区农民家庭经济状况不佳,他们在获得了林木经营权和处分权后,迫切希望通过出卖林木和林地资源迅速获取现金收入以缓解家庭经济困难,在交易谈判过程中处于明显的不利地位,失去了部分政策性让利。三是交易方式简单陈旧。一些农户由于缺少劳动力和前期经济投入能力,无法完成大面积的森林采伐作业;而且在现行的木材采伐指标审批和分配机制下,农户要获得采伐许可证的成本相对较高,申请采伐小面积林木许可手续的交易成本更高。农户为了减少繁琐的手续和避免劳动力短缺,通常是将自家的一片山林估价给竹木经营专门机构和个人,由后者组织采伐并包办各种林木采伐行政许可手续。在这一过程中,农民缺少必要的资源评估技术,也缺少专门评价机构的技术支持,对税费减免政策以及竹木市场价格变动情况又不能及时了解和掌握,在交易过程中失去了讨价还价的技术支撑;木材经营商还尽量有意识地采用“信息欺诈”策略,恶意低估和少估林木质量和数量,致使农民在“不知情”的情况下失去了自己的利益。上述几种现象在改革初期是比较普遍的现实。在传统林业大县和林业重点县,林改后木材交易活动空前活跃,而驱动这一空前活跃现象的主体力量主要是木材经销商人。深层次看,木材交易空前活跃的经济根源是木材收购价格和市场价格之间的巨大差价,以及由此带来的木材经营的巨大利润。在这一繁忙的社会生态中,最大的获利者绝对不是农户而是木材商人。由此,林改政策成就了一批竹木经营大户和“暴发户”。
针对上述问题,建议:一是要尽快推进林产品交易信息平台建设,尤其是要尽快建立面向乡镇、村和农户的林产品市场交易信息中心,让农民能及时掌握林业税费政策的经济意义和林产品市场价格信息;二是强化基层林业工作站面向农户的技术培训和服务功能,切实加强对农民的竹木经营基本技能和森林资源评价技术方法的培训,提高农民的林业技术水平、自我决策和维权能力。通过这些措施,才有可能保证林业税费减免促进农民林业收入增长目标的最大实现。
3.2 竹木价格增长、森林资源保护经营与农民林业收入持续增长林权制度改革后的竹木价格快速上升是农民林业收入增长的直接因素,而驱动林木价格上升是政策和市场两大因素交互作用的结果,其中林产品市场的形成和供求关系的变化则是主要的因素。竹木价格的增长,一方面对于提高林业经营者尤其是农民林业收入的增长发挥着积极的作用;另一方面竹木价格的持续上升又对森林资源质量提升和保护带来了潜在的威胁,进而影响农民林业经济收入的持续增长。
可以从木材生产需求和森林经营管理之间的矛盾关系角度,分析木材价格增长条件下森林保护面临的现实困难。首先,木材价格的增长刺激了采伐木材的冲动。在让利政策与社会商品物价上涨因素的乘数效应作用下,木材经营活动可以比较容易地获得“暴利”。在利益的驱动下,阶段性的木材采伐冲动得到了空前的激励。其次,我国集体森林资源经营粗放、林地生产力低,资源存量和质量均难以承受过量的采伐。事实上,中国集体森林资源问题是长期历史的产物,集体林分到农户后这一问题在短期内不可能得到解决,而以家庭为主的林业经营组织形式进一步增加了解决问题的难度。
林权制度改革最直接的目的是提高农民林业经济收入,要在短期内快速达到目的就需要扩大采伐规模。这里不妨将采伐规模的扩大又区分为制度理性和非制度理性2种形式,制度理性形式是适应市场、资源生态条件和规范的采伐选择行为,即在不破坏森林资源消长平衡条件下的以经济收益最大化为目标的采伐森林行为,其前提条件是可采伐森林资源储备量足够维持突发性的采伐需求;非制度理性形式通常是在高额利润的经济理性驱动下,不考虑森林生态平衡和实际可采资源总量约束的破坏性、非制度性(也有形式上的制度性)采伐行为。当前,集体森林资源木材生产能力尚不具备制度理性采伐的前提条件,因此,要扩大采伐规模就只有采取非制度理性采伐。不难想象,林木采伐数量的非制度理性增加,意味着森林资源保护面临着重大挑战。
笔者通过实地调查发现,导致森林资源非制度理性采伐行为的具体情况比较复杂:一是农民在获得集体林经营权和处分权后,对政府政策的稳定性仍存在疑虑,在预期不稳定的情况下,农民希望尽快采伐或转让林木获得经济收入。在拥有林地面积小、分布不集中但现有资源条件比较好的农户中,多数人更希望快速出让或非法采伐林木。二是主体改革过程中,由于各种原因导致林业部门没有及时将新的林权证书发放到农户手中,许多林地实际上处于主体法律地位未定状态,致使在历史上存在产权纠纷的林地上发生了一定程度的乱砍滥伐现象;分山到户的商品林林地上也不同程度地出现了“拔大毛”砍大树现象,残留下来的林木多数是未成林的中、幼、小树木,林相残破,林分质量进一步降低。这一现象在有的地方还相当严重。三是按照政策规定,一些在20世纪90年代通过承包经营(协议山)、租赁经营或股份合作造林已形成林分的林地经营权必须重新分给农民个人,这一规定直接导致了砍伐协议山森林现象的发生。协议山上的森林资源质量普遍都比较好,且多数林分正处于中龄、近熟龄阶段。林改期间,原协议经营主体和集体组织(村集体)为了规避分山政策,防止农民家庭分割协议山收益,就想方设法从当地林业行政管理部门取得林木采伐许可证,并在新的林权证书发放之前砍伐或变卖森林,由此出现成片采伐迹地。在少数地方,甚至出现村集体领导和木材经营商人合谋,采用补签虚假承包或租赁经营合同方式突击出卖山林,非法侵占和处分集体森林资源,并按照合同设定的期限提前采伐集体所有林木,由此也形成了部分成片采伐迹地。
林权制度改革期间,地方政府(尤其是乡镇政府和县级林业行政管理部门)可支配资源非常有限,在集中了几乎全部力量推进主体改革时,根本无法同时兼顾森林资源采伐和流通管理,客观上放松了对非法采伐和运输木材等违法行为的查处和打击力度。地方政府在林权制度改革具体工作中还面临着现实的困难:基层单位人力资源不够,相当多的干部对林权制度改革政策的不理解,税费减免政策实施后林业收入减少而带来的经济压力,还要额外付出巨大的工作成本等等。这些现实的困难直接导致地方政府主观上并不愿意主动推动林权制度改革,甚至在有些地方采取弄虚作假、变相抵制和借机拖延等被动应付的态度和做法,也在很大程度上影响地方政府林业行政执法的效率。从现行管理体制来看,各级林业管理部门的职能转变和工作方式还无法满足林权制度改革后新形势的要求,他们在面对千家万户林业主体和活跃的竹木交易市场时显得无所适从。在很多的地方,林业行政管理部门认为针对农户家庭小规模零星采伐行为的监管不仅难度大而且成本高昂,罚款收入难以弥补执法成本,所以通常采取放弃监管的态度,导致这部分林木采伐管理处于失控状态。林权制度改革后,家庭小规模零星采伐方式非常普遍,并有可能成为林区木材采伐的主要形式,政府放松对家庭小规模零星采伐行为的监管,将有可能导致严重的后果。此外,还有少数地方因为担心林业收费政策的最终取消,心存尽量多收和提早应对的想法,对乱砍滥伐行为放任自由或恶意“寻租”。
林权制度改革后,以家庭为主的林业经营模式下的集体森林资源经营质量面临着新的问题。如上所述,20世纪90年代的协议山上的森林资源被采伐之后,集体组织再将这些采伐迹地分给农户,而农户间个体间对经营林地的态度并不一致,有的农户愿意自己投资造林营林或者转让林地经营权,有的农户则因各种原因不愿意从事林业生产,也不愿意转让林地给他人造林营林,造成迹地更新造林难以如期完成,有的地方实际上已经出现了林地“抛荒”现象。对有林地经营,由于农户分散决策的多样性,很难形成完全一致的经营意见。农户之间不同的经营策略和投入强度,加大了林地统一经营和高质量林相形成的难度,将会导致森林资源整体经营水平下降。
从地方政府治理能力角度分析,集体林分山到户后,林业行政管理部门对森林质量监管成本大幅度提高,在工作经费有限的情况下,其监管能力必然要下降。此外,林权制度改革强调农民主体性,这一主体性在现实中就是农民林业经营策略选择的自主性和自由性。农民摆脱了过去集体组织的管束,获得了自由和完全的林业财产权利,但是他们同时也部分地失去了集体组织这一连接上级政府组织和农民自身之间经济和政治关系的纽带。因此,上级政府林业部门也因这一连接纽带的阶段性缺失而部分地失去了对农民所有的低质量林地改造和采伐迹地更新质量的调控权力。
综上分析可以预见,如果现存的过度采伐森林的激励机制得不到有效的改变,相关配套的监督管理措施不能及时到位,我国集体森林资源经营水平和森林资源质量实际状况将有可能呈现继续下滑的趋势。为此,建议各级政府要高度关注改革过程中出现的局部乱砍滥伐现象以及家庭经营林地质量可能下降的问题,采取有力措施遏止森林非制度理性砍伐行为和林地质量下降的趋势:一是严格森林资源采伐许可证制度,从源头控制森林资源采伐数量;二是要强化林产品运输环节的监督检查力度,加大对非法竹木运输行为的打击力度;三是要尽快建立采伐迹地更新造林保证金制度,要求各类主体在申请林木采伐许可证时,必须根据所申请的采伐面积、采伐林分类型、采伐林分质量向林业行政管理机关缴纳不同数量的迹地更新造林保证金,并规定限期更新造林时间和造林质量,对更新造林不及时、造林质量不符合要求的林地经营权所有者除扣除保证金外,还要施以相应的行政处罚;四是要进一步加强基层林业检查站、林业工作站队伍建设,保证林业执法机构有足够的资源和能力应对复杂的林政管理局面。
3.3 农民林业收入持续增长与森林规模化经营林权制度改革是一种经济激励机制的制度安排,其对经济增长的作用过程同样可以用经济增长和投资回报理论加以解释。从经济政策的边际效益规律来看,林权制度改革政策对农民经济收入增长的边际效益将随着时间的推移而难以避免地逐步递减。从一定的时间尺度上衡量,政策本身并不能当然地带来农民林业收入持续快速增长,这是因为林权制度各项改革措施只是农民林业收入持续增长的必要条件,还不是充分条件。从现实情况分析,受资源有限约束和林政监管机制适应性调整的影响,改革政策在完成初始林业经济利益分配之后,其对农民收入增长的促进作用将明显减弱。尽管在改革开始的3年时间里,农民林业收入增长迅速,但是这一增长主要是依靠林产品市场价格的上升而非可采伐资源的增加。在高额利益的驱动下,农民较快地将分到手的自有林木和林地所有权出卖,获得了比在集体产权条件下多得多的林业经济收入。对于农民来言,经济收入的增长是改革政策最直接、最重要、最实际的效益,也是农民愿意参加和推动改革的经济动因。农民林业经济收入能否持续增长是衡量改革政策成功与否的重要指标,也是关乎森林可持续经营的关键问题。显然,目前我们还不能以农民家庭一次性(短期性)林业收入增长来预测农民林业收入持续增长和森林持续经营的前景。
分山到户后,农民林业收入能否持续增长在很大程度上取决于农民长期经营森林的态度选择,而农民态度选择的因素非常复杂。总体上看,农民长期经营森林积极性最容易受到其林地经营面积、林地生产力和林产品价格3个因素的影响。林地长期生产力决定于农民的投入强度,投入强度则取决于农民的投资意愿。从笔者实地调查情况分析,农民对于林产品市场价格均持乐观态度,但是对投入劳力、资金到林地的态度却出现了很大差异,这一差异与林地规模存在高度的关联性。通常情况下,农民拥有的森林资源面积越大,其经营森林的积极性越高,相反,农民经营林业的积极性降低。笔者在调查采访中了解到,农民家庭在拥有林地面积约4 hm2以上,且林地条件比较好、集中连片的情况下,绝大多数农民都愿意投资投劳经营林地;当拥有林地面积约2.5 hm2以下时,农民的投资积极性开始逐步降低,面积下降到约0.7 hm2以下的时候,几乎没有农民愿意额外投入资金和劳动力经营森林,其拥有的森林资源基本上保持在自然状态。实际上,在多数集体林区,单一家庭能够分到集中连片、面积能够超过4 hm2森林资源的情况并不多见。
除了林地规模因素外,农民家庭收入水平、收入来源结构、劳动力数量等因素也是影响农民投资林业意愿的不确定因素。当农户的家庭收入来源越广、收入数量越多而且林业收入占家庭收入比重小的时候,农民就越不愿意长期经营林地,即使在家庭劳动力较充裕的情况下,多数农民宁愿选择外出打工,也不愿意将更多的劳力投在林地上。
通过对比农户采伐林木和投资林地2个方面的态度差异,可以发现,分山到户后,农户砍伐林木获取经济收益的积极性空前高涨,家庭林业经济收入增长幅度大,但是家庭林业生产费用支出增长率并没有与收入增长率保持一致,而是明显地落后于后者(表 1),说明在林地权属被过度分散后,农民短期收获欲望明显增强而长期投资经营林地意愿并没有同步增长。
在对农民林木和林地流转的动机和态度调查显示,在林木和林地市场流转价格上升的环境下,农民出卖山林主要是看中眼前相对高的经济收入。即便如此,也不是所有的农户都愿意出让自己刚刚到手的林地和林木。对于一些家庭经济条件好的农户来说,林地和林木是属于自己的家产,变卖家产既违背了守护祖产的传统家庭道德观念,也没有现实的经济紧迫性和必要性。所以,这些家庭始终不愿意转让自己的林地资产,哪怕是小片林地,也都选择让林地自然发展,而不愿意出让给他人。其实,在广大的农村地区,由于受传统相对保守观念和思维方式的长期影响,农民将林地和林木看成“祖产”的思想观念十分普遍。林权制度改革后,农民第一次真正地获得了近乎完全产权的森林资源,使得这一观念得到了进一步强化和固定。农民自我经营或者任林地资源“闲置”的偏好,在相当程度上加剧了林地规模化经营的难度。不仅如此,分山到户后,传统共有产权下的集体森林资源村级管理机制和监督影响力迅速消减,外部干预农户林业生产方式的能力显著下降,依靠行政手段推动林地集中经营可能会遭遇“政府失灵”的困境。
林地和农地最大的区别在于产品生产周期以及产品市场替代性的差异。由于农业生产技术标准相对成熟以及粮食产品的不可替代性,农地分散经营有利于农产品产量的增长,而且在特定的历史阶段,家庭经营形式为主的小农经济可以减少集体经济下的“偷懒”行为,提高农业劳动生产率,进而有效解决农业产品短缺和农民收入问题。但是,林地并不具备或不完全具备农地经营的这些特征。相反,由于林地经营存在地形地貌复杂、作业难度大、林地经营周期长、资金占有量大而周转速度慢、自然生态和市场风险以及营林环节投资回报率低等先天缺陷,决定了林业经营不可以简单照搬农地家庭经营形式,而且对于多数农民来说,分散经营林业可能并不是一条有效解决农民家庭收入增长问题的最佳路径。也就是说,建立在家庭经营基础上的“小林经济”模式非但不能有效平衡森林资源增长和农民林业收入持续增长之间的矛盾,而且有可能加剧农民“私人经济理性”和政府“公共利益理性”的“激励不相融”,进而导致集体森林生态系统功能的整体下降。世界各国林业发展实践已经证明,规模化、集约化、组织化经营是现代林业的重要标志,也是林业产业化的必然要求。可以说,在现代林业产业体系中,如果没有林地规模化整合作为基础,就不可能有真正的林业投资规模化、集约化,相应也就不可能有林地高效持续产出能力,林产工业的发展也就失去了可持续的原料供应,林业产业化和现代化进程将不可避免地受到影响。
林权改革后出现林地产权破碎化和林地规模化集中社会经济成本不断扩大的问题,需要引起改革者的高度关注。一如中国其他制度变迁一样,集体林权制度改革是政府推动农民参与的制度变迁过程,尽管这一制度变迁有其内在的现实必要性和一定的经济合理性,但是并不能绝对地认为人们对这一制度变迁的选择就是当然的“制度理性”,相反,从中国集体林权制度数次改革的“制度非理性”教训中,我们似乎感觉到了集体林权变革自身的异常复杂性和风险性。毕竟,政治家的改革热情不能代替林业自身的发展规律,集体林权制度改革需要政治意志的大胆推进,更需要理性和科学的谨慎态度。笔者认为,集体林权制度的改革不能超脱中国集体林业生产力和生产关系发展现状,不可以忽视山区农村固有的思想道德观念和行为选择偏好,不能背离现代林业发展的根本要求。政府部门针对上述问题,认真研究并采取相应的政策激励和约束机制,充分发挥政府规制与激励功能,鼓励和引导企业、乡村组织和农民积极协调行动,尽快建立和大力扶持适应集体林业发展规律的各类农村林业专业合作和服务组织,努力将分山到户后诱发的林业逆规模化的消极影响降低到最低程度。
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