2. 环境保护部环境规划院战略规划部;
3. 环境保护部环境规划院战略规划部
20世纪70年代，韩国政府开始扶植重工业和化学工业，随着高速工业化、城市化和不断增长的消费，不可避免地增加了环境污染，环境污染问题开始引发国民的关注[1]。“蔚山污染事件”、“洛东江污染事件”等污染事件的相继发生，进一步激发了韩国政府和国民对环境污染的关注，成为韩国环境保护的里程碑。韩国开始重视经济与环境的和谐发展，针对污染事件和环境保护的立法相继迅速展开。经过几十年的努力，韩国建立了比较健全的环境与健康安全体系。了解韩国的环境与健康安全体系，可为我国相关体系的建设提供许多值得借鉴的经验。
1 韩国的环境法制建设历程随着韩国的经济发展和工业化进程，环境污染问题日趋严重。为了阻止环境的急剧恶化，韩国开始环境政策及环境法律的制定。许多韩国学者将韩国的环境法历程分为“公害防治法时期”(20世纪60年代—70年代中期)、“环境保健法时期”(20世纪70年代后期—80年代后期)、“环境政策基本法与环境保护法时期”(20世纪90年代)和“为寻求可持续发展的环境法时期”(21世纪)。目前，韩国已成立了基本完善的环境保护法体系[2]。
1.1 韩国的环境法制管理历程20世纪60年代，韩国的经济开发和工业化引发了许多环境公害问题。1963年，为了防治公害问题，韩国制定了第一部环境基本法—《公害防治法》[3]，标志着韩国环境法律开始体系化。但这一时期的《公害防治法》[3]并未规定公害防治的后续措施，其实用价值非常有限。1977年12月，韩国废弃了《公害防治法》[3]，制定并颁布了《环境保全法》[3]。后者不仅仅扩大了防治的对象，同时对整体环境问题以及预防等都进行了补充[1]。进入20世纪80年代后期，韩国达到了经济高度增长期，此时国民对于环境保护的需求不断增加。1980年，韩国宪法中首次提出了有关“环境权”的相关条款，加强对国民环境意识及环境行动能力的提升，同时成立了专门负责环境保护的环境厅[1, 4]。20世纪90年代，韩国对个别环境政策法进行了整顿，形成了以《环境政策基本法》[3]为首的环境法律体系(图 1)[1, 4-6]。同时，此时期由于洛东江的石碳酸污染事故等各种环境污染事件的发生，导致韩国国民对于国内外环境的关注越来越多，环境政策与环境法律所面临的挑战也随之而来。1994年，环境厅经过改组升级为环境部。2000年，发表了“新千年国家环境展望”，指出预防性管理办法的重要性。
与此同时，韩国制定了洛东江、荣山江、蟾津江、锦江四大江水系水源管理及居民援助等相关法律和《首都圈大气环境改善相关特别法》[3]、《白头大干保护相关法》[3]、《环保产品购买促进法》[3]、《野生动植物保护法》[3]以及电器、电子产品和汽车等资源循环相关法律[3]。2007年制定了《残留性有机污染物质管理法》[3]和《可持续发展基本法》[3]。2008年建立了针对高度产业开发的环境影响评价计划，同时为了保障国民的健康，从环境受害人的角度出发制定了《环境健康法》[3]。2010年制定了《石棉受害者救助法》[3]和《2012年世界自然保护总会支援特别法》[3]两部法律[6]。至此，韩国环境部所掌握的环境相关法律已经扩展至46个。
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| 图 1 韩国环境政策基本法体系 |
1.2 大气污染立法
韩国的大气污染立法工作始于20世纪六七十年代的蔚山和温山的环境污染问题。1990年以前，有关大气污染的治理问题仅包含在《公害防治法》[3]和《环境保全法》[3]中，到1990年8月，才从《环境保全法》中分离出来成为单独的法律。目前，韩国已有30多部主管大气污染的法律。2003年为促进首都圈大气环境改善以及首都圈特别政策等大气保护政策的实施，制定了《首都圈大气环境改善相关特别法》[3]。同时设立了8个主要的环境监测网，收集大气污染数据[7]。
韩国1983年修订的大气环境质量标准[8]规定了二氧化硫(SO2)、二氧化碳(CO2)、二氧化氮(NO2)、总悬浮颗粒物(TSP)、臭氧(O3)、铅(Pb)和碳氢化合物(HC)7种物质的限值，1993年增加了对可吸入颗粒物(PM10)的规定，2001年删除了对总悬浮颗粒物(TSP)和碳氢化合物(HC)的规定，2006年增加了对苯的规定，并预计从2015年开始实施对细颗粒物(PM2.5)的规定。目前韩国的大气环境质量标准规定了苯(C6H6)、可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化碳(CO2)、二氧化氮(NO2)、臭氧(O3)和铅(Pb) 7种物质的限值。
1.3 水污染立法韩国的水质管理相关法律历经了“公害防治法”时期(1963—1979年)、“环境保全法”时期(1980—1989年)和“水质环境保全法”时期(1990—1999年)[2]。根据《水质与水生态界保护相关法》[3]，韩国目前正处于水资源分流域管理为主(2000年至今)的时期。
1963年制定的《公害防治法》[3]确定了有关大气和噪音等的全面的环境保护目标，但并未涉及水质保护的目标。随着《下水道法》[3]的制定，开始了对城市下水道污水的管理。在《环境保全法》[3]时期，韩国采取“积极的环境保全”处理环境问题，并首次提出了“水质保全国”的概念。此时期韩国汉江、洛东江、锦江和荣山江四大江主流水质的污染得以改善，但90年代初又再次恶化。1989年韩国净水厂重金属污染事件促使其制定了“清澈水供应综合政策”。并于20世纪80年代后半期制订了《水质环境保全法》(目前发展为《水质与水生态界保护相关法》)[3]。90年代前半期，由于洛东江废物污染事件等大型水质污染事件的发生，环境厅升级为环境部，同时各地方的环境厅改编为四大江环境管理厅。90年代后半期四大江饮用水源污染问题等污染事件不断发生，为了对水源进行综合管理，1996年水质部门和水资源部门共同制定了“水管理综合对策”。随后，1998年制定了“八堂湖等汉江水系水质管理综合对策”[9]，1999年制定了“洛东江水质管理综合政策”[10]，自此开始了分流域的水质管理。此外，还制定并实施了“汉江水系水源水质改善及居民援助等相关法”和针对其余三大江的特别法律[11]。
1.4 废弃物与土壤污染立法1977年，韩国在《环境保全法》[3]中提到了有关土壤环境保护的简单规定。1990年8月，在《环境政策基本法》[3]和《水质环境保全法》[1]中对土壤污染进行了简单规定，并在《农药管理法》[3]中对农药使用所造成的土壤污染进行了具体的规定。20世纪90年代，为了应对日益加剧的生活垃圾、工业废水和废弃物导致的土壤污染，韩国于1995年1月颁布了《土壤环境保全法》[3]。1996年开始实施的《土壤环境保全法》[3]未能将土壤污染的原因具体化并提出统一的土壤污染评价制度，因此未能为土壤污染防治提供有效手段，1999年修改了其部分程序规定，2001年再次修改，此次修改将土壤污染原因具体化、统一了土壤污染评价制度等，加强了土壤管理[12]。
1.5 《环境健康法》随着经济的发展和民众对环境与健康认知能力的不断提升，在韩国，针对环境污染直接或间接影响居民健康的讨论日趋激烈，实施以居民健康为中心的环境健康政策迫在眉睫[13]。为此韩国政府颁布了《环境健康10年综合计划》[14]，以2006年作为该计划的元年。为了更系统地实施环境健康政策，并为政策和计划的制定提供法律依据，2008年3月，韩国制定了《环境健康法》[3]。此法以保护和提高国民健康和生态环境的健全性为目的，将宪法中“环境权”和“健康权”具体化，并对调查、监测、预防和减少对国民健康及生态环境产生影响和危害的环境污染物和有害化学物质等进行具体规定。目前为预防产业园区、废矿地区等地环境污染对儿童、老人、孕妇等敏感人群的健康影响的环境政策也正在准备中[15]。
2 韩国政府的环境管理机构20世纪60年代，韩国设立了社会保健部环境卫生科，自此环境管理机构开始初步形成。1973年设立了国内卫生公害科，1978年设立了国立环境研究所。1980年1月成立了环境厅，作为社会保健部的外厅并为国立环境研究所的下属部门。1990年1月环境厅晋级为环境处，1994年改组为环境部[6]。
进入21世纪后，韩国环境部的组织机构也发生了许多变化。首先对国立环境研究院进行了组织改编：将废弃物资源局更名为“资源循环局”；将汽车公害研究所更名为“交通环境研究所”。在2005年将国立环境研究院更名为“国立环境科学院”。2010年根据《低碳绿色增长基本法》[3]等法，成立了“温室气体综合信息中心”。目前，环境部的下属机构有企划调整室、环境政策室、水环境政策局、资源循环局、国立生态环境推进企划团、国立洛东江水资源馆建设推进企划团等环境管理机构[16]。
3 韩国政府的环境健康危机管理体系 3.1 韩国的环境与健康安全日常管理体系韩国环境与健康安全的日常管理体系(图 2)由总统相关机构包括国家情报院、国务总理室和国家危机管理室及相关首席室组成[17]。总统相关机构负责总体决策、联络及协调，通过国家情报院、国务总理室和国家危机管理室共同制定相应的管理决策，由国防部、行政安全部、保健福利部、环境部、农水产品部及相关部门共同负责日常环境与健康安全事件的预防和管理[18]。
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| 图 2 韩国环境与健康安全日常管理组织 |
3.2 韩国的环境与健康危机管理体系
韩国的危机管理应对体系是一种根据灾难发生原因，各部门分别管理的分散性危机管理体系。当 发生突发事件时，根据2004年颁布的《灾难与安全管理基本法》[19]的相关规定，由行政安全部作为中央安全本部，负责危机的预防、应对和恢复相关事项、确定各部门的分工及制定和实施联合支援措施等。根据危机发生原因由不同部门负责总管协调，其他组织共同参与突发事件的处理工作，整个政府共同高效快速地应对。当发生社会性危机时由安全行政部副部长作为次长，安全管理本部长作为总管协调员；当发生环境危机和人为危机时，则由消防防灾厅厅长作为次长，副厅长为总管协调员，并组织协调其他部门共同参与，组成计划企划办、候补支援办和现场管理办快速处理危机事件(图 3)。同时环境部组建临时灾难特别小组(task force team，TF)，分发危机手册，并联合其他部门实施应对、支援和恢复措施。
4 中韩环境与健康管理差异分析 4.1 环境与健康法制管理韩国在环境与健康法制管理方面形成了以《环境政策基本法》[3]为首的环境基本法体系，同时考虑到环境健康与人群健康的需求设立了专门的《环境健康法》[3]，为系统地实施环境健康与人群健康保障措施提供了法律依据。我国以宪法为基石，建立了以《环境保护基本法》[3]为主干的环境法律体系，但直接考虑环境健康与人群健康需求的专门的环境健康法律仍未设立。
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| 图 3 韩国环境与健康危机管理组织 |
4.2 环境与健康教育
韩国十分重视环境与健康教育，在宪法中明确提出“环境权”；在学校开展环境与健康教育，同时还通过环境普及讲座及教育提高公众的环境意识和环境行为能力；环保部门同时与非政府机构和许多环境机构积极合作，创建环境与健康课程及活动，提高公众的环境意识及环境行为能力[20-21]。在我国虽然重视环境教育，但部分地区环境健康教育仍很薄弱，同时忽略了环境行为的养成，使得环境保护行动中力量较弱[22-23]。
4.3 环境与健康危机管理韩国的环境与健康危机管理是根据危机的原因，由不同的部门作为负责机构，由整个政府的各个部门相互协作，共同应对；同时在《灾难与安全管理基本法》[3]中规定了灾难的预防、应对和恢复措施，形成了较为全面的危机管理处理预案[19]。在我国发生环境与健康危机时，由国务院主管领导人担任总指挥，负责统一领导和指挥，各级部门各司其职，共同开展应急工作。但我国缺乏一个综合全面的危机预警应急处理预案，对危机的敏感性不高[22]。
5 启示 5.1 完善现有的环境法律法规及标准体系，尽快制订“环境与健康”的相关法律目前我国环境污染对健康的影响日趋严重，但我国针对此方面的政策和立法仍不完善。因此，需结合我国现阶段的环境污染特点，充分考虑我国的具体国情及环境与健康工作的需要，完善现有的环境法律法规及标准体系。同时高度考虑环境健康与人群健康需求，尽快制定“环境与健康”的相关法律，保障以人群健康为中心的环境政策的实施，提升环境健康水平及我国居民健康水平，对解决环境污染引起的健康问题意义重大，同时也可确立环境与健康工作在环境政策与环境管理中的战略核心地位。
5.2 加强环境与健康教育，提高公众的环境与健康意识及环境行为能力应加强环境健康教育力度，提高居民的环境与健康意识；加强对青少年等重点人群的环境与健康教育，将环境与健康教育融入到学校和家庭教育中去；同时结合实践，将环境与健康意识转化为具体的行动，由相关部门组织相关的活动，提高公众参与活动的积极性，在活动中不断提高公众的环境行为能力。
5.3 完善环境与健康危机管理机构，提高环境与健康危机应对能力为更有效地推进环境与健康工作，加强突发危机事件的防控，应在现行的卫生与计划生育委员会与环境部协作机制的基础上，建立各部门广泛参与的环境与健康危机管理协作机制。完善环境危机管理机构，在独立领导机构的统一指挥下，环境保护机构、卫生与健康机构以及其他政府部门明确分工，密切协作，加强环境与健康危机事件的预防。建立并完善环境危机管理预案，加强环境与健康危机预警系统建设，提高应对能力。一旦发生危机能快速有效地控制，减少健康危害。
6 小结值得注意的是，与韩国不同，我国目前的环境问题包括工业化带来的环境污染与健康危害问题、城市化带来的区域环境污染以及全球性的环境问题，环境污染程度较高，情况复杂。因此，在借鉴韩国的先进经验的同时，应该根据我国的国情、经济发展速度和环境污染程度，结合自身的需求，构建具有中国特色的环境健康与安全体系。
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