农村饮水和环境卫生(俗称改水改厕)具有公共物品的性质，在健康促进、维护尊严、减轻多维度贫困等方面具有显著作用。但是由于集体行动困难等诸多原因，其供给往往难以满足村民的需求。联合国千年发展目标旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半(以1990年的水平为标准)，在1990—2010年间，我国已改水受益人口占农村人口比率从75.4%上升到94.9%，其中饮用自来水人口占农村人口比率从30.7%上升到71.2%，提前实现千年发展目标；在卫生厕所方面，我国承诺到2015年农村卫生厕所普及率达到75%，但到2009年底，我国农村卫生厕所的普及率只有67.4%，与75%的目标尚有7.6%，还有很大差距^[1-2]。虽然农村安全饮用水和环境卫生改善的工作在全国范围内已取得了明显成效，农村安全饮用水的普及率和卫生厕所的覆盖率逐年提高，但区域发展并不均衡。公共基础设施的改善总是从易到难，因此随着农村安全饮用水和环境普及率的不断提高，进一步提高其普及率的困难也越来越大，要解决这一瓶颈问题最有效的措施就是从西部地区存在的实际问题入手。本文以青海和云南为例寻求改善西部地区农村安全饮用水和环境卫生的对策。

1 西部地区农村安全饮用水和环境卫生服务供给概况

我国西南地区拥有丰富的水能资源，但西北地区水资源相对贫乏，西部各省份(不包括西藏)平均安全饮用水普及率不及东部地区。由于经济、社会、文化等多种因素的影响，西部农村地区已改水受益人口的比例虽然不断提高，但目前仍落后于东中部地区。进入新世纪，随着对西部关注力度的增加，西部农村地区饮用自来水人口的比例更是赶上并超过中部地区，正在快速提高(图 1)。

在农村卫生厕所方面，2010年我国东部10个省份平均卫生厕所普及率为82.70%，中部6个省份为65.88%，西部11个省份(不包括西藏)为54.05%，中西部地区卫生厕所普及率较低，东部与中西部差距继续拉大，造成这种地区差异的原因可能是与经济发展水平有关。而在农村无害化卫生厕所方面，东、中、西部平均普及率分别为71.36%、38.63%、34.03%，所不同的是，西部地区的无害化卫生厕所发展略高于中部地区。三格化粪池式在东部农村地区的普及率远大于其它方式的卫生厕所，中部农村地区更倾向于选择三格化粪池式与三联沼气池式卫生厕所，而西部农村地区主要普及的是三联沼气池式卫生厕所(表 1)。

资金作为公共物品的血液，在西部农村安全饮用水和环境过程中更是一个关键性的角色。面对资金短缺的西部地区，解决公共物品供给过程中的资金问题也就解决了公共物品建设的首要问题。

从我国目前来看，农村安全饮用水和环境投资在绝大部分省份，国家投资是现阶段投资主体，图 2为9省农村安全饮用水和环境国家投资在投资中的占比。不同省份之间的投资差异主要是由于地区政策以及地区经济发展水平之间的差异。西部地区农村安全饮用水和环境中的国家投资比重平均值比东部地区较高，一方面是由于近年来国家在公共物品投资政策上向中西部地区倾斜，另一方面是由于西部地区自身经济发展水平较低，难以顾及。

2 西部地区农村安全饮用水和环境卫生服务供给存在的问题——基于云南与青海实证的研究

公共物品研究的细分从两分法发展为四分法，从性质上来看是基于公共物品的排他性与竞争性，而从供给模式上来看则是从单一的政府供给不断丰富为多途径供给(政府、私人、志愿)。西部农村安全饮用水和环境供给模式既需要政府部门的大力投入，也需要合理引导下的“资本下乡”，更需要农户志愿供给的自我组织模式(表 2)。

本文选取青海与云南两省西宁市与瑞丽市6个乡镇作为调查点，选取样本350份。主要调查农村水环境卫生改善情况，从农户角度调查其基本信息、改水改厕认知以及在改水改厕过程中的成本与效果；从村庄层面调查改水改厕资金来源以及改水改厕过程中的供给。此外还进行了个案访谈，调查农户改水改厕的需求与偏好以及当前改水改厕存在的问题，特别关注了改水改厕过程的资金来源与农户出资意愿以及其它资金渠道的可能性。主要采取了调查问卷以及个案访谈两种形式。通过实际调研与分析得出样本点现阶段改水改厕存在的问题。

2.1 供给资金结构变化过程中的主体缺位

目前，我国农村安全饮用水和环境卫生的供给资金结构可概括为政府资助、群众筹资(包括集体投入、个人投入)，且政府资助资金占主要部分，而企业、第三部门等社会资金参与情况涉及范围很小。有条件引入社会资金的工程，也大多集中在东部经济条件好的省区，或是部分工程规模大、有工业和第三产业供水服务的水厂。农户自筹资金作为传统农村治理的一种有效途径，在现阶段农村“空心化”，农民年龄结构“两端化”，流动性加剧的背景之下，受到多方面的挑战。近年来，虽然国家不断增加投入，但由于西部地区改水改厕的普及率较低以及地理自然因素的影响，西部地区农村安全饮用水和环境卫生供给资金总量仍然不足、投资主体供给不平衡。

西部地区农村安全饮用水基础设施相比卫生厕所等环境卫生设施，其公共性更强，且在水费这一重要收益部分几乎是空白，在其改善的过程中，对政府资金形成严重的依赖。云南省德宏州瑞丽市的调研发现(表 3，相关数据来源于瑞丽市卫生局的实地调研)，瑞丽市农村改水投资主体仍为国家，尤其进入2010年以后，瑞丽市农村改水国家投资激增且单独依靠政府，这与2010年国家作出“积极建设广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区”的战略部署有很大的关系^[4]。农村饮水安全工程“十二·五”规划提出使全国农村集中式供水人口比例提高到80%左右，预计“十二·五”期间农村饮水安全工程投入大约需要1 600~1 700亿元，其中中央投入资金占2/3，其余由地方政府配套^[5]。西部地区对政府的依赖使得农村安全饮用水供给资金结构发展不平衡，在政府主导的基础上，群众筹资不积极，农民主体在资金供给结构中的缺位使得农村安全饮用水可持续发展水平降低。

西部地区以厕所为主的农村环境卫生供给相比较私人性更强，因此其供给资金结构主要包括政府资助、群众筹资(以个人投入为主)，政府补贴只适用于地下部分，地上部分主要靠村民自己支付。云南德宏州2009—2011年改厕经费投入各主体比例为国家32%、地方政府10%、集体(个人)58%，而从德宏州瑞丽市农村改厕具体资金来源来看，群众个人集资占到改厕资金的78%，而从2009年以来改厕资料看，集体不再承担资金配套任务。青海地区为了解决农户参与不足问题，从2009—2011年，将农村改厕工作纳入医改工作，继而又将其纳入了省“百企联白村”活动，按照整县整乡推进的原则，依托国有企业对农村生活环境的改善进行改厕活动，在一定程度上探索了社会资本对农村环境卫生改善的介入路径，但这些社会资金的介入完全属于公益性质，企业的国有性质隐含了企业介入的被动性。

2.2 供给过程中的供需脱节

公共物品下乡表面上看是一个资金链条问题，而实际上是一个农户、政府、集体之间的合约构建。因而，农村安全饮用水和环境是一个公共物品供给过程，同时也是多方博弈背景下的公共治理问题。从传统的“公田族产”下的互惠式的农村公共产品供给模式，到新时期“平等—合作”下的农户参与，都体现了不同时期不同背景下的农村公共物品治理模式(表 4)。

现阶段，西部地区市场化程度较低，农村结构并不像东部地区那么单一。宗教、民族等一些非正规制度在农村发展中占有很大的比重。因此，在公共物品下乡的过程中也需要协调好不同的力量。有效的治理模式，不仅需要多方参与，更需要建立参与机制。西部地区农村安全饮用水和环境卫生设施改善过程以政府自上而下的项目推动为主，农民在项目具体设施选择、资金安排等方面的诉求存在着被动选择特点，供给过程中存在着结构性的供需脱节。

首先，在项目设施的选择方面存在供需脱节。在青海地区调研发现，由于高原地区气候特点以及牧民地区逐水草而居的生活风貌，项目设施服务半径大、运费高等因素使得规模化集中供水的推广受到局限，并不是当地农村适宜的农村安全饮用水供给方式。在云南调研发现，由政府主导的项目供给离农户的需求还有一定差距：第一，农户对水质的满意度很低，改水水质仍达不到饮用水的标准，因此纯净水反而在当地农村家庭比较普遍；第二，随着生活水平的提高，简单的卫生厕所对农户的改厕激励不大，村民期望中的厕所是如同城市楼房厕所一样的环境——整间厕所各方完整配套设施的完善。

其次，在项目资金安排方面存在供需脱节。理论上作为农村基础设施重要组成部分的农村水和环境卫生设施改善不只应有建设过程，更应有一个维护过程。然而在青海和云南的实际调研当中，发现这样的维护机制缺失严重，项目资金中缺乏农户需要的维护资金，项目管理中也缺乏农户需要的维护管理活动，这使得农村安全饮用水和环境卫生设施的可持续性大打折扣。可持续的基础设施需要由自选出来的当地村民承担维护责任，作为基础设施的受益人以及在村规民约的软约束下，有很大的激励来安排维护资金与维护管理活动。在青海改厕覆盖率几乎为零的一些样本区域，大部分农户仍然是自家院内简易茅厕，但卫生状况较为良好，但人们对卫生厕所的需求还是很大，农户愿意出工的比率远高于愿意出资的比率，这些与政府项目供给过程中的资金安排存在偏差。

2.3 供给规模效益下的村庄再造

基础设施发挥效率需要一定规模、一定人流量等前提，东部地区农村安全饮用水和环境卫生供给有一个重要的特点是规模效益的存在，使得改水改厕的高覆盖率进入良性循环。而且从卫生效益角度来说，由于水和环境卫生的高度传播性特点，如果不给予规模发展，改善地区将会受到未改善地区的外部负效应。但即便在以“整县整乡”为改厕推进原则的青海地区，单纯以全覆盖率为标准的规模效应也不必然存在真实的样本，一方面由于地理自然因素的考虑难以发挥规模效益，另一方面由于规模是技术成熟基础上的扩展，因此如果没有发展到一定程度时，规模效率就不能发挥出优势。

在经济落后的西部地区，农村安全饮用水和环境卫生服务供给的规模效益存在误区和障碍。青海地区将农村改厕纳入“百企联百村”项目进行有益的探索，抓住新农村新牧区建设的机遇，采取项目整合，以游牧民定居工程建设等方式推动农村改厕的发展，发挥村庄再造的多项目供给规模效益。

3 对策建议

西部地区农村安全饮水和环境建设有其自身的特点，从供给主体上来看，由于近年来国家一系列优惠政策的实施，西部地区将得到更大力度的国家政府支持。从供给的渠道上来看，由于市场化程度较低使得多元供给的渠道难以诱致。但是，正是这种状况，也正如卡尔·波兰尼所言的“双向运动”^[7]一样，社会性的因素在西部地区比较活跃。如在青海调研时发现的宗教在组织农户中存在其有效性；在云南调研时了解到民族在集体行动时具有一定的向心力。

基于比较的视角来看，西部地区农村安全饮水和环境供给有其自身变迁的路径。从宏观视角来看，政府的大力投入将会推进农村安全饮水和环境建设的快速发展，与此同时也应该看到“部门分立”使得政策效果在基层不断弱化，效果不断地被细分。此外，国家的大力投入也是对于其它组织结构介入的一种挤压。从微观视角来看，西部地区相比于东部，其个体所代表的角色比较多样，宗教、民族等因素使得西部地区再组织存在一定的优势。当然也应该看到，这种优势必须建立在农户积极参与的基础之上，实现对农户需求的有效满足，对于农户个体的尊重与保护。

3.1 农村安全饮水和环境建设应与新农村建设协调发展

自新农村建设以来，农村经济发展取得了长足的发展。从农村基础设施建设的投入，再到农村合作医疗与最低保障，在公共物品均等化目标实现上迈出了实质性的步伐。但是面对“部门分立”等体制机制问题，公共物品下乡过程中容易使集中度不高，协调性不够。以农村安全饮水和环境为例，在调研中发现，整体的建设往往比较孤立，而这些公共设施的使用需要一定的设施环境，一些建设项目的持续性不足，利用率不高。

因此，农村安全饮水和环境建设需要与新农村建设协调统一，将农村安全饮水和环境建设纳入到新农村建设整体框架之内，使农户公共物品获取系统化、持续化。

3.2 农村安全饮水和环境建设需要多元化的供给结构

就现阶段而言，农村安全饮水和环境主体供给为国家政府投入。正如马斯格雷夫认为，由于市场存在失灵问题，公共物品和有益物品应由政府提供。然而，早在1970年，Demsetz^[8]基于个人需求曲线特征，通过沉没成本的分析方法，在一定的约束条件之下，认为公共物品的私人生产与私人物品的市场生产结构一致，均存在竞争均衡的结局。这样私人供给与国家供给既然存在同样的效果，那么约束条件能否达到，就是私人供给能否实现的关键。与此同时，奥斯特罗姆^[9-10]也基于案例研究发现政府与市场之外的第三条道路。因此，我国现阶段农村安全饮水和环境建设，还需要扩大供给主体，使得其多元化发展。这样不仅可以减轻国家财政负担也可以激活公共物品建设的多元结构。多元供给主体更适合于我国西部地区经济发展水平，一方面可以补充地方政府的力量，另一方面可以使得经济多元化发展，引入市场机制实现供给效率。

3.3 农村安全饮水和环境建设需要公民民主意识

农户的参与意识，不仅在农村安全饮水和环境建设中起到监督作用，而且也使得农村安全饮水和环境建设可持续性增强。埃莉诺·奥斯特罗姆在研究农村基础设施建设中指出，基础设施建设的成败关键在于制度的有效，而制度的有效在于激励机制的建立^[11]。

农户的参与意识从需求角度，可以正确的传导其真实的需求偏好，避免“形象工程”的出现；从供给角度，农户的参与和民主意识可以实现监督，避免“腐败工程”。西部地区农村安全饮水和环境建设过程中，农户参与意识不足一方面由于自身经济水平较低，另一方面由于政府集体未能有效的开展基层民主与“一事一议”。