云南是国家重要蔗糖优势产业带，甘蔗种植面 积和蔗糖产量位居全国第 2。全省 16 个地州 (市)中 有 11 个产糖，约 128 万农户、 600 多万蔗农，且 多为少数民族地区 ^[1]。 2013/14 年榨季，共入榨甘 蔗 1910.06 万 t，产糖 230.63 万 t，出糖率 12.07%。 蔗糖产业是云南经济发展和边疆民族地区脱贫致富 的重要支柱产业，虽然近年来云南蔗糖产业受到自 然灾害、市场和糖价变动的影响，但蔗糖产业的地 位没有动摇。 1 云南特殊的区位优势和条件 1.1 地理毗邻优势

云南地处中国西南边陲，处在中国与东南亚及 南亚的结合部，与东南亚地区的缅甸、老挝、越南 等 3 个国家接壤，边境线长达 4061 km，其中中缅 边界云南段长 1997 km，中老边界长 710 km，中越 边界云南段长 1354 km。拥有国家一类口岸 13 个、 二类口岸 7 个，省级口岸 10 个、通道 89 条。随着 公路、铁路、航空和水运网络的日趋完善，云南已 经初步形成了通往东南亚、南亚国家的 3 条国际大 通道，使云南成为连接中国与东南亚市场的重要通 道和桥梁。凭借这一良好的平台而形成通畅、快捷 的物流、人流、信息流与资金流，有利于实现云南 与缅甸、老挝蔗糖产业的国际合作。 1.2 农业生产技术优势明显

老挝、缅甸、越南等东南亚国家农业科技水平 较低，基础设施薄弱，农业生产方式落后，农业科 技推广率不高。云南省蔗糖产业已经形成了省、州、 县、乡 4 级上下相通、左右相连的甘蔗技术推广机 构，建立了由产业技术研发中心、综合试验站和区域推广站 3 个层级构成的现代甘蔗产业技术体系。 同东南亚、南亚很多国家相比，云南省甘蔗生产技 术具有明显优势，特别是在农业资源的广度与深度 开发、品种选育及高产速生栽培技术、产品加工等 方面有较大优势。 1.3 多、双边合作机制初步建立

云南省政府与缅甸等东盟国家签署了《中国与 东盟全面经济合作框架协议》、 《货物贸易协议》、 《服务贸易协议》，已经建立或正在完善中国 -东盟 自由贸易区、 “云南-缅北”等区域多、双边涉农合 作机制。云南省临沧市人民政府与缅甸掸邦政府 2012 年 3 月签订了农业合作备忘录，双方将在缅 甸掸邦滚弄、老街、户板、贵概、登尼等县和片区 开展农业综合开发。这些文件的签订，为云南与缅 甸等国家开展蔗糖产业合作提供了制度保障。 2 云南与缅甸、老挝蔗糖产业合作的必要性 2.1 有利于共同发展，是蔗糖产业发展的必然趋势

缅甸北部地区和老挝北部地区是紧邻中国的传 统罂粟种植区，同时这里也具备甘蔗生产的自然地 理条件，土地资源丰富，适宜种植甘蔗的土地有 3.33 万多 hm²。长期以来，罂粟种植在这一地区经久不 衰，罂粟种植管理粗放，投入少，生长周期短，收 入高，烟农放弃罂粟产业难以生存。而甘蔗的生产 特性非常适合替代罂粟种植，甘蔗适宜粗放种植， 而且当年种植当年见效，有宿根性特点，种 1 次可 以砍收 4～5 季，既“吹糠见米”，又可以连续收益， 收入可达每年 9000～ 15000 元/hm²，相当于种植罂 粟的收益，符合境外生产力发展水平。为境外农民 找到了一条健康的生存发展之路。通过种植及销售 甘蔗，当地农民解决温饱问题，生活水平逐年提高， 除了能满足生产生活需要外，还有一定的积蓄，为 彻底摆脱贫困打下坚实的基础。同时，依托境外丰 富的土地资源和热区资源，能为省内糖业公司提供 充足的高产优质甘蔗原料，使蔗糖产业走上可持续 发展道路，增强企业竞争力，增加就业，推动地方 经济发展。 2.2 有利于增加糖料供给，是蔗糖产业发展的必然 选择

长期以来，中国食糖均处于供不应求的状态。 2013 年 1～12 月，我国累计进口食糖 454.59 万 t， 同比上年增长 21.31%，创历史新高。近年来，作 为全国第 2 大食糖主产区的云南持续干旱，给全省 蔗糖产业造成了重大的损失，而香料、烟草、蔬菜、 水果等竞争性作物面积不断扩大，在水肥条件较好 的蔗区，甘蔗种植面积在逐年下降，制糖企业普遍 原料不足，蔗糖产量下降，云南省又缺乏增加甘蔗 种植面积的土地资源，这些方面都严重阻碍了蔗糖 产业的发展。境外甘蔗种植在一定程度上缓解了这 些压力。截至 2013 年，云南在缅甸、老挝北部开 展境外甘蔗替代种植面积达 2.67 余万 hm²。 2013/14 年榨季，云南省共入榨甘蔗 1910.06 万 t，产糖 230.63 万 t，其中缅甸的甘蔗入境总量突破 25 万 t。 到 2015 年，云南省蔗糖的目标产量为 300 万 t，现在离这 一预期目标还有一定的差距。因此，境外甘蔗替代 种植是蔗糖产业的必然选择，在一定程度上可以补 充云南糖源，缓解糖源供给压力，是保证国家糖源 安全的新途径。 2.3 有利于云南省释放发展潜力，是农业“走出去” 的现实需要

近年来，国家支持云南省建设面向西南开放桥 头堡，建设孟、中、印、缅经济走廊等战略的实施， 是云南由全国的开放末端变为面向西南开放的前 沿，在中国对外开放格局中的战略地位日益凸显， 这为云南实现“走出去”释放发展潜力与能量带来 了极好的机遇。围绕发展开放农业，充分利用“桥 头堡”和“走出去”的优惠政策，鼓励和支持企业 到境外发展甘蔗原料基地，加强甘蔗品种和技术的 集成与输出，为制糖企业发展境外甘蔗生产基地提 供政策支撑。 3 境外蔗糖产业合作面临的问题 3.1 境外合作仍存在政治环境变数

由于历史原因和民族矛盾，缅甸自 1948 年独 立以来一直处于内战状态。 1988 年，缅甸现政府 执政后对少数民族政策进行了重大调整和改革，先 后与 20 支较大的少数民族地方武装达成和平协 议，但少数民族组织仍拥兵自立，割据一方。缅甸 军政府与其他政党、各地方少数民族武装之间的利 益博弈是长期而复杂的，缅甸国内矛盾在短期内很 难彻底解决。 2009 年 5 月以来缅甸发生的一系列 政治事件和武装冲突事件即为例证。在可预见的未 来，缅甸国内局势仍然存在不稳定因素，武装冲突 仍然可能继续发生 ^[2]。缅甸北部地区是云南省开展 境外甘蔗替代产业的主要区域，缅甸政权的动荡和 社会的不安定，势必会影响云南与缅甸的蔗糖产业合作。 3.2 蔗糖企业“走出去”的制约因素多

一方面，政府管理与服务不到位。 蔗糖企业“走 出去”项目管理缺乏战略规划和宏观指导，缺少统 一的管理协调机制，多个部门管理，审批程序繁长、 耗时长。而且政府提供信息服务质量差，蔗糖企业 很难获取投资国的政策、农业情况等信息；另一方 面，资金短缺，融资能力弱。蔗糖境外合作主要集 中在缅甸、老挝边境贫困地区，由于资金在境外， 境外缺乏金融机构服务，申请国内银行贷款难，企 业境外资金现金支付难，境外甘蔗保险难，成为企 业“走出去”的瓶颈。 3.3 经济基础制约合作发展水平

由于云南自身经济还较为落后，与其接壤的主 要甘蔗种植区缅北、老北不论是从基础设施还是甘 蔗种植技术等各方面比云南更为落后，而甘蔗返销 需要便利的交通条件。云南与缅甸、老挝的农业合 作基础相对较弱，一定程度上阻碍了合作发展水平 的提高。 3.4 甘蔗业国际竞争力不足

云南蔗糖业在国内有一定的竞争力，但要参与 国际市场竞争，其单产水平、基础设施、抗灾能力、 劳动力素质、高新技术普及等方面与巴西、澳大利 亚、印度、泰国、欧盟等先进国家相比仍有较大差 距。加上缅甸、老挝地区甘蔗种植技术落后以及生 产力、管理水平都比较低，使得合作效益不显著。 4 促进蔗糖产业境外合作的对策 4.1 设立蔗糖咨询委员会

设立专门负责蔗糖一体化事务的蔗糖咨询委员 会，为协调蔗糖产业合作提供服务。蔗糖咨询委员 会负责发展现代化的甘蔗种植业，包括对境外蔗区 进行统一规划；对蔗农进行培训；统一种植技术， 为境外蔗农提供良种、地膜、化肥、农药，并进行 技术引导；建设现代化的蔗区公路、水利设施等蔗 区农业基础设施；把所有蔗农和蔗糖企业的风险捆 绑起来，真正调动蔗农和蔗糖企业的积极性和主动 性。 4.2 政府政策支持

一是要发挥政府有形之手的作用，坚持作好政 府产业政策引导并发挥市场机制的作用，推动境外 甘蔗产业合作。二是要加快建立甘蔗区域信息交流 共享制度，强化统一联动机制，掌握国际甘蔗产业 及甘蔗市场信息，保护糖农和制糖企业利益。为了 保护蔗糖产业的利益，制定和完善相关的法律法 规，以规范甘蔗的种植、加工销售，保护蔗糖产业 发展。三是要提高贸易便利化程度，应将糖料甘蔗 进口配额单列，把分配给企业的进口指标跨年度结 转使用，在方式和周期上体现糖业生产特点；逐步 提高糖料甘蔗进口配额，鼓励糖业企业“走出去”； 完善糖料甘蔗境外替代种植农资出境管理规定，降 低关税、简化程序。在这些政策的影响下，甘蔗生 产和价格将稳定提高，蔗农、糖企才能得到较好的 保护。 4.3 农业合作基金支持

由于云南自身经济还较为落后，与其接壤的缅 北、老北比云南更为落后，因此农业合作基础相对 较弱。为了避免成员之间因发展落后或不平衡导致 “合作博弈”破产 ^[3]，可探索设立云南与缅甸、老 挝甘蔗产业合作基金，对基础设施建设、重点示范 项目、农业科技引进和人才交流项目给予专项补 贴。 4.4 培育现代蔗糖产业体系

通过引进对提高甘蔗生产水平和提高甘蔗生产 效率具有重要意义的技术和设备，以降低甘蔗生产 成本，防范生产风险，提高生产效率 ^[4]。另外要注 重引进发达国家和地区先进的现代蔗糖产业管理经 验，着力构建顺应国际现代蔗糖产业发展趋势又符 合云南实际和具有云南特色的具有国际竞争力的现 代蔗糖产业管理体系。总之，要通过各种形式，不 断提高对外开放水平，以促进云南蔗糖产业的可持 续发展。