现有的标准体系分为国家标准、行业标准、地 方标准和企业标准。国家标准还分有强制性和推荐 性标准 2 种。

标准分类多种、管理多头的体制导致了甘蔗标 准的执行不统一，执行不到位现象严重。

政府主导推动模式（政府＋企业＋基地＋蔗 农）是指由地方农业部门和农技推广机构通过甘蔗 种植标准项目示范、蔗糖产品认证、种植和生产技 术指导以及培训咨询等形式带动辐射制糖企业、甘 蔗合作社和周边蔗农按照甘蔗产业标准组织生产的 实施模式。

政府主导推动模式中，政府的主要职责和功能 在于能够及时、有效地构建一个能够吸引多种主体 参与的推广实施甘蔗标准的平台。主要有：①统一 规划，合理布局。即以发展甘蔗优势品种和优势区 域为主线，对本地区的甘蔗标准化建设做出总体设 计和安排。②统一协调，强化示范。即由地方政府 负责人牵头组成指导推广协调小组，落实扶持政策 和支持资金，以点带面地加快甘蔗标准化生产基地 或示范区建设。③统一标准，创建品牌。即政府有 关部门以现有国家标准和省级标准为依据，因地制 宜制定适合本地区、符合地方利益的有关标准，加 快甘蔗产品及糖类品牌的建设。④统一服务，加强 指导。即依托市、县、乡的 3 级农业技术推广系统 贴近“三农” ，发挥政府的信息与技术优势，加强 对蔗农的技术培训，及时传授甘蔗标准化生产的知 识和技能，通过提供统一的技术指导和检测、监督 等项服务，规范蔗区一家一户的种植行为^[11]。

由此可见，这种模式的优势在于能够利用政府 的权威，综合运用行政、经济、法律等多种手段， 动员经济、技术、社会等多种资源，有效地实现项 目集约、技术集成、力量集中，实现有重点、有步 骤地在甘蔗优势种植区域，开展甘蔗的标准园、示 范县（区、场）创建，培育甘蔗的糖业品牌，有效 促进蔗农安全生产意识的提升。同时，甘蔗标准推 广实施的力度大，覆盖面广，见效快，还可以容纳、 支撑其他多种的标准推广实施模式，在整个推广实 施体系中具有不可替代的地位。因此，政府主导推动模式作为政府对农业提供公共服务的一种形式， 是当前和今后一个时期加快甘蔗标准化实施的主要 模式，并将在我国长期存在。

但由于这种模式系多部门共同参与落实甘蔗标 准化实施工作，因此在确定具体生产内容和措施 时，多以行政方式进行组织管理，在实践中一旦行 政力量使用失当，违背了市场规律或蔗农意愿，往 往就容易出现重示范轻推广、重形式轻长效机制建 设等一系列实际问题，影响涉及面广，由此可能带 来的经济损失和风险相应较大，最终导致标准的实 际辐射力进一步被弱化。

因此，为防止这一现象的发生，各级政府要在 着重做好规划、协调、扶持、服务等工作的同时， 严格遵循市场经济规律，充分尊重甘蔗种植和生产 经营者的自主选择，重点扶持国家强制性标准和高 新技术标准的推广实施工作（见表 1） 。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表 1 3 种主要实施模式优劣势比较

表 1 3 种主要实施模式优劣势比较

龙头企业带动模式（企业＋基地＋蔗农）是指 由制糖企业与蔗农之间以契约形式或以订单形式结 合，利用企业自身在资金、种植技术、蔗糖加工、 产品储运与销售渠道等方面的优势，组织蔗农按照 标准化要求进行种植生产，确保甘蔗的销售和蔗农 得到相对较高收益的实施模式。

这种实施模式最大的优势在于有效地发挥了龙 头企业在资金、技术、加工、储运、市场信息和销 售渠道等方面的明显优势，以大带小、以强助弱， 形成了企业和蔗农之间以利益为核心的利益共同 体，不仅有利于企业组织蔗农对甘蔗种植的产前、 产中和产后实施一体化的标准化生产，把蔗农按照 标准化要求生产出来的优质甘蔗原料加工成高品 质、高档次的糖料产品，从而赢得市场，大幅度提 高经济效益，还能有效解决蔗农“卖蔗难”的问 题。因此，龙头企业带动模式能促进甘蔗标准的推 广实施工作向广度和深度发展，具有较高的推广价 值^[12]。

但由于这一模式所形成的激励约束机制主要还 是依靠市场，一旦市场行情不好，价格走低的时候， 实力悬殊的企业和农户之间因利益而建立起来的 “风险共担、利益共享”的标准化种植格局很容易 被打破，而且由于农民标准化意识较差，生产技术 落后，即便市场行情走好，也对企业的标准化管理 和人力物力的投入会有更高的要求，运营成本将会 明显增加，在一定程度上导致标准化监管落实不到 位的窘境^[13]。因此，在实际操作中，要正确处理企 业与蔗农的利益关系，建立起合理的利益机制，真 正做到“利益共享、风险共担” 。地方政府要对龙头企业给予适当扶持，既要要求它们切实担当起带 动蔗农进行标准化生产和组织起来进入市场的“龙 头”角色，并把这一模式作为实施农业产业化、促 进农民增收的有效途径之一，也要注意防止一些龙 头企业为片面追求自身利益而侵害蔗农利益，或把 市场经营风险全部转嫁给蔗农的现象， 实现模式 “双 赢” ；同时，要强化“订单”的法律效力，确保合 同双方恪守合约，讲信用。此外，还要妥善处理涉 及蔗农承包经营土地的转让、出租等事宜，保护蔗 农的利益不受损害。

合作社主导模式（合作社＋蔗农＋市场）是指 同一地区内的蔗农在自愿互利的基础上，围绕甘蔗 的种植生产以参加成员为主要服务对象，按照生产 技术要求和操作规程，统一组织甘蔗种植、统一安 排产品加工、统一筹划运输销售，并统一提供种植 生产资料、技术培训以及与甘蔗经营有关的信息服 务等的实施模式。

这种实施模式最大的优势在于蔗农为了提高甘 蔗产品质量以增强其市场竞争力，实现增产增收， 就在自愿互利的基础上组织起来，主动推广实施甘 蔗标准，自觉地按照标准化的要求组织甘蔗种植、 产品加工和运销，使甘蔗种植标准成为蔗农的自觉 的行为准则和生产约束。它以推广甘蔗标准化为载 体，让千家万户的小生产者和千变万化的大市场实 现对接，有效地解决诸如新品种引进、新技术应用、 新市场开拓等许多“政府包不了、企业办不了、蔗 农干不了”的问题；此外，合作社还能够作为政府、 企业、蔗农 3 者联系沟通的桥梁和纽带，发挥其重 要的组织协调作用，更好地围绕市场需求发展生 产，最大限度地满足与维护蔗农利益^[14]。

这种实施模式可以根据合作实际分为紧密型和 松散型 2 大类。紧密型合作组织在体制内严格实行 统一的优良种苗，统一的肥料、农药等生产资料供 应，并按照统一的技术操作规程、统一的产品质量 标准、统一的产品检测检验、统一的产品运销等组 织生产。而松散型合作经济组织一般只对其成员提 出产品质量和技术操作方面的要求，并力所能及地 为其提供信息、技术等方面的一些服务，但在某些 环节和具体操作上还会尊重蔗农的意愿，由蔗农自 主选择，产品也由蔗农选择自行销售或由合作经济 组织代理出售^[15]。显然，紧密型合作经济组织对农 业标准的推广实施比较到位，效果较好。

但无论是紧密型还是松散型的甘蔗合作组织， 它的服务都需要成本和知识能力，需要能够带头的 “能人”来组织运作，推行生产标准化、组织社员 培训、培育品牌、开拓市场。一旦内部运作不规范， 技术力量不充实，产销衔接不紧密，经营周转资金 困难就容易导致服务能力削弱合作社的凝聚力，影 响发展后劲。

3 种主要的实施模式均为了加快甘蔗标准化的 推广和落实，尽快建立起卓有成效的中国甘蔗产业 标准化体系。只是政府主导推动模式是以甘蔗标准 化的实施为途径来实现中国现代甘蔗业的发展，提 升甘蔗产业竞争力，保障糖料产品安全。并在实施 的过程中通过示范引导、辐射带动来调动广大蔗农 实施安全生产的积极性，建立起集中连片、规模生 产的甘蔗标准化工作格局。从这点上来说，作为政 府主管部门的管理责任与生产主体的实际利益并不 一致。而龙头企业带动模式是以甘蔗标准化的实施 为手段，追求的是实现企业利润的最大化。因此， 企业落实甘蔗标准化生产管理的程度主要取决于标 准对利润的贡献率大小。企业的管理责任与生产主 体的实际利益趋于一致。合作社主导模式是以满足 市场需求为导向落实甘蔗标准化的实施，实施标准 化生产完全是以满足市场的需求来保护蔗农利益， 促进蔗农增收，其实质也是利润最大化。在外部市 场环境还不成熟的情况下，合作社更多考虑的还是 自身发展，而不是安全生产的问题。因此，合作社 的管理责任与生产主体的实际利益更加吻合。

政府主导推动模式是典型的“政府推动、市场 引导、企业带动、蔗农参与”模式。组织上主要是 政府牵头，农业、财政、技监、宣传和龙头企业分 工协作、相互配合，通过狠抓项目落实，强化技术 服务，推动工作开展。龙头企业带动模式是“企业 主导、基地落实、蔗农参与、政府服务”的模式。 在组织上是以企业为主体，政府有关部门提供政策 支持，鼓励企业与蔗农签订规范合同，发展订单甘 蔗业，推动标准化生产。合作社主导模式是“合作 社主导、市场引导、蔗农参与”的模式。在组织上 是由合作社以农资供应、技术培训、统一销售等方式将分散经营的蔗农组织起来，要求蔗农按照标准 化的要求进行生产。

政府主导推动模式在管理上主要是利用项目资 金的投入来调动人才和技术投入，通过落实项目申 报、专家评审、任务下达、组织实施、验收挂牌的 方式，推动工作开展。龙头企业带动模式在管理上 主要是采取设立风险基金、利润返还、股份合作等 多种形式的联合与合作，建立起稳定的购销关系， 以合同的形式落实工作的开展，但受市场价格波 动，违约情况时有发生。合作社主导模式在管理上 主要通过合作社章程进行内部约束，但由于目前章 程的刚性不足，难以落实到位，许多条款大多流于 形式，弱化了合作社的影响力和实际组织服务能 力^[16]。

3 种主要的实施模式从内在的行为上来说都是 组织蔗农进行标准化生产，其外在的成效上则应体 现为生产出的是安全、优质的甘蔗产品。从操作层 面看，政府主导推动模式要求甘蔗产品应进行认 证，并开展自检和产品追溯。龙头企业带动和合作 社主导模式强调自检，并接受政府监督。只是目前 无论是政府主导推动模式，还是龙头企业带动和合 作社主导模式生产出来的甘蔗产品，均未建立明确 的标准化产品标示体系，在市场上和社会上都缺乏 有效的手段传递甘蔗标准化与质量安全的深层次内 涵。因此，消费者在市场上还无法区分哪些甘蔗及 其糖料制品是通过标准化生产的，哪些不是通过标 准化生产的；哪些是真正安全的甘蔗产品，哪些是 存在安全隐患的甘蔗产品。

3 种主要的实施模式都是目前甘蔗标准化推广 初期的主导模式，各有特色，也都在不同的地区发 挥着不可替代的作用。其中，政府主导推动模式因 政府的参与成效显著，是在中国农业现状下标准化 启动初期较为适用的模式；龙头企业带动模式是以 大型的甘蔗龙头企业带动为前提，是今后一段时期 内发展甘蔗产业、推动甘蔗标准化实施的一种重要 形式；合作社主导模式尽管在中国并不多见，但代 表着今后甘蔗标准化实施的一种方向，有待实践与 探索。

尽管如此，3 种主要的实施模式各自也都存在 制约发展的瓶颈问题。政府主导推动模式因资金投 入相对有限，管理方式不适应市场经济的需求，需 要进一步适度调整支持的政策，转变支持的方式， 需要进一步找准政策重心，集中技术资源，推动甘 蔗标准化实施更好地实现快速、高效、可持续化发 展。龙头企业带动模式需要进一步提高企业自身的 管理水平，强化市场特别是国外市场的开拓能力； 要进一步建立与蔗农紧密相连的互助合作关系，在 市场机制不断健全的情况下，发挥出甘蔗龙头企业 更加重要的作用。合作社主导模式必须克服合作社 发展初期和标准化推广阶段的制约因素，努力增强 合作组织的服务能力，通过规范内部管理，更加积 极有效地拓展甘蔗及其糖料产品产销对接的空间 （见表 2） 。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表 2 3 种主要实施模式的架构比较

表 2 3 种主要实施模式的架构比较

随着中国经济实力的增强、科技创新能力的提 高、甘蔗标准化实施主体的日益成熟，为甘蔗产业 标准化工作的深入开展和贯彻落实创造了良好的条 件。各级政府和农业主管部要从实现新阶段甘蔗产 业和蔗区经济工作的目标和任务、全面建设小康社 会和促进城乡协调发展的高度，充分认识制定甘蔗 产业标准体系与推广实施甘蔗产业标准的重要性和 紧迫性。要按照 2009 年中央 1 号文件“加快农业 标准化示范区建设，推动龙头企业、农民专业合作 社、 专业大户等率先实行标准化生产” 的要求和 2010 年全国农业工作会议对标准化创建工作的部署，认 真做好甘蔗产业标准的制定和实施工作，确保蔗业 发展、农增收、蔗区增效^[17]。

要建立健全符合蔗区产业实际的工作领导机 构，要健全制度，狠抓落实，确保标准化工作有人 推，有人管，形成一级抓一级，齐抓共管的甘蔗标 准化管理工作新局面；要借鉴发达国家和地区在实 施甘蔗标准化工作方面的经验和做法，确立在国家 质检部门统一协调下，以农业行政部门为主导、政 府有关部门相配合，以有关甘蔗标准研究机构和甘 蔗领域专家为支撑的甘蔗标准化管理体系，促进甘 蔗标准的制定和产业标准体系的建设；要鼓励糖料 生产企业、研究机构、高等院校等建立标准化实验 室，形成“政府搭建平台、社会力量广泛参与”的 制定与实施甘蔗标准的新格局，确保农业标准化推 广工作顺利进行。

各级政府要在加强甘蔗标准、检测检验、认证 认可 3 大体系建设的同时，围绕甘蔗标准化生产基 地和示范区的基础设施建设，对县、乡两级的甘蔗 产品质量检测(含速测)设备的购置，对乡(镇)农技 人员和蔗农技术员的标准化知识与技能培训，对 县、乡(镇)农业技术推广机构无偿或低偿为蔗农提 供与甘蔗标准化有关的技术服务等，开辟稳定的资 金渠道，加大对推广实施甘蔗标准的资金扶持力 度。建议可以再重点蔗区探索建立甘蔗标准化专项 资金，并纳入各级政府的财政预算，以支持甘蔗标 准和甘蔗产品质量安全标准的实施推广工作。

无论是蔗农实施甘蔗标准化种植生产，还是制 糖企业按照标准化规范生产，都会导致生产成本的 增加。其他的产糖国家主要通过对本国糖业采取补 贴、限制进口等多重保护，扶持甘蔗产业发展。为 此，建议国家通过补贴的方式，建立甘蔗产业优质 不优价的补偿机制，弥补甘蔗种植和糖料生产优质 不优价产生的成本损失。补贴的对象是甘蔗标准化 标识的使用者，补贴的依据是甘蔗标准化标识的使 用率和贴标甘蔗产品的合格率，并依据使用率和合 格率逐步提高补贴品种范围和标准，推动甘蔗的标 准化生产。

甘蔗标准化标识是甘蔗标准化生产行为的集中 体现，也是消费者安全消费的判断依据。尽管目前 市场上已有无公害、绿色产品等产品质量标识可以 作为标准化生产行为的证明，但实际贴标率很低， 消费者也很难与标准化生产联系起来^[18]。因此，要 制定甘蔗标准化的标识，用简单的标识向公众传达 复杂的甘蔗标准化内涵，以利于消费者的接受和认 可；要出台鼓励贴标的政策，强调甘蔗产品标识的 重要性和必要性，提出统一甘蔗标准化生产标识的 要求和使用规范，将甘蔗标准化标识率作为政策目 标的考核指标之一。农业部门组织建设的甘蔗标准 园、示范区(场)和示范县项目所生产的蔗产品必须 加贴农业部门统一制定的安全标识，以激发甘蔗的 种植户和糖料生产企业自觉实施甘蔗标准化的积极 性。

要加快糖料标准的修订调整，改变标准滞后、 标准制定与市场需求脱节等一系列问题；要根据糖 产品的用途，分别制定直接食用糖和工业用糖的标 准，促进甘蔗标准化建设和产业的稳步发展；要确 立糖料甘蔗标准的有效期，实现标准化在甘蔗生产 中的地位和作用。

要组织有关专家、学者、技术人员尽快开展甘 蔗种植、中耕、收获、蔗叶粉碎还田等一系列种植 生产的行业标准或地方标准，使甘蔗种植生产的每个环节都纳入标准化管理的轨道；要建立甘蔗能源 产品、加工副产品等的技术标准、规范和生产管理 办法，推动糖业综合利用技术不断进步；要建立甘 蔗产业标准化体系，指导、规范甘蔗的生产、加工、 销售等各项活动，以标准化的实施促进甘蔗产业的 可持续发展。

农业质量检测系统、各级农业技术推广机构和 甘蔗科研院所，要面向县、乡 2 级开展甘蔗标准化 基本知识和技能的培训，培养和造就一支懂得甘蔗 标准化、了解“三农”情况、有奉献精神的甘蔗标 准推广队伍，加快甘蔗标准的普及和推广工作，确 保蔗农在生产过程中遇到的有关技术问题能够有技 术人员及时地给予指导和帮助解决，努力使蔗农按 照标准化生产的蔗产品收益增加。

蔗农是甘蔗标准化实施最基础、最重要的执行 者，只有蔗农严格按照标准化要求进行种养殖，才 能保证最终的蔗产品符合质量安全标准要求。因 此，要把政府主导推动、市场监管拉动与提高公众 意识结合起来，通过采取群众喜闻乐见的形式，进 一步增强全社会对甘蔗标准化工作和糖料产品质量 安全重要性的认识；要多渠道加强对蔗农的培训和 教育，普及甘蔗标准化的基本知识和技能，使蔗农 对甘蔗标准化产生认同感、责任感、紧迫感，并把 贯彻落实标准化作为生产过程中的自觉行动。

在甘蔗标准化实施的支持政策中，既要加强生 产技术的研究与应用，还要考虑服务方式的创新与 实用。要根据科学、合理、实用的原则，进一步开 展对农药残留及有毒有害物质在甘蔗产品中的限量 问题的研究，为修订和推广实施甘蔗标准提供科学 依据和技术储备；要开展对甘蔗及糖料制品的质量 检测技术、设备的研发和检测方法的研究，以解决 当前加强产品质量安全的源头管理、生产过程控制 和市场准入等所急需解决的技术难题，力争做到检 测检验高效率、高准确率和低成本。要建立甘蔗标 准化的信息支撑体系，跟踪研究和应对国际农业标 准化的新动向、新变化；要建立甘蔗标准化的专家 咨询交流网络平台，采用信息化手段和短信方式， 方便快捷地实现技术需求上报，解决方案反馈。

甘蔗标准化是一种经营管理的技术手段，需要 以蔗农组织化作为发展的基础。分散的蔗农很难实 现耕地的规模经营，蔗农单家独户进行生产也阻碍 了生产要素的合理配置。甘蔗标准化自身的特性决 定了甘蔗生产经营规模越大、组织化程度越强、产 业化水平越高，甘蔗标准化越易于实施。因此，要 围绕“十二五”的制定，统筹谋划好甘蔗标准化的 发展规划，努力提高蔗农的组织化程度；要采取措 施在保障已有组织健康发展的基础上，制定出台实 施补贴、奖励、指导等政策措施鼓励分散蔗农参加 合作社，自觉接受管理；要开展合作社的改革试点 工作，赋予合作社进行种植和糖料生产过程检查的 权利，实施甘蔗及糖料产品的统一标识、产品产地 准出等行政管理的权力，进一步规范和提高合作社 的组织管理能力。

政府要围绕合作经济组织的发展制定明确、具 体而又有力的扶持政策，加快发展步伐。建议借鉴 日本、韩国和台湾地区大力扶持发展农协组织、产 销班的经验，因地制宜地大力发展符合各地实际情 况的各类蔗业合作经济组织，为推广实施甘蔗标准 提供有效的组织载体；政府有关部门要在财政、信 贷、税收方面给予产业发展和合作经济组织的优惠 扶持，使之在带动蔗农贯彻实施甘蔗标准和发展蔗 糖产品加工、运销中发挥应有的作用。

要大力加强有关甘蔗标准化的技术法规体系的 建设。建议借鉴国外的先进经验和科学做法，把涉 及人体健康和安全的有关甘蔗生产的技术标准尽快 转化为技术法规，建立一套全面系统、协调统一、 层次清晰的甘蔗技术法规体系，并依据技术法规强 化甘蔗标准化的执法监督，以确保群众的消费安全 和生活质量提高。

要探索蔗产品标识等有效的形式和管理办法， 加强甘蔗和糖料产品质量安全监管；要在制定出台 的有关政策中强调以标识监管为主、检测为辅，以 蔗产品标识率的提高，来实现甘蔗及糖料产品的质 量安全监管水平的提高；要建立蔗产品质量安全标识管理系统，建立起标识检查与产品检测相结合的 快速执法模式，不断提高标准化的监管效率。