我国目前主要的制糖原料是甘蔗和甜菜。甘 蔗主要分布在北纬31度至南纬30度之间，南北 纬25度之间最多。在我国，主要分布在广西、 广东、云南、海南、福建、江西、四川等地区， 蔗糖占我国食糖总产量的80%左右，1t甘蔗可 生产加工120kg蔗糖。

据农业部门提供的资料显示，自1984年以 来，我国糖料生产起伏较大。1990年以前，每 年生产量一般维持在6000万t左右。1991-92 年，糖料产量曾一度达到8500万t。随后出现 平稳下滑态势。1997-98年两年，糖料产量又创 新高，生产量近亿吨。由于蔗贱伤农等原因，糖 料产量骤跌，1999年全国糖料种植面积和总产 量分别为164. 4万hm²，和8334万t，比1998年 减少34万hm²，和1456万t，食糖总产也由1998 年的882万t降至681万t。 2000年全国糖料面 积继续减少，加上2000/01年榨季广西等糖料主 产省区又遇历史上罕见的霜冻，糖料总产量比 1999年减少699万t，食糖总产量比1999年减 少61万t，食糖总体呈供不应求的态势，市场 上平均每吨食糖的销售价达4500元以上。由于 食糖市场行情看好，刺激蔗农增加种植面积。据 统计，2001年全国糖料种植面积163. 3万hm², 比上年增加12万hm²，糖料产量约8400万t左 右。因甘蔗属宿根性作物，剔除市场收购蔗价大 起大落的因素，扩大甘蔗种植面积会影响未来几 年的产量。预计我国的糖料产量会进一步增加。

制糖的另一种主要作物是甜菜。甜菜肥大的 主根含有10%-20%的蔗糖，和甘蔗一样，是重 要的制糖原料。目前我国甜菜种植面积约为 3 3. 3-4 0万hm²，主要分布在北纬40度以北的东 北、华北、西北这三个地区，黑龙江、新疆、内 蒙古、吉林、山西为我国甜菜的主产地区。我国 的甜菜单产一般保持在22.5 t/hm²，左右，世界平 均单产超过30t，少部分高产高达6 0-7 5 t /hm², 我们与之相比差距十分明显。在东北，每加工It 糖需10t甜菜;在西北，每吨糖需8t甜菜。

从每人每年平均食糖消费量看，世界平均水 平20kg，发达国家约40-50kg，而我国目前仅为 7kg。很明显，随着我国国民经济的快速发展， 人们生活水平的进一步提高，我国对食糖的需求 量必将稳步增长。从国内需求看，常年食糖需求 在820万t左右，2001年食糖产需缺口约200 万t。由于2001年扩种甘蔗、国际糖价远低于 国内，2003年食糖进口量将有一定增加，如果 国家宏观调配得当，2002年我国食糖的供求关 系能保持平衡。

据英国《The Czarnikow Sugar Review》杂 志2001年5月10日统计:1999/2000年制糖期 世界产糖13700. 8万t(按原糖计，下同),2000/01 年制糖期世界产糖12899万t(预测)。2000年 世界消费糖量12799. 4万t, 2001年世界消费食 糖13049. 8万t，以上两个制糖期产糖量合计 26599. 8万t，两个年度消费糖量合计25849. 2 万t，供略大于求。

我国是世界主要的糖料生产国和食糖消费 国，据《The Czarnikow Sugar Rrview》 2001 年第5期刊登的“世界食糖产销平衡表”提供的 数据，我国2000/01年制糖期，食糖总产量654. 5 万t，约占世界总产量的5.1%,2001年食糖预测 消费量870万t，占全球总消费量的6.7%。

一是对我国政府解决“三农”问题会产生较 大影响。近年来，我国食糖原料等大宗农产品的 国内价格已高出国际市场价格，不具备商业竟争 优势。加人WTO后，由于进口这些农产品的压力 增大，对糖业主产区及其农民会产生不利影响。 目前中国农村由于农产品难卖，导致农民收人增 长缓慢及农村劳动力转移受阻等问题，积累了不 少矛盾。

二是人世后我国将会出现以我们小规模经营 农户与发达国家大农场在世界范围内展开直接竟 争的局面。糖农的家庭经济虽然具有劳动成本低 廉的优势，但化肥、农药等农资成本投人高，生 产技术落后，考虑水、土等自然资源的机会成本 后，我们的糖业生产并不具有成本优势。同时由 于我国农民素质普遍偏低，经济容量狭小和抵御 风险能力很弱，农村市场发育还不够充分，存在 很多风险。

三是中国可种植糖料的土地面积较多，甘 蔗、甜菜生产具有一定的比较优势，但由于食糖 加工设施和技术较落后，出糖率低，成本高，使 国内食糖价格一直高于国际价格。1981年二者 差距为0. 4 8元/kg，此后二者差距呈扩大趋势， 1996年差距达0. 91元//kg。制糖业发展的滞后 影响了我国糖业生产在国际上的竟争力。

四是总体上看，我国过去的许多农业贸易保 护政策已经过时，不适应当前的新形势。这种不 适应性主要表现在两个方面:一方面手段不适 应。WTO的基本原则是促进贸易自由化，按WTO 规则，加人世界贸易组织后，关税成为唯一的贸 易保护手段。而长期以来，我国对粮、棉、油、 食糖等重要农产品的进口采取诸如限量登记、一 般商品配额等非关税措施来进行保护，对肉类、 水果以及食品加工品等的进口采取关税保护。显 然，加人WTO后，这些手段无法再像以前那样充 分应用了;另一方面税率不适应。主要是关税设 置不合理，原来设立的较高关税水平并未充分发 挥保护作用。

五是利用进口调控国内市场较为迟缓。我国 糖料面积和产量、食糖产量连续下降，食糖需求 逐年上升，但因对食糖供求形势没有准确预测， 在安排进口问题上把握不准，一定程度上强化了 商家投机的心理，在价格看涨的情况下，制糖企 业和流通企业普遍惜售。

六是国储糖竟卖交易规则仍需进一步完善。 本着公开、公平、公正的原则，国家通过公开竟 卖的方式在适当时机抛销国家储备糖，以平抑食 糖市场价格的波动。但国储糖竟买会员大都为一 些大型糖厂和糖业公司，最终用户少，多数会员 把竟买到的70%国储糖转销给销区的中间商。 由于竟买没有最大限额，一些会员购买量过大， 为商家炒作提供糖源。在食糖供不应求的情况 下，由于市场交易规则不完善，人为炒作因素放 大了食糖短缺的信号，也使得国家抛售国储糖的 宏观调控措施难以发挥应有的作用。

(1)在市场经济条件下，政府有关部门必须 改变行政指令式的管理模式，积极帮助分散经营 的农民克服所面临的种种盲目性、局限性，建立 以引导和服务为主要内容的新型管理模式。要借 鉴国际经验，建立健全一个集中、高效、协调的 农业管理体制，加强中央对农业统筹协调和宏观 调控的职能，逐步形成糖业生产、加工、营销和 内外贸管理一体化，由一个部门综合管理的体 制。这也和WTO《农业协议》中关于转变政府在 农业中职能的要求相一致。

(2)积极发展订单农业，引导农民按照市场 需求组织生产，推进糖业产业化经营。订单农业 是市场经济条件下指导农民有序生产、规避市场 风险的一种好方式。应大力培育农民合作经济组 织，鼓励农民成立糖料生产专业协会，由专业协 会出面协调生产者与收购加工企业的经济关系。 促进订单农业发展，积极推进食糖的产业化经 营，引导企业和农民形成利益共享、风险共担的 联合体。

(3)加快食糖加工企业改组改制步伐，提高 企业竟争力。要充分利用市场经济法则淘汰一批 规模小、负债高、扭亏无望的制糖企业。鼓励以 优势企业为主体、以资产为纽带，组建企业集团， 走企业联合的路子。允许多种所有制形式的制糖 加工企业共同发展，平等竟争。

(4)调整农产品的进口和农业贸易政策。国 内政策支持的重点:一是充分利用WTO农业协定 “绿箱”政策条款，强化对糖业生产的投人支持。 借鉴国际经验，继续加强糖业基础设施建设，加 大对糖料科研教育和技术推广的力度。如农作物 的品种改良，中低产田的改造等，提高我国糖料 的单位面积产量和质量。二是结合目前国家西部 大开发战略的实施，以生态环境建设为中心，加 大生态农业示范工程建设的投资力度，合理开发 利用自然资源，保护生态环境，促进糖业的可持 续发展。三是有效利用农业协议的争端解决机制 及我国的反补贴及反倾销法，使我国既能进口少 量的受补贴的国外低价格粮油等重要农产品，节 约外汇，又能防止国外有补贴的农产品过度进人 而冲击国内生产;四是设计实用、合理的关税配 额与关税结构。其中对最低市场准人量的规定， 应根据国内供求的长期发展趋势科学规划，动态 调整。2002年，我国将有5300多个税目的税率 有不同程度的降低，降幅面达73%。 2002年我 国将对小麦、豆油、食糖等10种农产品实行关 税配额制度。配额内实行1-3%的低关税，配额 外实行高关税(可高达80%以上)，配额量从开 始时占国内消费量的3%逐步增加到5%;五是 按照WTO农业框架要求和我国加人WTO所做的承 诺，采取不触及到贸易制裁或损伤国家利益的有 关措施，根据“突出重点、丢卒保车”的办法， 主动适度开放部分国内农产品市场，同时主动降 低某些农产品进口关税率，争取某些重要农产品 的较高税率，如小麦、大豆和糖料等。

(5)完善国储糖交易规则，规范食糖市场秩 序，避免价格大起大落。一是国家对食糖市场的 调控要增加透明度，保持前后期拍卖的连贯性与 衔接，防止糖价大起大落;二是对今后国储糖的 拍卖要有明确的调控目标，拍卖前要公布国储糖 的存放库点、出库条件、投放时间及购买最大限 额，避免少数企业利用国家储备糖的投放，操纵 和误导市场。三是完善市场规则，形成市场决定 价格的机制。鼓励直接用户进人国储糖竟卖市 场，减少中间环节。四是建立食糖经营者资格认 证制度，对囤积居奇、哄抬物价、扰乱市场经济 秩序的经营者，有关部门要取消其经营资格。五 是建立起糖料价格波动预警系统，根据国内外市 场供求及价格变动情况，及时采取调控措施。国 家应根据国内和国际食糖供求、价格变动情况， 确定宏观调控目标即价格波动的上下限，及时组 织进出口、收储和抛售。

(6)发挥好银行信贷资金在我国糖业生产与 消费中所起的作用。在现代市场经济条件下，信 贷资金对任何产业的发展都是不可或缺的，按《农 业协议》规定，对农业提供优惠及贴息贷款属于 对农业的间接补贴，要求相对宽松。因此，我们 应把有限的国内支持空间拿出相当部分用于扩大 对农业的信贷投人，完善农业信贷政策，加大信 贷资金对农业投人力度。

一是随着农产品定购任务的减少， 农业发展银行要发挥其调度灵敏，管理自如的优 势，引进国外低息贷款，发行农田水利建设、中 低产田改造、商品糖基地建设等各种重点建设债 券，吸收的资金专款专用，支持农业发展。如我 国西北地区适宜种植甜菜的灌溉耕地近266. 7万 hm²，而且有大片适宜开垦的荒地可供开垦种植 甜菜。这一地区又是农牧区，发展甜菜可以为畜 牧业提供大量的优质饲料，而畜牧业的发展又可 为农业提供优质有机肥料，形成农业的良性循 环。20世纪90年代以来，种植面积已由80年 代的3. 2万hm²，发展到1997年的10. 7万hm²。 西北地区甜菜产量从1997/98年榨季起，一直居 全国3个种植区的首位，目前新疆食糖生产总量 已超过黑龙江省。

二是完善储备糖调节制度。经验表明，通过 政府对农产品市场的调控来实施对农业的保护和 支持是一条非常有效的途径。按照建立社会主义 市场经济体制的要求，从解决我国农业所面临的 一些突出矛盾出发，落实完善重要农产品的储备 调节制度。除了商业性企业正常的周转库存和地 方政府的机动库存外，中央政府对食糖保持一定 数量的专项储备，以待市场出现较大波动时进行 调节是极为必要的。为使这项政策措施真正有效 地发挥作用，政府必须建立专司宏观调控职能、 不以盈利为目的储备调节机构。储备规模的大 小，根据农产品的重要程度、生产的商品率、自 给率、生产波动的幅度、运输能力以及财政支付 能力等因素综合考虑。借鉴市场经济国家的经 验，我国食糖储备规模应达200-250万t以上， 并至少要常年保证120万t的库存，国储糖所需 资金由农业政策性银行直接发放。