在诸多的城市治理问题域当中，街面治理占据着相当重要的位置。一般而言，街面空间包括城市道路及其两侧的建筑，街面空间一般由车道、人行道、绿化隔离带、商户和住宅建筑所构成。除了居住小区和各类相对封闭的单位空间，以及生产性的工业区域，城市在物理空间上的主要构成是街面。街面空间不仅是商贸服务业的聚集地，而且是城市交通和人流运动的枢纽网络，也是城市形象和品质的展示窗口。由于街面空间不仅承载着市民的日常生活和交易活动，也是最容易牵动社会秩序和政治关系的城市空间，对街面空间的有效管控几乎是所有国家政府面临的治理难点。随着工业化、城镇化的进程，中国已经大跨步地从农耕文明步入城市社会，由此而形成的城市治理问题也逐步凸显，特别是街面治理越来越需要得到理论上的关注和检讨，只有在更好地理解街面空间的基础上，才能够看清街面空间有效治理的本质、要素和途径。本文将介绍上海郊区F镇的街面空间从失序到有序的治理经验，其背后反映的是街面空间秩序维系所需要的权力嵌入机制和治理体系。

一、街面空间的理论研究脉络

在学术界，之所以形成对街面空间的高度重视，一方面是因为街面空间是一种普遍的现实问题，牵涉到各类社会群体和多元化利益，街面空间往往是社会秩序乃至政治秩序的“晴雨表”，街面空间的有效治理成为所有政府面临的头等大事；另一方面，在涉及城市研究的相关学科（如经济学、社会学、政治学）的社会科学研究领域都经历了一场“空间转向”，研究者越来越重视空间视角对理解现代性和资本主义运行规律的重要性。鉴于这两个因素，街面空间研究构成了城市研究的一个热点领域，国内外涉及街面空间及其治理的相关研究文献也可谓汗牛充栋。在总体上，国内外对街面空间的研究主要涉及四大类议题，即街面空间的性质、街面空间的生产逻辑、街面空间秩序如何可能，以及全球化对街面空间的影响。

在对街面空间的性质把握上，许多学者看到了街面空间的社会性和政治性，而不仅仅将街面空间视为一种纯经济空间，或者纯物理空间。在城市社会学研究领域，城市空间的社会性质被普遍关注，城市空间不仅是社会力量的空间体现，同时空间并不是中性变量，城市空间本身就会影响和塑造社会关系^[1-2]。维卡斯·梅赫塔更是指出，街面空间包括物质空间维度和社会活动维度，作为社会公共空间的街道更为重要，“比起其他空间，街道最能够代表城市的社会生活，它是城市社会公共空间的典范”^[3]10。在城市政治议题的研究中，空间的政治性本质也被不断揭示出来。比如，在列斐伏尔的开创性研究中，他始终提醒人们认清空间的政治性本质，空间完全可以被统治阶级当作工具来使用，空间是政治和意识形态的体现^[4]。列斐伏尔开启的空间研究传统随后得到福科、哈维等著名学者的呼应和拓展。

在对街面空间生产逻辑的研究脉络中，学者关心的话题是街面空间如何被“生产”出来的，谁是其中的主导者。在这一文献脉络中，城市政治学很快抛弃了多元理论的认识，转而关注城市“增长联盟”在城市决策中的主导性作用^[5]。或者可以说，包括街面空间在内的街面空间的生产由经济精英和资本逻辑所主导。还有学者指出“增长联盟”理论过于强调经济精英主导性作用，实际上即便在西方，政治因素、文化取向和全球化经济都在发生重要影响，与其说是一种简化的“增长联盟”，不如说是一种“增长网络”在起作用^[6]。而在非西方社会，由经济精英主导的“增长联盟”并不一定适用，“增长联盟”理论提出者也认为中国的情况是一种“类增长联盟”^[7]，还有学者指出中国城市发展是一种国家主导的增长联盟^[8]。这可以认为，在强国家的社会中，权力主导了城市空间的生产。其他一些研究则关注到了城市空间的社会生产逻辑, 城市边缘区域会出现大量非正规的空间聚落和非正规经济活动，非正规经济活动也经常侵占城市公共空间，社会主体往往不断地挑战国家对空间使用设定的合法性边界^[9-10]。

在对街面空间秩序如何可能的研究文献中，学者们开始关注街面空间中的执法主体及其行为逻辑，以及其他治理合作网络和秩序机制。一个颇为重要的话题是对街头官僚执法行为的重视，街头官僚的执法环境具有很大的不确定性，同时他们又掌握着较大的自由裁量权^[11]。近些年来，国内学者也开始关注中国街头官僚的行为逻辑^[12-13]。在城市秩序何以可能方面，城市机制理论（又称城市政体理论）跳出了城市由“谁统治”的话题，而集中关注城市机构之间的治理协调是如何可能的，特别强调多元主体之间的合作网络的重要性^[14-15]。与国家中心主义视角对建构性秩序的强调不同，雅各布斯提醒人们关注城市街道空间的社会自发秩序。她认为，“首先要弄明白的是，城市公共区的安宁——人行道和街道的安宁——不是主要由警察来维持，尽管这是警察的责任。它主要是有一个互相关联的，非正式的网络来维持的，这是一个有着自觉的抑止手段和标准的网络，由人们自行产生，也由其强制执行^[16]”。还有学者经过研究发现，街头秩序存在着公共规则之外的“潜规则”，街头帮派势力实际上主导了一些街区的秩序^[17]。

伴随着资本的全球扩张，全球化进程对街面空间的影响也受到不少学者的关注。全球化进程所形成的社会极化效应在两个方面对街面空间形成了新影响：一方面，全球化形成的全球城市更加彻底地体现出一种跨国资本运作所要求的空间秩序，全球城市中的街面空间被不断地实施资本偏好的更新和再造，造成对一些社会边缘群体的压制和驱逐^[18-19]；另一方面，全球化进程又掏空和重塑一些国家的产业结构和就业岗位，大量年轻人和移民难以找到工作，他们一些人不得不流落于街头，从事非法经济活动，或者在街面空间发泄不满，对街面秩序产生严重影响^[20-21]。

二、街面空间的特质及其治理情境

与城市其他空间相比，街面空间具有十分明显的个性特质。其一，街面空间是一种多功能压缩空间。街面承担着交通、商业、生活、城市形象等多方面的功能。多元功能高密度地集中在有限的区域，街面空间的有效利用必然需要严格的控制和规则体系。“街道是个集文化、社会、经济和政治于一体的多元空间，它是不明确的、不断变化的、具有互动性的、复杂的和多义的”，“人们依赖街道开展日常、社交、娱乐活动；人们依赖街道进行旅行、购物、游戏、会面和交流；有些人甚至依赖街道生存”^[3]2-9。其二，街面空间具有公共空间的性质。街面空间是城市人口共同享有的公共空间，人人可以进入和符合规则地使用，并不会像私人空间那样具有显著的私有产权性和排斥性。作为公共空间，街面空间也是城市人口发生交易、交流的物理场所，特别是街面空间一般以满足城市人口的公共需求为导向。其三，街面空间是一种人口流动性高、结构复杂的陌生人空间。与居住区相比，街面空间里更是一种陌生人社会，街面空间给人以熙熙攘攘、人头攒动的印象，街面上的大量流动性人口之间往往并不认识，而是彼此陌生的交易关系和擦肩而过的路人。同时街面空间是一种“五方杂处”的区域，街面空间中有生活的居民，做生意的商户，有时尚、强势的社会阶层，也有边缘化的社会群体，比如外来的移民、乞丐、摊贩等等。其四，街面空间充满了不确定性的社会风险。现代性的有形表现是工业化、城镇化，实质上是人类生产生活空间的压缩式重组。现代化过程充满着不稳定，现代性也内生着大量的风险，风险与空间的性质具有极大的关联性。城市空间，特别是城市街面空间，更是现代社会风险的集聚领域。街面空间如同人体的血液循环系统中的血管，血管承担向细胞供养和运输废物的功能，任一血管的拥挤和堵塞都可能造成全局性的影响。街面上一些“小事”往往经常被“闹大”，与街面空间的开放性、异质性和风险放大效应是紧密相关的。生活在城市空间，愈发强烈的感受到现代化所导致的危险和不安全感。

对于城市而言，街面空间构成了城市的主体骨架和联络系统，正是由于大量的街面和道路，城市的人流、物流和信息流才能有效流转，城市的生产生活功能才能有效实现。在任何社会，街面空间的秩序往往都不是自然形成的，而是具有很强的建构性。如图 1所示，现代社会的街面空间的治理情境可以理解为一种权力、资本和生活的三维逻辑互动系统。权力逻辑代表国家对街面空间的建构和约束，国家需要稳定的城市社会秩序，也需要通过街面空间贯彻执行政策以实现政策目标，主导街面空间的使用规则和执法行为。资本逻辑是城市街面空间的经济本质，资本的运行需要土地和空间，大大小小的资本会按照利益最大化逻辑对街面空间发生建构，并产生深远的社会影响。生活逻辑是街面空间的生活面向，居民、业主和边缘化人口经常试图占据公共性的街面空间，以满足其生产生活生存的需求，同时试图按照生活逻辑对街面空间实施改造，而这一切往往是建立在对权力逻辑和资本逻辑的背反之上。几乎在世界上的所有国家，都是街面空间的权力逻辑与资本逻辑处于主导性地位，两者之间也经常发生结盟关系以获得城市发展动力，而生活逻辑则往往被认为是不合规矩的非法行为，受到不同程度的打压。在西方世界，城市由增长联盟决定，资本逻辑更具有主导性。而在我国，城市政治的实质是一种国家主导的发展联盟，权力逻辑是主导力量，资本逻辑则配合于权力逻辑的执行，城市治理不仅体现了资本逻辑和利润法则，而且还会凸显国家目标、官员的现代化观念。或者说，西方是资本主导了资本逻辑与权力逻辑之间的结盟关系，而我国是权力主导了资本逻辑和权力逻辑之间的结盟关系，两种治理模式的共性是都对生活逻辑进行主宰和强制。

三、街面空间治理困境：上海郊区F镇的经验

与城市中心区域相比，城乡结合区域的街面空间治理中三维逻辑互动具有较大的波动性和不确定性。一方面，权力逻辑对街面空间的严格管控需要支付高昂的治理成本，需要足够多的机构、人员和资源经常化地监视街面空间；另一方面，权力逻辑的有效主导需要一定的社会网络支持，而城乡结合区域的人口流动和社区解体冲淡和侵蚀了权力有效发挥作用的社会基础。除此之外，城乡结合区域的产业结构、人口结构锁定的资本逻辑对街面空间的建构要求也具有很大的不确定性。在城乡结合区域，权力与资本之间往往只会形成有限的结盟关系，权力往往会与较大规模的资本形成结盟关系，甚至将小而分散的资本形态视为落后的经济形态予以强制和取缔。与此同时，城乡结合区域的街面空间处于城镇化的“进行时”，生活逻辑高度发达，并且不断地挑战权力逻辑和资本逻辑，街面空间经常出现权力逻辑无法控制局面的治理失序状态。下面，笔者将通过上海郊区F镇的街面治理经验来展现城乡结合区域街面空间的治理逻辑。

2016年7-8月，笔者所在的研究团队对上海郊区的F镇开展了为期20天的驻镇调研，较为系统地考察了该镇社会治理经验，特别是对该镇街面空间治理给予了重点关注。F镇位于上海南部远郊，2004年，F镇由四个镇合并而成，镇域面积达到110平方公里，是上海市镇区面积第五大镇。现辖有3个社区（撤镇社区）、41个行政村、9个居委会。截止到2016年底，F镇常住人口22万，户籍人口8万，外来人口14万，人口倒挂较为明显。F镇属于X区东部大镇，产业结构以中低端加工制造业为主，镇域经济较为活跃。2015年全年完成规模以上工业总产值121亿元，税收收入12.78亿元，地方财政收入3.42亿元。F镇虽然既不属于上海的中心城区，也不是X区成熟的城市化区域，但是镇域经济发展已经形成了一定规模的建成区和街面空间，原来四个镇的老镇区都有一定的街面形态和商业经济。虽然镇域经济较为活跃，但是由于历史原因，F镇在开发发展过程中形成了一定的债务，镇级财力较为困难，财力与开支之间有一定的缺口。

2014年，在“市委1号课题”的带动下，上海市掀起了一场创新社会治理运动，这是F镇强化街面治理的政策大气候。根据我们观察，上海市之所以掀起磅礴的社会治理气势，形成对街面空间的紧缩治理，既有化解现实社会治理难题之需要，其背后也反映了上海经济发展权的上收运动，还有特大城市人口调控的因素。在土地开发强度逼近极限的形势下，上海市越来越需要调整过去较粗放的发展模式，将郊区低效利用的土地通过减量化政策和拆违等措施挖掘出来，以为上海进一步的高端化发展提供土地资源。这可以理解为上海市发展中的资本逻辑与权力逻辑的结合。由于外来人口的不断导入，上海已经有1000万的外来人口。人口调控在2013年之后就不断加强和升级，强化包括街面在内的空间治理，在一定意义上也配合了人口调控政策的执行。人口调控虽然并不一定符合资本逻辑的要求，但是人口调控降低了社会治理的难度，减少了资源环境承载压力，在党的十八大之后就成为大都市上海的治理目标和追求城市高端化发展的政策选择。

除了上海市的政策大气候之外，F镇之所以在2014年之后也不断主动强化包括街面治理在内的社会治理创新，还有自身的小气候原因。F镇的TQ地区有着较为发达的木器加工产业，早在20世纪七八十年代，TQ地区几个能工巧匠为满足市区家具市场的需求，率先下海成为“个体户”，木器家具行业的繁荣崛起也使TQ获得了上海市“家具之乡”的美誉。1998—2002年，X区实施“万家富”工程，TQ人民利用宅前屋后，搭建临时建筑，发展家具等产业。木器加工行业的红火在2005年之后带动了大量外来人口的导入，不仅滋生了大量的违章建筑和违法用地行为，而且随着外来人口的持续导入，生产生活需求的不断聚集，TQ地区的街面秩序大为恶化，特别是街面设摊、跨门经营、违章搭建、道路堵塞、环境污染、社会治安、公共安全等治理难题已严重干扰到社会秩序的正常运行。2014年5月下旬，根据居民举报，东方卫视、新闻综合等市主流媒体对TQ地区3家不规范经营的家具小企业情况进行了曝光，更加坚定了区镇两级对镇域街面的治理决心。

根据对基层干部的访谈了解，F镇的街面治理的难点主要有三类。一是无序设摊、无证照经营和跨门营业行为。F镇一些街道曾经一度疏于管理，形成了较多的摊贩聚集点，严重影响了道路通行，同时F镇街道上既使有固定空间的店面，也存在许多无证照经营和跨门营业行为。二是街面及其周边的违章建筑。一些商户和居民为了获得更大空间，在未获批准的条件下就私自搭建违章建筑，造成街面空间的拥挤化。三是街面的小广告和环境卫生治理。外来人口的大量导入，形成了较大的环卫压力，一些人为了联系业务，不顾市容管理规定大量张贴小广告，严重影响了街面的面貌和行人的体验。大量人口聚集于有限的街面空间，产生的不文明行为和垃圾也给街面环境卫生工作带来了巨大压力。

四、权力脱嵌：街面空间治理的失序逻辑

F镇街面治理中遇到的治理困境既有一定的共性，同时相比其他地方，又有自身的个性特点。在学理逻辑上，F镇的街面治理之所以一度出现较为困难和失序的局面，在根本上是由于当地较为低端的产业结构所形成的后续效应。而F镇TQ地区尤为严重的街面治理难题，不仅仅在于产业结构的低端性和外来人口的大量导入，还在于政府权力体系对街面空间的监管出现了结构性的脱嵌，以至于一度形成治理失序的局面。正是由于权力的脱嵌，造成了政府对街面空间管制力度的疲弱，形成了尾大难掉的社会治理问题。这里所言的权力脱嵌，一方面指的是政府权力脱嵌于治理对象，或者说政府治理缺乏社会基础和社会纽带，这是权力脱嵌的外部面向；另一方面指的是政府权力体系内部缺乏有效整合，并且出现了脱离于客观治理需要的趋势，这是权力脱嵌的内在面向。或者说，权力脱嵌既是因为权力缺乏有效嵌入社会的机制，造成社会治理缺乏应有的社会基础，又是指治理体系内部缺乏有效整合和合理配置，造成治理过程中的无效。在F镇，之所以存在权力脱嵌于街面治理的实际需要，有以下三个方面的重要原因。

一是社会转型造成政府权力对街面治理成本愈来愈高。新中国成立后，以城市单位制与农村人民公社制为国家政权与社会自治的结合边界，形成国家—单位的双重治理结构^[22]。在这一结构中国家政权对接单位，单位对接个体，从而形成政府全方位、无死角地管理任何空间区域。单位体制的瓦解，一方面使个体从单位的束缚中解放，急速流动起来，个体直面国家且相互间缺乏组织关联；另一方面新社会领域与空间急速涌现，国家既不可能直接面对每个个体，又没有及时完成对新兴社会领域与空间的权力嵌入，基层治理体系因而面临失效的危机。除了单位制解体之外，社会转型和人口流动因素更加彻底地形成了一种政经相互分离的社会结构，国家的基础性权力越发缺乏基础。比如，F镇发达的木器产业，形成了大量的小微企业和加工作坊，而且大量从业人口来自外省市，这些经营者不仅多而分散，而且与政府之间缺乏有效的联系纽带，导致政府社会治理的难度和成本大为上升。

二是建制调整造成街面管制力量的缺位和不足。F镇为四镇合一，形成了超大规模大镇，镇与村居的管理幅度达到1:50，大镇治理面临“管不过来”的问题。在人员配备上，作为四镇合一的大镇，F镇只有55个公务员编制，85个事业单位编制，而实际的镇域治理又要面对22万人的常住人口规模，即便存在大量的社区工作者和其他非编人员，人手不够用仍成为突出问题，“小马拉大车”“人大衣小”成为现实问题。TQ地区的街面治理一度失控，更是有着特殊的区划调整背景。TQ地区属于经济较为活跃的区域，但是撤镇之后，TQ地区在行政建制上降格为社区，与村居从“父子关系”变为“兄弟关系”，机构和人员也被大幅压缩，一些执法类的机构和人员也随着区划调整而撤离，这就导致了最需要监管的区域事实上出现了管理力量的相对真空。

三是政府权力体系在街面治理中存在较为严重的碎片化危机。与其他地方类似，在F镇，政府权力对街面的治理失灵还受到体制机制不顺的影响，特别是层级、条块矛盾和多头执法造成的管理无效问题。2014年之前，各类执法权都在上级政府和执法部门，镇一级缺乏执法权力。一些基本干部也反映，“工商、城管等部门就那么几个人，要负责那么多的区域，常态化执法是很难的，但是我们又没有执法权，导致管理上的困难。”F镇是四镇合一的大镇，驻镇的执法部门往往将绝大部分精力用于维护镇区秩序，对于镇区之外的撤镇镇区很难兼顾到位，这也是导致TQ地区街面一度管理困难的因素。2014年之前，部门之间也缺乏制度化的协调同步机制，但是单独执法又往往效果欠佳，发起多部门参与的联合整治运动的协调成本又很高，所以有的执法机构也存在“不愿做和做不成”的问题。

可以说，上述三个原因是F镇街面治理的难点和痛点，社会转型造成的管理对象的增加，管理者与管理对象之间缺乏联系，建制调整造成的管制力量缺位和不足，以及政府体系内部的碎片化危机，都共同作用形成了一种权力脱嵌于社会治理、街面治理的尴尬局面。在学理上，权力脱嵌的治理后果是，生活逻辑、资本逻辑不断地对权力逻辑形成挑战，私人利益和生存动机不断冲破公共规则的边界。

五、权力再嵌入：街面空间的治理重构

2014年之后，在“市委1号课题”撬动的大气候和镇域社会治理难点促发的小气候的综合作用下，F镇推动了一场较为彻底的社会治理创新。F镇社会治理创新的项目品牌是“四网合一”的综合性网格化管理模式，即“区域党建、城市管理、群众工作、群防群治”的“四网合一”。F镇推动的“四网合一”综合性网格化管理模式首先在街面治理难题最为突出的TQ地区试点，并且取得相当不错的街面治理效果。与一般意义上的城市网格化管理相比，F镇“四网合一”的综合性网格化管理模式又同时搭载了其他治理创新举措，特别是较好地通过街面空间的网格化管理、政府治理权能的重心下沉和流程再造、社会组织网络与参与机制的构建、“第三方管理”的引入机制，以及党建引领的组织保障机制，实现了政府权力对街面空间的再嵌入，较为明显地恢复了街面秩序。

(一) 街面空间的网格化管理

在行政区划锁定的情况下，F镇不可能通过缩小镇域规模来实现精细化管理，只能通过治理体制机制创新来构造新式的治理网络。F镇“四网合一”的综合性网格化管理模式正是承担这一目标，并且在街面治理当中发挥着重要的作用。在推进“四网合一”的综合性网格化管理模式中，F镇坚持“便于管理服务，便于发挥作用”的原则，以行政区划为单位，全镇从上到下设置四级网格。Ⅰ级网格是以整个镇域为范围，对应的部门是城市网格化综合管理中心；Ⅱ级网格有4个，分别对应FC、TQ、TW、HM四个片区；Ⅲ级网格有57个，分为四种类型，即9个居民网格、41个村网格、4个园区网格和3个街面网格；Ⅲ级网格设工作站；Ⅳ级网格为最基础的责任网格，全镇总计有667个，分为四种类型，即村民小组网格、居民小组网格、企业网格和路段网格。F镇在总结“四网合一”的综合性网络化管理模式的做法时提到12个字，即“画好圈、配好人、定好责和管好事”。实际上，对街面空间的网格化管理最大好处也正体现在12个字当中。“画好圈”使得街面空间的管理边界清晰化，解除了平行交叉主体之间的推诿问题；“配好人”解决了管理力量不足问题；“定好责”也进一步厘清了不同管理主体之间的职责分工；“管好事”则是上述三个环节形成的结果。F镇专门设置了三个街面网格，在街面网格之下还划定了更小规模的路段网格，政府权力通过更为细密的网格对街面实现了更加精细化的覆盖。F镇干部在总结TQ地区试点经验时指出，之所以要推动“四网合一”的综合性网格化管理模式，主要目标是实现镇域社会治理的成果巩固和可持续，巩固成果、扩大战果，将这些胜利成果长效常态地保持下去，进一步地呼唤和期待社会治理的创新。

(二) 治理权能的重心下沉与流动再造

街面治理的最大难点是管理力量薄弱造成执行能力差，而管理力量薄弱和执行能力差又在于治理权能的“头重脚轻”，以及落后无效率的治理流程。F镇推动的“四网合一”综合性网格化管理模式，不仅打破了行政区划设置网格体系，而且推动了治理权能的下沉和管理流程的再造，提高了包括街面治理在内的镇域治理的有效性。政府治理重心下沉主要指行政资源、办事权限与执法力量由镇向社区、村居下沉。2013年开始，F镇依托市级750万元经费，返修建立社区文化服务中心。2014年开始，F镇加强了对TQ社区的服务和执法力量的下沉，重新强化社区办事处的属地化管理能力。2014年，在TQ社区设镇社区事务受理服务分中心，劳动执法下沉到社区，并向TQ社区下沉了4个城管队员，2015年又成立TQ执法分中心和网格化管理分中心。除了力量下沉之外，在管理体制上，镇里赋予TQ社区办事处更多的实际权力，比如对城管的考核任用，社区办事处有发言权，对网格化管理分中心，负责人、组长人选由社区办事处推荐。在权能下沉后，TQ社区的社会治理能力明显加强，社区的市容、环卫工作取得明显进展，老百姓的满意度得到了显著提升。对包括街面在内的社会治理流程再造上，F镇也下足了功夫，特别是依托现代信息技术和制度创新，建立网格化管理的三级响应机制：一级响应在网格，作为最为靠前的前端处置单位；二级响应在村居、街面、园区的工作站，作为二级前端处置单位；三级响应由网格中心调度派单到对应处置单位。对于跨部门综合管理事项，由网格中心指定牵头单位，对特别疑难事项，递交镇级社会综合治理联席会议讨论决定。三级响应机制做到了对社会治理事项的逐级消化处置，实现了社会治理工作的“小事不出格，一般事不出站，大事不出镇”。

(三) 社会组织网络和参与机制的构建

F镇在推进社会治理创新时，还比较注重有效地组织和动员群众的参与，通过主动引入社会机制实现政府权力对社会机体的再嵌入。首先，F镇“四网合一”的综合性网格化管理模式动员了大量人民群众的参与。全镇配备网格员4657名，其中3412名是居民小组长、楼道长、党小组长、老干部以及驻区单位、企业党员志愿者，社区群众占网格员总数的73%。其次，成立街面工会凝聚商户力量。2015年10月，TQ社区在镇工会的关怀下，还开展了街面联合工作的试点工作，商户的参会积极性相当高。第一批入会会员有500多家，第二批已经增加到960多人。街面联合工会每年开展2次左右的活动，主要是政策宣传、维权宣传，发放工会卡福利。街面商户愿意参加，特别是对随迁子女的入学政策有很大的兴趣。再次，建立“十户一协管”和商户积分制来强化街面治理。每个街面网格内，依照“十户一协管”的最小空间组织原则，选出一名商户代表，之后再由10个商户代表选出一名商户骨干，作为街面网格员中的城市管理员。因此，街面网格内依然存在更为基础的精细化关系结构。TQ社区在街面治理中建立了包含20项较常见的违反城市管理规定的行为负面清单，每家商户共12分。通过商户自查、社区工作人员巡查及时发现问题并整改，如果商户不予配合则扣除相应分数，记录在案。扣满6分时，城管、工商等执法部门上门查处，扣满12分后，则勒令商户停业整改。同时建立奖励机制，将1分不扣或表现优秀的商户评为示范户，享受社区相关福利。对商户而言最关键的是政府将积分作为外来从业人员办理居住证、缴纳社保、子女上学等资格审查的参考资料。由此，通过奖罚分明的方法，促使商户主动地参与街面治理。对政府而言，通过积分制倒逼商户参与街面治理，一方面督促沿街商户自觉管理好自己门前的市容环境，扫好门前雪，另一方面则将社区工作人员的精力从城市管理中解放出来，有更多精力投入其他服务百姓的工作中去。

(四) “第三方管理”的引入机制

为了更有效地加强街面管理，特别是应付无序设摊和跨门营业问题，F镇也探索了通过政府购买“第三方”的管理服务来提高工作的力度。在街面空间的有序化管控上，传统上的依靠力量是城管和市容协管员，但是由于城管人员编制有限，无法覆盖镇域所有街面，而公益性就业岗位的市容协管员又面临老化和不好管理的问题。F镇绿化市容中心人员指出：“以前工作机制是通过市容协管员的日常巡查加上运动式整治，整治需要跨部门协调，成本非常大，而且一旦松懈下来又容易反弹。随着领导对市容的日益重视，又开始派人固守（组建固守队），但是这样做加班费开支剧增，而且现在的财务上不好走账”。在这种形势下，F镇在2014年之后开始探索购买“第三方管理”来填补管理力量薄弱、执法力度有限的短板。到2016年，有3家公司负责镇区的市容管理，第三方市容人员有42人，每年镇财政支付的服务费用为80万-90万元。基层干部指出，“第三方管理”的好处主要有两方面：一方面，解决了市容协管员的老化、对公益性岗位人员管理难，以及工作不给力问题；另一方面，第三方都是外地人，不讲情面，年纪轻，工作力度大。然而，在合法性角度，购买“第三方管理”存在一定的风险，因为“第三方”没有执法权，管理过程容易产生合法性瑕疵，除此之外，“第三方管理”本身也需要得到管控，要确保“第三方”不能乱来，不能“搞出问题”。F镇的办法是对“第三方”进行考核管理，预留20%的服务费，按照考核的绩效最终发放。除此之外，中心对“第三方”还会进行业务培训，保证工作的规范性。

(五) 党建引领的组织保障机制

F镇在创新社会治理过程中，党建引领发挥着重要的组织保障机制的作用，较为有效地解决了治理体系的内部整合问题。党组织在基层治理系统中发挥着领导核心和协调各方的作用，对内可以整合政府治理体系，克服政府治理体系的碎片化问题，对外联络社会各方面力量，形成多元合作网络。在镇一级，F镇推动的“四网合一”综合式网格化管理模式在镇一级设置了F镇社会治理暨区域化党建联席会议，统筹协调社会治理暨区域化党建相关事宜。联席会议由镇党委书记为组长，镇长为第一副组长，党政班子副职为为副组长，绝大多数党政部门为成员单位的社会治理联席会议平台，全称为F镇社会治理暨区域化党建联席会议。成员单位还包括各村居书记、主任，各学校、卫生院等双管单位书记、行政负责人，税务所、银行、医院等驻奉单位书记、行政负责人。在联席会议平台下，下设负责日常运行管理的办公室。在实地调研中，调研组了解到F镇实际分管和推动“四网合一”综合式网格化管理模式工作的是F镇的党群副书记L，L书记不仅负责党群工作，而且也分管组织人事工作，特别是后一点对推动工作起到了相当突出的助力作用。当涉及到跨部门协调和分工处置时，由分管组织人事的副书记推动，遇到的阻力会大为减少。在村居一级，党建引领也发挥着组织保障机制的作用。比如GQ村位于镇区边缘，有大量外来人口导入，也有较为明显的街面形态，GQ村的做法是成立土客叠加的“外来人口服务与管理委员会”来抓住外来人口当中的中层精英，通过加强外来人员的自我教育、自我管理、自我服务，促使外来人员更好地融入当地社会，服从本地管理。在推进实施街面治理过程中，GQ村还积极通过区域化党建和园区党建来集聚力量（如图 3所示）。

结论

从治理逻辑上，本文提供的F镇街面治理经验反映的是一种从失序到有序的治理再造过程。F镇的街面空间曾一度失序，其根本原因是国家权力对街面空间治理出现了权力脱嵌的局面：一方面表现为政府治理的社会基础和社会纽带在经济社会发展中被冲淡和破坏了，导致国家权力难以有效地对社会有机体产生嵌入和渗透；另一方面，权力脱嵌体现为政府治理体系因为权能错配和碎片化无法满足街面治理的实际需要，导致街面空间的治理失序。为了重新恢复街面秩序，F镇对街面空间的治理体系实施了较为彻底的重构，治理重构的措施包括推进网格化管理、治理权能下沉与流程再造、社会组织网络与参与机制的构建、“第三方管理”的引入以及党建引领的组织保障机制。

F镇的街面治理经验在学理上可以做出以下检讨。作为一种集合大量功能的压缩空间，街面空间存在高难度的秩序维系与高密集的利益生产之间的张力。一方面，国家权力为了尽可能地维护城市秩序和发展目标，想尽办法将街面空间纳入到严格的监控体系之中，国家权力主导着街面空间的生产，并执行一种对街面空间的制度化建构逻辑。而在中国场景下，在权力主导的大框架下，权力和资本（特别是大资本）还会在一些情况下形成一定的结盟关系，街面空间治理的目标设定又具有一定的资本化建构的逻辑。另一方面，街面空间由于存在显著的商业功能和生活功能，由利益驱动和生存压力构成的生活逻辑又往往会冲破国家权力的管控，对街面空间产生一种社会化建构。在权力的制度化建构、大资本的资本化建构和社会主体的社会化建构三重力量的互动逻辑下，街面空间往往存在一种激烈的“拉锯战”，权力建构一旦放松，社会化建构就会主导街面空间的运转，进而在激发活力、满足利益的同时发生各类城市秩序问题，而一旦权力建构牢固控制，街面空间的运转由权力所主导，又会牺牲一些以街面为生存手段的人群利益。