乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是社会稳定的基础。对此，党和政府高度重视，不断完善顶层设计。2013年中央一号文件提出“建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制”，2014年中央一号文件提出要进一步“改善乡村治理机制”，2015年中央一号文件提出推动“新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化”四化同步，党的十九大更是明确提出了“乡村振兴战略”。各地也根据中央精神，积极探索适合本地的乡村治理模式。从实际情况来看，虽然成效显著，但治理能力薄弱的情况依然存在，农村在发展生产、社会稳定、安居乐业方面仍旧面临着很大的挑战。如何提高乡村治理能力，寻找乡村治理的新模式，破解乡村治理中的难题，从而实现良好治理，不仅继续需要实践层面的探索，更需要理论层面的创新。为此，本文将在对乡村治理的实践与政策回顾的基础上，结合最近广为关注的广东省清远市以“三个重心下移”和“三个整合”为主要内容的农村综合改革案例，提出一种乡村治理的整体均衡治理模式，以此思考乡村治理未来政策和实践走向。

一、乡村治理的历程和实践模式 (一) 发展历程

为了论述方便，本文将改革开放以来中国的乡村治理大致划分为三个阶段。

第一个阶段从改革开放之初至1999年。改革开放之初，村民自治在广西宜山县（现为宜州市）农村基层诞生，并很快上升为国家的法律甚至宪法层面的规定，成为国家在农村基层的正式制度安排。农村社会治理体系进入了“乡政村治”时期。村民自治是农民为了解决人民公社解体之后农村新出现的社会治安案件多发、公共产品提供主体缺失等实际问题而诞生的一个伟大创造。它扎根于基层社会之中，因此在维护农村社会稳定、保障农民权益、推动农村社会发展以及基层民主政治建设方面取得了显著的成就。但是这个时期存在两个较为明显的问题：一是国家向农村提取税费资源的行为导致了农民负担过重及干群关系紧张；二是基层自治组织行政化现象严重，村民自治事实上成为了“最末梢的政府”，自治能力弱化，无力化解农村各种社会矛盾和利益冲突。同时，与村民自治制度相结合的家庭联产承包经营体制的制度优势随着市场经济的发展也日益衰减，小农经济已经无法有效对接现代市场的需求，农村经济发展乏力。

第二个阶段从2000年至2012年。为了解决农民负担过重及农村建设和发展问题，国家从2000年左右起开始了大规模的撤乡并村运动，减少乡村基层行政管理费用及人员支出负担，逐步减少并最终在2006年全面取消了农业税，并同时大规模开展了新农村建设运动，国家从对农村资源汲取时代自此转到了对农村资源输入时代。在国家逐年对乡村投入加大的情况下，农村的基础设施等公共服务建设方面发生了巨大的变化。但是国家资源的巨额投入，并没有带来相匹配的经济和社会效益产出。例如，2003年，中央财政“三农”方面的开支包括农业生产发展、农村社会事业等共2144亿元，后逐年加大对“三农”的支持力度，到2016年，这一数字变为1.8万亿元，年均增长达到17.78%^①。而从2003至2016年，农村居民人均实际收入的年均增长率仅为8.26%，增长最高年份是2011年的11.4%，之后增长率逐年下降，2016年农民的收入增幅降到了6.2%，创下了13年来最低记录^②。国家资源的巨额投入对农村基层治理还产生了非常意外的负面后果，其中最严重的是伴随着国家资源下乡出现了所谓的“分利秩序”，导致乡村治理的内卷化^[1]。这说明农村基层现有的治理体系无法有效承接国家资源自上而下的输入，无法有效对接国家，无法把国家输入的资源转化成乡村治理所需要的内生资源，农村自身的治理能力依然孱弱，农村基层治理体系亟需再造。

第三个阶段从2013年的十八届三中全会起至今。鉴于在乡村治理中长期无法形成国家权力与乡村社会自治权利良性互动关系，及长期存在的“城乡二元”分割体制，十八届三中全会之后国家提出了城乡一体化的政策导向，乡村治理进入了一个新的时期。党的十九大报告根据新的形势发展需要，在对农村的总要求当中用“治理有效”取代了过去的“管理民主”，体现了一种以乡村治理现代化实现乡村振兴的新思路。

(二) 实践模式

针对基层治理中的困境，各地一直努力探索不同的创新实践来进行解决。比如“网格化管理”“新乡贤治理”“社区共治”以及“服务型政府”等创新实践方式。进入21世纪，地方创新社会治理模式案例更是如雨后春笋般涌现，形成了一种“为创新而竞争”的局面^[2]。21世纪以来各地代表性的治理模式如表 1所示。

各地乡村治理实践探索取得了显著成绩，但在有些地方却出现了群体性事件和上访事件不减反增的情况^[3]。而且，从全国来看，农村在很多地方依然属于薄弱环节，需要从经济发展、社会管理、村民自治等各个方面进行全面振兴。这需要解决过去乡村治理中存在的失衡治理和细碎化治理局面，但现有的研究未能提出一个切实有效的解决方案。

二、失衡治理和碎片化治理及相关研究进展 (一) 失衡的治理

1.国家与社会之间的失衡。村民自治制度实际上主要目的并非为了实现乡村的自身治理需要，更多地体现为一种民主选举制度，而非一种民主治理制度，导致了农村“弱治理”局面的出现^[4]。有学者指出，村民自治是“把党和国家的政策、要求变为群众自觉行动的机制” ^[5]。如果没有其他完备的制度来对乡村治理给予辅助，再完善和再真实的民主选举也无法自动带来基层的善治^[6]。

国家治理与乡村治理关系的失衡，导致村民自治组织无法有效化解农村社会矛盾，基层政府不得不花费大量精力用于维稳。面对个体化的农民，治理的交易成本急剧上升。农村社会基层缺少组织化的承接国家和政府政策意图的组织实体，很多政策难以落地。国家依然悬浮在村庄之上，并没有进入村庄与农民建立现代化的社会关系。

2. “统分”经营的失衡及相伴的农民与市场关系的失衡。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制虽然提高了农民生产的积极性，促进了农业发展，但随着市场经济的发展和农村自身情况的变化，实际上这种有分无统、统分不结合的制度优势逐渐在消退，其内在缺陷和深层次矛盾渐显，已经成为当前农业发展、农民增收的一种制度障碍。集体经济和集体组织已经无法再次把农民“统”起来，农民彻底摆脱了对集体的“组织性依附” ^[7]。社会逐渐开启“靠自己而活” “为自己而活”的个体化进程^[8]，共同体意识随之土崩瓦解。集体经济的缺失，让村民自治失去了所需的经济基础，“贫穷的村集体不能承担村治之责” ^[9]。集体组织建设滞后与集体权威衰落导致了集体力量失控，这是国家资源下乡、项目进村失败的重要原因，有学者把此视为小乡村对接大国家的失败。这种失败，带来了乡村治理的失效，加剧了村民个体化与原子化的趋势^[10]。因此，需要纠正农村经营体制当中过于“分”的状况，“发展和壮大集体经济”，实现集体经济的“二次飞跃”，让集体经济成为家庭农户对接市场的“扶持之手”。

3.产权与治权配置方面的失衡。产权与治权的失衡主要体现是，“从治理单位来看，村庄为统一经营单位、合同管理单位以及公共服务单位，但具有实际产权的村组治理功能弱化，村庄规模较大，村组利益一致性低，治理难度大” ^[11]。从家庭、组和村（含自然村和行政村）的关系来看，家庭对自己所在的组或者自然村认同度高，有共同的利益关系及共同的宗族、文化联系，而对行政村认同度不高，导致公共产品的提供和成本的分担难以达成一致意见，共同的集体行动难以形成。同时，也难以享受大致同等的公共服务，因为公共服务经常都是落地在行政村所在村的辖区内。尤其是在广东、云南、广西等多山地丘陵地带的区域，这种产权与治权的配置失衡或者不一致导致的农村基层治理的负面影响更大。

(二) 碎片化治理

对于农村问题，同时存在着学术上的碎片化研究和实践中的碎片化治理现象。

1.研究的碎片化。碎片化治理的概念较早是由英国学者希克斯提出的，但是他所谈的碎片化主要指组织的碎片化，国内学者所思考的碎片化更为宽泛。赵树凯指出中国乡镇治理中存在着价值碎片化、体制碎片化、权威碎片化、政府职能碎片化、预算制度碎片化^[12]。有学者认为还存在农村社保政策的碎片化、治理资源和治理责任的碎片化等^[13]。郎友兴认为是因为中国乡村存在治理逻辑的多元化才导致这种碎片化的治理现状，即各种制度、各种理念都在农村进行建构，但各自并不融合，没有形成合力^[14]。分门别类的研究无法为有关农村的政策制定提供一个综合的理论指导，导致有关农村的政策散乱不已，无法形成合力，农村依然是整个现代化建设过程中最弱的一环。

2.实践的碎片化。从政府方面来说，长期关注的治理重心在城市，因此对于农村的改革头痛医头、脚痛医脚的很多，统合整体的改革却非常少。在农村政策的执行上，人财物的安排也散乱不已，无法形成农村发展的合力。比如财政涉农资金就涉及到农业、林业、财政、人社、扶贫、住建、组织部、文化、卫计、民政、教育、水务、发改、交通、国土、科技等十几个部门的近百个项目，分散的安排不仅造成了财政资金的申请、拨付、使用上的巨大成本，效果也很低下。

(三) 已有的研究建议

不同学者对于乡村治理的未来走向提出了自己的思考。刘超和曾凡军指出整体性治理是解决细碎化治理之道^[15-16]。韦加庆提出，要建设好新型农村社区，需要从整体性的视角出发，构建出农村社会治理的一体化治理模式^[17]。郭伟和也指出，中国农村的诸多治理问题不能用“打地鼠”式的治理思维——哪里有问题治哪里，而应该被纳入到一个总体式的社会事实范畴来分析^[18]。

对于乡村未来的治理模式，周庆智认为应该是一种法治化的治理^[19]；郎友兴、严志远认为在“国家治理体系现代化”的政治话语下，自治与行政合体之路才是中国乡村治理机制的走向^[20]。徐勇认为，在城乡一体化时代，社区会取代村庄成为基层治理的基本单元。相对于村庄，社区不为集体所有制所限制，其成员呈现多样化和流动性，具有相对开放性^[21]。

大多数学者所主张的整体式治理依据的是希克斯的整体性治理思想，强调的是政府内部及政府间的整体运作^[22]。但是，乡村治理体系具有自身特殊之处，不宜与一般的社会治理创新尤其是政府机构自身的改革创新比照处理。其整体式治理的逻辑、要素皆需要单独研究。

三、整体均衡治理理论的建构

鉴于以上建议，本文认为乡村治理需要树立一种系统思维，同时考虑到乡村治理中的“上下左右”影响因素。即农村要想克服当前的治理困境，提升治理能力，必须发展出一种均衡的、整体性的研究新范式，走出一条整体性均衡治理的新模式（见下图）。本文所提出的整体性均衡治理思想具备两个特征：首先，从农村本身来说，它要能够统筹调动、整合和利用农村的各种资源，提升农村的治理能力，有效应对和解决农村存在的各种经济社会问题；其次，它不仅要能解决农村本身存在的问题，还要能够承载国家和社会在乡村的理想和诉求，比如国家发展社会主义基层民主、体现社会主义公有制的优越性，以及粮食安全、生态保护等。

在中国单一制的体制下，地方政府在推动乡村治理机制改革的时候，不可能只考虑改革是否能够解决本地区的实际问题而不考虑国家意志和国家意图。国家在农村的村民自治等政治制度安排、集体所有制等经济制度安排，及其所承载的政治和经济理想意图对于地方政府来说必须坚持。农村问题的解决必须要在“发展和完善社会主义制度”的前提下来追求“治理体系与治理能力的现代化”。因此，要考虑激活村民自治制度，同时也要考虑村民自治与国家行政管理体系及国家政治民主的对接；要发展现代农业，增加农民收入，但是必须要实现集体所有制在保护全体农民利益方面的优越性。

由此，整体均衡理论的重要理论假设是：地方政府是推动乡村治理改革的主导性力量，而在乡村治理改革创新中同时平衡国家诉求与地方自身的诉求最为符合地方政府的利益。在实际中表现为追求“政治正确”与解决自身面临的实际问题（当前主要是社会稳定和农村经济发展）的统一。整体均衡治理机制实际上必须实现“三个对接”：

第一个对接是农村治理要能够对接国家的意识形态及国家治理的需要；农村治理体系要能够体现意识形态的要求，能够与自上而下的行政管理进行对接，能够使党和政府的意志、政策在基层得以实现。第二个对接是农村治理要能够实现农民对接市场经济的需要。其核心思想是小农必须以某种方式适应现代市场竞争的需要，适应现代产业的需要，从而提高农民收入，发展现代农业，推动农村的繁荣。第三个对接是农村治理体系的安排要能够对接自身，能够解决自身存在的问题，能化解农村社会存在的矛盾，增强自身提供公共物品和处理公共事务的能力。这三个对接之间存在一定的张力，既可能互相支撑，也可能互相妨碍。比如，农村集体经济力量的强弱是村民自治制度能否实现良性运转的重要决定因素。以农户为主的家庭承包经营体制虽然激活了农民个体的活力，但是它弱化了集体经济和集体的财力，进而也消解了村民自治制度运转的根基。因此，农村经济制度的调整会影响到村民自治制度的运转，而村民自治制度运转的好坏又反过来影响农村社会治理和经济发展。国家在农村的意图和在农村采取的不同策略最终会影响到农村本身的治理效果。对于推动农村改革发展的地方政府来说，其所采取的合理改革创新方案或者路径选择，目标是让改革方案能够同时对接国家和解决自身所面临的问题。

而以往关于农村的改革要么偏重其中一方，要么是三者之间脱节，农村的治理体系配置不尽合理和科学，导致了农村治理效果的低下。因此，整体均衡治理理论研究的重点是如何让三个对接之间能够实现相互衔接、相互支撑。

前两个对接背后体现的是中国一直存在的两个结构性事实。让农民对接国家体现的是“中国作为一个中央集权的超大型社会，国家始终在努力建立执政者与广大群众之间的紧密联系这样一个结构性事实”。让农民对接市场背后体现的是：农村存在着数量巨大的2亿户左右的农业生产经营主体这样一个结构性事实，小农必须以某种方式对接市场^[23]。虽然说中国政府强调让市场在资源配置中起基础性作用，但是在平衡政府与市场的关系上，“其实践方式和价值取向不可能是西方化的，否者，中国党和政府的治国理政就可能面临合法性危机……中国推行社会主义市场经济不是一般的市场经济，其‘社会主义’规定性不是政治标签，而是对中国市场经济的价值与制度的规定性” ^[24]。因此，借助集体经济实现小农对接市场就成为了一条合理的选择。第三个对接体现的是地方政府在推动乡村治理中所起的主导性作用，必须考虑地方政府自身的需求和偏好。对于地方政府来说，进行治理创新的一个直接动力就是来自于基层的群体性事件、村民上访等带来的压力，而这往往源于村级自治组织经常无法有效解决农民的诉求。因此，让农民对接自身其实同时包含了地方政府和农民的共同诉求。

四、整体均衡治理理论框架实现途径的解构性分析

清远市是一个典型的农业大市。从2012年开始，清远市针对自身所面临的城乡发展不平衡，农村经济发展迟缓、动力不足，村民自治效果不明显，农村经营体制机制滞后等突出问题，主动进行农村综合改革探索，取得了显著成效，也为实现整体性均衡治理框架找到了一条典型经验途径。

(一) 通过“三个重心下移”改革实现了让农民“对接国家”

清远市在1998以前对农村地区的管理模式为“乡镇——管理区——村（自然村）”模式，将当时的管理区改为村委会，与全国其他农村地区的管理体制保持了一致。但是，实际上这种全国统一的要求并不太符合广东以及广西、云南这些地方的农村实际。这三个省区的大部分行政村地处山区，规模都比较大，下辖的自然村或者村小组相距都比较远，而且绝大多数村庄都是宗族村庄，宗族的封闭性并不利于在行政村层次进行村民自治。因此，清远市的“重心下移”改革很大程度上是汲取了历史上的有益经验，并赋予了新的时代内容。

“三个重心下移”即党组织建设重心下移、村民自治重心下移和农村公共服务重心下移。第一，党组织建设重心下移是将农村基层党组织的设置方式由原来的“乡镇党委——村党支部”调整为“乡镇党委——党总支——党支部”，在行政村一级或者转型后的社会公共服务站一级建立党总支，在村民小组（自然村）及符合条件的经济合作社、村办企业、专业协会等经济组织内部建立党支部。第二，村民自治重心下移是将现行的“乡镇——村（行政村）——村民小组”调整为“乡镇——片区——村（原村民小组、自然村）”。在乡镇下面原行政村的基础上划分若干片区建立社会公共服务站，在片区下面依据村民意愿、地缘血缘关系、集体资产等因素，以一个或若干村民小组（自然村）为单位设立村委会，开展村民自治。第三，公共服务重心下移是清远市为了更便捷、更有效地为农民提供服务，在县级区域内建立和完善县、镇、村三级社会综合服务平台。县、镇的社会服务平台为社会综合服务中心，行政村的社会服务平台为社会综合服务站，推动基本公共服务重心下移。

“三个重心下移”呈现出一些创新特点。第一，村委会下沉到自然村，激活了传统社会中的熟人、宗族等社会治理资源，充分发挥了自然村在村民自治中的作用，将自然村作为村民自治的基本单元，更好地实现了“微自治”。第二，形成了一种行政与自治适度分离又有机联系的治理格局。转型后的片区社会综合服务站开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务，“兜底”承办上级交办的工作，让村委会从繁杂的行政工作中解放出来，集中精力做好村民自治工作，做到自治的归自治。政府部门需要村级组织配合执行的行政事务，实行准入制度，采取政府向村购买服务的方式进行。片区社会综合服务站不能随意干涉村级内部事务，自身成为一个承接政府职能转变的平台，提高和完善了基层政府的服务水平和服务能力，做到了行政的归行政。

清远市通过“三个重心下移”改革重构了行政与自治的关系，激活了自治组织的活力，推动了基层政府向服务型政府转型，厘清了二者的边界，又实现了二者的有效衔接，提升了基层治理质量。这既方便农民通过自治组织解决自治范围内的事情，又有利于国家的政策意图在农村得到贯彻实施，实现了农民有效对接国家的命题。

(二) 通过“三个整合”改革实现了让农民“对接市场”

如果说清远市“三个重心下移”的改革属于政治层面的改革，是对基层治理体系的一种优化和重组，那么“三个整合”的改革则主要属于经济层面的改革。“三个整合”即土地资源整合、涉农资金整合和涉农服务平台整合。

第一，土地资源整合主要内容体现为对土地细碎化现状的一种整合，以有利于连片规模种植或者承包经营。清远市通过自治重心下移，充分激活和发挥自然村熟人社会内的自治力量，探索出了大量鲜活且有成效的基层创新经验。

第二，涉农资金是一个非常庞杂的体系，国家最近几年每年投入的涉农资金都超过一万亿元^③，但是涉农资金的投入存在两个方面的问题：一是使用效益低下；二是资金使用不公平，预算总量充足，而村级集体进行村级公共服务建设和公共服务时却常常面临着无钱可用的窘况。财政涉农资金总的特点就是“散”，具体来说就是“项目分散、管理分散、资金分散”，因此资金的使用效益也“散”。要从根本上克服涉农资金存在的问题，出路就是治“散”，即对涉农资金进行整合，发挥涉农资金的整体效益。清远市财政涉农资金的整合主要分为两种方式。一是普惠性涉农资金整合，整合渠道是由村集体来统筹运作。即通过发挥村民自治的作用，村集体组织可以在群众自愿表决通过的前提下，按照法定的流程，将种粮直补、生态公益林补偿等财政直接补偿到农户手中的资金集中到村集体统筹，用于村公共事业和公共设施建设。二是非普惠性涉农资金整合。即以县（市、区）为单位进行统筹，以项目区（一个或一个以上镇）为平台推进涉农资金整合，引导来源不同的各项涉农资金集中投入。

第三，涉农服务平台本质上是解决村民及村级自治组织自身无法解决或无法有效处理的涉农服务问题，是建立现代农业社会化服务体系的一系列措施。涉农服务平台的改革目标是在整合各种公共服务平台、政府服务平台的基础上，形成便捷、高效的综合服务平台，实现县、镇、村三级网络服务平台的有效衔接和协调运作。主要包括“三个平台”建设：一是建立土地流转交易平台，二是建立农村集体“三资”管理交易平台，三是建立农村金融保险服务平台。以此实现以下两个目的。一是搭建让农村各种资源要素增值的平台。即通过利用政府的力量，盘活农村的资金、资产和资源，让农村各种资源要素更好地对接市场，更充分地实现其价值。提高农民和其他市场主体在市场中的竞争力，实现要素增值、收入增加、经济力量增强、治理能力提升。二是加强监管、预防腐败。“三资”交易平台使用之后，由于上级政府和村民都可以看到全村的“三资”交易情况，三资管理得以透明化、公开化，降低了诱发农村干群矛盾的可能性。

“三个整合”改革呈现出诸多创新特色。一是依靠农民自己的力量实现了土地细碎化的整理，提高了农业效益，并在此过程中以多种方式实现了土地收益公平分配的问题。二是利用市场机制解决了集体经济的空壳化问题。集体作为土地所有者向土地经营者和宅基地使用者收取租金，利用集体统一经营的优势，更好地对接和适应了市场。同时，集体经济所收取的租金，又用于服务土地经营者和宅基地使用者及全体村民，比如机耕路的修建、土地的平整、村庄的整体再造、扶贫项目的承接、规模化经营等，集体的租金为集体服务，这是一个巨大的创新。三是借助集体整合的力量，发挥出资金和资源的优势。涉农资金的整合及农民信用合作模式，把农民个人手中的资源汇集成集体的资源，发展壮大了集体的经济力量，同时利用集体的力量为个体农户服务。也可以利用集中的资金优势在购买农资中形成谈判优势，或者以集中资金为基础撬动和带动更多的资金进入，发展本村经济。这样就把集体经济的优势和个体经营的优势结合起来，把集体利益和个体利益结合起来。四是实现了政府服务优势和市场资源配置优势的统一。政府通过搭建各种涉农服务平台，极大地盘活了农村的资源、资金和资产，为交易双方提供了一个集交易、竞价、监管、纠纷裁决等功能于一体的市场化综合交易平台，大大降低了市场交易成本，让农村的各种生产要素得以充分利用和配置，显著降低了农村“三资”资源被部分村干部贱卖或者非法处置的可能性，融洽了村民与村干部的关系。

清远市通过“三个整合”的改革，创建了一种“新集体经济”模式，有效克服了小农对接市场、发展现代农业过程中的障碍，同时也解决了集体经济的空壳问题，充实了集体经济力量，让集体经济重新焕发了活力。

(三) 通过产权与治权的融合实现了让农民“对接农民”

清远市的“自治重心下移”改革能够激发农村发展的内动力，激活村民自治，最为关键的基础性因素就是在自然村层面实现了产权单位与治理单元的一致性，这是改变原来农村不合理的治理体系从而走向良性治理的关键转折点。产权单位和治理单元的统一，使得村民之间实现了利益相关，强化了共同体意识，激活了熟人社会资源，使得村民理事会等自发的自治组织运转起来，从而使村民委员会等自治组织也运转起来。同时，从村民小组（自然村）与家庭的关系来看，产权与治权的一致，监督和协商成本的降低，使得村民更容易建立信任关系，促进了集体经济的重建，家庭经营与集体经营重新统合在一起，更好地让农民对接了市场，激活了真正的家庭联产承包制度的活力，发挥了统分结合的经营体制优势，为农村经济发展注入了新的活力。

五、结论和思考

清远市以“三个重心下移”和“三个整合”为核心内容的农村综合改革通过“三个对接”呈现出“三位一体”的、兼顾国家与社会需求的均衡治理模式。在“三个对接”的过程中，充分利用了各种治理资源，理顺了政府、市场和农民之间的关系，厘清了各自的边界，激发了各自的优势和活力。同时再造了乡村治理结构，激发了自治组织的活力，发挥了农民的主体作用，为践行整体均衡治理理论提供了鲜活经验。说明整体均衡治理模式有利于克服以往乡村治理中存在的失衡治理和碎片化治理模式的弊端，有利于从整体上突破乡村治理的困境。它的政策启示主要有三点：

第一，乡村治理政策设计要从国家与社会良性互动、合作的角度入手。农村问题的形成不是农村自己形成的，是全社会的各种制度环境和政策安排所共同造成的结果；农村的问题也不是依靠农村自身的力量可以解决的，需要动用从上到下的各种资源和力量。因此，农村的改革，不应该聚焦于一个个具体问题的解决，而应该从理清农村与国家的关系，从重建农村的基础性能力入手，才能让农村治理走出真正的困境。而把农民有效组织起来，正是重建农村的这种基础性能力的关键点。

在对基层自治组织的认知方面，不应该过多强调基层组织外在于国家体系的一面，而应该把之视为国家治理体系的一个有效组成部分，是镶嵌于整个国家治理体系中的重要一环，其整体治理效果的提升有赖于其与整个治理体系的有效衔接、合作和互动。对于基层治理既不能有抛包袱的心理，认为自治就是放任不管、无为而治；也不能把自治组织当成行政部门自己的手脚，想怎么处置就怎么处置。

第二，要从“政经双行”的角度来改进乡村治理政策。政治问题与经济问题是密不可分、相互影响的。一是不能过于侧重基层自治组织的政治效果和社会效果，而忽视了这种制度对集体所有制的实现等经济方面的功能作用，反之亦然。二是不能忽视经济因素对于基层治理的强大作用，要考虑到这种强大作用的正负效应。正面作用可以提升基层自治组织的自治能力，使得自治组织可以做更多原来做不到或做不好的事情。负面作用是经济组织的市场逻辑可能会渗透到自治组织的政治逻辑和社会逻辑中去，影响自治组织的正常运转，导致基层自治组织被“经济能人”或者资本势力所控制，导致公平、互助、互惠互利等自治价值被侵蚀，并最终导致社会矛盾增多、村民利益受损，甚至危及国家的政权基础。因此，乡村治理的改革必须采取“政经双行”的思路来统筹推进：一方面，基层的政治组织与经济组织要合理分工，按照各自的恰当逻辑运转，避免政治逻辑与经济逻辑冲突；另一方面要让政治因素与经济因素能够相互提供支持。

第三，中央政府要改变与农民直接建立密切联系的做法。在中国这样大一统的国家，党和政府致力于与农民建立密切联系或者联接，是自然而然的事情，是巩固党的执政基础，增强农民对党中央信任的必然举措。而从建立密切联系的方式上而言，国家与农民个体直接打交道，固然有些时候能够树立中央的权威，加强中央与农民的密切联系，但是，国家直接与农民建立联系的做法也会带来治理成本的急剧上升，甚至会削弱村级自治组织以及基层政府的能力，不利于他们在管辖区域内进行统筹、自主、创新式的治理，这样反而最终有可能损害中央政府、农民以及基层政府自身的权益。

从历史来看，国家与个体农民直接建立联系的各种办法或多或少都给农村的长远发展带来了一些不良影响，削弱了基层组织的基础性能力，农民成为原子化的个体，而这成为了农村基层治理的困难源头。比如中央的“增人不增地、减人不减地”政策，造成了农民利益不公、集体所有制观念的消解和农村凝聚力的下降；一刀切的取消“三提五统”政策，在减轻农民负担的同时也导致了农村自身提供公共产品和公共服务的困难，并事实上剥夺了集体经济组织的一些正当权利，否定了集体所有制的重要实现形式，导致了重建集体经济的困难；税费改革后，“暂停清收农民尾欠工作”，打击了按时足额缴纳税费农户的积极性，传递了一种错误的价值观，一定程度上等于鼓励“钉子户”，甚至“无赖”的出现；“撤乡并村、合村并组”政策，在减少管理费用、减轻国家财政和农民负担的同时，也导致了看病难、上学难、政府服务管理半径过大的问题，重要的是，并不利于村民自治的顺利开展，从另外一方面又增加了政府的管理成本。因此，国家应该通过运转良好的基层治理体系来间接与农民打交到，这样更容易密切与农民的联系，巩固自己的执政基础。要把地方政府从主要为执行层级转变为创新层级，从法律、制度、资源、激励机制等方面创建并保持一种良好的创新环境，让地方政府能够依据地方的具体情况创造性地建立有效的基层治理体系，提升基层治理能力。

注释: ① 根据下列文献数据综合计算得出：财政部网站.中央财政“三农”投入稳定增长保障机制逐步形成完善.http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201210/t20121025_689781.html；马一民.惠农政策：2016年1.8万亿农业补贴到底怎么花？https://www.zg3n.com.cn/article-6882-1.html
② 根据下列文献数据综合计算得出：王红茹.全国财政每年三农投入3万亿元，2016年农民实际增收却创13年新低http://www.sohu.com/a/126972474_467340
③ 数据来源于：马一民.惠农政策：2016年1.8万亿农业补贴到底怎么花？https://www.zg3n.com.cn/article-6882-1.html