一、问题的提出

乡镇政府作为国家与社会的连接点，乡镇政府职责的发挥对于推动社会经济发展及维护社会和谐稳定，都发挥着重要作用。而乡镇绩效考核体系作为乡镇政府职能定位的“指挥棒”，对于激发乡镇政府积极性及推动农村社会经济的发展，都具有十分重要的意义。

通过梳理现有研究发现，学界对于乡镇政治锦标赛及绩效考核的研究，主要集中在以下三个方面。一是乡镇政治锦标赛现实形态的探讨。政治锦标赛作为考察我国官员晋升及地方政府竞争的重要范式，一直被国内学者运用于解释我国领导干部提拔及地方政府竞争的内在逻辑。“政治锦标赛作为一种政府治理范式，是指上级政府通过对下级政府的官员设立的考核竞争制度体系，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定, 它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标” ^[1]。在“政治锦标赛”这一范式下，一些学者将其引入到乡镇政府考核体系的研究中，试图理解我国乡镇官员选拔及乡镇政府运作的现实形态。如陈潭与刘兴云通过对一个县级市的乡镇干部晋升进行个案研究，检验了政治锦标赛这一官员激励范式在基层地方官员晋升中的解释力，并认为推选博弈、排名博弈与借势博弈是地方官员晋升博弈的三种基本类型^[2]。二是乡镇政府考核体系困境的研究。如秦晓蕾通过个案研究发现，乡镇政治锦标赛中的控制与博弈虽可以使乡镇政府的行为与上级政府的政策执行保持相对一致，实现基层政权的相对稳定，但功利化的绩效考评体系也让乡镇政府与上级政府提供变通与共谋的空间，进而导致乡镇绩效考核制度体系价值导向的偏离，割裂政府与社会民主话语的联系^[3]。吴理财通过问卷分析得出，自农村税费改革以来，从“管制”到“服务”成为乡镇政府职能转变的重要面向，但由于乡镇财力不足、考核激励机制不足及外在压力不强等深层次原因，乡镇政府服务型政府的职能转变却极其迟缓^[4]。三是乡镇绩效考核体系创新的路径分析。如白现军通过解读徐州乡镇政府绩效考核制度的创新，提出“一刀切”式的传统乡镇政府绩效考核模式向“分类别”式的乡镇政府绩效考核模式的转化，对于破除“政治锦标赛”的弊端及加快基层政府绩效考核制度创新具有重要的借鉴意义^[5]。鲁华君与陈学群则在科学发展观的视野下，认为乡镇政府绩效考核体系的优化，应该从“调整考核指标、吸收公众参与、加强制度建设及强化结果激励” ^[6]等路径加以推进。

通过梳理现有文献发现，学界对于“政治锦标赛”的研究较为成熟，但在现有的研究中，对于乡镇政府层面的研究相对较少，且现有的研究相对忽视了乡镇政府的特性，过于强调这种锦标赛的控制层面，将乡镇政府作为政治锦标赛体系的被动参与者，忽视了乡镇政府的自主性。诚如吉登斯看来，“既不能将作为行动者的人看作是完全的自由人，也不能将他们看作‘社会的木偶’；行动者的能动性一方面根植于社会结构的土壤中并深受其制约，同时也通过‘反思性监控’等机制改造着已经存在的社会结构” ^[7]。乡镇政治锦标赛是县乡政府博弈的重要场域，在压力型体制下的政治锦标赛的博弈中，乡镇政府并不是完全被动的主体，乡镇绩效考核体系的运行依托乡镇政府自主性的发挥，理性化的乡镇政府往往通过选择性治理来曲解政治锦标赛体制的运行。新型城镇化作为对于传统城镇化的扬弃，日益成为“政治锦标赛”及地方政府竞争的重要场域，并对基层治理体系的重构产生了新的影响。基于此，本文拟将政治锦标赛引入新型城镇化这一场域，在政治锦标赛、乡镇自主性与选择性治理的视野下，探讨乡镇政府考核体系的现实形态及基层治理的现实面向。

2013年，中组部颁发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求各地根据本地的实际情况，切实将政治、经济、社会、文化及生态等各个方面作为各级政府绩效考核评价的重要内容，制定适合本地经济社会发展的科学考核指标体系。在这种背景下，许多地方政府开始创新政府绩效考核体系，探索基层治理的新路径。自2013年以来，G市为加快新型城镇化建设，通过探索“同类竞争、分类考核、打造效益政府”的乡镇政府绩效考核体系，形成了乡镇政府绩效考核的“G市模式”。本文以G市乡镇政府考核体系创新为个案开展研究，探讨新型城镇化背景下乡镇政府绩效考核体系创新的路径，并在研究这种绩效考核体系创新的成效与限度基础上，探讨乡镇政府的职能再定位。

二、传统政治锦标赛背景下乡镇政府的“无为而治”

政治锦标赛作为压力型体制下的政治激励范式，乡镇政府作为县市政府的委托—代理者，县市级政府通过量化绩效考核体系及绩效排名来形塑基层政治生态，进而达到对于乡镇政府的控制。“在压力型体制的结构框架下，上级政府为有效贯彻某些重要的政策事项，往往将它们确定为‘政治任务’进行分解，并在政治与经济层面给予相应的惩罚及奖励，保障下级政府能够及时完成” ^[8]。而在农村税费改革以后，乡镇政府由于缺乏稳定的财政收入，导致了乡镇财权与事权的不匹配，乡镇政府日益从汲取型政权向“悬浮型政权”转变。“乡镇政府不仅对于垂直单位缺乏相应的管理权限，对于内部单位的人事权也仅限于乡镇体系内部，乡镇政府日益成为一级权力残缺的政府” ^[9]。农村税费改革加强了县级政府对于乡镇政府的控制力，而乡镇政权对于乡村社会的控制力则日益变弱，但这并不意味乡镇政权自主性的彻底流失，相反，乡镇政府在公共政策执行过程中采用“选择性治理”或者曲解政策的武器，维持着乡镇政权的日常运行。

G市作为中部地区经济基础较好的一个县级市，其下属的22个乡镇（街道）经济社会的发展也存在着基础性、区域化、类型化差别。如何发挥乡镇政府的自主性，准确找准各自发展的定位，成为G市新型城镇化建设的一个必须面对的问题。G市传统经济和社会发展考核奖励办法存在着四个方面的问题。一是强调“一刀切”。各乡镇均围绕财政收入、工业和民营经济、招商引资、固定资产投资等与GDP密切相关的指标运转。尽管乡镇政府绩效考核体系侧重性较强，但无论是在指标内容上还是在权重上均缺少针对性。二是强调“大而全”。考核办法总计19个大项与115个小项，既“包罗万象”又“具体细致”，各个部门的考核叠加起来能够成为“一本书”。三是强调平衡性。各项工作除主要指标外，其他考核分数权重均衡。四是激励性不强。传统的乡镇绩效考核体系考核办法一切围绕指标转，对所有乡镇（街道）进行标准化的测量，不管你是擅长“长跑”还是擅长“游泳”，都是“一把尺”量到底，这样势必会打击乡镇政府的积极性，激励机制不足。

由于每个乡镇都遵循着一样的考核规则，让工业型乡镇与农业型乡镇同场竞争比赛，各个乡镇只注重与经济指标密切相关的财政收入及工业发展等，而事实上忽视各地不同的发展条件及发展特色。无论是是传统农业乡镇还是工业型乡镇，为了考核有个好分数，不得不顶着压力拼命追求工业经济指标，迫使乡镇干部必须拿出大量时间和精力外出寻找工业项目。但由于工业基础好的乡镇，每年只要保障经济指标的正常发展，考核指标就可以轻松的超过其他乡镇，小镇弱镇即使在其他层面再怎么努力也无济于事，进而形成乡镇绩效考核的“高矮定律”：年度考核中矮子总是矮子，高子总是高子。比如农业乡镇与工业乡镇相比，农业乡镇农业指标在考核中占优势，但工业乡镇工业指标占据主导型优势，利用同一标准衡量进行考核，导致乡镇盲目发展。各个乡镇为了应付自上而下的绩效考核，被迫采取选择性治理这一武器，即在治理的过程中，乡镇政府在自我利益考量的基础上，有意对公共政策的执行进行一定程度的曲解乃至进行目标替代，进而导致基层治理绩效低下乃至政策失灵的局面。由于G市出台乡镇考核体系几乎都采用定性考核，除了一些“一票否决”的考核指标外，考核结果的好坏对于乡镇官员没有明显的激励作用，考核结果对于乡镇官员晋升的影响较小。在传统考核体系“指挥棒”操纵下，许多乡镇官员大多保持一种不求有功但求无过的心态，而对于考核结果的好坏并不十分关心，G市乡镇考核体系陷入“考核怪圈”的悖论：“强者跑得轻松，越跑越没动力；弱者跑得疲惫，越跑越没信心”，“无为而治”成为乡镇政府现实运作的重要面向。

三、同类竞争与分类考核：乡镇政府绩效考核体系的重构

自党的十八大以来，党和政府将新型城镇化提升到国家经济社会发展的战略高度。为提升G市经济社会发展动力，市委市政府制定了新型城镇化的发展战略，并将其作为乡镇政府及各市直部门绩效考核的重要内容。2012年《G市政府工作报告》中明确指出：“按照‘前瞻性、科学性、指导性’的原则，坚持‘稳中快进、迎难而上’的主基调，按照‘经济发展抓产业、城市建设攻新区、共建共享促和谐、转变作风强保障’的工作思路，制定了‘一个中心城，二个副中心，六个卫星镇’的新型城镇化发展规划，通过新型城镇化引领经济社会发展的新常态。”由于新型城镇化涉及经济社会发展的方方面面的变革，对于地方政府提出了更多的要求，需要政府通过内部体制的改革与创新来达到治理体系的优化，进而提升政府公共管理与服务的绩效。因此，如何创新乡镇政府绩效考核模式，有效激发乡镇政府的积极性，成为G市新型城镇化建设的一大课题。

为有效推动新型城镇化建设，G市通过探索新型乡镇政府考核体系，加快了基层治理体系的重构。2013年2月，G市制定了经济社会发展考核奖励的新条例，并以市委办公室的名义下发了《G市2013年乡镇（街道）和部门实绩考核细则的通知》，在不断修正与完善考核细则和奖励办法基础上，探索了同类竞争与分类考核的管理办法，让乡镇绩效考核体系不断科学化与规范化，引导各乡镇根据自身特性来探索发展道路。

(一) 明确空间定位，科学划分类型

为加快新型城镇化建设，G市成立全市经济社会发展考核工作领导小组，由市委主要领导担任领导小组组长及副组长，成员由各相关单位主要领导担任。在新型城镇化的规划上，G市委市政府于2013年提出了“对接省会、决战新区、开明开放、美丽G市”的发展主战略。在县域定位的基础上，明确了“一核、两翼、三轴”（一核指中心城区；两翼指市域两个副中心八景镇和大城镇；三轴指320国道沿线城镇产业发展轴、高胡一级公路沿线陶瓷产业发展轴、华林山旅游产业发展轴）的发展格局。在乡镇经济社会发展定位层面，以地理分布、产业布局、资源禀赋等综合因素为依据，将全市23个乡镇（街道）划分为“金三角”（以工业为主导的八个乡镇）、“银三角”（以农业为主导的五个乡镇）、“绿三角”（以文化休闲和生态保护为主导的五个乡镇）、特色传统农业（农业基础好的三个乡镇）和建设管理主导型（中心城区规划范围内的两个街办）五类区域。在考核对象上，做到“统一”与“分类”相结合。G市在精心调研、反复论证的基础上，提出“一核两翼三轴”的区域规划以及“金三角、银三角、绿三角”的产业布局，各乡镇的建设和发展都要服从于这一战略布局，此即“统一”。乡镇与全市的关系就好比“地球”与“太阳”的关系，地球始终要围绕太阳公转，但各乡镇在“公转”同时，也要“自转”，此即“分类”。在服从全市城乡统筹规划和产业发展布局的前提下，使每个区域内的乡镇更具相似性和可比性，鼓励各乡镇（街道）根据自己的地理位置、发展定位和产业特色，扬长避短，扬优成势，抓住重点工作，发展优势产业，壮大镇域经济。

(二) 定性与定量相结合，引导同类竞争

在具体的乡镇绩效考核指标制定的层面，通过规定动作和自选动作，坚持定性与定量相结合的方式，强调同类竞争，实施分类考核，提升考核体系的科学性及可行性。在规定动作层面，对每个乡镇根据不同的发展定位设置权重有别的考核内容及分值。而在自选动作方面，增设“特色工作”考核项目，让各个乡镇自行申报三项具有代表性的特色项目，年终由市政府审核以后确定评分结果。通过分类考核的“指挥棒”，让乡镇政府从繁琐的考核中解脱出来，在考核项目上进行大幅精简与调整，划分为8大项：发展质量、发展方式、发展后劲、发展成效、党的建设、特色工作、民主测评、群众满意度（见下表）。精简后的考核办法只有8个大项、26个小项，考核指标从原来厚厚的“一本书”，精简到现在的“四张纸”，考核指标既简洁明了又突出重点，为考核体系的精确化与可操作化提供基础。根据乡镇（街道）地理位置、产业特色、发展定位等因素进行综合考核，在考核项目上做到“兼顾一般”与“突出重点”相结合，对不同区域的同一指标设置相应的分值权重，每类考核分别有考核重点和目标评价体系，通过“定性”和“定量”相结合的方式，进一步强化了“因地制宜、协调发展”的思路，让每个乡镇都有机会出新出彩。

(三) 注重群众参与，强化公民导向

新型城镇化核心是“人”的城镇化，而政府绩效考核体系作为引导政府行为的重要工具，如何强化公民导向，也成为G市乡镇政府绩效考核体系创新的重要问题。为保障乡镇政府考核体系与新型城镇化战略相契合，G市对考核主体进行了调整，在八个考核项目内设“民主测评”及“群众满意度”两个指标，并突出群众的外部评价效力。民主测评分为内部测评与外部测评两个方面，内部测评主要是本级政府内部工作人员的测评，外部测评主要是群众评议，两项分值分别为4分和6分，群众满意度权重更大。测评结果通过网络、公告栏等向社会“晒”出来，每年定期实施两次群众满意度调查，真正做到“民主”与“民意”相结合，把人民群众是否满意作为检验乡镇工作成效的重要标准。通过“民主测评”及“群众满意度”指标设置，让乡镇政府各项工作在接受县级政府考核的同时，也接受人民群众的评价，使考核主体直接通过考核项目反映行政绩效，确保各项工作充分接受干部群众的评判，较好体现对上、对下负责相一致。

(四) 突出考核成果，强化激励机制建设

奥尔森认为，“除非一个集团人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益” ^[10]。为了切实调动乡镇政府的积极性，加快G市新型城镇化建设，在考核结果上，通过“考核”与“考评”相结合的激励机制，来激发乡镇政府的积极性。在考评结果的设置层面，设立1个综合先进奖、9个单项先进奖和5个综合先进单位奖，考评结果当作党委、政府选人用人的重要考核依据。根据综合得分情况，每个区域评出乡镇（街道）综合先进单位1个，其余综合先进按得分高低确定，共评出10个，各奖励人民币3万元。根据得分情况，乡镇（街道）评出发展质量、发展方式、发展后劲、发展成效、节能减排、生态保护、党的建设、信访维稳等8个单项先进，每个单项先进分别奖励前5名，各奖励人民币2万元。乡镇（街道）评出10项特色工作，各奖励人民币1万元。部门评出12项特色工作，各奖励人民币1万元^①。G市通过强化考核结果的激励作用，改进地方党政干部政绩考核工作，调整考核主体、考核方式与指标体系，强调定量与定性，突出人本理念，将考核结果与用人制度挂钩，考核指标与工作实绩对接，发挥地方优势，进行区域特色的实践创新。

四、乡镇自主性的发挥与选择性治理的强化

政治锦标赛的实质是“为增长而竞争”，通过在地方政府之间引入竞争机制，在竞争之中推动经济社会的发展。在新型城镇化的理念下，G市乡镇政府考核体系的建构，在某种程度上遵循了绩效理性的逻辑，在绩效考核导向、理念及目标等层面，以理性的方式与途径实现了政府的最优绩效，并在很大程度上实现了政府绩效与社会发展绩效的有机统一。在绩效理性的引导下，有效激发了乡镇政府的积极性，在短期内推动了G市新型城镇化的建设。

自2013年以来，G市通过探索同类竞争与分类考核的乡镇绩效考核体系，推动了乡镇差异化发展及效益化政府的转型。实施分类考核办法后，改变了“一把尺子量到底”、不论长短方圆一律搞“一刀切”的传统考核模式，让各个乡镇在同一起跑线上进行同类竞争，“游泳健将”不再与“短跑飞人”拼赛跑，每个乡镇在规定的空间内都有自己的发展主动权，在发展中根据各自实际走特色发展之路。各乡镇（街道）在分类考核、同类竞争的指挥棒下，根据自身的地理位置、资源优势、产业特色和区域划分，因地制宜，在差异化比拼的赛场上“量身订做”了适合自己发展的路径和方式。分类考核办法实施以来，由于每个乡镇都有机会在绩效考核中得第一，充分调动了乡镇政府发展积极性，各乡镇都根据工作重点调配人力、财力，做到了集中优势力量做最重要的工作。自实施分类考核体系以来，G市各项经济指标不降反升，以2014年为例，财政总收入实现30.36亿元，比上年增长21.3%，占GDP比重达16.57%；而税收收入占财政总收入的比重达到86.01%，同比提高了2.31%，实现了经济总量与发展质量的“双提升” ^②。中国社科院2016年发布的《中国县域经济发展报告》显示，G市跻身全国县域经济投资潜力百强，位列全省第1位、全国第80位，G市经济社会的发展开始迈入新的发展阶段，并被列为全国城乡统筹发展工作联系点。

从理论上来说，乡镇绩效考核体系的理想目标是实现经济社会发展效益的最大化，既能实现上级政府的政策目标，又能实现乡镇政府的制度化竞争，同时还能保障社会福利的最大化与提升公共服务效能。G市乡镇政府绩效考核体系创新的目的，是通过提升乡镇政府的自主性，让乡镇政府的行为与新型城镇化的战略相契合。通过分类考核与同类竞争，G市解决了“干好干坏一个样”“干快干慢一个样”的问题，有效调动了乡镇政府的自主性。但在强激励的政治锦标赛的影响下，乡镇政府更多是考虑对上负责，上级政府特别是县级政府所关注的重要政策是乡镇政权角色定位及行动的动力源泉^[11]。由于我国绩效考核体系是一个单一的对上负责的管理体制，民众的话语由于无法有效地输入到绩效考核体系之中，民众满意度在事实上无法对乡镇政府的政府考核产生实质性的影响，乡镇政府只关注上级政府的委托任务，乡镇政府自主性的强化，却进一步导致了乡镇政府选择性治理的强化。尽管G市乡镇考核体系实行了民主测评机制，但民主测评由组织部牵头，群众满意度调查由纪委牵头，测评中因测评人员对情况不完全了解、群众文化程度存在差异等原因，导致考核准确率、科学性难达预期，因为在事实上排除了普通大众的参与，绩效考核体系的优化也无法真正呼应社会需求，进而导致乡镇治理的责任性及回应性不强，降低了绩效考核体系优化的治理成效。

“由政治与行政互渗的现实所赋予的县政权既是公共资源管理者又是经营者的权力地位（由权力资源构成）、并由授权关系（官方的而非社会的）所强化的权威基础（合法性），决定了县政权的财政活动范围与财政能力，从而造成县政权组织与国家及社会的利用竞争关系（自主性）” ^[12]。由于乡镇考核体系及考核目标的实现与监控过程较为繁杂，对于乡镇政府绩效的监控需要承担较高的行政成本，工具理性成为县级政府政策制定及实施的基础。县级政府作为乡镇政府考核体系的政策发起者，既是乡镇政治锦标赛的规则制定者，同时也是乡镇政府竞争的裁判员。G市23个乡镇（街道）划分为五种发展类型时，不同的分类代表了不同的发展定位，各乡镇在明确了空间定位及发展导向以后，在政绩导向的诱导下，会导致各乡镇的畸形发展，选择以有利于实现自我利益的领域作为工作中心，而有意忽视其他领域的发展。如D镇由于是一个传统的农业型乡镇，在工业发展上无法做出较大的成就，在先前的绩效考核中几乎年年处于倒数的位置。但实施分类考核以后，D镇通过明确自身发展定位，充分发挥自我优势，主抓特色工业发展与城镇化建设，2014年，D镇多项考核结果排全市前列，该镇党委书记调任市委宣传部部长。由于县政的开展服从于新型城镇化这一战略，而对于各乡镇经济发展的质量及社会效益却不是绩效考核的重点，同类竞争与分类考核的乡镇绩效考核体系，在无形中为乡镇政府选择性治理披上了“合法性”的外衣。

新型城镇化作为一项系统性的工程，它涉及到经济、社会、文化、人口及土地等方方面面，“其内涵关键是人的城镇化，最终目标是最大限度保障人民利益、尊重人民意愿，以促进人的全面发展” ^[13]，地方政府必须通过系统性创新来保障新型城镇化的价值导向。G市通过创新乡镇绩效考核制度体系，加快了G市经济社会发展的同时，也在很大程度上扭曲了新型城镇化的价值导向，将其作为经济发展的一种媒介。绩效考核体系作为G市新型城镇化政策的重要推进机制，在城镇化的指向标下，经济指标分值仍然占整个考核指标体系的60%，GDP导向成为乡镇政权日常行动的重要逻辑，各乡镇政府通过充分发挥各自的优势而重点发展经济，进一步激化了乡镇政府选择性治理的趋向。在我国农村治理的现实运作中，基层政府在执行来自上级部门特别是中央政府的政策时，往往采取“上有政策、下有对策”的手段, 来应对这些政策要求以及相关考核，进而导致基层治理的政策脱耦现象^[14]。农村税费改革导致乡镇治理资源的减少，乡镇政府的财政来源主要包括土地出让、项目发展及企业税费缴纳等，招商引资及经济发展任务成为乡镇政府的头等大事，而新型城镇化战略为乡镇政府自利化提供了动力。在现行的县乡治理结构框架下，理性化的县乡政府在乡镇考核体系这一机制中实现了某种合谋，通过考核强化乡镇政府的自主性，以新型城镇化加快县域经济社会的快速发展，而这种合谋进一步强化了基层政权选择性治理的形态，使新型城镇化成为经济锦标赛的场域。也就是说，政治锦标赛体制的创新导致了基层治理的“溢出效应”：在政治锦标赛无法产生有效激励机制的背景下，基层治理将会产生“无为而治”的局面；而在有效的政治锦标赛体制的影响下，又进一步强化了基层“选择性治理”的困境。

五、结论与讨论

通过对G市乡镇绩效考核体系创新这一个案研究发现，控制及自主作为政治锦标赛的内在维度。“在当下的农村社会，同时存在着两种悖论：一方面，上级政府试图通过建立基于考核和奖惩基础上的行政压力保持政令的贯通，而在现实中上级政府又不得不通过行政压力来确保公共政策的执行；另一方面，下级政府在面对上级政府的考核压力时往往具有一定自主性，有选择性地将治理资源投入到那些有利实现本级政府利益的领域，而相对忽视那些与自我利益关系不大及上级政府不很关注的领域” ^[15]。压力型体制及政治锦标赛体制的相互纠葛，是乡镇政府选择性治理的制度基础，也是出现“上有政策、下有对策”的内在根源，一定程度上扭曲了新型城镇化的发展路径，进而阻碍了基层治理现代化的转型。“基层政府的选择性治理及不规范运行，与官员的个人道德关系不大，它更多的是由相应的制度和机制，以及国家与社会之间的畸形关系所导致的” ^[16]。乡镇政府选择性治理的破解，要求加快乡镇绩效考核体系的变革，通过坚持法治化、民主化及标准化的价值导向，将乡镇政府的职能定位建立在法治及民主基础上的服务型政府，并在良性的县乡关系的控制及博弈中，推动农村治理的现代化转型。

规范有效的乡镇绩效考核体系，首先需要依靠相应的法律制度来保障，从而推动乡镇绩效考核的法制化与规范化发展。在乡镇绩效考核体系的制定过程中，需要提升考核指标、程序及结果的法制化程度，强化基层政府的行政问责制度，切实压缩乡镇政府绩效考核的非正式化运作空间，改革乡镇官员晋升激励机制，从晋升条件、资格及程序等层面加以明确规定，通过法制化保障官员晋升及乡镇政府考核的透明化及规范化。同时，通过加快乡镇政府依法行政的步伐，明确绩效考核责任主体，让乡镇政府的运转在法律的要求下做到公平、公正、公开，进而为乡镇治理的法治化提供一个良好的环境。

其次，标准化作为政府职责界定的重要机制，理应成为乡镇政府绩效考核体系建构的重要原则。乡镇绩效考核体系的变革，需要坚持标准化的原则，在理顺县乡关系的基础上，重新界定乡镇政府的权责。乡镇政府作为县级政府的代理者，其绩效考核体系的变革，需要改变现有的压力型考核体系，界定明晰的县乡政府治理权责，将压力型控制的县乡关系转变为合作共治的关系。当下级政府能够取得相应的独立地位时，原先被视为考核的对象将可能转变为一种伙伴关系，上下级政府之间的合作及改善政策执行效果的可能性将会增强^[17]。要破除基层政权选择治理的弊端，在政府考核体系的设计层面，将上级政府的控制力与乡镇政府的自主性有机衔接，同时在治理资源及治理规则层面赋予乡镇政权治理能力，同时拓宽民意表达的渠道，破除GDP导向的政府绩效考核体系，将乡镇政府从经营型政府向服务型政府转型，这样才能加快基层治理的现代化。

最后，乡镇绩效考核体系的变革，民主化是不可缺少的因素。民主作为一种国家治理机制，也是推动政府职能转变的重要力量。绩效考核作为一个相互联系的动态过程，必须通过建立动态化、民主化的绩效评价机制，对整个考核过程进行规划，才能得到精准化的考核结果。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，提出“到2020年，乡镇政府服务能力全面提升，服务内容更加丰富，服务方式更加便捷，服务体系更加完善，基本形成职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的乡镇政府服务管理体制机制”。乡镇治理的现代化需要大力发展农村协商民主建设，增强农村治理的参与性及回应性，通过政府与社会的沟通与合作，拓宽普通大众参与乡镇政府绩效考核的渠道，改变单一化的对上负责的乡镇绩效考核体系。加强乡镇治理的民意输入机制建设，同时完善反馈及问责机制，在乡镇绩效考核的过程中，切实把民众的满意度嵌入到乡镇治理体系的建构之中，这样才能改变单一的对上负责的绩效考核机制，并真正引入第三方评估机制，建立健全政府与社会共同参与的多元主体考核机制，真正从“压力型考核”到“公众参与式”评价转型^[18]，进而消解乡镇政府选择性治理的动机。

基层治理公共性的成长和建构与现代国家政权建设及基层民主的发展密切相关，乡镇政府选择性治理的破解，需要国家与公民之间的良性互动，只有基层公共性与民主性在乡镇绩效考核体系这一场域中扎根成长，乡镇服务型政府的建设及农村治理的现代化才能真正实现。

注释: ① 资料来源：《G市2014年乡镇（街道）和部门实绩考核细则》。
② 资料来源：《第八届(2015-2016)中国地方政府创新奖申报材料》。