任何法制的创设与实施，从本质上来说都是对既有利益格局的改变，环保法制也不例外。自从党的十八大提出生态文明建设方略以来，我国环境保护事业突飞猛进，不可避免地带来政府与企业之间、公民与公民之间利益关系的重大变化，诸多纠纷诉求随之出现。哈尔滨小岭水泥公司诉环保部案即体现了这一点，环保部、黑龙江省环保厅、涉案水泥公司及其附近居民都卷入其中^①。那么，在该案中水泥公司附近的居民到底拥有着什么性质的权利？这种权利又是如何生成的？为何公民要通过行政复议、行政诉讼这样的公法途径去维护其私法层面的权益？本文从这一案件出发，探讨类似情形中公民权利的属性、逻辑与生成机制及其救济方式，以期助益于环保法制的完善与公民权利的救济。

一、问题之一：是传统的民事权利，还是环境权？ (一) 案情简介

原告黑龙江省哈尔滨市小岭水泥公司（以下简称为水泥公司）始建于1932年日伪统治东北时期。2009年，该公司在厂区内启动技术改造项目，黑龙江省环保厅于当年10月做出对该工程环境影响报告书的批复，要求工程投产前落实卫生部规定的500米卫生防护距离^②内的居民搬迁及安置工作。2011年11月，在项目500米卫生防护距离内的居民未完成搬迁安置的情况下，环保厅以水泥公司“基本完成”居民搬迁安置工作为评判标准，对该项目进行环保验收并出具相关“环境保护验收意见”函，该项目得以投产。为此，2015年7月31日，王欣华、屈洪亮等7位居住在小岭水泥公司厂区附近的居民代表（以下简称附近居民）向环保部申请行政复议，请求环保部撤销黑龙江环保厅的“环境保护验收意见”。2015年11月，环保部做出行政复议决定，撤销上述验收意见，水泥公司由此处于环保验收不合格状态，不能合法地继续水泥生产。水泥公司遂于2016年5月提起诉讼，要求法院撤销环保部的行政复议决定书，维持此前的“环境保护验收意见”。原先提起复议的附近居民则作为诉讼第三人参与诉讼。除了诸如复议提起期限逾期、环保部复议决定不经听证程序而做出，以及不应采500米卫生防护距离标准而应采300米的《非金属矿物制品业卫生防护距离标准》外，水泥公司所提出的实体方面的理由是该厂建于1932年日伪时期，厂址早于公司附近第三人的房屋建造时间，“如果说违反卫生防护距离的话，也是行政复议申请人住所的建造违反了上述规定”。后来水泥公司撤诉，该案未经法院审判就落下帷幕。

(二) 权利分析与界定

该案看似简单，实际上却大有深意。卫生防护距离规定给水泥公司施加了不得在居民区500米之内生产水泥的公法义务，水泥公司如要进行改造，就会违反这一规定。为此，对该改造具有环保监管职权的黑龙江省环保厅给了水泥公司变相遵守这一规定的替代性选择：搬迁安置附近居民，从而满足水泥生产周围500米内无居民的要求。这样一来，水泥公司的公法义务就被置换为私法义务。而也正是在这一义务的转换过程中，居民获得了要求水泥公司履行搬迁安置义务的权利。就此而言，基于卫生防护距离这一公法规定，环保厅实际上确认了附近居民要求水泥厂承担补偿安置义务的私法权利。

而这正是本案极富价值之所在。它意味着，卫生防护距离规定实际上使附近居民拥有了要求水泥公司不得在其房屋500米之内生产从而确保该区域内空气质量的权利。而要求补偿安置的权利，不过是这一权利不能得到满足时的替代性、补偿性权利而已。从逻辑上说，如果没有卫生防护距离规定所赋予的前一权利，就不可能有后者这一替代性、补偿性权利。就此而言，卫生防护距离规定实际上创设了一种具有私法效力的权利。那么，这是一种什么样的权利呢？

表面上来看，这一权利只能是民法权利，因为它对应于水泥公司的私法义务。但是，如果我们仔细分析，就会发现答案绝非如此简单。

首先，违反卫生防护距离所造成的侵害不是针对财产权的侵害。我国学者普遍认为，因为空气具有流动性，所以难以在大气之类的自然资源之上成立私法属性的所有权^[1]。因此，水泥生产时排放粉尘从而污染空气，并不具备侵害附近居民财产权的属性。

其次，该侵害不是对相邻权的侵害。所谓相邻权，是指民法为调和邻接不动产之利用，而相互扩张己方物权并限制相邻方不动产所有权或使用权之制度^[2]。既然相邻权是发生在相邻人物权所支配的空间之内的，以他人存在对特定空间的物权为前提，那么欲发挥相邻权的调和功能，就必须先确定相应相邻人不动产物权。而问题恰恰在于，水泥公司对其生产范围500米之内的空间并不具备私法物权，因而周围居民在此无法适用相邻权来寻求救济。

再次，该侵害也不是针对健康权的损害。一方面，健康权作为一种消极的人格权，不像财产权那样外在于主体，而是内在于主体自身之中，与主体内在地相结合^[3]，因此这种权利不假外物而能自足生成、存在。这种特性决定了它并不适合于“整编”本案中附近居民的权利，因为本案中附近居民的权利是依赖于大气本身质量的权利，是需要立法确认才能得到保障的权利——只有在卫生部实施该防护距离条款后才有的权利，是有赖于公共资源之分配的权利——500米距离机制其实意味着水泥公司不能在居住区周围500米范围内污染空气这样一种自然资源，意味着要通过距离机制适度分割自然空间以隔离危害，因而不是一种自足的权利。另一方面，健康权救济需要以健康受损为要件，但本案恰恰没有附近居民健康方面的损失。的确，根据卫生部所确立的卫生防护距离的逻辑，不满足这一距离的水泥生产会影响这一区域内的空气质量，长期的话会影响居民身体健康。但是，这种违反距离标准的行为，不会直接、立刻导致身体的损害。而且，衡量是否造成生命健康权侵害的标准是医学标准，尤其是对健康权的侵害以是否产生疾病为承担责任的标准。但是在本案中，仅仅突破距离限制违反法定标准还不能直接证明对健康权的侵害已经产生，而只能证明行为本身的违法性。违法性是一种规范性判断，不同于也不能替代身体健康受损这一事实判断。

不过，在附近居民的财产与人格利益没有受到侵害的情况下，本案又的确确定了一种不依赖人格权或财产权路径而能得到救济的有关环境质量的法律权利。那么，这是一种什么样的权利呢？在笔者看来，因为这种权利无法在传统民法权利谱系中找到身份，而其客体又是限制水泥公司生产距离，以确保居住区500米范围内无水泥生产排尘以确保空气质量，因此我们只能认为它是独立的、有别于传统民法权利的环境权，即享有良好环境的权利。在这个意义上，本案的特别之处在于，它实际上否定了我国一些学者长期以来主张的环境权否定论，揭示了作为公民权利的环境权的存在：以环境损害为要件而不是以传统人身或财产损害为要件的环境权^③。

二、问题之二：环境权是如何生成的？

毫无疑问，环境权之所以能在本案确立，关键在于卫生防护距离规定。可以说，这一规定实际上揭示了环境权生成的可能性与可行路径。概言之，当一些环境污染行为对特定区域内环境造成持续的损害进而对该特定区域内公民的人身与财产利益产生风险时，如果立法者制定管制性规范对此予以规制，作为主观权利的环境权就能生成。那么，为什么在立法者制定诸如卫生防护距离规定之类的管制性规范的情况下，就能产生作为主观权利的环境权呢？要回答这些问题，就必须先回到自然资源以及自然环境的公共性属性上来。

(一) 自然资源的多元利益维度与环境权

在环境权这个概念尚未生成之时，我们只有关于自然资源的观念，而没有关于自然环境的观念，相应的，只有关于自然资源如何分配的法制，而没有关于自然环境如何分配的法制。与自然资源紧密不可分的自然环境，必然要受到关于自然资源分配法制与观念的支配。在早先的时候，自然资源分配是由洛克式自由主义资源开发观所主导的。在洛克看来，因为自然资源的无主性，所以私人有开发自然资源的自由，并通过劳动将开发过的自然产物变为其私有产权，只要个体给其他人留足了自然资源^[4]。就洛克所处的18世纪而言，人口增长缓慢，自然资源充沛，工业对自然的破坏力还远未达致令人警醒的程度，所以在当时盛行的自由主义思潮的影响下，自然资源法律制度不可避免地要以私人对自然资源的开发自由为核心理念^[5]。自20世纪以降，自然资源的公共性要素逐渐被认识并发挥规范作用，自然资源的公平分享（fair share）理念逐渐兴起，以魏玛宪法、苏俄宪法为代表的许多宪法建立了自然资源国有制度以实现自然资源的民有、民治与民享。自此，公民对自然资源的自然权利变成了法律保障并调整的公法权利，因为它必须依法由公共行政机关分配，经历一个从公有资源向私有、私用资源转化的法律过程^④。但是，这一公平分享观只针对作为公共财产的自然资源，侧重于资源的物的属性，没有注意到资源的环境属性。

毫无疑问，自然资源不仅有物的属性，更有环境价值，因为人类的生存与延续，必须以清洁的空气、洁净的水以及其他各种环境要素为前提，这些环境要素由此构成生命权、健康权等基本权利不可缺少的条件。只是，在环保观念兴起之前，尽管人类的活动已经对各种环境要素施加影响，进而导致依赖于这些要素的健康权受到了影响，人们还是认识不到自然环境之于人类权利的独立价值。这种情况下，人们往往是延续传统民事侵权的理路，从权利侵害的角度去认识环境污染，而不是从生命、健康的延续要素被侵犯的角度去认识污染。之所以如此，或许一个重要的原因在于英国法学家拉兹所指出的：“众多权利都是以捍卫个人自由的名义而提出的，但其实现却有赖于确保公共利益的社会背景。没有公共利益的支撑，这些个人权利将无法实现其既定目标。遗憾的是，由于这些公共利益的存在所营造的背景如此自然，以致于它在保障个人权利所实现的目标时的作用被模糊了，人们经常对此视而不见。” ^[6]换言之，因为自然环境的公共性，因为人人都可自由获得自然环境要素——比如自由自在地呼吸空气而不需被法律所规范，大气、水之类的环境要素从来没有成为排他性权利的客体，所以人们也就认识不到要用法律来调整它们的必要性。也正因为在以往的权利理论中，这些要素几乎没有被予以独立的地位也得不到法律的独立保护，以致在这些要素被损害进而导致人们的正当利益无法保障时，法律一时间无法予以有效及时的应对。

正是在工业污染大规模蔓延、环境保护观念兴起的大背景下，20世纪70年代美国密执安大学的萨克斯教授提出了“环境公共财产权论”和“环境公共委托论”。他认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，在当今受到严重破坏，以致威胁到人类正常生活的情况下，不应再被视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“共享资源”，是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害，公民为了管理他们的共有财产可将其委托给政府，政府应当为全体国民包括现代人及其子孙后代管理好这个财产^[7]。由此，大气、水、土壤等具有资源价值的自然资源，又在环境价值层面被作为分享权的客体。为此，对自然资源的分享权就必须发展至更细的一个层次，即从对资源要素的分享权扩展至对环境要素的分享权。换言之，因为大气、水等自然资源，既具有资源价值，又具有环境价值，所以既要被放置在资源分配的框架中进行公平分配以保障资源的公平分享权，还要被放置在环境要素分配框架中进行公平分配以保障环境的公平分享权。自然资源公平分享权的谱系与体系由此得到进一步发展，摆脱单纯地作为物的资源分享层面，进入到对资源的环境要素进行分享这一层面。

而因为自然环境与资源的一体性，也因为自然资源与环境的公共性以及相应的任何人都享有自然资源与环境的权利，公民之间因环境保护与自然资源分配而产生冲突就不可避免了^⑥。正如朱迪·丽丝所言：“具有多种用途的资源表现出一种更为不同的公共财产性质。……一片森林下的土地不仅为其他人提供潜在的木材产品，而且对其他人也很有价值，可作为一种视觉审美，一种娱乐资源、一块野生生物的栖息地、一种土地侵蚀防护或水流调节器等。由于其主人一般都会有某种开发利益(如农业或木材生产，或投机性建房)，而其他人希望他全部或部分地放弃以使资源保持对他们的价值，这就会产生一些困难。” ^[8]进言之，既然同一自然资源既具有资源分配的维度，又因为资源环境的一体性而具有环境要素分配的维度，那么在自然资源分配层面，不仅会出现资源层面人们利益的冲突，而且也会出现作为物的自然资源的开发利用与作为环境要素的自然资源之享用之间的冲突。这样一来，法律就需要协调自然资源之开发与环境保护，就需要处理好对作为物的自然资源的分享权与对作为生存要素的自然环境要素的分享权之间的紧张关系。

这就决定了，环境权是一种与以损害环境为代价的自然资源分享权一起，被置于综合衡量框架下审视并安排的权利^⑦，否则公民对自然资源的公平分享权就无从成立。因为每个人都是公共自然资源的主人，每个人都可有通过开发自然资源而发展自由的权利，因此任何人都不能在主张自己的环境需要因而享有公共自然资源时，却否定他人因经济发展需要而享有公共自然资源的权利。正因为如此，汪劲教授指出：环境权人有忍受一定限度的环境污染或破坏的义务^[9]。当然，认为主体对同一客体既具有权利又有义务，在逻辑上是矛盾的。对此，应当用霍菲尔德法律关系理论来进行更为规范的表达：环境权只是主张享有一定质量环境的权利，但对不影响这一质量环境的行为，或者说，对不致于使环境权人的人身、财产等利益处于风险之中的行为，环境权人就没有要求其不得实施的权利。进言之，忍受一定限度的环境污染或破坏，不是义务，而是霍菲尔德意义上的无权利（no-right）^[10]。相应的，在环境权效力范围之外，是自然资源开发权人对环境的污染自由。就此而言，因为环境保护与公共治理的复杂性，我们必须认识到环境权与环境保护必须被置于一个更为广泛而复杂的多层次利益的分配格局中，既不是绝对的，也不是无限的。

(二) 管制性规范作为环境资源分配规范

也正因为自然资源公平分配与分享框架下环境权是具体的、有限的，是在与其他自然资源开发权益相竞争的背景下确立的，所以作为主观权利的环境权具有如下特点。（1）它是在综合考虑、协调自然资源开发权主体与环境权主体针对同一具体环境而产生利益冲突时形成的，所以当相应主体因环境受损而处于风险之中时，且冲突主体、利益纠葛、冲突据以发生的场景明确而具体时，环境权主观化、具体化的条件才得以初步成熟，立法者即可以针对类似情境出台相应规范创设环境权。换言之，只有在立法者认为损害环境的行为具有对特定主体的人身、财产具有风险，且这种风险达到了法律需要规制的程度，那么就需要赋予相应主体环境权以规避这些风险。就此而言，环境侵权与一般侵权行为的区别在于，环境侵权行为产生的是人身与财产受损风险，而一般侵权行为产生的是对人身与财产的现实损害①。（2）因为它是在综合考虑、协调自然资源开发权主体与环境权主体之间利益冲突时形成的，所以环境权只能是具体情况下对某一特定环境利益的权利，是一种需要经权衡后由立法形成的权利，而不是泛泛的环境权或宪法意义作为基本权利的环境权，即具有普遍意义与效力、兼具主观价值功能与客观秩序功能的环境权，不是一种被作为基本权利因而司法机关可以拿来直接适用并做出判决的规范。（3）因为环境权是自然资源公有背景下基于公平分享权平衡自然资源开发权时确立的权利，所以环境权规范往往是公法管制性规范，即规范自然资源开发行为的规范。换言之，对自然资源开发行为进行管制的规范，实际上也是自然资源的分配规范。进一步说，环境权往往是通过管制性规范所确立的，是立法者对公民进行管制、确立相应义务的结果。可以说，这是一种类似于通过设定负面清单确定相对方权利、自由的方法。当然，也正因为管制性规范是针对自然资源开发与利用行为而确立的一种义务规范，所以这样的规范一般不是明文的环境法规范，其所确定的权利不是被明文称之为某某环境权的权利，而是一种需要在规范结构与体系中通过法律解释方法来挖掘、阐发的权利，是一种要求他人不得从事某种行为以免损害特定环境的权利。（4）因为管制性规范是通过确定自然资源开发、利用行为的边界而确定环境权的，因此，环境权的边界与限度也由自然资源开发权的边界所界定。这样，在一定程度上环境质量标准不确定的问题也通过反向界定的方式得到了解决^[11]。即立法者不需要明确环境质量标准，只需要明确哪些行为不可为即可。

本文所剖析的水泥公司诉环保部案正好显示了管制性规范确立环境权的上述逻辑与特点。水泥公司生产水泥时排放的粉尘会影响附近居民呼吸清洁空气的利益，进而将他们置于健康受损的风险之中，而他们对良好空气的维护必然意味着要限制水泥公司的生产自由，因此这两种利益的冲突是集中的、尖锐的，不可能通过环境的自我修复、容纳功能而自行解决。为此，立法者（卫生部）对水泥厂家与周围居民的利益做出调整，在平衡水泥厂家的生产自由（实际上是向大气排放粉尘的自由）与附近居民大气质量利益的基础上，设定了500米卫生防护距离，规定水泥厂家必须在居民区500米开外才能生产水泥、排放粉尘。正是在卫生部确立了相关距离规范后，附近居民才有了相应环境权利，才有要求水泥公司承担相关私法义务并对抗环保行政机关行政决定的权利。当然，卫生防护距离标准所确定的500米距离也意味着环境权的限度与边界，意味着周围居民没有要求不得从事500米开外水泥生产的权利。这样，通过距离机制，环境权和自然资源的开发权就获得了均衡安排。

因此，要判断其他案件中主观权利化的环境权是否存在，就必须找到类似本案中卫生部所设定的《水泥厂卫生防护距离标准》之类的法律规范。当然，并不是所有这样的管制性规范都建立了环境权，因为并不是每个规范都明确了公民的权利，这就需要我们运用法律解释的方法，确定相关规范是否确立了公民的权利。对此，德国公法上主观公权利的确定方法可为我们提供镜鉴。

德国公法上有所谓的“对第三人职务义务”概念，这一概念意味着行政机关的公法义务分为针对公民的职务义务和不针对公民的职务义务，进而意味着行政法规范分为保护公益的规范与保护私益的规范。一般的行政法规范主要是以公共利益为调整对象，不以私益为保护对象，所以违反这样的行政法规范不构成对私益的侵犯，而仅仅构成对公益的侵犯，仅构成一般意义上的违法。而“如果有效的法律规定(行政的法律义务即由此而来)不仅是为了公益，而且，至少也是为了公民个人的利益，就应当肯定主观权利” ^[12]。根据这一逻辑，我们也可以将确立公民环境义务的管制性规范分为保护公共环境利益的规范与保护私人环境利益的规范，保护私人环境利益的法律规范即确定了相应主体的环境权利。如果管制性规范仅仅只保护前者而不保护后者，则不能被认定为确立了公民的环境权。比如《水污染防治法》第59条规定：饮用水水源保护区划定之前、已建成的建设项目，也应依法拆除或关闭。这一公法规范所设定的对已建成项目的拆除与关闭义务，是为了保护水资源保护区这一公共利益，而不是个体对这一水环境的权利，因此这一规范并不能成立公民个人对既有项目主张拆除、关闭的权利，不能成立公民对该水源区的环境权。可见，有些规范只是为了保护公益而不是为了保护私益，是为了公益而管制资源开发、利用行为的，所以即便是符合了这些规范，也不能证明环境损害行为在侵权行为层面的合法性。

在本案中，卫生部制定的《水泥厂卫生防护距离标准》正是这样一种确立了公民环境权的管制性规范。环保部的“行政复议决定书”指出，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第16条第2款的规定“环境保护设施及其他措施等已按批准的环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和设计文件的要求建成或者落实，环境保护设施经负荷试车检测合格，其防治污染能力适应主体工程的需要”，是工程环保验收的条件之一。而将居民隔离在生产区域500米外，就是此《管理办法》所规定的环境保护措施之一。它并不是单纯规定行政法义务的公法规范，而是确定了私法义务的规范，因为这个500米是为了避免特定距离内居民受水泥生产的粉尘污染，而不是为了纯粹作为公益的空气或其他自然环境，否则根本没有必要规定这一距离，因为不论多少米距离，水泥厂家向大气空间排放的粉尘都会污染空气。而且，这一距离还是当时的卫生部这一以人民生命健康之保障与保护为宗旨的行政机关所确定的，是直接服务于人民生命健康的，这就更说明这一规范的人权保障性质，而非单纯的环境保护性质。

三、问题之三：为何环境权的救济程序呈现出多边参与的形态？

从本文所分析的案件来看，环境权救济呈现出行政与民事争议交织、多方主体参与的形态，即行政机关、环境权人与环境侵权人都被扯入到纠纷中。就像在本案中，水泥公司与附近居民之间的法律关系是一种私法关系，但国家环保部以及黑龙江省环保厅却因为该私法纠纷而被扯入到纠纷与诉讼中去，行政复议、行政诉讼由此而生。为什么环境权的救济程序呈现出如此复杂、多边的形态呢？

归根结底，还是因为环境权是在自然资源公平分配与分享的框架下，与自然资源开发权权衡的过程中，由管制自然资源开发、利用行为的管制性规范所确立的，管制性规范充当着资源分配规范。在这样一个制度背景下，自然资源开发、利用主体不得不向环境保护机关申请环评许可，以求能合法地从事相关开发活动的权利。相应的，公民的环境权与开发主体的环境义务也在许可中得以确定，许可由此具有权属裁决功能。比如在本案中，是黑龙江省环保厅在环评批复中确定了水泥公司的搬迁安置义务。由此，通过环境许可这样一种形式，环保机关在确定纠纷双方之间的私法性质的环境法律关系的同时，将自己置于“陷入”到私法纠纷中的风险之中，成为纠纷的一方当事人，因为无论是环境权主体，还是环境权侵权主体，都会挑战行政机关的许可或裁决，获得有利于自己的利益分配。

从法理上来说，因为水泥公司与附近居民之间的法律关系属于平等主体之间的私法关系，所以尽管是行政机关通过许可确定了私法义务，尽管行政机关介入了私法纠纷，这个纠纷也应是直接通过民事诉讼的途径来解决，而无需再通过行政复议、行政诉讼的方式去解决。但问题在于，环境权是在公共资源公平分享权的框架下通过厘定自然资源开发行为之边界而厘定的，环境权到底存不存在、其边界与限度何在，或是自然资源开发行为边界何在等问题，都是需要由行政机关通过自然资源的分配权而界定的，而不像传统私法权利那样是自足生成的。也就是说，既然在公平分享权框架下环境权以及自然资源开发、利用权首先是公权利，即由公法来确定的权利，需要由行政机关予以分配、界定，那么在这种首先需要通过公法来界定权利的情况下，就不合适由私法纠纷处理机关越俎代庖去界定该权利了。而不首先从公法上界定清楚该权利及其边界，又如何去处理这两种权利之间的私法关系或者说彼此边界呢？

更为关键的是，因为这两种权利互相否定而又相互界定，一方权利辐射范围的大小决定了另一方权利的效力范围，因此，行政机关的裁决行为或是许可行为，或是过度限制一方当事人的环境权而给予了另一方当事人更多的开发权，或是过度限制了一方当事人的开发权而给予了另一方当事人更多的环境权。这样一来，行政机关的行为就具备了越权处分行为性质，即剥夺了一方当事人的利益以满足另外一方当事人。而据此所做出的生产许可或不予许可的行政行为的实质，表面上是一方当事人以私法逻辑侵犯了另一方当事人的环境权益，或是限缩了另一方当事人的资源开发权，实质却是行政机关在处分、剥夺公民的对自然资源的公平分享权权益。就如在本案中，环保机关适用300米《非金属矿物制品业卫生防护距离》，与适用500米《水泥厂卫生防护距离标准》，所形成的资源分配就是极不相同的。而水泥公司诉环保部的一个重要理由，就是认为环保部应当适用300米规范，而不是500米规范。此种管制性规范如何适用，当由行政机关决定并受公法途径监督，而不适于由私法途径审查。而也正是因为行政许可或裁决的处分性，公民应该基于防御权逻辑，起诉行政机关通过环境许可行为剥夺其环境权或资源开发自由的行为。由此，环境行政机关实体性地介入了私法纠纷，并因环境许可行为而成为被告，环境许可行为的合法性成为私法意义上环境权纠纷解决的关键。当事人提起行政复议或行政诉讼主张撤销相关环评许可，私法上的环境权纠纷要由行政复议、行政诉讼来解决也就顺理成章了。

基于上述逻辑，在私法环境权纠纷涉及环保机关许可行为时，公民应当依照如下两种情形而分别选择纠纷解决途径。（1）在环境许可行为合法或当事人对环境许可无异议的情况下，此时纠纷纯属私法纠纷，当通过私法途径解决，私法争议解决机构应当尊重行政机关的决定。就像在本案中，水泥公司对环保厅适用500米规定并无异议，只是在后来履行义务时不积极引起了附近居民的不满，他们本来也可以通过私法途径要求原告继续履行义务，但也许是觉得通过主张水泥公司不得生产的义务能够更好地保障他们的权利，所以采取釜底抽薪之策，通过行政复议否定了给水泥公司放行的环评许可（环评验收），从而将水泥公司逼上了状告环保部之路。（2）如果当事人对环境许可行为有异议，那么当事人应当通过公法途径解决争议。此时，如果当事人需要向另一方当事人主张权利，那么可以申请由复议机关一并解决纠纷，或者依照《行政诉讼法》第61条，申请人民法院一并解决私法纠纷。比如在本案中，假如环保部适用了300米卫生防护距离而不是500米卫生防护距离，那么附近居民就可以对该决定提起复议或诉讼，并请求法院一并确立水泥公司的相应义务。

四、作为自然资源公平分配与分享产物的环境权及其意义

综上，我们可以就公民环境权得出如下几点结论：

首先，只要法律承认基于风险的环境规制，只要法律在环境污染行为对他人财产与人身有侵害风险时就予以规制，而不是仅仅在人身与财产现实受损后才介入，且环境权主观权利化的其他要件（法律关系双方明确、存在风险的环境范围具体等）成熟，那么因环境污染行为而处于风险之中的主体，就可以拥有要求减少、消除风险或是采取替代性措施的环境权。

其次，因为环境权是在与自然资源开发权竞争自然资源分配之份额的过程中确立的，所以它既不是不可能的，也不是绝对的。因为这种竞争关系，环境权通常需要通过管制自然资源开发权、利用权的管制性规范来确立。管制性规范由此既具有管制功能，也具有分配功能。如果认为管制性规范仅仅只是调整了既有的自然资源开发、利用的权利，而没有设定环境权^[13]，那无疑是在认识到环境权非绝对性的同时，把“环境权”这个婴儿和“环境权绝对”这盆洗澡水一起倒掉了。

最后，作为既受惠于公平分享又受制于公平分享观念的权利，环境权首先是公法权利，是由公共机关公平分配自然资源的结果。换言之，环境权兼具公、私属性，以公法性质为先。这是行政国时代人们权利的普遍特性，因为人们先要通过公法从国家那里获得公共资源，然后再从私法那里获得保障，以免从国家那里获得的权利为其他私主体所侵害。也正因为如此，尽管具有私法效力，私权维度的环境权也难以在奉行私法自治的民法中安家落户，而只能作为公共资源公平分享权体系中的一员而存在。

基于环境权的上述特性，我们可以公民的环境权为中心，在立法、执法与司法三个环节作出相应改革与制度建构，推动环境保护机制的落实、完善以及公民权益的切实保护。

首先，在立法环节，我们固然要制定法律保护作为普遍公益的环境公益，也要加强管制性规范立法来创设、保障作为局部利益的环境私权——比如本案中水泥公司附近500米范围内居民的清洁空气权，从而既保护人民的整体性环境公益，也保护特定范围内公民的环境权利。唯有如此，才能既避免整体性的环境危机，又避免局部的环境危机，进而将环保与具体的公民权利关联起来，使环保与人民的眼前利益结合起来。资源开发场所周围居民的环境利益即构成环境保护大业中必须先保护的利益，资源开发行为所造成的污染是环境治理过程中必须优先、重点管制的对象。环保不能仅仅被理解为保护普遍性环境利益、保护远方的青山绿水的事业。也就是说，我们必须解决许多资源利用行为符合整体性环境保护规范但却将特定范围内居民陷于环境风险之中的问题，环境权无疑为此提供了有效路径。这意味着，立法者乃至主管行政机关在制定相关资源分配法制时，必须秉持环境权思维，在环境风险可定的情况下同步配套相应环境管制规范，确立资源利用主体对特定范围内公民的环境法义务以及相应公民环境权，从而将资源开发主体的环境义务与公民环境权对接起来，确保特定范围内居民生命、健康不处于特定风险之中。

其次，在执法环节，尤其是在行使自然资源分配权或环评权、许可企业开发利用自然资源之时，行政机关必须秉持环境权思维，以保护公民正当环境权作为赋予企业资源开发权的前提，以企业履行环境义务能够保障特定范围公民的环境权利作为赋予其资源利用权的要件之一。否则，即等于行政机关将公民所能获得的环境资源转而授予资源开发主体。为了避免公民正当的环境权益被行政机关“征收”以满足企业的资源开发利益的现象，行政机关应当秉持正当程序思维，采取听证会等形式吸纳公民参与到资源分配许可、环评程序中来，对影响其环境权益的行为陈述意见，提出异议，并组织公民与企业就如何实现双赢、协调资源开发权益与环境权益而展开协商，形成更为科学合理的资源开发与环境保护方案。在最终决定是否准予企业资源开发权、授予何等资源开发权时，行政机关固然不能绝对化环境权，无限迁就公民的环境利益主张，但也不能基于GDP主义，将资源开发权绝对化，而是应当在坚持环境权优先性的前提下做出最优决定。

最后，就司法环节而言，我们一方面要完善相关司法机制，鼓励、支持公民团体、环保机关与检察院等机关就整体性环境公益而提起公益诉讼，另一方面也要设计、完善相关司法机制，容纳、满足公民的环境诉权。也就是说，既要尊重、保障公民针对资源开发企业提起的私法环境权诉讼，从而实现公民对企业损害局部环境之行为的环境法规制，也要尊重、保障公民针对行政机关提起的环境权诉讼，从而落实公民对行政机关环境管制不作为的司法监督。这也是环境权的公权、私权属性的应有之意。如此一来，公私兼及的环境权司法救济机制、多层次的环境司法监督机制得以形成，推动环境保护机制良性运转，永不停歇。

注释: ① 详细案情与过程，参见刁凡超：《环保部成被告：日伪时期建的厂改造，要不要搬防护距离内居民》，http://www.the-paper.cn/www/v3/jsp/newsDetail_forward_1467927_1；危昱萍、王尔德：《哈尔滨小岭水泥厂诉环保部案开庭卫生防护距离最受关注》，载于《21世纪经济报道》 2016年05月16日第3版。
② 所谓卫生防护距离，是指在正常生产条件下，无组织排放的有害气体（大气污染物）自生产单元边界到居住区的范围内，能够满足国家居住区容许浓度限值相关标准规定所需的最小距离。现水泥生产所执行的《水泥厂卫生防护距离标准》（GB 18068-2000）由原卫生部制定，于2001年1月1日实施。
③ 王小钢教授指出，因为此前环境权私权化论者不得不将经由环境污染造成的人身和财产损害当成是公民环境权利的救济对象，以免环境权利救济没有现实可行之路径，从而又将环境权植根于民法权利体系中，所以公民环境权否定者就顺理成章地质疑公民环境权利独立存在的必要性。因此，需要建立一种以环境损害为要件而不是以传统人身财产损害为要件的环境权。参见王小钢：《以环境公共利益为保护目标的环境权利理论——从“环境损害”到“对环境本身的损害》，载于《法制与社会发展》 2011年第2期。
④ 环境资源法学者将自然资源权分为保障生存的自然性资源权与实现发展的人为性资源权，前者具有利用的合理性、取得的自由性、客体的差异性与性质的身份性，后者具有取得的许可性、性质的财产性、利用的合理性。参见金海统：《论资源权的法律构造》，载于《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2009年第6期。
⑤ 有学者将发展经济影响环境要素质量的行为界定为自然资源利用行为与环境容量利用行为。参见王社坤：《对环境权与相关权利冲突之追问》，载于《法学论坛》 2011年第6期。但笔者认为，环境容量利用行为也是自然资源利用行为，因为在排污权语境下，大气被作为净化、稀释污染的资源，而当清洁大气被作为净化、稀释污染的资源使用后，其他人用来呼吸的清洁份额就减少了。
⑥ 也正因为如此，越来越多的学者开始注意到环境权研究必须注意处理环境权与所谓的私人财产权、企业营业自由权或者经济发展的公共利益相冲突的所谓权利冲突问题。参见吴卫星：《我国环境权理论研究三十年之回顾、反思与前瞻》，载于《法学评论》 2014年第5期。
⑦ 有学者指出因为环境风险具有复杂的科技背景、高度不确定性和广泛的利益冲突等特征，实体性环境权难以成立。参见张恩典：《“司法中心”环境权理论之批判》，载于《河南大学学报（社会科学版）》 2015年第3期。笔者认为，并不是所有的环境风险都有上述特征，在一些风险可为法律确定、调控的情况下，环境权就可以成立。