党的十九大明确提出了“要加快农业转移人口市民化”。农业转移人口市民化是新型城镇化的核心内涵，而新型城镇化是党的十八大作出的重要战略部署，并已成为中国经济保持稳中向好的助推剂、深化供给侧结构性改革的突破口、引领“十三五”时期经济发展的新引擎。但由于我国城乡二元制度的固化，加大了“城乡融合发展”实现的难度和时长，使得农业转移人口市民化过程曲折而复杂，在农业转移人口市民化意愿需求与制度供给方面存在着不匹配或匹配不充分、不平衡的现实，客观上要求进行匹配逻辑修正，建立农业转移人口市民化意愿需求与供给侧改革相得益彰的同步推进机制。

一、农业转移人口的概念和现状

“农业转移人口”的权威称谓最早可以追溯到2009年12月召开的中央经济工作会议，此后，在党的十八大、十八届三中全会和十九大均又提及，存在着“农民工→农业转移人口”的称谓演变趋向。但实际上，由于目前“农业转移人口”在“内涵与外延”的界定上还缺乏一个权威的统一解释，因而，在官方文件及学者研究中尚未能统一，农业转移人口往往与农民工、农民等概念未严格区分，存在着相互替代使用的现象，或者说，区分的界限并不明显，需要在一定的语境下方能意会其意。从历史发展视角来看，“农业转移人口”和“农民工”都是“阶段性”的概念，“农业转移人口”内涵可视为是从“农民工”概念逐渐演化而来，但内涵和外延要比“农民工”概念丰富和宽泛。一般来讲，“农民工”多体现的是进城务工人员的身份和职业，较为通俗但暗含歧视；而“农业转移人口”较为含蓄和中性，关注的重点在于农业人口从农村向城镇迁移，并将成为城镇居民的过程，既包括农业剩余劳动力，又包含农村非劳动适龄人口。可以说，“农业转移人口”是潜在的“市民”，在成为市民之前的“农民”或者具有成为“市民”意愿的“农民”，均可认为是“农业转移人口”。当下户籍仍在农村，但已经从农村迁移到城镇工作生活或在农村与城镇之间流动的农业人口是“农业转移人口”最有可能实现市民化的主体。当然，农业转移人口“市民化意愿”的强弱也直接决定着“市民化”进程的快慢。

学者们围绕农业转移人口的市民化意愿激发^[1-2]、市民化的制度供求均衡^[3]、市民化意愿影响因素^[4-5]、市民化成本—收益分析^[6-7]、市民化综合进程指标体系构建与测度^[8]、市民化推进路径^[9]等方面均展开了深入的研究。

近年，为解决经济增长中总量失衡、经济发展中结构性矛盾凸显等深层次问题，中央审时度势，于2015年11月10日中央财经领导小组会议上习近平首次明确提出“供给侧结构性改革”，强调“适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”。学者贾康认为，供给侧改革的核心内涵，就在于以有效制度供给支持结构优化，激活全要素生产率^[10]。教授洪银兴认为供给侧结构性改革研究需要以马克思主义经济学为指导，解决有效供给、提高全要素生产率、释放企业活力是其改革目标，而去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板只是改革的短期任务^[11]。滕泰等把培育新主体、增加有效供给、推进制度变革、推进结构优化、推进要素升级、调整存量、培育增量等作为推进供给侧改革的七大着力点^[12]。王巧对供给侧结构性改革中存在的制度供给滞后问题提出了防范措施^[13]。由此可见，制度供给是“供给侧结构性改革”的重要方面，对农业转移人口市民化的有效推进起着顶层设计和政策导向的作用。

综上，虽然学者们在农业转移人口市民化意愿方面和供给侧改革方面的研究成果丰富，具有重要的实际价值，但将二者结合起来的研究尚不多见，鲜有以时间为轴，以市民化意愿需求与制度供给匹配现实为依据，对我国农业转移人口市民化进程进行层级划分。同时，对农业转移人口市民化的各阶段存在的意愿需求与制度供给的匹配机理与逻辑修正路径方面的研究也比较有限。

二、农业转移人口市民化进程的阶段划分

农业转移人口市民化是一种“过程”，“过程”的描述必然会按照时间维度和事件进展维度由始至终逐渐深入。农业转移人口市民化也是一种“结果”，是一种意愿需求和能力实现的结果，迁移行为只是其外在表现形式，融洽地融入城市才是内在要求和目标。因此，农业转移人口市民化就有研究阶段划分的必要。但学者们在研究此问题时多是从市民化的社会身份、社会角色转化角度，划分为“退出（农业领域）、进入（非农产业领域）、融合（新市民）”三阶段^[14]。董莉提出了农业转移人口市民化进程的层次（农民—农民工—城市居民—城市市民—城市公民）跃进的观点^[15]。我国农民工市民化具有区别于发达国家的过程，依次呈现为经济、社会、政治、生活四个阶段的市民化^[16]。但均未从时间上按照市民化意愿需求与制度供给的关系进行阶段划分。

(一) 阶段划分时间节点选择的逻辑基础

时间节点的选择逻辑是依据我国经济体制改革的转型时间节点和农业转移人口“内涵”演变的关键时间节点，并结合具有转折时代意义的中央重要会议。从建国后（1949年）开始将农业转移人口市民化进程的阶段划分时间节点设置为：中共十一届三中全会（1978年）—中共十四大（1992年）—2009年12月中央经济工作会议召开，尤其是中共十八大以来。中共十一届三中全会是建国以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，开启了农村改革（包产到户农业生产责任制）的新进程，开创了改革发展新局面，开拓了由计划经济体制向商品经济体制、市场经济体制的新转变，从此开始了建设中国特色社会主义的新探索。1992年10月十四大提出建立社会主义市场经济体制，是我国社会主义市场经济体制的第一个总体设计，成为经济改革进入新阶段的重要里程碑。中共十四大既是对十一届三中全会以来14年实践经验的总结，又给未来奠定了社会主义市场经济的基础。2008年世界金融危机后，国内外经济格局发生了前所未有的变化，为进一步强化经济体制改革，特别是在经济结构“促转变”方面，2009年12月召开了中央经济工作会议，提出要“深化经济体制改革，增强经济发展动力和活力”，而且，“农业转移人口”的概念也是在这次会议上首次提出。因此，将2009年12月召开的中央经济工作会议作为重要的阶段划分时间节点。中共十八大之后，经济改革已迈向深水区，农业转移人口市民化制度供给的重要性更加凸显。

(二) 农业转移人口市民化的意愿需求

市民化实际上就是意愿实现的一个过程，行为意愿（行为倾向）是态度和行为之间的过渡变量。霍曼斯（Homans，20世纪中期美国著名社会学家）创立的社会交换理论（Social Exchange Theory）认为，社会交换可以看成是个人能够计算得失的“为获得报酬或者为减少惩罚而采取的理性行为”，当预期的成本大于预期的收益时，行为意愿就有可能不发生^[17]。同样，拉文斯坦（RaVen-SteinE.G.）的经济律也认为，人们进行迁移的主要目的是为了使自身的经济状况得到改善^[18]。

农业转移人口作为“经济人”自选择的“理性行为”，其市民化意愿需求一直是比较强烈的，主要原因就是城乡二元制度造成的城乡差距、工农差距。我国建国后由于实行的是人口和土地的双二元结构（人口分为城市户口（市民）和农村户口（农民），土地分为城市国有土地和农村集体土地），导致固化的城乡二元结构异常板结，城乡间在生活水平、收入福利、权益保障、公共服务、成长环境、发展空间等诸多方面形成巨大落差，虹吸效应使城市像巨大的磁铁成为人们向往奋斗的目的地，拥有城市户口并成为城市市民是农民的强烈需求，但这种需求的实现只被限制在升学、招工、顶职、参军等狭窄的正规通道内和需满足苛刻条件的机会之中。由于户籍制度与权益的紧密相关，导致本源是登记凭证功能而无任何经济价值的户口却演化成可以进入市场变相交易的一种价值载体。据公安、金融等部门估算，1992年，各地卖户口所得金额超过100亿元，有可能达到240亿元之巨。而1992年国家财政总收入只有4188.97亿元，卖户口所得金额约占财政收入的5.9% ^[19]，地方“探索户籍改革”而进行的户口买卖就是对市民化意愿需求强烈的最好佐证。二元制度的破除力度将和农业转移人口市民化的意愿需求呈负相关关系。

(三) 农业转移人口市民化进程阶段的划分

依据农业转移人口市民化意愿的强弱，结合我国经济体制变革的过程，从政府对农业转移人口市民化的政策支持力度逐渐增大，可将市民化进程的过程划分为四个阶段：虚化阶段（建国后—十一届三中全会）→弱化阶段（十一届三中全会后—中共十四大）→强化阶段（中共十四大后—2009年中央经济工作会议）→深化阶段（2009年中央经济工作会议后），各阶段是呈层级递进的。

三、农业转移人口市民化意愿需求与制度供给的匹配机理

农业转移人口市民化意愿需求与制度供给是动态变化的，当现有制度的壁垒与藩篱制约了意愿需求实现时，制度供给有效变革就成为关键所在。户籍、土地、社保、公共服务是关系到农业转移人口市民化能否顺利实施的最核心最关键领域。依据农业转移人口市民化意愿的强弱变化与政府制度供给，市民化进程经历着由“虚化阶段→弱化阶段→强化阶段→深化阶段”不断渐进演化的阶段性特点。对应地，农业转移人口市民化意愿需求与制度供给存在着层级匹配演进机理：匹配错位→匹配归位→匹配合位→匹配到位（见下图）。

(一) 虚化阶段：制度供给与市民化意愿需求匹配错位

虚化阶段的农业转移人口就是指农民，农业转移人口市民化实际上是农民“非农化”，只有符合条件的个体才有资格转移进城。

虚化阶段的制度供给体现在以下三方面。第一，1958年1月的第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》的颁布预示着已将农村人口的自由迁移进行了严格管控，同时，以法律的形式明确将我国居民分为城镇居民和农村居民，我国所特有的城乡二元户籍制度体系正式建立，以户籍制度为核心的城乡二元制度也逐渐形成并固化。第二，各种票证制度的计划发放和有条件地获得与使用。第三，随着我国计划经济体制的建立、城乡二元户籍制度的实行，以及农村人民公社体制和城镇统包统分的用工制度的确立，我国二元就业制度就此形成。

由此可见，虚化阶段我国城市化的发展基本停滞不前，农民市民化意愿需求的强烈性与制度供给限制人口流动形成巨大反差。这段时期市民化意愿的实现是难以满足的，故称为虚化阶段，形成了市民化意愿需求与制度供给的匹配错位。

虚化阶段供需匹配错位的主要原因，一是计划经济体制下强制性计划政策特质与战略取向问题。建国后国家实行的是高度计划经济体制，在保护城市优先发展战略下，很自然地以户籍制限制农民流动自由，严格控制农村劳动力进城，降低城市就业、食物供给等方面的压力。为了稳定农业发展，农民的外出务工视为“不务正业”，对所从事的“工商副业”视为“资本主义尾巴”而被割掉，逐渐构建并固化城乡二元社会结构。同时，由于城市偏向的政策价值取向，人们只要拥有城市户籍，就能天然地享受到就业、住房、医疗、劳动保障等全方位的保护，这样，农民“非农化”意愿就特别强烈，但城市与农村被二元制度的屏障分割，农村人口迁往城镇非常有限。二是特殊国际国内环境。受复杂的国际局势影响和国内百废待兴的特殊需要，政府主导下有计划有组织的农民迁移，并不是由乡向城的移动，而主要是内地农村人口迁往边疆地区（华北和东部沿海人口稠密地区的大批农民往东北、内蒙、西北边疆诸省区开垦拓荒）。20世纪60年代中期以后不断加强备战备荒，一味强调分散，实行了知识青年上山下乡和干部下放政策，大批城市居民迁往农村，城市人口受到压缩。1958—1978年二十年间城市人口的年增长率只有0.2%^[20]，农民进城的意愿根本无法得到满足。

(二) 弱化阶段：制度供给与市民化意愿需求匹配归位

弱化阶段的农业转移人口主要指农业剩余劳动力，农业转移人口市民化实际上是农业剩余劳动力寻求进城“就业化”，农民为获得更多的非农业收入，以个体乡城流动为主。

弱化阶段制度供给体现在以下几方面。户籍政策方面：1984年，国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》首次冲破了户籍制度指标控制的坚冰，允许将那些在城镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的农民落实常住户口，统计为“非农业人口”；1992年10月，公安部颁布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，开始试行在城镇风靡一时“蓝印户口制度”。就业政策方面：1980年底，我国颁发了第一份个体工商业营业执照，为私人投资和经营企业提供了政策空间；1984年1月，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》从政策层面上放松了对农村人口进入城镇就业的控制；1985年1月，《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》明确提出允许农民进城开店设坊，提供各种劳务。社会保障政策方面：1985年，政府劳动部门将农村劳动力转移就业由以前的户籍管理过渡到凭证管理；推行劳动合同制度，一定程度上保障了农村进城务工人员的权益。

由上可见，改革开放后，特别是农业承包责任制的实行及城市商品经济的快速发展，“离土不离乡、进厂不进城”成为政府支持市民化的主要模式，对进入城市打工者，始称为“农民工”。这一阶段，政府对市民化的“排斥”态度比计划经济时期要弱，虽然农民不能成为市民，但农民向城市的流动已然暗流涌动，因此，这一阶段称为弱化阶段。

弱化阶段虽然农民市民化意愿强烈，但因条件限制、门槛过高，只有少部分通过较为狭小的通道，或者通过购买等非法渠道，才能完成成为市民的意愿，大多数市民化的实现方式实际上是寻求进城打工的机会。弱化阶段对于农村剩余劳动力的流动，政府态度也在逐渐发生改变，制度供给出现了由“严格限制”到“弱支持”的态度转变，制度供给俨然有着归位的趋势，归位于如何归还农民进城流动的权利，归位于商品经济向市场经济过渡的前设基本条件和方式，归位于即使制度暂时无法解决自由流动问题，但对民间自发找寻的解决途径不再“穷追猛打”而是默许的状态（如农村户口通过购买“曲线”成为城市户口等）。据统计，1984—1988年间，累计转移农业劳动力5566万人，平均每年转移1113万人，转移劳动力总量平均每年增长23.11%^[21]。

(三) 强化阶段：制度供给与市民化意愿需求匹配合位

强化阶段的农业转移人口主要指农民工（包括新生代农民工），强化阶段农民工的概念已被广泛使用，而农业转移人口的概念还没有得到官方的认同，因此，强化农业转移人口市民化，实际上就是政府对农民工的管制进一步“松绑”，是农民工进城“就业化”兼顾“市民化”的叠加，并采取一系列措施促使农民工有序转移，促进“家庭迁移”。

强化阶段制度供给体现在下述几方面。户籍政策方面：自1997年6月国务院颁行《关于小城镇户籍管理制度改革试点方案》后，中小城市户籍改革（1997—2008年）快速展开，放宽了中小城市落户条件，将在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，城乡户籍铁壁般的外围屏障终于被市场经济冲开口子。就业制度方面：1993年劳动部的《农村劳动力跨地区流动有序化——“城乡协调就业计划”第一期工程》、1994年的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》、2003年的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《2003-2010年全国农民工培训规划》、2004年的《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》、2005年国务院的《关于进一步做好就业再就业工作的通知》、2006年国务院的《关于解决农民工问题的若干意见》等一系列政策的颁布，表明国家对农民工政策逐渐由控制盲目流动到鼓励、引导、规范有序流动，到改善农民工在城市就业的工作环境和权利维护。社会保障政策方面：1999年国务院实施的《失业保险条例》中规定对符合条件的失业农民工“支付一次性生活补助”；2003年国务院实施的《工伤保险条例》，首次将农民工纳入保险范围；2006年中央一号文件要求“探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法”，并于当年提出了“优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题”。子女义务教育政策方面：2003年国务院颁布了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中规定农民工子女教育应以流入地为主，以公办学校为主；2008年国务院要求地方各级人民政府按照“两为主”原则，“将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共教育体系”。住房政策方面：2006年国务院明确要“多渠道改善农民工居住条件”；2007年，国务院又进一步明确要求，有条件的地方“可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导、市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租”。公共服务管理政策方面：2003年中央要求“切实做好进城农民工的服务和管理工作”；2006年国务院明确要求“把农民工纳入城市公共服务体系，对农民工实行属地管理”；2008年要求将农民工服务管理工作实现组织化、常规化。由上可见，十四大后对农民进城由“松堵”到“疏导”，逐渐加快开启了农业转移人口市民化的进程，与此同时一大批新生代农民工又陆续产生，政府在不断给予市民化的约束制度进行松绑的同时，使人口自由流动的目的得以实现，并努力将农业转移人口市民化的意愿实现逐渐做实，努力将以“非户籍迁移”和“非家庭迁移”形式引导为以“户籍迁移”和“家庭迁移”形式，提升户籍迁移水平（户籍城镇化率与常住人口城镇化率相差约16个百分点^①），因此这一阶段称为强化阶段。

如果说弱化阶段农民进城务工还只是少部分现象或少数农民的个体行为，但在强化阶段，数量众多、规模庞大、不断增长的农民进城务工却已是一种十分普遍的现象或大量农民的共同行为。强化阶段中的第一代农民工因年龄、身体等原因逐渐退出打工行列，与此同时又有大量新生代农民工出现，再加上城乡发展水平在收入、消费、教育、社会保障等方面的差距不断拉大，使得农民工留城的意愿还是比较强烈的。国家制度供给重心也由“引导与有序推进流动”过渡到“加强流动人口管理、充分保障流动人口的合法权益”，政策支持力度与市民化意愿需求相向而行，中小城市已满足了自由落户的要求。可以说，强化阶段农业转移人口市民化意愿需求与政府制度供给已逐渐对接，日趋合位。

(四) 深化阶段：制度供给与市民化意愿需求匹配到位

在深化阶段，政府为进一步推进农业转移人口市民化，适时转变政策理念，调整政策目标，出台了一系列举措，促成了农业转移人口制度供给历史性的变迁。

深化阶段制度供给体现在：2011年7月开始实施的《社会保险法》规定，国家依法将农业转移人口一并纳入到社会保障制度建设范畴，并给予法律保障；2012年8月，国家出台了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》；2014年3月18日《国家新型城镇化规划2014—2020年》发布，并提出“把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系”；2014年7月30日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）的正式下发，标志着我国进一步推进户籍制度改革已开始进入全面实施阶段；《国务院关于进一步做好为农业转移人口服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）提出要提升农业转移人口的职业技能；2016年国务院办公厅印发《关于全面治理拖欠农业转移人口工资问题的意见》；2014—2017年中央一号文件都聚焦于农村土地制度改革，提出要“引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度，加强对土地流转和规模经营的管理服务”等。

自2009年12月中央经济工作会议提出“农业转移人口”概念之后，尤其是十八大以来，农业转移人口市民化的推进速度进一步加快，促进农业转移人口市民化的各项制度设计不断完善，昭示着促进农业转移人口市民化的各项工作向纵深发展，故将此阶段称为深化阶段。

新一届政府“务实、高效、远见”，非常重视新型城镇化建设，对于农业转移人口市民化问题的认识实现了质的飞跃，认识到解决农业转移人口问题的根本出路在于推进农业转移人口市民化，认识到农业转移人口最终归属是市民，而不是在乡城“候鸟式”迁移，不断促成农业转移人口市民化呈现稳定性、定居式、家庭化特征，加强了新生代农业转移人口融入城镇的主观愿望和客观条件，农业转移人口市民化已经具备了相当坚实的基础。截至2016年底，我国农民工总量达到28171万人，比上年增长1.5%，增速比上年加快0.2个百分点^②。

总的来说，深化阶段农业转移人口市民化的意愿需求仍较为强烈，意愿实现已无形式上“户籍制度”的羁绊，社会保障制度、就业制度、住房制度、子女教育制度、公共服务均等化方面均有较大的完善，充分体现出制度的有效供给性，农业转移人口市民化的意愿需求与制度供给匹配基本到位。

四、结语

农业转移人口市民化将贯穿于新型城镇化建设的整个过程，在推进农业转移人口市民化过程中会有回流现象，特别是近年出现的农业转移人口逆市民化现象^[22]，要尊重农民的意愿，要创造条件满足农民市民化的意愿需求。同时，农业转移人口市民化的实施涉及到整个制度体系，各个制度之间是相互关联的，市民化要想取得预期的效果，实现制度供给与农业转移人口市民化的意愿需求匹配完全到位，各个制度的改革必须还要相互协调，注重系统性、协同性和创新性，以实现农业转移人口市民化意愿需求与制度有效供给相得益彰的共进格局和效果。

注释: ① 数据来源于林火灿.我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率仍存16.2个百分点差距[N/OL].经济日报，2016-04-26[2017.09.01].www.ce.cn/xw2x/gns2/gdxw/201604/26/t20160426_10870058.shtml.
② 数据来源于国家统计局《2016年农民工监测调查报告》。