党的十八届五中全会提出，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。这既是对现阶段国内社会治理突出问题的直面应对，又是突破发展难题，实现以人为本、机制创新、多元协同的精细化治理发展的必经之路。社会治理精细化是社会管理和服务方式“微服务、微治理、微创新”的过程，反映在基层公共服务建设领域，就是在理念创新、体制机制转换、流程塑造、关系整合、标准设置和知识工具等中微观层面进行公共服务精细化改善和提升，实现治理精细化与系统化的有效衔接、转换和聚合。然而，基层公共服务建设是一个系统性工程，不仅需要政府坚持主导地位、明确权责边界、满足民众需求，也需要社会主体协同政府共同服务，更需要民众主动参与、释放服务需求、提出短板问题建议、优化基层公共服务。而精细化治理恰恰是实现和坚持由民众发挥本质性引导作用的重要抓手、突破口和切入点，也是坚持标准、力求科学、兼顾长效，规避服务供给管理粗放、供需匹配模糊、供给技术粗糙、供给策略粗疏的切实举措。现阶段，基层社会治理形势复杂，基层公共服务供给治理体系和治理能力现代化要求紧迫。进一步研究基层公共服务供给精细化治理这一理论上创新、实践中探索的模式，以及精细化治理的制度设计、政策执行、协同机制等同时予以推进，是基层公共服务建设议程中的重要创新点，也是各级政府面对的焦点议题。

一、精细化治理与基层公共服务建设的逻辑关联

“精细化”理念最早肇始于19世纪末，历经泰勒科学管理理论、戴明质量管理环和以精益生产为标志的丰田生产方式，并广泛应用于工业制造业。现今这一理念已被推广运用于社会治理、公共管理领域，并有进一步持续深度拓展的趋势^[1]。精细化治理是治理模式与治理体系现代化的重要环节，是建立在常态化治理之上，又将传统常态化治理引入深层次的逻辑必然。精细化治理的内涵实则是通过系统化和清晰化的规则，运用专业化、标准化、科学化、信息化、智能化和系统化的手段方式，使各个治理主体及单元精确、协调、高效、稳步和持续运作的治理方式。基层公共服务精细化治理是将精细化理念运用到基层公共服务供给治理中，通过有条理的细微化、有规范的系统化章程，借助标准化、专业化、智能化的治理手段，将政府的“精明行政”与其他社会主体能动式参与相结合^[2]，实现服务品质更优、细节关注度更高、服务体验满意度更大和人本关怀更充分的治理效果。

(一) 精细化治理嵌入基层公共服务体制机制转换的迫切性

现阶段，基层公共服务供给精细化治理不再仅限于理论层面和微观视野，而是触及到宏观的体制层面、制度层面和技术层面，且有必要回答以下更加深入的问题：一个一直处于主导地位的政府和持续参与的社会化主体，如何应对基层公共服务精细化治理的体制机制困境？如何才能冲破体制机制的束缚将精细化治理“技术”恰到好处地应用于基层公共服务转型建设？如何实现传统的粗放经验式基层公共服务治理向科学化、精细化和以人为本的基层公共服务治理模式的转变？如何在基层公共服务精细化治理过程中形成政府协同社会化资源的整体治理图景？显然，基层公共服务供给精细化治理本身并不是问题的本质所在，而应是如何保证精细化在基层公共服务供给建设中持续、高效、充分地发挥作用。因此，从体制、机制、模式和认知等宏观层面探究基层公共服务供给精细化治理的正确路径显得尤为重要，理论层面和微观视野的探讨只是治标不治本。

自党的十七大提出建立“服务型政府”以来，我国基层政府公共服务供给治理持续转型，公共服务能力迅速提升并发展。然而，基层政府的公共服务建设仍然存在很多不足，基层公共服务供给质量仍有巨大提升空间，且与民众公共服务需求存在着供需不匹配、服务资源错配和结构性失衡的矛盾，为公共服务供给提出了精准化、均等化、虚拟化和个性化的发展方向。这迫切要求转变基层政府公共服务供给治理方式，充分发挥和提高基层政府与社会化资源的活力与效率，建立健全和创新基层公共服务供给治理体制机制，为解决基层公共服务供给的深层次问题和矛盾提供保障^[3]。这里，基层公共服务建设已经不仅仅是理论层面的问题，而是已经上升为一种宏观层面的“体制机制问题”，涉及到发展观、权力观、利益观等更深层次的理念和思路变革。

(二) 精细化治理为推进基层公共服务建设提供有效的知识工具

精细化治理建立了一个与粗放模糊式治理对立的概念，试图基于此概念寻找规避粗放模糊化治理带来不良后果的可行方案，为推动基层公共服务建设提供有效的知识工具。随着治理理念由传统“官本位”向“人本位”转轨，催生了基层政府职能重构、基层社会关系架构重组、基层民众利益格局重塑，基层公共服务供给精细化治理的重要性日益凸显。精细化治理这一概念在一定程度上更容易嵌入到基层公共服务创新转型发展中，成为有效化解基层公共服务供给管理粗放、供需匹配模糊、供给技术粗劣、供给绩效粗疏的重要方向和基层社会治理现代化的重要表征，并被民众所熟知和掌握，变成民众否定粗放式公共服务供给治理模式的知识支撑。

学术界关于基层公共服务建设的讨论虽然也很丰富，但是缺乏细致入微的关联治理举措，更多的是从宏观层面进行的一些原则性描述，对于如何真正实现基层公共服务高效精准持续发展，以及如何提升民众满意感获得感问题的思路并不清晰。“精细化治理”体现了后公共管理的治理理念和要求。一方面着重激发基层政府公共服务的自主性和创新性，通过纵向和横向行政体系内部府际互动关系，将分散的、多层次、多领域、不同部门的知识技术整合为精细缜密的智慧网络，弥补和平衡基层政府服务管理存在的知识短板差异。另一方面，大力提高民众、社会组织和企业参与公共服务治理的积极性，借助精细化的体制机制和多元化的参与主体，在强化政治引领的前提下，激发基层潜在活力，释放基层建设驱动动能，利用已经成型的精细化管理工具，形成以社会问题和民众真实需求为核心的社会治理方案^[4]。可见，发挥精细化治理的知识工具支撑作用，可充分激发基层治理主体的能动性，更加关注精细化治理流程中的所有细微环节，根据工作的实际需要不断改进和再造精细流程，进而实现基层公共服务建设长效持续发展。

(三) 基层公共服务治理机制的现实窘境催生建构精细化治理实践

就当前基层公共服务建设实存状态而言，基层公共服务供给治理更多呈现出单一治理、资源错配、协同乏力及管控粗放并存的体制机制样态。单一治理强调在公共服务治理过程中试图把所有服务内容都纳入单中心的各级政府治理体系中，形成政府“独舞”的封闭性行政治理结构。资源错配是指基层公共服务资源未能按照民众时空需求和差异化需求进行系统谋划和统筹配置。协同乏力是指政府与社会化不同主体之间，以及行政体系内部府际层级、部门之间的治理机制彼此割裂、各自为战，缺乏协调性和协同性。管控粗放则是指供给管理理念、内容、权责和对象笼统和模糊，缺少以专业化为前提、系统化为保证、数据化为标准、信息化为手段的现代化管控体系。

基层公共服务治理机制的单一治理、资源错配、协同乏力和管控粗放带来了一系列的现实困境。一是基层公共服务治理被动化。由于单一中心的公权“元治理”机制，导致基层政府自主、有为的治理行为动能不足，不能主动、快速、及时、精准地应对和响应民众服务需求，不能细微、高效地辨识基层公共服务中存在的问题，更多是被动服务于政绩的表面文章，直接影响了基层公共服务精细化治理绩效。二是基层公共服务治理割裂化^[5]。实际上，一系列公共服务问题需要基层政府、社会组织、民众和企业共同面对、协力解决。然而，社会公共权力的单方向运作，往往导致治理主体间信息不对称、权责不对称，进一步割裂各治理主体间的内在联系，从而打破多元主体协作治理格局，将“群舞”变成了政府“独舞”，制约了治理主体间协同合作的持续性发展。三是基层公共服务治理模糊化。社会的系统性决定了社会治理的协作性和整体性，强调权责边界和管理流程的清晰性和明确性。倘若将基层公共服务治理中涉及的规划设计、生产建设、运营管理、需求反馈和绩效评估等工作均碎片化地分散到政府各个部门以及多元化社会化主体间，就会产生众多部门分工不明、职能交叉的现象，导致协调机制匮乏。加之不同部门、不同参与主体出于自身利益考虑，不仅出台相互矛盾甚至相互排斥的制度和政策，还会有诱发潜在冲突的风险。这必将导致基层公共服务治理部门为了规避风险成本，倾向于采用模糊、粗疏、笼统的应对思路和处理方式，进而公共服务面子工程、形式性治理盛行，公共服务的精准性和“最后一公里”服务问题难以解决。显然，基层公共服务治理“非规范性”是致使基层公共服务建设陷入窘境的重要因素，以科学性、整体性、协同性、规范性为原则，以标准化、精准化、智能化、人性化为根本目标，探索推动基层公共服务精细化治理实践刻不容缓。

(四) 精细化制度要素体系影响基层公共服务治理绩效目标的实现

对于基层公共服务治理主体而言，基层公共服务精细化治理不仅要注重强调发挥基层政府的自主性、创造性和能动性，还要激发社会组织发展活力，鼓励居民积极主动地参与治理。同时要求各个治理主体之间精密协调沟通、高效精准配合，进而突破基层公共服务分散化、治理低效的困境。换言之，多主体协同合作的公共服务治理体系本身就蕴含着精细化制度要素体系内容，其重要职责就是在大量时空互动行为选择中审视不同主体供给行为的精细化行动，建构“细节决定信任与合作”的协同合作关联行为。基层政府不仅应能够快速精确识别社会公共服务中的问题，协同各治理主体及时回应和解决问题，还应有效化解因各治理主体不同利益诉求而产生的基层公共服务治理过程中的各种矛盾。精细化的协调机制在此起着至关重要的作用。

对于基层公共服务政策执行而言，尽管基层社会治理及其公共服务相关政策较为全面，内容较为详细，然而在基层公共服务的推展执行上呈现出更多“表面化”或“粗放化”的现象，其结果将是不断加剧基层公共服务供给治理发展困境。因此，当务之急就是要提高公共服务政策的高效执行力。而精细化治理则为打造快速、精准、合法的执行力提供了路径，通过明确基层公共服务供给主体责任，规定政府在何时、何地、何种情况下，以何种方式提供高效便捷的公共服务，并清晰可预见地建构公共服务任务台账、兜底清单，进而使多元治理主体能够有序协同开展工作^[6]。因此，公共服务治理的内容范围、供给方式以及运行管理阶段的精细化要求，为基层公共服务供给治理权责划分、规范运行和绩效评测提出了清晰化、规范化的标准，不仅有利于政府及社会治理主体进行公共服务自我评估、实时跟踪、横纵比较，而且能够较好地抑制政府执行公共服务政策的偏向和运用公共权力的非规范性，为政策执行及权力行为的合理性、合法性提供依据与标准。

在基层公共服务治理效能方面，精细化治理的宏观目标在于提高基层公共服务供给效率和民众获得感，微观目标在于使精细化治理嵌入到基层公共服务治理的多领域和多环节，实现治理理念、制度、过程、标准、方式、技术、人员及文化的精细化。通过基层公共服务治理资源集成，进一步打破条块分割、资源零散、各自为战的困局，统筹基层公共服务治理资源集约化配置、系统化整合，建立规程简化、标准统一的治理体系，防止部门间职能交叉重叠、表面化治理，杜绝责任虚化、蒙混过关和低效治理现象。通过精密的流程设计，借助大数据智能化信息平台，运用科学、专业的治理技术手段，缩短供给链条、畅通供给渠道，保障权力适度下移，保证各环节、各流程闭环运行，实现资源信息互通共享、治理流程衔接有序、治理成本与效益匹配最优。

二、基层公共服务精细化治理的“核心—多元”行动

在基层公共服务逐渐形成独特的治理格局和利益结构的条件下，对基层公共服务“政府核心—社会多元”行动者的分析就显得尤为关键。“政府核心—社会多元”行动者是指在国家治理现代化逻辑和依法行政框架内基层公共服务精细化治理的过程，政府发挥主导作用的同时，社会成员增强自主自治意识，协同政府合作治理，各司其职、各尽其能，共同成为精细化治理的主干成员。从具体语境来看，政府核心行动者主要是基层党组织和政府，社会多元行动者主要是社会组织。随着基层公共服务供给精细化治理的不断推进，基层政府在整个治理过程中的核心地位不仅不会动摇，还会对社会多元主体不断强化协同和引导作用。社会多元行动者的遍及范围也将不断扩大，除了社会组织以外，企业、民众也将积极参与精细化治理，从而形成政府、社会、民众协同的基层公共服务供给精细化治理格局。

基层公共服务精细化治理不仅是一个制度和技术问题，更是一个主体结构、资源配置结构、利益结构和权力结构问题。由于公共服务大部分资源和权力几乎为基层政府所把控，在基层公共服务精细化治理体系和行动策略中，如果核心行动者能够具有清晰的公共服务精细化治理偏好，那么一定可以借助政策资源、财税资源和权力资源积极推动基层公共服务供给精细化治理。然而，由于我国基层政府长期以来事务琐碎繁重，对与公共服务供给实际效果联系密切的微观供给流程、主体权责关系、利益结构诉求关注不够，绩效评测管控和社会监督乏力，他们更愿意提供“模糊化”“面子式”的公共服务，偏离或背离了民众公共服务的真实需求。参与多元行动的社会组织及民众往往缺乏必要的政策扶持、宽松平等环境，不仅参与积极性和自主性不强，而且在响应基层政府的组织和动员方面也表现得比较被动。如何通过制度引导、机制建构和监督评估设计，对基层公共服务精细化治理的“政府核心—社会多元”行动者行为偏差、动力衰竭及被动响应进行有效规制和引导，是基层公共服务精细化治理的关键。

(一) 以精细化治理制度规制引导“政府核心—社会多元”行动者

继十八届三中全会提出社会管理发展目标后，十八届五中全会以此为基奠提出了社会精细化治理，这标志着我国将由传统粗放式、经验化的社会管理模式向精细化、科学化的社会治理模式转变。社会治理精细化，不同于社会治理，无论是在行动意义上还是话语意义上，都是中国当下社会治理实践的创新成就^[7]。只有以精细化治理作为当下基层公共服务治理工具，才能使民众在满足自身真实合理需求和增强获得感中提升基层公共服务品质，从而最大程度地反应出精细化治理在基层公共服务供给创新和转向中应有的社会价值、人文价值和可持续发展价值，也是公共服务供给治理的一种存量到增量式的变革。

将精细化治理战略理念和思维深深地扎根于“政府核心—社会多元”行动者心灵深处，关键是建构精细化治理制度体系，发挥对以政府为核心的多元参与行动者的规范引导作用。“政府核心—社会多元”行动者不仅是基层公共服务供给精细化治理过程中的内生参与人，也有着其主体自身的利益图景和激励诉求，还需要特定的制度约束和管控。有效的基层公共服务精细化治理，最重要的是完善和改造原来固有治理体系中粗放模糊的制度存量内容，发挥提升创新在精细化治理体系制度增量内容中的作用。从制度存量的完善和改造来看，一方面，针对“政府核心—社会多元”行动者执行的粗放和模糊方式，将基层公共服务相关的政策、法律、法规等文本性内容和规范化流程变成可评估、可落地、可细化、可明确、可实施的实践机制；另一方面，构建以“关系”为基础、引入日常生活常理原则和民间观念的正式制度执行机制，用以解决基层政府间的“合作共谋”，基层组织化腐败和违规、非正式运作等低制度化问题，尤其是解决“土政策”或者“潜规则”以及“上有政策，下有对策”的乱象，不断地通过制度严控、意识认知和宣传教化来实现对“政府核心—社会多元”行动者的改造，在基层公共服务供给行动上充分体现行动者理性、专业、规范和科学的精细化内化行为。从制度增量的创新引入来看，除了要建立精细化治理回应性考核办法，将社会民众对公共服务的差异性诉求、体验度、精准度和匹配度等内容纳入政府行动者的政绩考核体系外，还要建立体现公共服务精细化治理建设要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，进而引导行动者尤其是政府核心行动者，把民众需求转变成自我体系内部的改革动力，促使行动者工作重心下移、落实、落细，切实关注民众内心深处最真实细微的多维服务诉求。此外，还要采用精准服务和差异化服务的精细精微供给形式，促使“政府核心—社会多元”行动者因地制宜制定基层公共服务治理的实现路径，提升基层公共服务行动者治理的针对性和有效性，破解基层公共服务“最后一公里”的难题。

(二) 以“精明行政+社会服务”双元机制建构基层公共服务精细化行动

基层公共服务精细化治理需要一种既能高效完成行政管理工作又能满足民众服务需求的制度设计，而“精明行政+社会服务”就是这样一种制度设计，也是基层公共服务精细化治理的重要发展导向。“精明行政+社会服务”双元机制是对基层公共服务供给强调既要重视以管理、技术作为导向的精明行政，又要重视其他社会主体主动参与、积极互动的协同治理，更要重视大数据时代背景下智能化为基层公共服务精细化治理提供的技术工具与契机。通过树立精细治理理念，精微整合匹配要素资源，采用精密管理技术，精准对标民众服务需求，借助大数据综合服务平台，实现政府核心行动者的“精明行政”和多元社会主体服务结构关系重塑基础上的机制创新和技术革新。可见，面对基层公共服务治理情境复杂、内容繁杂、标准缺失、经验管理和“最后一公里”等难点频出的实存样态，在精细化治理模式下需要创造性地重构政府、社会、民众等多元主体之间的关系，重组和整合不同资源，积极、主动发现民众细微需求，再造基层政府行政体系内部流程，建构和完善基层行政服务体系；要借助新媒体、新技术强大的提炼、解析和传播能力，奉行多元治理主义理念，动员更多社会主体参与提供精准契合民众多样化、个性化和差异化的公共需要的高品质基层公共服务^[5]；“政府核心—社会多元”行动者之间要建立平等、公开、自由的基层公共服务共商共享共治模式，在广泛细致考虑民众公共诉求和兼顾治理主体利益的基础上，提出基层公共服务中有针对性的具体议题，利用公开审议过程形成公共能量场和多元行动者之间的理性协商，弥补基层政府治理过程中的行政缺陷，紧密同精明行政高度协同，从而实现“精明行政+社会服务”双元机制融合互促的基层公共服务精细化治理。

(三) 以制度化、标准化、信息化、严格化的问责机制约束基层公共服务精细化行动

基层公共服务问责是指以保障民众公共利益需要、实现公共服务精细化供给治理为推展目标，将各级政府核心行动者及社会主体多元行动者作为问责客体，对其所履行的基层公共服务供给责任实施情况进行监督评测，以及对基层公共服务“懒、慢、乱”和“粗、泛、疏”供给行为进行责任追究的制度。面向精细化治理实施基层公共服务问责，关键是解决问责主体不明确、问责内容不清晰、问责制度不完善、问责信息不匹配等问题。将制度化、标准化、信息化、严格化的问责机制贯穿于基层公共服务精细化治理的过程中，运用依法行政思维构建责任追究制度体系，明确基层公共服务“做什么、对谁做、何时做、怎么做、做不好”的问责内容，创新信息化和网格治理高度融合的问责模式，严格执行各项规章制度，从而科学、高效地约束基层公共服务精细化行动。同时，实施问责机制约束基层公共服务精细化行动，其目的不单单在于让行动者事后为自己的失范、失责、失职、失察行为“买单”，更在于借助问责和追责的威慑性，持续强化政府与社会主体标准化、规范化、专业化与精细化的公共服务治理发展理念，形成包含公共服务精细化治理责任从起点到末端全过程的、往复循环和螺旋曲线上升的系统行动。因此，在基层公共服务精细化治理模式中嵌入和建立制度化、标准化、信息化、严格化的问责机制，对于转变不同行动者的基层公共服务治理观、绩效观和发展观，切实正确把握基层公共服务治理规范化、制度化、科学化、标准化、专业化发展方向，推动治理行动者积极投身基层公共服务精细化治理将无疑会发挥更为重要的作用。

三、基层公共服务精细化治理体制机制创新路径

基层公共服务精细化治理涉及服务理念创新、主体关系整合、供给流程塑造、精细标准设置、技术工具运用等中微观层面的持续性改善，是基层公共服务治理道路的创新探索和供给模式的创新转向，也是基层政府深化改革和实现基层公共服务治理科学化、现代化的必经之路。因此，可以探索通过服务价值共创、主体服务职能厘定、政府跨部门协同聚合、多主体合作共治、网络智能互促融合等体制机制创新，来实现治理流程细微化、工作衔接无缝化、主体协同化以及绩效集约化，持续推进基层公共服务精细化治理的制度化、长效化，以建设和实现基层社会治理体系和治理能力现代化。

(一) 互动导向的民众服务价值创造，是基层公共服务精细化治理的指向

互动导向的概念最初于2006年由库马尔（Kumar）和拉马尼（Ramani）共同提出，其内涵是组织的一种与“顾客”进行交互的能力，以及通过不间断的交互活动从“顾客”那里获得信息，并基于此与“顾客”建立关系，从而获得收益的能力，主要包含顾客观念、顾客授权、互动响应能力和顾客价值管理四个维度^[8]。基层公共服务由于长期的“单中心元治理”供给模式和社会主体参与共建服务体系的不完善，民众公共服务诉求表达渠道匮乏，民众参与互动机制缺失，沟通互动响应滞后被动，供给主体端和民众需求端未能建构互动导向战略，导致基层公共服务价值创造指向难以提供可清晰理解、具体解读、共享共建、精益求精的精致生产生活图景，也使得供需双元主体难以在同一个价值理念的导控下，开展持续不断的交流沟通、提升努力和共同建构的行动。因此，推进基层公共服务精细化治理，应该主动密切关注民众公共服务利益诉求，履行“民众无小事”的服务理念和及时解决民众的细、小、急、难、愁等问题，保障民众参与、批评和建议的权利，重视各级政府与民众横向沟通的互动协调作用；还要转变政府部门强调指标和指令的集权下压式工作方式，推动政府与基层社区展开精密契约式合作，建立供需双方以及供给主体之间知识互补整合、利益网络兼容的互动治理结构；更要以信息化技术沟通治理的网络散点，搭建更加透明公开的网络信息平台，增进不同治理主体共享共建共治的互动性，通过对基层公共服务系统的持续整合与重组，获及高效化、智能化、集约化、标准化等最大化价值创造。

(二) “政府—社会—市场”主体公共服务职能厘定，是基层公共服务精细化治理的核心

现阶段，基层公共服务供给治理呈现出政府与社会相互交融的趋势，政府职能转变和体制创新以及社会组织、企业机构和公民个人积极参与基层公共服务供给呈现出加速化趋势。当前基层社会治理现代化建设快速推进，而公共服务供给却仍然沿袭着粗放笼统、注重表面的治理模式，因此，政府精细化治理主体的职能厘定作用愈显重要。社会精细化治理是国家治理现代化建设最有影响力的举措，由于基层公共服务治理呈现出基层利益群体多样化、治理结构多元化的趋势，在推进基层公共服务精细化治理的过程中，当前尤其要明晰政府、社会、市场各自分担和共同分担的职责和内容。不仅要增强“政府—社会—市场”主体公共服务协同合作水平，重点发挥三类不同层面主体的公共服务引导职能、组织职能和监管职能，而且还要加强政府对社会和市场的合作包容职能、引导激励职能和评测管控职能。

推进基层公共服务精细化治理，不仅需要强化基层政府的公共服务职能，还要依照横向和纵向的治理资源分解合作、统一配置的要求，对基层政府及相关治理主体的公共服务职能和权责内容进行规范化、清晰化、精准化的梳理和厘定。只有科学组织、优化整合治理资源和政府职权，避免治理真空或多重治理，实现“政府—社会—市场”主体公共服务职能与公共服务治理结构的无缝化衔接配合，将政府、社会、市场各个治理主体职能划分清楚，把不同区域、不同部门的政府公共服务职能分工细化作为基层公共服务精细化治理的核心要义，基层公共服务精细化治理才会取得长足的发展。当前，为了切实提高民众对于公共服务真实、具体、细微的体验感和满意度，基层政府应当明确自身职责，科学配置职权，规范权力运行，优化治理流程，强化依法行政，推进权力下移。在增强自身能动性的同时，加快与社会和市场的融合，进而拥有更广阔的治理发展空间。同时，建立完善社会主体、市场主体参与基层公共服务精细化治理的利益表达机制、沟通协调机制、引导激励机制。唯有如此，“政府—社会—市场”主体职权和资源才能在每个供给环节流程中实现权责清晰、集成联动、成本低廉、运行高效的格局，才能生产提供高品质和高体验的基层公共服务，满足民众对美好生活的真实合理期盼。

(三) 府际跨部门协同聚合，是基层公共服务精细化治理的关键

源于新公共管理运动的政府再造虽然提升了政府的运作效率，但也加剧了部门之间的分立、分割。在面临愈加繁杂的基层公共服务时，政府纵向或横向不同层级、部门和管理服务领域之间沟通协调不够，协同聚合力不强，难以有效协调府际跨部门、跨领域和多主体的治理利益关系。这直接导致基层公共服务精细化治理中产生的府际关系整合阻隔、流程塑造衔接碎片化、标准和规范执行虚幻化以及知识技术运用狭隘化等问题。可见，基层公共服务精细化治理中的府际跨部门协同聚合问题已成为当下提升基层公共服务精细化治理绩效的关键。

当前，基层公共服务事项多头管理、“条块”分割和繁琐行政程序的弊端长期存在，造成行政体系治理成本增加、资源浪费严重。因此，需要府际跨部门间重视协调，聚合资源，增强条块互动，加强综合治理能力。针对基层公共服务传统管理体系下各自为战、部门分割、资源零散、效率低下等问题，有些地方开展了有益的探索。比如深圳桃源街道引入整体性治理理念，通过对街道办事处综治办、司法所、调解中心、租赁所、总工会、安监科、计生科等科室、部门进行整合，增建应急指挥中心，创新出一种精细化、数字化的“桃源模式”，形成了一个具有配置完整、力量集中、运作流畅、管理精细等特征的基层服务管理组织体系^[9]。上海市在街面管理实践中，将市容和城管协管员、非机动车管理员、街面保洁员统一整合组成网格巡查管理队伍，将驻区城管、市场监管、公安等整合组成案件执法队伍，将公安片警、物业、居委会、业委会、援助律师等整合成社区管理服务队伍，将机关公务员、事业编制人员、政风行风监督员、居委干部和市民巡访团整合组成督察队伍，探索形成了“四整合”基层服务治理模式^[10]。这些基层政府公共服务治理创新虽然在一定程度上取得了相应成效，但在部门间实质性整合、归属关系、协同合作等方面仍然受到政府体制机制框架约束，府际跨部门协同聚合任重道远。因此，当前关键问题是提高行政系统内部的整体效能和增强府际部门间协同聚合：一方面，需要强化府际部门间协同合作意识，注重资源整合，增强条块互动，加强综合治理能力；另一方面，以整体性政府作为目标构建基层公共服务精细化治理综合决策、跨部门协调合作、统筹联动的协同机制，从而实现府际跨部门协同聚合，为政府内部协同之外的外部协同打下坚实的基础。

(四) 多元主体合作共治平台，是基层公共服务精细化治理的重要支撑

合作共治是基层社会治理的趋势和方向。基层公共服务精细化治理的复杂性和多样性决定了治理主体开始由“单一中心的元治理”向“政府—社会多元治理”转向，政府单一的内部治理能力远远不足以满足民众细致入微的多样化利益诉求和特殊个性差异化诉求，客观上迫切需要政府核心行动者和社会多元主体参与者走向合作共治。从特定意义上说，多元主体合作共治平台是以基层创新延伸基层公共服务精细化治理的纵向空间，以民众生产生活所需、所用、所想和所求为导向的基层公共服务供给精细化治理的前沿阵地。针对当前基层公共服务供给存在的精微程度不细、纵向深度不足、精准程度不高等问题，可以整合和协同社会主体开展有限成本的“精细化服务供给试错”，提升基层公共服务精细化治理的服务品质，逐步“缝合”当下治理分散、割裂、粗放的短板，改善以往政府大包大揽的治理模式，形成更加贴近和满足民众真实意愿的多元治理模式。

如果说协同聚合强调政府内部府际跨部门间的关系，那么合作共治则重视的是政府与外界之间的协同合作关系，强调政府部门、社会组织、民众在法治及国家治理体系框架内各归其位、各尽其责并相互合作。为促进政府和社会多元主体在基层公共服务精细化治理中发挥应有的作用，从政府核心行动者来看，需要改变传统的单边主导行动模式，下放权力，简化流程，精减环节，侧重标准化、信息化、规范化的社会服务制度化建设；通过政府体系分散化知识与积累的外部社会资本，整合聚集市场、社会主体参与基层公共服务治理，完善民众利益表达、决策参与、志愿服务等机制，激发市场和社会组织参与基层社会服务的意愿及活力，拓宽社会主体参与治理的渠道；为民众和社会参与提供足够的自治空间，填补管理和服务的空隙，实现政府和民众、社会及市场之间的良性互动。从社会行动者来看，多元社会主体作为社会精细化治理进程中必不可少的重要载体，应采取“化零为整”的精细化治理思路：一方面，充分发挥基层社区居委会承上启下的连接作用，支持社区行政精英发掘、消弭、填补服务治理中的微、难、小、细漏洞，通过社会协商和民间自治方式消解基层公共政策执行、民众生产生活服务利益诉求等方面交错失配和利益繁杂的矛盾；另一方面，发挥基层社区自治群众组织自我服务、自我管理的“自我供给服务”作用，以及群众组织系统内部沟通合作和“熟人社会”的积极作用，在心理慰藉、文化娱乐、生活帮扶等方面提供政府无法提供的“自我服务式”精准服务，也能显著降低基层公共服务开展的难度。

(五) 网络化和智能化技术的互促应用，是基层公共服务精细化治理的技术保障

网络化和智能化技术的交互应用有利于为基层公共服务精细化治理创造条件和开展持续创新。借助网络化和智能化技术，能够改变传统的公共服务理念、服务方式，提升基层公共服务治理的广泛性、便捷性与可及性，满足民众全方位、多角度、差异化的服务诉求，实现基层公共服务供需之间的全覆盖、零距离、无缝化对接匹配。但现实情形是融合大数据和云计算的基层公共服务管理平台建设刚刚起步，大数据在养老、健康、医疗、就业、文化、社会保障等基层公共服务的应用和示范作用尚不明显，基层公共服务数据深入挖掘和运用海量信息优化公共服务资源配置的空白甚多，加上行政系统内部条块之间、部门之间的相互掣肘，信息“孤岛”现象仍普遍存在，基层公共服务治理信息互通、信息共享远未成熟。因此，必须打破各种利益壁垒，着力推进动态化、系统化、持续化的信息共享，大力推进网络化和智能化技术与基层公共服务需求和供给治理的衔接，最大限度地发挥网络化和智能化技术在基层公共服务精细化治理中的推动作用。为此，一要利用网络化和智能化技术优化整合组织结构和重塑政府业务流程，提升工作效率，推进基层公共服务治理便捷化进程，即时受理、反馈、解决民众诉求，为政府与民众进行有效沟通搭建桥梁；二要加快构建以信息互通、动态追踪、系统集成为突出特征的基层公共服务基础通用数据库，加大对治理工作中所需的电子设备、信息软件、智能技术和服务平台等一系列项目的研发支持力度，制定规范化的基础数据信息采集、储存标准，建立基层公共服务治理数据交换交互系统，推进各级各类基层公共服务治理服务网络资源共享、互联互通；三要依托智慧城市、电子政务等信息建设中的先进成熟技术，整合已有门户网站、“两微一端”及有关业务资源，结合基层社区网格化治理模式，按照“大数据、大平台、大民生”的思维，构建“大数据+政务服务”“大数据+社会治理”一站式基层公共服务管理系统平台，将基层公共服务精微、精准、精细延伸至社会基层末梢，为基层民众提供更加丰富、高效、便利、完整、精致的公共服务。