引言

20世纪90年代以来，随着经济快速发展与社会急剧变迁，区域空间治理格局发生了重大变化。这种变化不仅表现为区域间关系调整，还伴随着城市内部空间单元变动，体现为开发区建设和发展。自1980年深圳特区设立，我国开发区建设开始在摸索中前行，经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区等多种类型的开发区陆续设立。据统计，截至2017年3月，国家级开发区有619个，其中经济技术开发区219个。省级开发区1166个，省均约37.61个，最多的省有141个（山东）^①。

作为功能区的典型形式，开发区负有特殊经济使命，在加快城镇化进程、促进地方经济社会发展、推动政府管理创新等方面发挥着重要作用。对地方政府而言，开发区不仅是城市经济发展的驱动引擎，更是地方治理的空间载体。当前，在政策优势逐渐减弱、单纯依靠要素难以支撑开发区发展的背景下，开发区进入转折期，需要进行“二次创业”，整合资源以实现转型升级。开发区与行政区融合发展是开发区实现“二次创业”的重要选择，由开发区整体托管行政区，不改变国家统计口径中的行政区划，保留行政区的整体建制和功能不变，两区实行统一领导和规划，以实现开发区体制创新和功能开发。

开发区作为国家经济社会发展中非均衡战略展开的逻辑选择，能满足全面现代化的发展诉求，是创新型国家战略的突破点和可持续发展战略的行动点^[1]。当前，我国开发区正由“政府主导型管理体制”向“政府参与型管理体制”过渡，并开始向“政府服务型管理体制”转变^[2]。在开发区发展过程中，行政托管成为地方政府解决行政空间与物理空间扩张冲突的选择^[3]。以行政托管为基础的两区融合发展管理模式被认为是我国开发区的“二次创新”，虽然能促进经济增长和提高行政效率，但行政化可能是开发区与行政区体制融合的逻辑归宿^[4]。已有研究侧重于分析开发区的战略地位、建设历程、治理体制、发展趋势等，将两区融合发展视为开发区管理模式的转变，主要对融合发展进行策略性描述，较少探讨其内在的制度逻辑，少有通过案例对两区融合发展的实践过程进行微观解剖。本文将从宏观制度环境、中观制度安排和微观主体行为三个层面构建制度分析框架，深入探究开发区与行政区的角色及其选择，并以武汉经济技术开发区（以下简称武汉开发区）整体托管汉南区的个案来呈现两区融合发展的过程、动因与实践模式。

一、开发区与行政区融合发展的多重制度逻辑

制度限定了人们的选择集合，制度逻辑则诱发和塑造在稳定制度安排下相应的行为方式^[5]。开发区与行政区融合发展过程中所表现出的地方政府行为背后是相互嵌套的宏观制度环境和中观制度安排。经济体制和行政管理体制改革改变了开发区发展的产业环境、政策环境，纵向属地发包为地方政府谋求区域资源增加提供了行动空间与充足动力，横向地方政府竞争为地方政府官员带来强大激励。同时，为降低交易成本，柔性调整成为刚性行政区划下地方政府的理性选择。

(一) 制度环境的重大变迁

开发区建设是在我国改革开放的背景下进行的，国家发展战略的转变尤其是全面深化改革使开发区发展的制度环境发生了重大变迁。与制度环境变迁相伴随的是开发区的功能拓展与转型升级。因此，肩负多重使命的开发区需要调整功能定位，探索新的治理模式。

在经济发展新常态下，我国将科学发展和加快转变发展方式作为主线，强调创新驱动发展。以促进经济发展为基本目标的开发区需要注重全面协调可持续发展，实现发展方式的转变。开发区与行政区融合发展能扩容开发区发展空间，进行空间重组，为开发区的产业结构调整和转型升级提供基础。同时，新型城镇化更加注重人的城镇化，而以开发区建设推动城镇化发展的内在张力日渐凸显，社会管理与公共服务缺失问题日益显著。因此，开发区与周边区域就必须实现联动发展，结合开发区与行政区的优势，在开发区内推进城乡基本公共服务均等化，提高城乡一体化发展水平。

随着政府职能的持续转变，我国行政体制改革逐渐进入体制创新阶段。如何处理政府和市场、政府和企业的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，成为行政管理体制创新的关键。这就要求作为改革创新试验区的开发区在发展过程中不断进行适应性调整，促使传统型政府向创新型、服务型政府转型。同时，在创新社会管理体制机制、加强社会管理能力建设成为新时期政府工作重点的背景下，开发区功能应实现从聚焦单一经济领域到关注社会、文化、生态等多元领域的转变。

(二) 纵向发包的任务驱动

随着我国财政体制的改革，行政发包制成为解释政府间关系和地方政府治理模式的理论框架^[6]。在中央政府的权威下，行政事务在各级地方政府间层层发包，通过财政包干和适当分权，为地方政府提供行动空间，同时以结果导向的考核和问责催生充足动力。

在中央和地方财政分权体制下，地方政府可以通过扩大应税规模以增加财政收入。开发区作为推进城镇化和工业化的有力载体，与行政区融合发展可以优化产业布局结构，放大增长极效应，行政区也可利用开发区的天然优势和良好的产业基础，壮大产业实力，增加地方政府财政收入。数据显示，2014年地方财政支出占国家财政总支出的比重超过85%，在教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育等方面的支出比重皆超过90%^②。由此可见，地方政府承担着众多经济社会管理职责，在辖区事务治理中发挥着重要作用。开发区与行政区融合发展的重要基础就是地方政府拥有调整管辖区域的决策权，有充足的行动空间为开发区发展创造条件。

地方政府在拥有一定自主权的同时，也面临着上级政府以结果为导向的考核和问责^[6]。行政发包的绩效考核既强调可量化的经济指标，又关注环保、创新等生态和社会领域的指标。在行政发包制下，各级政府通常将上级任务逐级发包、层层加码，给下级施加发展压力。地方政府便在重视经济指标的同时，积极进行政府职能转变，转变经济发展方式，坚持绿色发展理念，激励创新发展。开发区以其改革创新试验区的地位在地方经济社会发展中发挥着不可忽视的作用，以开发区为载体来完成上级发包的任务也就成为地方政府的理性选择。

(三) 横向竞争的晋升激励

在渐进式改革的过程中，中央和地方形成了政治上集权和经济上分权的特殊关系，地方政府官员间普遍开展以地方发展绩效为基础的“晋升锦标赛”。开发区是地方经济社会发展状况的集中展现，地方政府间竞争便以地方政府为主导、以地方官员为推动者、以开发区为重要载体而展开。在全国开发区趋同、政策优势逐渐减弱的情况下，治理体制和运行机制的创新则成为开发区跻身上游的关键。因此，开发区和具有完备的组织机构和经济社会管理权限的行政区融合发展，与地方政府官员促进体制创新、推动区域发展以谋求晋升机会的利益相兼容^[7]。

在激烈的横向竞争中，竞争结果往往通过经济绩效、创新成果、官员晋升等表现出来，因此，地方政府和开发区出于对落后的恐惧，有强大的动机来策略性、选择性地执行上级政府的政策，并充分学习先进地区的做法和经验，以更好地推进本地开发区的建设。因此，地方政府开始主动寻求变革，突破传统意识形态和认知结构的束缚，自觉搜寻各方面的知识信息并加以创造性的学习^[8]。开发区与行政区融合发展便是在中央政策框架内进行的政策探索。

(四) 刚性行政区划下的柔性调整

行政区划是国家按照一定原则对行政区域的划分，是具有政治性和政策性的主观人为的产物，而开发区的空间扩张是经济社会发展到一定阶段的结果。因此，区域发展的动态性与行政区划的刚性具有产生矛盾的必然性^[9]。随着开发区的快速发展，需要对原有行政区划格局进行一定程度的调整。

《国务院关于行政区划管理的规定》（国发〔1985〕8号）指出，“行政区划应保持稳定”，必须变更时应“制订变更方案，逐级上报审批”。根据2004年颁发的《民政部关于行政区划调整变更审批程序和纪律的规定》，对于县级以上行政区划的变更调整，民政部只接受国务院转来的省、自治区、直辖市政府的请示。作为开发区进一步发展的可行路径，开发区转为行政区属于行政区划变更，需要经过复杂的过程，交易成本高。一方面，开发区转为行政区一般应由开发区逐级上报国务院审批，信息传递层级多，审批层次高，程序复杂，交易成本很高。另一方面，开发区转为行政区是对开发区进行全方位调整，改革阻力较大，需要多主体间进行协商，行政协调成本也较高。

在以政府为中心的制度变迁中，只有当政府的收益大于成本时，制度变迁才可能发生，而变迁的成本主要是政治交易成本^[10]。在行政区划刚性约束下，为降低交易成本，地方政府可以选择对行政区划进行柔性调整，促进开发区与行政区融合发展，以回避开发区扩容所需的复杂的行政审批环节，缓解开发区扩张与发展空间有限间的张力，满足开发区的发展需求。

二、武汉开发区与汉南区融合发展的实践过程

武汉开发区1991年于武汉市西南部建立，1993年被批准为国家级经济技术开发区。2013年，中共武汉市委武汉市人民政府《关于武汉经济技术开发区托管汉南区实施一体化发展的意见》（以下简称意见）出台，武汉开发区整体托管汉南区，探索实施两区融合发展。本部分资料主要来源于实地调研、武汉市和武汉开发区（汉南区）官方文件以及主要党政领导的讲话。

(一) 武汉开发区与汉南区融合发展：多重制度逻辑的作用结果

武汉开发区自设立起经历了长期的扩容过程。1996年，武汉开发区托管沌阳、沌口两街；2006年，管辖面积102平方公里的军山街，移交武汉开发区托管；2010年，武汉开发区和汉阳区10平方公里的共建区域交由武汉开发区统一管理；2014年，武汉开发区整体托管汉南区，保留汉南区原有整体建制和行政区划不变，两区实行统一领导、规划、建设、招商，实现融合发展。

开发区与行政区融合发展是地方政府适应宏观制度环境变迁，在合理空间内寻求创新以谋求发展的过程。武汉市政府在制度环境的变迁要求下，基于纵向发包和横向竞争的激励，策略性地调整刚性行政区划，推动了武汉开发区与汉南区的融合发展。

武汉市政府在打造经济和城市升级版的发展要求下，推动武汉开发区按照“以产兴城、以城促产、产城融合”的新思路发展。武汉市政府考虑到与武汉开发区相邻的汉南区发展受到相对远离主城区、人口经济规模较小制约的现实，推动武汉开发区整体托管汉南区，实现转型升级。同时，在城乡一体化的新时期，实现区域内公共服务均等化成为武汉市政府的目标之一。推动武汉开发区与汉南区融合发展能够以工促农、以城带乡，实现基础设施和社会事业发展一体化，促进区域城乡一体化建设。在建设创新型、服务型政府的趋势下，两区打破行政区划壁垒，以体制机制创新推进产城融合，成为重构行政关系、创新管理体制的有效尝试。

地方政府官员在考核和晋升的激励下，通过完成发包任务，积极创新，主动学习，争取在“晋升锦标赛”中取胜。武汉市政府接受上级政府行政事务发包，并将任务继续发包给下级政府和部门，各级政府利用地方财政和各项经济社会管理权限完成任务。同时，干部面临着以“事”为中心的360度考核，考核在注重相关统计数据的同时面向基层和群众，进行综合分析评价^③。武汉市通过政策学习，吸收先进开发区的经验，推动承载经济发展使命的武汉开发区转型升级，优化汉阳地区的资源配置，更好地促进武汉市的创新发展。武汉开发区与其他国家级开发区间也存在着强烈的排名竞争，通过与汉南区融合，武汉开发区可减轻产业发展所受空间制约的程度，在排名中实现争先进位。

武汉开发区与汉南区融合发展是对刚性行政区划的策略性回应。武汉开发区不属于国家一级行政区划，党工委、管委会是武汉市委、市政府的派出机构，实行“小政府、大社会”的管理体制。武汉开发区申请转为行政区应经过武汉市上报到湖北省再上报国务院，整个申报过程耗时长、层次高，且存在不被批复的风险，交易成本高。武汉市政府可选择只需报请省委、省政府同意的托管模式，并通过成立领导小组、确立党政第一责任人、要求市直部门支持等方式实现融合发展的过渡，在节省交易成本的同时达到发展的目的。

(二) 武汉开发区与汉南区融合发展的实践模式

区域规划的柔性调整体现了权力和控制力在不同尺度之间的变动^[11]。武汉开发区与汉南区融合发展突破了刚性行政区划限制，通过行政办公融合一体、空间布局融通重构和产业结构优化升级，实现了行政关系、空间关系以及产业关系的多维尺度重构。

1. 行政关系重构：行政办公融合一体

武汉开发区与汉南区融合发展后实行两区领导体制和机构设置一体化。武汉开发区（汉南区）按照“党政合一、精简高效”的原则，合并职责交叉、职能相近的党政部门，并根据干部特长、能力等条件，采用正职改任副职、到街道园区企业任职、到人大政协专委会任职等方式调度干部，整合党政领导班子。同时，武汉开发区（汉南区）创新机构设置，探索大行政执法、大市场监管等大部门制，成立行政审批局，实行“一表申报、一窗受理、一章审批、一网运行、一天办结”的行政审批模式。通过整合工商、质检、药监等市场监管机构，成立市场监督管理局。为了补足武汉开发区管理体制短板，武汉开发区（汉南区）增设民政局、卫计局、环境保护局、安全生产监管局和审计局等，协调经济社会发展职能。

2. 空间关系重构：空间布局融通重构

在武汉开发区和汉南区融合发展前，武汉开发区工业用地可供面积不足5平方公里，服务配套用地仅占总用地面积的11%。融合发展后武汉开发区（汉南区）整合两区生产、生活、生态空间，按照产业发展规划设立八大园区，成立园区管理办公室和农业发展投资公司，推动产业园区专业化、集群化发展，将园区发展作为经济工作的中心。为了拉近与主城区的时空距离，实现空间融通，武汉开发区（汉南区）对交通线路进行综合改造，重点建设骨干道路，实施区域基础设施及交通一体化。同时，武汉开发区（汉南区）通过引进商品交易中心项目，完善教育、医疗、文体等公共服务基础设施，建设生态文明项目等，完善城市功能配套，以实现区域协同发展。

3. 产业关系重构：产业结构优化升级

武汉开发区（汉南区）为了以工业化促进城镇化，实现转型升级，构建了适应创新驱动发展战略要求的产业结构。首先，规划发展整车生产基地，为汽车零部件企业创造良好投资环境，建设研究院和技术中心，提升汽车研发实力，并发展汽车销售、汽车租赁、汽车文化、汽车物流等后市场服务业；其次，重点发展智能制造、信息技术产业，通过推动大型骨干企业进行智能化升级改造、建设智能制造应用示范基地、发展智能装备产业等，推动设计、生产和销售过程的智能化与信息化，以适应工业4.0时代；最后，借鉴日本和我国台湾地区经验，培育新材料产业、现代服务业、现代都市农业等新兴产业，以形成“现有支柱产业—战略性新兴产业—未来产业”的“迭代产业体系”。

武汉开发区与汉南区融合发展成效显著。汉南区由传统行政区转变为以经济建设为主题、以园区平台为支撑的开发区式管理架构和组织方式的行政区，武汉开发区也通过与汉南区深度融合，实现了体制机制的创新。两区融合发展使得两区地区生产总值、工业总产值、全口径财政收入、固定资产投资等主要经济指标有了较大提高，基础设施、医疗、养老、教育、文化事业等方面取得较大进步，武汉开发区基本实现了由单一工业园区向生产、生活、生态协调发展的现代化新城的转变。

三、开发区与行政区融合发展的实践困境

开发区与行政区的融合发展，虽然可以结合开发区灵活高效的特点和行政区功能健全的优势，满足开发区扩容需求，带动行政区发展，但由于两区体制的固有冲突，融合发展也存在摩擦。开发区管委会的法律地位和融合发展的法律依据模糊是两区融合发展的首要障碍。融合发展实践中还可能面临两区治理理念差异显著、行政区职能弱化较为明显、隐含体制回归风险等困境。

(一) 融合发展的法律依据模糊

开发区一般都设立管理委员会作为地方政府的派出机构，在规定的职责范围内统一管理开发区工作。但是，国家层面没有出台关于开发区管理的法律条文，管委会的法律地位也未予以明确。当前开发区的托管行为大都依据地方人大所通过的开发区管理条例，缺乏国家层面的法律法规作为支撑。因此，两区实行“一套班子，两块牌子”后，管委会按照何种标准融合行政区和开发区的管理体制成为一大问题。同时，管委会赋权、决策、运行及监督的灵活性也容易造成融合后两区管理秩序不顺畅等一系列问题。

武汉开发区与汉南区融合发展主要依据的是中共武汉市委武汉市人民政府《关于武汉经济技术开发区托管汉南区实施一体化发展的意见》，该意见指出了两区融合发展的意义、指导思想、总体要求、发展目标以及具体推进要求等。从法律层面看，该意见属于其他规范性文件，具有一定的规范性和约束力，但不属于正式的法律范畴，法律位阶较低。

(二) 开发区与行政区治理理念差异显著

开发区与行政区融合发展前各有一套机构设置和编制配置，存在大量职责交叉、职能相近的党政部门。两区合署办公后原有体制的人员分流难以完全实现，容易导致人员膨胀。更为棘手的是，开发区与传统行政区的官员在各自行政治理探索中形成的发展理念存在差异。开发区具有高效精简的机构设置，初期承担着单一的经济发展任务，因此官员一般具有简化的思维和开放的态度，更加关注效率，注重使用市场化和社会化工具。而传统的行政区承担着辖区内完整的行政管理职能，需要处理大量社会事务。在长期稳定和重复的环境中，行政区官员更注重程序和惯例，强调公平，能动空间相对受到限制。在路径依赖作用下，官僚系统的协调成本隐性增加，削弱了两区融合发展的整体利益。

武汉开发区与汉南区融合发展后存在干部超职数配备的问题，若全部消化完后再提拔，干部队伍建设可能出现断层，不利于区域发展。同时，虽然武汉开发区（汉南区）采取交叉任职的方式，由工委书记兼任汉南区委书记，工委副书记兼任区长，可以适当平衡双方利益。但各级官员在长期发展中形成的治理理念差异，可能导致工作效率下降，行政成本增加，带来不稳定因素。

(三) 行政区职能弱化较为明显

行政区是国家为了进行有效管理而划分的有边界的区域，拥有完整的政治权力体系。行政区具备完善的机构设置，强调“上下对应、左右对齐”，也拥有完整的经济社会管理权限来提供公共服务，进行社会管理。而开发区是具有试验色彩的特殊政策区域，以经济发展为目的而设立，拥有更精简高效的权力体系。两区融合发展后，除了人大、政协等机构仍由原行政区管理，其他机构一般都按照需要由开发区申请设立。虽然在理论上开发区与行政区不是领导与被领导关系，但开发区作为托管主体，在政治话语上往往比较有优势，其以经济发展为首要目标的特点可能使得行政区应做出的制度性安排得不到回应，从而弱化行政区原有的公共服务和社会治理职能。

武汉开发区（汉南区）的机构设置、领导架构及经济社会事务统筹管理方式等都由武汉开发区提出方案，报批后实施，汉南区话语权较弱。武汉开发区在坚持以经济发展为目的的职能定位下，更加偏重机构的灵活高效，不要求上下对口，强调扁平化。与之前汉南区传统大而全的行政区模式相比，武汉开发区（汉南区）虽然增设了相关机构，以期增强民生社会服务供给能力，但考虑开发区精简高效的要求，部分机构如水务局、司法局等仍未设立，从而可能造成原汉南区完整的公共服务和社会管理体系有所削弱，经济社会发展职能可能失衡。

(四) 隐含着体制回归风险

开发区和行政区融合发展实行“一套班子，两块牌子”，开发区既设置传统行政区的政府机构，又存在开发区管委会机构的配置，同时承担着经济发展任务和行政区社会管理和服务职能。行政干预手段的增加使得原本独立自主的开发区不得不“走程序”，导致决策效率降低。利益主体增多也易将问题复杂化，增加协调成本。从制度变迁内在规律看，我国开发区的发展主要依赖于政府强力推动，脱胎于传统行政体制，深受传统意识的影响，对传统体制有着天然的依赖。

在武汉开发区和汉南区党委、政府部门的整合中，武汉开发区党政机构由18个增加到23个，工作人员也迅速增加，原有的扁平化结构逐渐向上下对口转变，管理成本和人力成本上升。同时，融合发展后武汉开发区（汉南区）进行制度创新需要考虑更多因素，衡量各方利益，创新成本提高，进而产生在缺乏创新中向传统行政区体制回归的风险。

四、总结与讨论

本研究选取武汉开发区（汉南区）这一个案，从制度研究层面阐释了开发区与行政区融合发展的多重逻辑，并提出融合发展中存在的诸多问题。本研究的核心观点是：开发区与行政区融合发展现象发生和存续的根源在于制度框架为地方政府提供了激励和约束，武汉开发区与汉南区融合发展的实践体现了行政关系、空间关系和产业关系的多维尺度重构。首先，制度环境的重大变迁给开发区的治理模式提出了更高的要求，在地方政府以强制性制度变迁模式推动开发区建设与发展的同时，两区融合发展适应了行政管理体制改革的需要；其次，在上级政府以结果为导向的考核和问责下，地方政府有动力充分利用影响力和控制力聚集资源，推动两区融合发展，打造发展和创新亮点。同时，两区融合发展与地方政府促进创新发展以谋求晋升机会的利益相兼容，能为地方政府在竞争中赢得话语权；最后，由于行政区划具有刚性，变更行政区划需要花费大量交易成本，选择开发区与行政区融合发展的柔性调整方式成为地方政府的理性选择。武汉开发区与汉南区的融合发展经历了较长时期的变迁，是多重制度逻辑作用的结果，融合发展中实现了行政关系、空间关系和产业关系的多维尺度重构。然而，开发区与行政区融合发展也存在着冲突和摩擦，面临着法律依据模糊、两区治理理念差异显著、行政区职能弱化较为明显、隐含体制回归风险等困境。

开发区作为改革探索和政策试验的特殊区域，在促进产业升级、区域发展等方面扮演着重要的角色。开发区与行政区融合发展是基于区域资源有限性和区域发展需求资源无限性间的矛盾而作为非常规策略被提出的，属于过渡性体制，面临着诸多挑战。为此，国家应完善有关开发区的法律法规，明确融合发展的合法性。两区应该整合机构，精简人员并交叉任职，加强两区官员的协调和交流。更为重要的是，开发区可以将经济管理职能和社会管理职能进行适当分离，以创新高效的方式履行公共服务和社会治理职能。但两区融合发展不等同于体制回归，融合后要努力保持开发区精简、高效、统一的优势，摆脱体制惯性下的路径依赖，避免失去融合发展的意义。本研究关注开发区与行政区融合发展现象的意义在于，将微观地方政府行为放置在宏观背景和制度运行的场域中进行分析，从而使开发区与行政区融合发展现象能够在同一个框架中得到解释，并通过微观案例展现两区融合发展的实践过程。从国家治理体系变迁层面来看，要实现开发区与行政区融合发展过程中制度环境、制度、微观主体行为的良性互动，需要在国家治理制度体系上进行改革。