《“健康中国2030”规划纲要》强调，健康是全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化的重要基础^[1]。习近平总书记指出：只有构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙，才能切实为维护人民健康提供有力保障^[2]。新冠疫情发生以来，上海在做好疫情防控的同时，科学谋划、率先启动了公共卫生应急管理体系建设工作。立足当前、着眼长远，一手抓体系建设，一手抓机制创新，加快完善重大疫情防控体制机制，不断健全公共卫生应急管理体系。但仍存在一些亟需解决的风险隐患^[3]，如硬件设施缺乏、投入保障不足等问题^[4-7]。为更好地保障城市公共卫生安全，上海市在前期多轮项目的基础上，根据疫情防控的迫切需求，启动实施了上海市第五轮加强公共卫生体系建设三年行动计划（2020—2022年）（以下简称“第五轮三年行动计划”）。本文对第五轮三年行动计划的建设情况和成效进行梳理，旨在为今后上海及其他省市的公共卫生体系高质量发展提供经验和借鉴。

1 实施背景和项目概述

人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，而预防是最经济最有效的健康策略^[8]。党中央在“十四五”规划^[9]中提出，要全面推进健康中国建设，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，织牢国家公共卫生防护网，为人民提供全方位、全周期的健康服务。

上海市委、市政府历来高度重视公共卫生体系建设。2003年严重急性呼吸综合征（SARS）拉开上海市加强公共卫生体系建设三年行动计划序幕。上海市以保障和改善民生为出发点和落脚点，以促进市民健康水平提升和确保城市公共卫生安全为核心，紧紧围绕服务国家战略、服务城市发展、服务社会公众生命安全和健康水平的宗旨，不断加大投入，连续滚动实施了多轮加强公共卫生体系建设三年行动计划。通过前四轮项目建设，上海市公共卫生体系在硬件、规范、标准、能力等方面实现了“从无到有、从弱到强、从优到精”的快速发展，取得“专业发展、百姓获益、社会满意”的实施效果，居民健康水平不断提高，公共卫生服务能力和突发公共卫生事件处置水平显著提升^[10-12]。

2020年新冠疫情发生以来，党和政府始终坚持以人民健康为中心，高度重视公共卫生安全保障体系建设。上海市于2020年4月发布了《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》（以下简称“‘公卫20条’”），特别指出，应打造与社会主义现代化国际大都市功能定位相匹配的公共卫生应急管理体系，使上海成为全球公共卫生最安全城市之一。作为贯彻落实“公卫20条”的重要举措，上海市政府于2020年内启动实施了第五轮三年行动计划，以“公卫20条”及配套政策文件要求为指导，聚焦全市公共卫生体系短板及新冠疫情防控中最直接、最紧迫的问题，对标国际最高标准、最好水平，着力补短板、强弱项、增能力，全力推动公共卫生体系基础设施、核心能力、学科人才及工作机制建设，实现“强项更强、弱项增强、短板补齐”。同时，围绕《健康上海行动（2019—2030年）》^[13]及居民主要健康需求，积极探索优化全程健康服务管理的各项举措。

在新冠疫情大流行的背景下，第五轮三年行动计划紧扣国家和上海市对于公共卫生体系建设的具体要求，在新冠疫情防控中“边打边建”，依托前四轮三年行动计划中确立的政府主导、多部门参与、市区协同运行框架，围绕应急管理、能力提升、惠民服务、支撑保障4大版块，全面增强传染病指挥管理、监测预警、应急处置、实验室检测及救治能力，推动构建灵敏高效、科学精准、联防联控、群防群治的公共卫生事件应急处置体系，推进健全职责明晰、衔接有序、医防融合、中西医并重、保障有力的公共卫生综合服务机制，充分发挥示范引领、以点带面、推动形成常态长效机制的作用。

第五轮三年行动计划共实施了应急管理、能力提升、惠民服务、支撑保障4大类13个项目（24个子项目），市级财政总计投入6.8亿元。在此基础上，各区结合新冠疫情常态防控工作部署和区域公共卫生服务需求特点，同步编制实施区级公共卫生体建设三年行动计划，区财政共投入29.3亿元，市区联动推动全市公共卫生体系建设。

2 主要成效及亮点 2.1 一个平台：突发公共卫生事件应急处置信息平台

作为上海应对突发公共卫生事件的集成信息平台，上海市公共卫生突发事件应急处置信息系统1.0版的建设实现了多部门、多维健康数据信息的汇聚、整合和应用协同，构建了快速数据传递交互、人员健康管理、医疗机构重点信息直报、人员分析比对、公共卫生事件现场处置调查、人员排查管控、医学管理措施和远程协同音视频通信8个功能模块，直接对接疫情防控各环节，极大地促进了公共卫生应急处置业务向数字化、智能化转变。在新冠疫情防控中，平台通过智能算法和模型构建，将疫情相关重点人员找寻率从不足30%提升到90%以上，耗时缩短到24小时内。相关智能插件在全市16个区433家医疗机构共3.3万个医生工作站部署应用，推动医生工作站实现智能监测终端的功能，有效提高监测效能。

2.2 三张网络：传染病监测预警网络、传染病病原检测网络、传染病应急救治网络 2.2.1 织牢传染病监测预警网络，风险评估预警能力全面提升

开展公共卫生风险综合监测预警和应对处置体系建设，构建起覆盖全人群、全生命周期的传染病、症候群、危险因素和突发事件综合监测体系，全面拓展了全市传染病综合监测布局，进一步完善了与气象、市场监管、工信、教育等部门的信息协同机制，全面提升了传染病及公共卫生综合监测的代表性、时效性及规范性。构建了基于多源监测数据的智能预警模型方法，初步形成多点触发、灵敏可靠的公共卫生风险预警体系，全面强化了传染病及公共卫生风险评估和预测预警的前瞻性、精准性和灵敏性。2020年以来，通过监测网络发现黄浦区医疗机构、浦东机场闭环管理人员等多起新冠相关聚集性疫情及135起冷链食品疑似新冠病毒检测阳性事件，先后发现布鲁菌病、发热伴血小板减少综合征、流行性出血热等7种罕见传染病疫情，并将全市病媒生物的监测精度提升10倍。进一步拓展了本市应急队伍的专业领域和处置能力，重点强化了流行病学调查处置“战斗队”单兵作战能级，研发并配置了现场流调单兵装备系统，应急队伍出动准备时间从30分钟缩短至5分钟，全面增强一线应急响应能力。

2.2.2 健全传染病病原检测网络，实验室检测效能显著增强

公共卫生病原检测实验室网络和平台建设项目以上海市传染病病原检测质控中心、传染病病原检测区域实验室中心和网络实验室等运行机制为抓手，显著提升超大城市应对重大突发公共卫生事件的响应能效，依托市区快速联动运行的一体化、全负荷病原检测的实验室网络，高效、高质保障超大城市的公共卫生安全。推动病原体检测发现、诊断、预警、溯源等方面的关键技术突破。市、区两级新冠检测复核实验室每日检测水平由2 500份提高到4.5万份。提升市疾病预防控制中心（以下简称“疾控中心”）全基因组高通量、多病原体测序分析能力，支撑新冠、流感、登革热等1万余株病毒的测序、菌毒株鉴定和分子溯源，快速测序平台在紧急情况下可于20小时内完成测序分析，达到国际领先水平。形成针对多种病原体的高效溯源和管理技术体系，完善马尔堡出血热病毒、尼帕病毒、汉坦病毒等28种输入性传染病和生物恐怖相关病原体检测能力，支撑多起不明原因发热事件的应急检测和溯源。推进市、区疾控中心、医疗机构实验室及第三方检测机构质控网络建设，开展新冠病毒核酸实验室紧急认定，完成新冠核酸检测室间质量评价1 300余次，国家室间质量评价合格率100%。

2.2.3 强化传染病应急救治网络，传染病医疗救治能力明显提升

复旦大学附属华山医院牵头建设传染病临床诊治中心项目，建立健全传染病临床救治三级体系，细化制定各级机构建设标准，规范明确运行机制及救治路径，制订实施基于疾病严重程度的传染病患者规范化收治和转诊流程，组建86人的多学科市级传染病救治专家团队，以及560人的多学科专业救治团队和应急人才队伍，全市传染病重症救治能力大幅提升。对接儿科、妇产科、精神科、中医科等专科医院，整体谋划、一体推进建设全市传染病协同救治工作机制。首批建设的15家单位在硬件设备、检测诊断、隔离病房和人才队伍等方面能力明显提升，隔离救治能力大幅提高。扩展航空医疗救援网络布局，建成统一的航空医疗急救网络指挥调度平台，对接市医疗急救中心调度平台，实现“地-空”转运任务快速切换分派和信息实时传输交互。

2.3 一支队伍：突发公共卫生事件应急处置预备队

统筹全市医疗卫生力量，采用理论培训和实战演练相结合方式，遴选建成一支平急结合、快速高效、专业机动、分层分级的市级突发公共卫生事件应急处置预备队，涵盖疾病预防控制、医疗救治、应急护理、核/ 化学损伤救治、心理危机干预、卫生监督、病媒防制等7个专业领域，规模达到5 000余人。制定完善培训演练、动员响应、区域联动和人员调集等长效机制，构建指挥平台和培训基地网络，开展各类培训演练76次，完善应急处置，提升应急处置队伍快速响应和集结、多专业协同作战能力，在第四届上海国际进口博览会、第十届中国花卉博览会，陆家嘴论坛、世界顶尖科学家大会、上海国际马拉松赛等大型活动和赛事保障中发挥主力军作用。

2.4 多方位提升公共卫生综合服务管理能力

构建整合式、精准化的慢性病健康管理服务模式，项目以社区慢性病健康管理支持中心建设为抓手，探索推进以“以人为核心”的多种行为危险因素综合防治、多种慢性病整合筛查和共同管理。重点强化了医防融合的病种技术整合和大数据服务应用，建成慢性病风险综合监测和评估应用信息系统，实现高危人群自动识别和疾病联合筛查，为健康、高危和患病人群的健康评估、及早干预和管理提供支撑。项目实施效益显著，试点社区高风险人群管理覆盖率提升9倍，开展整合式共病随访服务61.99万人，减少重复随访358.9万人次，实现基层防治工作减量增效。通过优化社区慢性病健康管理流程，居民慢性病监测指标异常检出率提高10%~20%，有利于及早发现大量风险人群。

提升公共卫生应急保障能力。健全心理救助和危机干预网络，组建了一支390人的心理危机干预专业队伍，制定一系列心理危机干预规范标准，规范开展培训督导，心理危机干预规范化、均质化水平明显提升。创新线上线下相结合的心理援助与危机干预服务模式，融合962525上海市心理热线、健康云心理咨询平台、非接触式AR视频随访、互联网精神专科医院服务，为有需求的市民群众及各类精神障碍患者提供便捷、高效、安全的在线服务和视频随访服务，心理热线服务效能提升50%，单日最高接通来电427人次。加强公共卫生应急事件血液安全保障能力建设，完善血液保障指挥平台，实时掌控全市临床用血需求及变化趋势，织起一张全面涵盖“管、调、供、需”的血液保障信息网，建立长三角血液保障联动机制。建成6 000余人的稀有血型库、血小板基因匹配供者库等血液保障储备。

加强群防群控中的健康促进能力建设。建成健康科普“两库一机制”，组建首批包括38个领域629人的上海市健康科普专家库，构建了全国首个科学权威的健康科普专家库和资源库平台“两库”联动模式，打造全媒体、多平台、立体化、跨领域的健康科普人才培养“孵化器”与“梦工厂”，进一步完善了健康科普知识发布和传播审核机制，有效提升了群防群控健康促进能力。征集各类科普资源近5 000条，审核入库3 600余条，筑牢传播阵地，打造全媒体、广覆盖、高效率的健康科普传播网络。遴选组建首批健康科普培训师资队伍70余人，建成3个健康科普实训基地。

实施公共卫生综合监管能力提升项目。完成“智慧卫监”一期信息系统建设，建成了全市统一的卫生监督可视化监管指挥平台，建成“1+16”信息化、可视化卫生综合监管平台，全面打造医疗机构违法违规行为监控预警、医疗废弃物可追溯管理、居民住宅小区生活饮用水监管、重点公共场所卫生监管、长三角非法行医追踪监控、餐饮具集中消毒单位实时监控、健康相关产品生产企业监管、重大活动保障卫生监管8个主题，涉及20个可视化监管场景。实施卫生监督能力提升工程，截至2022年7月底，区级卫生监督机构基本实现执法单兵设备标准化。建成全国首家卫生监督VR培训实验室，完成首席监督员培训、各类监督员轮训2 600余人次。

2.5 聚焦重点人群和重点疾病，有效提升市民健康服务获得感

联合教育部门创建“家-校-社区”联动的儿童青少年近视智慧精准综合干预示范模式，试点开展“明眸行动”，应用智能穿戴式设备实施以户外活动干预为主的儿童近视相关行为智能监测、实时反馈和精准干预。“明眸”校园智慧筛查模式在北京等多个省市70家学校和专业医疗机构推广应用。2021年，上海市6~18岁儿童青少年近视率首次逆转30年来的上升势头，实现同比下降1.2%。同时，建成56家人工智能（AI）赋能眼健康管理社区卫生服务中心，完成4.5万例社区居民眼健康筛查，人工智能筛查准确率达95%以上。

试点老年认知障碍风险的分级筛查与社区干预，建立“漏斗式”分层筛查方案，早期识别认知障碍风险人群，并提供线上线下相结合的个性化药物/非药物干预服务。建立“全专联合”机制，建立社区老年认知障碍筛查和干预特色模式。自主研制“黄金3分钟”认知功能筛查工具，敏感性和特异性均达到85%以上，试点地区认知障碍筛查率有效提高，6个试点区完成62 726例社区居民的脑健康筛查和2 147名老年人认知障碍精准干预。

优化“一老一小”口腔健康服务和管理，探索开展生命早期1 000天口腔健康管理试点，项目惠及8 234个孕产妇及婴幼儿家庭，试点社区婴幼儿患龋率较非试点社区降低了4.48个百分点，降幅超过70%，建立起孕期至18岁人群口腔健康服务管理模式。优化糖尿病牙周病风险筛查、健康管理和双向转诊方案及流程，试点机构共筛查出2 910名糖尿病牙周炎患者并实施健康管理。

优化整链式妇幼健康管理服务模式，完善“孕育—生育—养育”全程母婴安全与身心健康的一体化管理模式，加强母婴安全管理。建立21家市级儿童早期发展基地，提供覆盖孕期—胎儿期—婴儿期—幼儿期—学龄前期全程的早期发展促进指导。研制儿童早期发展家庭监测、预警筛查、评估干预工具及适宜技术，编制《3岁以下婴幼儿养育照护指南》。创建围绝经期/老年妇女健康管理示范区，创建社区65岁以上女性骨质疏松、肌肉衰弱症预警模型，拓展老年妇女健康管理内涵。

2.6 市、区两级疾病预防控制机构实现“硬件升级、软件更新、保障全面、总体达标”

全面支持16家区级疾控中心加快现代化建设。完成建设后，预计区疾控中心人均建筑面积将接近80 m²，大幅超过65 m²/人的国家疾病预防控制机构建设基本要求。各区合计获批专业车辆编制137辆，有效保障疫情防控中的快速流调、样本运输、消毒处置需求。实验室检验检测参数由2020年末的平均565项增至627项。各区均已通过区域卫生信息平台建设，实现辖区内公立医疗卫生机构的电子病历、电子健康档案、全员人口信息库数据互通共享，并与市级平台互联互通。

2.7 支持公共卫生学科人才建设，夯实公共卫生体系高质量发展基础

依托第五轮三年行动计划，加大力度支持病原微生物与生物安全等10个重点学科领域26个学科团队能力建设，强化科学研究与公共卫生实践有效衔接，从不同方向支撑上海市新冠疫情防控，切实解决实际公共卫生问题。遴选培养34名公共卫生学科带头人和52名优秀青年人才，各培养对象在学术影响力得到明显提升的同时，作为业务骨干在各自专业领域为抗击新冠疫情发挥了中坚作用。结合国际学术发展趋势和公共卫生实践凝练学科方向，设立病原微生物与生物安全、流行病学、灾难医学与卫生应急管理、大数据与人工智能应用、寄生虫病与病媒控制、健康教育与健康传播等10个重点领域26个学科项目。经过为期三年的建设，各项目借助学科建设平台，以科技创新为动力，以公共卫生实践为导向，学科整体实力明显增强，影响力得到有效提升；强化科学研究与公共卫生实践有效衔接，切实解决实际公共卫生问题，形成了一批可复制、可推广的疫情防控技术经验，学科建设放大效应明显。

同时，支持疾病预防控制中心体制机制创新、区域公共卫生体系能力现代化建设标准等研究项目，系统梳理国内外疾病预防控制中心体系改革发展经验，对照国家疾病预防控制中心体系改革有关精神和要求，构建疾病预防控制体系评价方案，明确上海市疾病预防控制中心体系存在的问题，围绕重塑体系架构、明确职能分工、深化医防融合的管理体制、完善以健康结果为导向的考核评价机制等方面，系统性、创新性地提出改革建议方案，研究制定公共卫生体系能力现代化评价标准，并对16个区疾病预防控制中心机构适宜度、均衡度开展评估。紧扣“公卫20条”提出的建成“全球公共卫生最安全城市之一”目标，系统研究超大城市公共卫生社会治理体系建设，提出构建超大城市“一网统管”公共卫生社会治理体系模式，为上海市完善公共卫生社会治理提供决策参考。

3 经验与体会 3.1 加强公共卫生体系建设必须始终坚持党的领导和多方协同参与

超大城市公共卫生体系建设事关民生福祉、经济发展、社会稳定、国家安全，始终是一项极其重要而紧迫的战略任务。第五轮三年行动计划的编制实施，是持续深化上海市公共卫生体系建设的必然要求，是落实党中央“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”精神的必然要求，也是贯彻上海市委、市政府推进城市治理体系和治理能力现代化战略部署的必然要求。第五轮三年行动计划的建设成果形成了较强的引领示范效应。通过对标最高标准、最好水平持续发力，有效推动了上海市公共卫生体系在基础设施、核心能力、学科人才、工作机制等方面的快速发展，城市公共卫生应急管理体系进一步健全，公共卫生专业服务能力显著提升，惠民利民成效彰显，公共卫生事业发展的支撑保障力度持续增强，并在新冠疫情防控中得到淬炼，一系列常态长效工作机制得到巩固和健全。

3.2 体系建设必须注重顶层设计、整体谋划，聚焦短板弱项，突出重点

第五轮三年行动计划紧扣推进落实“公卫20条”，在对前四轮三年行动计划实施情况进行全面总结和系统分析基础上，明确项目安排要坚持“政府主导、社会参与”“预防为主、平战结合”“以人为本、医防融合”和“科技引领、创新发展”原则，结合新冠疫情常态化防控需要，着力补短板、强弱项、增能力，突出“四个聚焦”：一是聚焦城市公共卫生安全，依托“一网通办”和“一网统管”平台，建设多部门融合的公共卫生应急指挥、运营和监管系统，打造基于多源数据、多点触发的公共卫生综合监测预警系统，提高联防联控的公共卫生协同处置能力。二是聚焦能力水平提升，优化完善机构职能设置，强化技术、能力、人才储备，加强疾病预防控制基础能力建设，推进“医防融合”综合服务能力和公共卫生综合监管能力建设。三是聚焦人群健康需求，关注妇女儿童、青少年、老年和职业人群等重点人群健康，在社区层面开展肿瘤、糖尿病、慢性阻塞性肺炎，以及视觉健康、口腔健康、心理健康等相关重点疾病防治，促进市民健康素养提升和健康行为养成，让群众得实惠。四是聚焦强化支撑保障，加强公共卫生重点学科和人才队伍建设，打造具有较强国际影响力和竞争力的公共卫生重点学科群和高端人才团队，探索公共卫生体制机制创新，加强制度保障和社会支持。

3.3 强化项目全过程管理、层层落实责任是推动项目规范实施的有力保障

一是强化市级统筹规划和组织实施，结合第五轮三年行动计划特点调整充实“市公共卫生体系建设领导小组”成员单位，在政府层面加强对重点建设项目的组织实施力度和机制创新工作力度。组织各项目承担单位编制签订项目责任书，强化落实“单位法人—项目负责人—牵头部门—实施人员”项目实施管理“责任链”。二是优化完善项目管理制度，修订项目管理手册，及时更新管理要求，进一步细化项目实施管理要求，强化主管部门业务指导和项目监管职责，紧抓立项申报、资金评审、中期评估、终期验收等关键环节，强化督导管理和日常质量控制，及时掌握每个项目的实施进展。建立第三方外部评估机制，加强项目全程监管，持续开展专项资金督查和整改落实情况跟踪管理，规范项目经费执行，提高财政资金使用效率和效益。三是强化市区联动、上下协同，统筹推进“一个平台、三张网络、一套预案、一支队伍”等重点项目建设。组织各区围绕加强疫情常态化防控工作和提升区域公共卫生服务管理能力，同步编制实施区级加强公共卫生体系建设三年行动计划，以项目为抓手，以点带面推动区域公共卫生体系建设发展。四是加强宣传引导，广泛开展公共卫生体系建设宣传，加大对公共卫生领域典型案例挖掘和宣传力度，营造全社会重视公共卫生、参与公共卫生体系建设的氛围。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突