长三角一体化国家战略的实施近几年来取得了显著成果，为我国区域一体化发展提供了很好的范例。在长三角三省一市政府和卫生健康部门的努力下，医疗卫生领域作为长三角一体化实践中的重要领域，在区域合作方面取得了积极成效。其中，作为制度层面的一种协作，行政规范性文件的协作制定对于推进长三角医疗卫生领域的区域合作具有深远意义^[1]。当然，从行政规范性文件全流程管理的角度而言，协作制定这一环节侧重于制度供给的合作，而协作制定的行政规范性文件是否符合法律法规和有关政策，则引出了另一个问题，即对协作制定的文件如何进行监督，从而确保医疗卫生领域的区域合作始终保持正确的方向。在实践中，对行政规范性文件的监督主要是通过备案审查来实现的。“备案”意为向主管机关报告事由存案以备查考。“审查”意为检查、分析、核对有关情况并评定是否正确妥当。备案审查，顾名思义是国家机关通过“备案”和“审查”相结合的方式对行政规范性文件进行监督的制度，具体指法定机关将其制定的行政规范性文件依规定期限和程序报送有权机关备案，由接受备案的机关存档，并依法进行审查处理的法律制度^[2]。为有效落实备案审查制度，有必要在对长三角医疗卫生领域行政规范性文件协作制定状况进行简要回顾的基础上，深入探讨如何构建相应的协作备案机制。

1 长三角医疗卫生领域行政规范性文件协作制定情况及面临的备案问题 1.1 协作制定情况

近年来，长三角医疗卫生领域的一体化步伐明显加快，这与相关规划的出台和具体项目合作的推进密切相关。例如：上海市政府制定的《上海市卫生健康发展“十四五”规划》（沪府发〔2021〕10号）^[3]提出，推进长三角卫生健康一体化，签署长三角卫生健康发展合作备忘录、公共卫生合作协议、医疗保障协同发展协议。上海市青浦区政府制定的《青浦区卫生健康发展“十四五”规划》（青府发〔2021〕47号）^[4]提出，加快从公共卫生服务提供、卫生应急联防联控等方面推进长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“长三角一体化示范区”）卫生健康一体化，协同推进卫生健康制度、标准、公共服务一体化工作。2021年，上海、江苏、浙江、安徽四地卫生健康委员会共同提出智慧药房建设立项申请，由安徽省卫生健康委员会组织省立医院起草长三角区域地方标准《智慧药房评价体系》，开创了长三角地区协同开展卫生健康标准化工作的先河^[5]，该标准已由四地市场监管部门统一发布并于2022年7月25日起正式实施^[6]。2022年，长三角一体化示范区执行委员会、上海市青浦区政府、江苏省苏州市吴江区政府、浙江省嘉善县政府联合制定的《长三角生态绿色一体化发展示范区共建共享公共服务项目清单（第三批）》（示范区执委会发〔2022〕33号）^[7]明确，卫生健康领域的合作项目包括免疫接种信息互联互通、示范区妇产科诊疗服务、示范区糖尿病足专病诊疗服务、老人“一键通”应急呼叫等4项，该清单已于2023年1月1日起施行。

长三角医疗卫生领域的一体化发展为相关政策文件的协作制定奠定了扎实基础。这些政策文件在内容上或多或少会涉及行政相对人的权利和义务，因而本质上属于长三角相关省市协作制定的行政规范性文件。例如：2020年2月13日，长三角一体化示范区执行委员会、上海市青浦区政府、江苏省苏州市吴江区政府、浙江省嘉善县政府联合制定《关于建立长三角生态绿色一体化发展示范区疫情联防联控工作机制的通知》（示范区执委会发〔2020〕1号）^[8]，对信息动态互通互鉴、人员流动互认互通、共保物资运输车辆通行、合并交界点邻近卡口、应急物资互帮互济、社会治安联合管理共6个方面作出规定。2020年6月10日，上海、江苏、浙江三地政府联合制定《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》（沪府规〔2020〕12号）^[9]，在医疗卫生方面，提出整合区域内医疗卫生资源，实施公共应急和传染病联防联控，有效处置突发公共卫生事件等要求。2021年1月8日，上海、江苏、浙江、安徽四地卫生健康委员会联合制定《长三角区域卫生监督联动执法实施办法（试行）》（沪卫监督〔2021〕3号）^[10]，对长三角区域卫生监督联动执法的工作原则、线索移送机制、执法协助机制、联合执法机制、执法互认机制、应急处置联合、重大活动保障协同、行政处罚数据共享、典型案例库制度、行政处罚裁量基准运用、信息通报机制、执法交流制度、联络员制度等作出规定。2021年9月13日，上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉善县三地卫生健康部门联合制定《长三角生态绿色一体化发展示范区医疗机构间医学影像检查资料和医学检验结果互联互通互认工作的实施意见》（青卫健医政〔2021〕14号）^[11]，对长三角一体化示范区公立医疗机构间医学影像检查资料和医学检验结果互联互通互认的工作原则、互认项目、互认适用范围、互认办法、技术保障、进度要求、工作要求等作出具体规定。

此外，放眼与医疗卫生密切相关的医疗保障领域也可看到相关实践。例如，2020年7月24日，上海、江苏、浙江三地医疗保障局与长三角一体化示范区执行委员会共同制定《长三角生态绿色一体化发展示范区医保一体化建设实施意见》（沪医保医管〔2020〕76号）^[12]，对以下5个方面内容作出具体规定：探索统一异地备案库试点，实现示范区内参保人员区域就医免备案；探索统一经办服务清单试点，实现示范区内医疗保险经办服务一站式；拓宽异地结算项目范围，实现示范区内医疗保险异地结算项目广覆盖；探索“互联网+医疗”等新服务模式试点，实现示范区“互联网+”医院医疗保险结算互联互通；探索异地费用联审互查试点，实现示范区内异地就医费用审核协同化。

通过对上述行政规范性文件协作制定的实践情况进行梳理，不难发现，协作制定的主体可以归纳为4种：一是长三角省级政府的合作，二是长三角省级卫生健康部门的合作，三是长三角一体化示范区内区县政府的合作，四是长三角一体化示范区内区县卫生健康部门的合作。当然，在合作过程中，长三角一体化示范区执行委员会可以发挥积极作用，参与协作制定适用于长三角一体化示范区的行政规范性文件。

1.2 面临的备案问题

毋庸置疑，长三角医疗卫生领域行政规范性文件的协作制定对于推动实现医疗卫生领域的一体化具有重要的现实意义。同时，应当看到，行政规范性文件的协作制定在整个行政规范性文件管理体系中属于前端问题，后端的备案问题需要引起关注。制定和备案是行政规范性文件管理的两个重要环节，制定环节无疑应当予以高度关注，但备案环节同样不容忽视。党的十八届四中全会就明确提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围^[13]。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）^[14]也指出，健全行政规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。党的二十大报告进一步强调，完善和加强备案审查制度^[15]。可见，对各类行政规范性文件进行备案审查已成为我国行政规范性文件管理的基本要求并在不断强化。在此背景下，长三角医疗卫生领域行政规范性文件协作制定后，随之而来需要解决的突出问题便是如何对此类跨行政区划协作制定的行政规范性文件进行备案审查。

2 长三角医疗卫生领域行政规范性文件协作备案的路径

将长三角医疗卫生领域协作制定的行政规范性文件纳入备案审查范围，契合党中央、国务院有关规范性文件备案审查制度的要求。但是，对此类跨行政区划协作制定的行政规范性文件该如何备案，现行的行政规范性文件管理制度并未作出明确规定。无论是国务院办公厅关于行政规范性文件备案审查的规定，还是长三角各省市行政规范性文件管理方面的规章制度，都仅对地方各级政府及其部门所制定的行政规范性文件明确了备案要求，对跨行政区划协作制定的行政规范性文件的备案尚未作出明确规定。可见，对于长三角医疗卫生领域协作制定的行政规范性文件该如何备案，目前仍是制度空白。

就备案审查制度的功能而言，对长三角医疗卫生领域协作制定的行政规范性文件进行备案审查，本质上是将此类行政规范性文件纳入监督范围，防止其游离于备案审查制度之外。此类文件的备案涉及人大常委会对政府的监督、上级政府对下级政府的监督以及政府对其工作部门的监督。对长三角各地政府协作制定的行政规范性文件，主要涉及本级人大常委会和上级政府的监督；对长三角各地卫生健康部门协作制定的行政规范性文件，主要涉及本级政府的监督。从理论上而言，长三角各地政府或政府部门协作制定的规范性文件，由于其制定主体涉及多个省市的行政机关，备案路径无非是各省市的行政机关共同或者分别向备案机关备案。但实际上并非那么简单，因为共同备案或分别备案的模式都是基于传统行政规范性文件备案审查制度所得出的推论，而作为一种新型的跨行政区划的行政规范性文件，长三角医疗卫生领域协作制定的行政规范性文件的备案路径需要重新构造，具体涉及报送备案主体的选择、备案机关的选择、备案模式的选择这3方面问题。

2.1 报送备案主体的选择

长三角医疗卫生领域协作制定的行政规范性文件由哪个机关负责报送备案，是一个亟须明确的问题。长三角三省一市政府或者卫生健康部门单独制定的行政规范性文件无疑由制定机关向对应的备案机关进行备案，比如卫生健康部门制定的行政规范性文件向本级政府报送备案，省级以下政府制定的行政规范性文件向上一级政府和本级人大常委会报送备案，省级政府制定的行政规范性文件向省级人大常委会报送备案。但是，对长三角三省一市政府或者卫生健康部门协作制定的行政规范性文件，其制定机关为多个平行的行政主体，按照“谁制定谁报送备案”的原理，似应由这多个平行的行政主体作为制定主体履行报送备案职责。虽然按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）的规定，地方政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案，不过对协作制定的行政规范性文件而言，其制定主体并非同一地方政府下属的两个或两个以上部门，而是互相没有隶属关系的不同省市的行政机关，这些不同省市的行政机关在法律地位上完全相同，协作制定行政规范性文件是协商一致的结果，也不存在哪个省市的行政机关牵头的问题。因此，由牵头部门报送备案的路径对跨行政区划制定的行政规范性文件的备案难以适用。

为此，建议引入行政联合体的概念，即将长三角区域协作制定医疗卫生领域行政规范性文件的政府或者卫生健康部门拟制为法律上的行政联合体，由该行政联合体作为跨行政区划的行政规范性文件的制定主体，并以行政联合体的名义将文件报送备案。该行政联合体为长三角多个省市的政府或者卫生健康部门共同组成的联合体，构成行政法上的联合行政主体。当然，为确保该行政联合体在长三角医疗卫生领域行政规范性文件的协作制定和备案中可以实质性地发挥作用，需要长三角三省一市对如何启动跨行政区划文件的制定程序，如何开展合法性审核，如何提请审议等明确程序规则，特别是文件内容如何达成一致并确保合法作出明确规定。在实际操作中，由于并不存在管辖权覆盖整个长三角的区域管理机构，因此，建议长三角三省一市明确由相关省市政府或者卫生健康部门组成行政联合体，以行政联合体的方式共同制定长三角医疗卫生领域的行政规范性文件。当然，对于长三角一体化示范区而言，由于存在示范区执行委员会这一区域管理机构，建议示范区涉及的两省一市授权示范区执行委员会统一制定适用于示范区的医疗卫生领域的行政规范性文件，并明确由示范区执行委员会履行报送备案义务。

2.2 备案机关的选择

备案机关的选择是长三角医疗卫生领域协作制定行政规范性文件所碰到的特有问题。长三角三省一市分别拥有备案机关，还是将这几个备案机关联合起来视作一个备案机关？传统行政规范性文件制定后有明确的备案路径，即向制定机关的上级行政机关或者本级人大常委会报送备案，但长三角医疗卫生领域协作制定行政规范性文件，其制定机关包括三省一市的行政机关，其上级行政机关是哪个行政机关？其对应的本级人大常委会又是哪个省市的人大常委会？有人认为，此类行政规范性文件应当向其共同上级行政机关备案，比如长三角三省一市政府共同制定的行政规范文件应当向国务院备案。但是，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），省级政府制定的行政规范性文件只需向本级人大常委会备案，并不要求向国务院备案。同时，根据《法规规章备案条例》和《规章制定程序条例》的规定，省级政府制定的地方政府规章需要报国务院备案，但规章以下的行政规范性文件并无报送备案的要求。实践中，省级政府制定的行政规范性文件的确不向国务院报送备案，而是仅向本级人大常委会报送备案。况且，即使国务院接受跨行政区划行政规范性文件的备案，但向本级人大常委会备案的问题仍未解决。

基于上述考虑，长三角医疗卫生领域协作制定行政规范性文件的备案机关的选择，以在既有的传统行政规范性文件备案制度的框架内进行优化构造为宜。前文已经论及，可将长三角三省一市相关政府或者卫生健康部门作为行政联合体，那么是否可以将制定此类文件的相关省市的备案机关视作备案联合体，从而实现行政联合体向备案联合体备案的路径？当然这种备案联合体也是拟制的联合体，目的是厘清此类文件的备案路径。比如：对长三角三省一市卫生健康部门共同制定的行政规范性文件，建议将长三角三省一市政府视作备案联合体，由长三角三省一市政府共同作为备案机关；对长三角三省一市政府共同制定的行政规范性文件，建议将长三角三省一市人大常委会视作备案联合体，由长三角三省一市人大常委会共同作为备案机关。换言之，对长三角医疗卫生领域协作制定行政规范性文件的备案监督功能，仍由长三角三省一市的政府或者人大常委会承担。

对于长三角一体化示范区执行委员会牵头制定的行政规范性文件，同样可以按照上述路径进行备案。示范区执行委员会由上海、江苏、浙江两省一市政府共同设立，需要对设立其的机关负责，其牵头制定的行政规范性文件，向两省一市政府组成的备案联合体进行备案也符合法理。

2.3 备案模式的选择

长三角医疗卫生领域协作制定的行政规范性文件报送备案模式理论上有3种：一是共同制定，共同报备，制定和报备都是共同行为；二是共同制定，分别报备，即报备行为由长三角三省一市分别作出；三是共同制定，委托一家报备。在将长三角三省一市的政府或者卫生健康部门拟制为行政联合体，将长三角三省一市的人大常委会或者政府拟制为备案联合体的情况下，由行政联合体向备案联合体报送备案，这是一个总体上的备案路径，但行政联合体与备案联合体都是拟制的联合体，备案审查要具体落地，还需要进一步在程序上进行构造。总的思路是行政联合体内选择一个行政机关，其他省市的行政机关均委托该行政机关向备案联合体履行报送备案程序。同时，备案联合体内选择一个备案机关，其他省市的备案机关均委托该备案机关进行审查。当然，受委托履行报送备案义务的行政机关与受委托行使审查权的备案机关应当属于同一省市，否则将出现程序扭曲现象，带来新的不便。具体实践中，考虑到中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》^[16]明确规定，进一步发挥上海的龙头带动作用，建议在长三角医疗卫生领域行政规范性文件的备案审查中，同样发挥上海的龙头作用，即江苏、浙江、安徽三省政府或者卫生健康部门均委托上海市政府或者卫生健康部门履行报送备案义务，同时，三省的备案机关均委托上海市的备案机关进行备案审查。

3 长三角医疗卫生领域行政规范性文件协作备案的审查机制 3.1 审查的依据

受委托的备案机关可将哪些法律规范作为依据对受理备案的长三角医疗卫生领域行政规范性文件进行审查？除了依据医疗卫生方面的法律、行政法规、部门规章进行审查，是否可以依据长三角相关省市制定的医疗卫生方面的地方性法规、地方政府规章（以下统称“地方立法”）进行审查？如果可以，当不同省市的地方立法不一致时该如何处理？之所以提出这个问题，是因为长三角医疗卫生领域行政规范性文件由长三角相关省市共同制定，在相关省市都有地方立法权的情况下，不同省市结合地方实际所出台的地方立法的确可能不一致。长三角医疗卫生领域行政规范性文件的备案审查若以地方立法为依据，如何应对这种不一致的问题？

首先，需要明确的是，长三角医疗卫生领域行政规范性文件在位阶上低于地方立法，不得与长三角相关省市的地方立法存在抵触。换言之，此类行政规范性文件应当在符合长三角相关省市地方立法的前提下制定，其规定的内容实际上应当在长三角相关省市的地方立法的“最大公约数”里面寻求。据此，法律位阶高于行政规范性文件的地方立法应当作为此类行政规范性文件的审查依据。

其次，在长三角相关省市的地方立法不一致的情况下，仍然可以将其作为审查长三角医疗卫生领域行政规范性文件的依据。虽然长三角不同省市的地方立法不一致，但我国作为单一制国家，在全国法制统一的大前提下，这种不一致不可能也不应当是原则性的制度冲突，而是各地在国家法律、行政法规允许的框架内的个性化规定。鉴于此，长三角不同省市的地方立法不一致实乃常态，如果完全一致，反倒说明应当由国家层面统一立法，地方立法的必要性显得不那么充分。由于长三角医疗卫生领域行政规范性文件对相关省市而言属于效力低于地方立法的法律规范，应当与地方立法不抵触。不抵触原则意味着在上位法或者相关政策对管理事项未作出明确规定的情况下，只要不违反禁止性规定，行政机关即可制定行政规范性文件进行规范，这将使行政机关获得较大的权限来制定行政规范性文件^[17]。

3.2 审查的标准 3.2.1 制定主体的审查标准

关于长三角医疗卫生领域行政规范性文件制定主体的审查标准，关键是审查长三角相关省市政府或卫生健康部门是否具有相应的职权。如果此类行政规范性文件规定的事项属于国家事权，则应当由国家层面来制定规范性文件，长三角相关省市政府或卫生健康部门无权制定。如果相关事项属于地方事权，即使该事项跨行政区划，长三角相关省市政府或卫生健康部门仍可以共同作出规定。制定主体方面比较特殊的是，长三角一体化示范区执行委员会这一区域管理机构是否具有长三角医疗卫生领域行政规范性文件的制定权？考虑到该委员会系上海、江苏、浙江三地政府共同设立，如果要赋予该委员会独立制定长三角医疗卫生领域行政规范性文件的权力，建议三地政府对其作出明确授权。如缺乏明确授权，该委员会不宜单独制定此类行政规范性文件，而只能会同三地相关部门制定。

3.2.2 制定程序的审查标准

长三角医疗卫生领域行政规范性文件制定程序的审查标准可以参照《规章制定程序条例》，或者参照长三角相关省市关于行政规范性文件制定程序的规定。比如，调研起草、征求意见、专家论证、合法性审核、集体审议等程序都应当严格履行。在调研起草阶段，应当确保长三角相关省市对草案达成共识。在征求意见阶段，应当注意广泛性，对与长三角医疗卫生领域行政规范性文件密切相关的行政相对人，应通过多种途径为其发表意见提供便利。在专家论证阶段，应当注意选取有代表性的专家，尽量选取相关省市公认的专家进行论证。在合法性审核阶段，应当确保相关省市的合法性审核机构均对草案作出严格审核并出具合法性审核意见，必要时相关省市的合法性审核机构可以联合开展审核，共同出具合法性审核意见。在集体审议阶段，应当确保相关省市的制定机关均开展集体审议。只有经过上述程序，才可认为是满足了正当程序的要求。

3.2.3 具体内容的审查标准

长三角医疗卫生领域行政规范性文件具体内容的审查标准可以从合宪性标准、政治性标准、合法性标准、适当性标准4个方面进行审查。这些标准中，政治性标准具有特别意义。长三角相关省市政府或卫生健康部门共同制定的行政规范性文件是否符合中共中央、国务院制定的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和国务院批复同意、国家发展和改革委员会发布的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，应当作为是否符合政治性标准的审查重点。对于合法性标准，如果长三角医疗卫生领域行政规范性文件系为推动区域一体化而作出的制度创新，可能与现有的医疗卫生方面的地方立法不一致，不妨在备案审查时认可其实质的合法性，同时可附具审查建议，即建议长三角相关省市对不符合制度创新需求的地方立法进行修改，从而确保重大改革于法有据。

3.3 审查的程序

受委托的备案机关收到报送备案的长三角医疗卫生领域行政规范性文件后，应当开展审查并形成初步审查意见，随后将初步审查意见发送至长三角其他省市的备案机关征求意见。虽然长三角其他省市的备案机关将备案审查权委托由某一省市的备案机关集中行使，但此种委托并未免除其他省市的备案机关的备案审查权，委托实际上是将几个省市备案机关的平行的备案审查权由原本的分头行使转为集中由一个省市的备案机关行使，从而将原本几个省市平行开展备案审查、各省市备案机关分别出具备案审查意见，转变为由一个省市的备案机关在征求其他省市备案机关的意见后集中出具备案审查意见。换言之，将原本外化的若干份备案审查意见（各省市分别出具一份）内化为一份备案审查意见。

上述审查中的征求意见程序实质上是将长三角相关省市备案机关的平行审查转变为实质上的联合审查。转为实质上的联合审查后，由集中行使备案审查权的长三角相关省市向其他省市的备案机关征求意见，可以在程序上为统一长三角相关省市的备案审查意见提供保障。原因在于，在征求意见过程中，如果被征求意见的省市提出不同审查意见，可以由几个省市的备案机关共同协商，寻求统一的审查意见，从而在正式出具备案审查意见之前即完成备案机关意见的协调一致。

3.4 审查意见的出具

通过备案联合体，由受委托的长三角相关省市的备案机关集中行使审查权，统一出具备案审查意见。这种审查意见的效力是否及于参与制定长三角医疗卫生领域行政规范性文件的各相关省市？提出制定联合体、备案联合体的设想，本身是希望将几个平行的行政规范性文件制定机关、备案机关拟制为一个统一的制定主体、备案主体，并由受委托省市的制定机关、备案机关履行报送备案、备案审查职责。在此模式下，备案审查意见的效力应当及于参与制定行政规范性文件的各省市。但是，如果仅由受委托省市的备案机关出具备案审查意见，在形式要件上无法体现出这是长三角相关省市备案机关的共同审查意见。虽然在内部关系上，其他省市备案机关与受委托省市的备案机关存在委托关系，但这种内部化的委托关系需要以外部化的形式表现出来。不然，行政相对人有理由认为这仅是长三角某一省市备案机关的审查意见。鉴于此，在长三角其他省市的备案机关委托某一省市的备案机关行使审查权的情况下，最终的备案审查意见宜由相关省市的备案机关联合出具，这可以在形式上确保是相关省市的备案机关共同出具审查意见。正如长三角医疗卫生领域行政规范性文件在形式上是由相关省市的行政机关共同制定，备案审查意见在形式上也应当由相关省市的备案机关共同出具。由此，可以将备案审查意见的效力同时及于相关省市，实现备案审查意见的跨行政区划效力。

4 结语

长三角医疗卫生领域协作制定行政规范性文件是长三角区域合作发展到一定阶段出现的新现象。在区域合作机制下，长三角三省一市之间不仅有具体的建设项目的合作，更需要有制度建设的合作。作为长三角医疗卫生领域制度建设的载体，跨行政区划的行政规范性文件在推进长三角医疗卫生一体化发展中将发挥积极作用。将跨行政区划的行政规范性文件视作长三角相关省市行政机关组成的行政联合体所制定的行政规范性文件，然后由其中一个省市的行政机关代表该行政联合体负责报送备案；将长三角相关省市的备案机关组成备案联合体，由其中一个省市的备案机关代表该备案联合体受理备案，并牵头开展备案审查，在形成初步备案审查意见后，征求其他相关省市备案机关的意见，并在协调一致后由相关省市的备案机关共同出具备案审查意见。长三角医疗卫生领域协作制定行政规范性文件作为长三角区域一体化发展过程中出现的新型行政规范性文件，其备案审查模式没有先例可循，本文所探讨的备案审查模式提供了一种法治化的理论路径。当然，这一模式是否可行还有待实践检验。

·作者声明本文无实际或潜在的利益冲突